臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第六庭

110年度訴字第913號

113年3月28日辯論終結

原告

施建民(布農族)

訴訟代理人

羅惠馨 律師

訴訟代理人

林秉嶔 律師

原告

財團法人地球公民基金會

代表人

李根政

訴訟代理人

詹順貴 律師

被告

環境部

代表人

薛富盛(部長)

訴訟代理人

陳修君 律師

訴訟代理人

李明昌

訴訟代理人

陳志強

參加人

世豐電力股份有限公司

代表人

胡惠森(董事長)

訴訟代理人

黃國益 律師

莊景智 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠被告原名為「行政院環境保護署」，代表人為張子敬，於訴訟繫屬中，因政府組織改造，更名為「環境部」，並變更代表人為薛富盛，據其具狀聲明承受訴訟(本院卷三第51頁)，核無不合，依法應予准許。

㈡本件起訴時，參加人代表人為郭台強，於訴訟進行中變更為胡惠森，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷二第637、638頁)，經核並無違誤，應予准許。

㈢行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「(第1項)訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。(第2項)被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」原告提起本件訴訟時，原係聲明求為判決：「㈠被告應命參加人就『豐坪溪及其支流水力發電開發計畫』(下稱系爭開發計畫)提出環境現況差異分析及對策檢討報告(下稱環現差報告)送被告審查。㈡被告應命參加人於未完成前項審查前，不得實施開發行為。」原告於本院民國112年7月12日準備程序修正聲明為：「被告應作成命參加人就系爭開發計畫提出環現差報告送被告審查及未完成審查前不得實施開發行為之行政處分。」(本院卷三第8頁)；原告財團法人地球公民基金會(下稱地球公民基金會)嗣於113年3月25日具狀；原告施建民於113年3月28日言詞辯論期日追加備位聲明：「被告應作成命參加人於提出系爭開發計畫之環現差報告送被告審查通過前，不得實施此開發行為之行政處分。」(本院卷四第128頁、第172頁)。參加人雖對原告所為訴之追加表示異議，但被告對原告所為訴之追加並無異議，而為本案之言詞辯論(本院卷四第173頁)，視為同意訴之追加，揆諸前揭規定，原告所為訴之追加，應予准許，合先敘明。

二、爭訟概要：原告及訴外人柯真光、李月娥Siku‧Jiru、徐福義Siqeru‧Jiru、徐福田Iban‧Jiru於110年5月11日向被告提出公民告知函(下稱系爭函)，主張：系爭開發計畫預計在花蓮縣(下同)卓溪鄉豐坪溪上游河床海拔標高197公尺處興建攔河堰，經長約3,000公尺之導水隧道引水至太平橋上游2公里處的露天式發式發電廠；前於88年4月14日經被告審查有條件通過系爭開發計畫環境影響評估(下稱環評)報告。於89年10月17日取得經濟部開發許可後，原訂於91年動工卻遲未動工，逾3年未實施開發行為，亦未提出環現差報告送被告審查，經花蓮縣政府認違反環境影響評估法(下稱環評法)第16條之1及第17條規定，依環評法第23條第1項第1款規定，以95年7月5日府環綜字第09506204910號函(下稱95年7月5日函)裁處新臺幣(下同)60萬元罰鍰。嗣參加人提出環現差報告，復經被告以98年11月16日環署綜字第0980097434號函審查通過，及花蓮縣政府以100年1月31日府環綜字第1000018643號函(下稱100年1月31日函)同意繼續實施開發行為。然參加人自98年提出環現差報告經被告備查後，遲未實施開發行為，迄今已十餘年，違反環評法第16條之1，應再行提出環現差報告之規定，被告未命參加人提出，疏於執行前揭規定，爰以書面告知被告應命參加人再行提出環現差報告並送被告審查等語，經被告以110年6月9日環署督字第1101065018號函(下稱110年6月9日函)復以：參加人已於98年11月提出環現差報告並經審查通過在案，查無參加人應再次提出環現差報告之依據等語。原告以被告於收受系爭函後逾60日，仍未命參加人提出環現差報告，顯有怠於執行職務之情事，遂依環評法第23條第9項規定提起本件行政訴訟。

三、原告主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈原告具有提起環評法第23條第9項公民訴訟之當事人適格：

⑴原告施建民所有卓溪鄉山里段176、202地號土地，為系爭開發計畫範圍「第一電廠引水路(含護岸)」、「引水隧道」所使用之土地，且其住所距離系爭開發計畫之直線距離僅有584.81公尺。又原告施建民為卓溪鄉太平部落布農族人，為系爭開發計畫中原住民諮商同意程序的關係部落成員，亦為本件公民告知之告知人，具有訴訟權能。

⑵原告地球公民基金會成立目的為「提昇人民環境意識並採取行動，善盡地球公民之責任」，係長期關懷環境及永續發展議題之公益團體，亦為本件公民告知之告知人，具有訴訟權能。

⒉依環評法第16條之1規定文義，參加人「應」提出環現差報告送被告審查，則被告未依環評法第16條之1規定，「命參加人於實施系爭開發計畫之開發行為前，提出環現差報告並送被告審查」與否，非被告得為裁量之事項，又違反環評法第16條之1之法律效果，依同法第23條規定為「限期改善」被告亦無裁量空間。經原告為公民告知後，被告以查無命參加人提出環現差報告之法源，顯有怠於執行職務之情事，原告依環評法第23條第9項規定針對被告怠於執行職務之行為提起本件訴訟，自屬有據。

⒊花蓮縣政府以100年1月31日函同意參加人繼續實施開發行為後，參加人於110年9月間始實施開發行為，已逾環評法第16條之1規定「3年」期限，應提出環現差報告送被告審查：

⑴環評法第16條之1規定之立法目的，係為避免先前之環評結果與實際開發時的環境現狀有出入而無法達到事先預防的功能，並無限制環現差報告的提出義務為1次。

⑵依環評法第16條之1送審環現差報告的法律效果，不會出現參加人已獲通過的環評結論，被撤銷或宣告失效，也無法如一階環評或二階環評得作成「不應開發」之審查結論，而使參加人受不利益，因此應進行目的性擴張解釋。環評法第16條之1規定所稱「開發許可」，為目的事業主管機關核發之許可，於有多個許可時，應以「使開發單位得據以執行對環境有實際不良影響的開發行為」之許可為準。又同條規定之「開發行為」要件，應以「對環境具有影響之施工行為」為認定。

⑶系爭開發計畫係以興建攔河堰截取豐坪溪水流發電，故環評重點均為「興建第一、第二攔河堰」將變更豐坪溪原本流量等水文環境。且依環現差報告所載，興建第一、第二攔河堰總使用面積為19.8公頃，達系爭開發計畫總面積70.9%，顯見興建攔河堰始應認定為對環境具有實質影響的開發行為。而依參加人113年工程預定施作項目所載，其預計113年5月5月進行第一攔河堰、同年6月進行第二攔河堰工程。

⑷參加人於98年提出環現差報告經審查通過後，花蓮縣政府以100年1月31日函同意參加人復工，隨後又因資金缺口，無力繼續辦理施工，期間僅曾針對既有施工道路進行整修、整復，自新團隊接手參加人經營權後，主要進度幾乎都是施工設計的執行與招標、執行環評要求的各項監測與完成聯絡道路臨時水土保持工程、過河便道、既有道路清理植物及復舊等，主要工程都在招標或簽約中，距離花蓮縣政府100年1月31日函逾3年且達10年以上，為避免在環境風險較大的情況下，卻無提出環現差報告義務之情形，依「舉輕明重」法理，本件應適用環評法第16條之1規定之法律效果，被告應要求參加人再次提出環現差報告，並命參加人在提出前不得實施開發行為。

⒋系爭開發計畫所在地之地質脆弱、破碎，且在98年之後發生多次自然災害，已與98年環現差報告作成時之環境不同。豐坪溪上游於111年4月形成堰塞湖，前經改制前行政院農業委員會林務局(現更名為農業部林業及自然保育署)評估有潰堤危險，足證豐坪溪自然環境已有巨大變異。復對比環評報告書及環現差報告所為「陸域哺乳類動物」調查，及「玉山國家公園轄區內及週邊地區108至109年度原住民歲時祭儀利用野生動物現況之調查計畫案」，可知參加人前提出之環評及環現差報告未紀錄「山豬、山羌、水鹿、山羊、飛鼠」等動物，當應重新針對環境現況進行評估。

⒌依據證人即國立成功大學教授王筱雯之證詞可知，當地環境現況尤其供系爭開發計畫築壩攔水之河體豐坪溪的水文自98年後已有明顯變化；證人即教授李光敦亦證稱全球包括臺灣都受氣候變遷影響，益見系爭開發計畫有再辦理環現差之必要。

㈡聲明：

⒈先位聲明：被告應作成命參加人就系爭開發計畫提出環現差報告送被告審查，及於未完成審查前不得實施開發行為之行政處分。

⒉備位聲明：被告應作成命參加人於提出系爭開發計畫環現差報告送被告審查前，不得實施此開發行為之行政處分。

四、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈系爭開發計畫之開發許可為經濟部89年10月17日經(89)能字第89340975號函(下稱89年10月17日函)，而非花蓮縣政府以環評監督機關作成之100年1月31日函。參加人於93年10月31日已實施開發行為，前因違反環評法第16條之1規定，於98年提出環現差報告並經被告審查通過，復經花蓮縣政府同意其繼續實施開發行為。參加人因故斷續實施開發行為，然其既已實施開發行為在前，且通過環現差報告審查，即無再次提出環現差報告之義務。原告提起本件公民訴訟，核與環評法第23條第9項所定「開發單位確有違反環評法或其授權命令」、「機關疏於執行」之要件不符。

⒉環評法第16條之1規定僅賦予被告環評監督權，即依同法第23條第1項第1款規定之裁罰權限，無賦予被告命參加人提出環現差報告之權限。

⒊我國現行環境法令之公民訴訟條款中所稱「疏於執行」，係指主管機關「得依法律明定之效果予以執行者」。復依其立法理由，應僅限於「非裁量權之行為」，至多例外擴及裁量收縮至零之特殊情形。縱參加人違反環評法第16條之1，依同法第23條規定，被告仍得個案裁量認定違規事實尚無必要對參加人作成停止實施開發行為之處分，僅處以罰鍰及限期改善外，另得連續處罰。本件未有「情節重大」之情形，被告自不得依環評法第23條第2項規定，命參加人停止實施開發行為，方符比例原則。

㈡聲明：駁回原告之訴。

五、參加人陳述與聲明：

㈠陳述要旨：

⒈開發單位縱使有違反環評法或相關法令之行為，主管機關仍應依法律明定之效果予以執行，而非屬違規行為之法律效果者，行政法院亦無從判令主管機關執行。依環評法第16條之1規定，係以開發單位於環評報告送主管機關審查通過，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出環現差報告送主管機關審查，於主管機關未完成審查前不得實施開發行為。本件參加人於98年提出環現差報告，並經被告審查通過後備查，復經花蓮縣政府同意參加人繼續開發施工，參加人於101年10月26日復工，並依原核定之系爭開發計畫施工。依現行有效法令，被告並無命參加人提出環現差報告供其審查之權限，相關規定亦未課予參加人有再次提出環現差報告之義務，難認被告疏於執行其職務。

⒉系爭開發計畫自奉准「繼續實施開發行為」，於101年10月26日正式復工後即積極依計畫施工，期間僅有短暫停工，無所謂「逾3年始實施開發行為」之情，實與上開規定之要件有間。

⒊環評法第16條之1所稱「開發行為」，依同法第4條第1項第1款規定，包括該行為之規劃。本件認定「實施開發行為」之時點，被告具裁量空間與判斷餘地，亦無裁量濫用、重大判斷瑕疵或違法情事時，法院應予尊重。

⒋目的事業主管機關經濟部能源局已依職權持續監督系爭開發計畫之施工行為，被告亦依環評法第18條規定，監督參加人進行中之系爭開發計畫，無未能針對自然環境變化評估以進行保護對策之情形，且此與要求參加人再次提出環現差報告，顯屬二事。

⒌若再次提出環現差報告，系爭開發計畫勢必暫停進行，已發包標案之契約將終止，所有損失須由參加人負擔。若再重新發包，則竣工發電時程必將再往後推延，且發包費用將高於前次，預估參加人損失約為11億9,347萬4,904元。是被告命參加人提出環現差報告送其審查一事，影響參加人開發權益甚大。

㈡聲明：原告之訴駁回。

六、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系爭函(本院卷一第45頁至71頁)、系爭開發計畫88年8月環評報告定稿本、98年8月環差報告定稿本、98年10月環現差報告定稿本、花蓮縣政府95年7月5日函(原處分卷第13頁至15頁)、花蓮縣政府100年1月31日函(本院卷一第41頁)、被告110年6月9日函(本院卷一第73、74頁)在卷可稽，堪信屬實。

七、本院判斷如下：

㈠關於原告所提先、備位聲明之程序要件及實體判決要件：

⒈環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署(現改制為被告)；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第23條第1項至第9項規定：「(第1項)有下列情形之一，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：違反……第16條之1或第17條之規定者。違反第18條第1項，未提出環境影響調查報告書或違反第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。違反第28條未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。(第2項)前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科30萬元以下罰金。(第3項)開發單位因天災或其他不可抗力事由，致不能於第1項之改善期限內完成改善者，應於其原因消滅後繼續進行改善，並於30日內以書面敘明理由，檢具有關證明文件，向主管機關申請核定賸餘期間之起算日。(第4項)第2項所稱情節重大，指下列情形之一：開發單位造成廣泛之公害或嚴重之自然資源破壞者。開發單位未依主管機關審查結論或環境影響說明書(下稱環說書)、評估書之承諾執行，致危害人體健康或農林漁牧資源者。經主管機關按日連續處罰30日仍未完成改善者。(第5項)開發單位經主管機關依第2項處分停止實施開發行為者，應於恢復實施開發行為前，檢具改善計畫執行成果，報請主管機關查驗；其經主管機關限期改善而自行申報停止實施開發行為者，亦同。經查驗不合格者，不得恢復實施開發行為。(第6項)前項停止實施開發行為期間，為防止環境影響之程度、範圍擴大，主管機關應會同有關機關，依據相關法令要求開發單位進行復整改善及緊急應變措施。不遵行者，主管機關得函請目的事業主管機關廢止其許可。(第7項)第1項及第4項所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。(第8項)開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。(第9項)主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。……」依上開規定，須「開發單位」違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令(如依環評法第31條授權訂定之環評法施行細則、環評法第5條第2項授權訂定之開發行為環評作業準則〔下稱作業準則〕與開發行為應實施環評細目及範圍認定標準)規定，而主管機關疏於執行，例如開發單位未經主管機關依環評法第7條(第一階段環說書審查結論)或同法第13條(第二階段環評報告書審查結論及認可)規定作成認可前，即逕行為環評法第5條第1項規定之開發行為，而主管機關疏未依環評法第22條規定轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為等。且受害人民或公益團體應敘明主管機關疏於執行之具體內容，以書面告知該主管機關，而在主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行時，該人民或公益團體始得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。惟按環評法第23條第8項係課予主管機關就開發單位有違反環評法令之情事應為執行之義務。基於依法行政原則，主管機關僅得於權限範圍內對於開發單位之違規行為予以規制，使發生與其行為相對應之法律效果。易言之，開發單位如有違反環評法或依環評法授權訂定相關命令之行為，主管機關仍應依法律明定之效果予以執行，非屬違規行為之法律效果者，行政法院無從判令主管機關執行。當開發單位違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令而構成要件該當時，主管機關疏忽怠為執行其法律效果，應視受害人民或公益團體所申請主管機關疏於執行之具體內容，個案認定其所主張主管機關疏於執行行為之性質，以正確適用行政訴訟法相關規定(最高行政法院105年度判字第392號判決、111年度上字第299號判決意旨參照)。

⒉原告及訴外人柯真光、李月娥Siku‧Jiru、徐福義Siqeru‧Jiru、徐福田Iban‧Jiru於110年5月11日向被告寄送之系爭函，其主旨記載：「請被告依環評法第16條之1命參加人提出系爭開發計畫環現差報告送被告審查。被告未依前項完成審查前，應命參加人不得實施開發行為」，並主張：被告為環評審查及監督主管機關，參加人於98年提出環現差報告，經被告備查，並經花蓮縣政府同意復工後，遲未實施實質開發行為，其預計於110年9月施作攔河堰及廠房土建工程，已逾98年環現差報告11年，則類推適用環評法第16條之1規定，應再命參加人提出環現差報告。末則表示：參加人就其系爭開發計畫，應依環評法第16條之1提出環現差報告，且在被告未依法完成審查前，應命參加人不得實施開發行為，被告並應依環評法第23條第1項第1款對參加人處以罰鍰，有系爭函可稽(本院卷一第45頁至58頁)。綜觀系爭函整體內容，可知原告係以系爭函向被告表達其認為參加人就系爭開發計畫應提出環現差報告，並送環評法主管機關被告審查，於完成審查前不得實施開發行為，被告嗣以110年6月9日函告知查無參加人應再次提出環現差報告之依據(本院卷一第73、74頁)。因被告自收受系爭函送達之日起60日內仍未執行系爭函所指行為，遂提起本件訴訟，以先位聲明即被告應作成命參加人就系爭開發計畫提出環現差報告送被告審查，及於未完成審查前不得實施此開發行為之行政處分；及備位聲明即被告應作成命參加人於提出系爭開發計畫環現差報告送被告審查前，不得實施此開發行為之行政處分，其性質屬課予義務之訴，且觀諸系爭函所載，與原告先位聲明一致，並包含備位聲明。是原告主張本件公民告知事項與其先、備位聲明相符，被告於受公民告知函送達之日起60日內，仍未依告知之事項執行，遂提起本件訴訟，程序尚無不合。

⒊原告提起本件訴訟具當事人適格：

⑴前引環評法第23條第8、9項規定，將起訴適格限縮於「受害人民」及「公益團體」。從而，凡自然人提起此項訴訟者，必須就與自己權利或法律上利益有關事項始得為之。依環評法第6條至第8條、第14條第1項及第16條第1項等規定，開發案件之當地居民，當然具有法律上利害關係，而得對環評審查結論及許可開發行為之處分為行政爭訟。又環評法第16條之1係關於環評之環現差審查規定，未完成審查前開發單位亦不得實施開發行為，有保護開發行為當地居民之目的，未踐行保護規範之不作為，即應認令當地居民受有法律上權利之損害。依環評法第5條第2項授權規定訂定之作業準則相關規定，要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，對此行政法院向來認為在此範圍內之居民可認為屬於受開發行為影響之人民，得主張開發行為未依環評法第16條之1規定，有主觀權利受損害，該當於環評法第23條第8條所謂「受害人民」。本件原告施建民為卓溪鄉太平村民，並為布農族太平部落族人，住居於卓溪鄉太平村6鄰74之1號，距離系爭開發計畫之直線距離為584.81公尺，並為系爭開發計畫使用之卓溪鄉山里段176地號、202地號土地所有權人，有戶籍謄本、土地登記第一類謄本、98年環現差報告定稿本節本、國土測繪圖資服務雲可參(本院卷一第215頁、第235、237頁、第240頁至243頁)，原告施建民屬環評法第23條第8項所稱「受害人民」，可以認定，自具有本件訴訟當事人適格。

⑵另就公益團體部分，其依環評法第23條第9項規定提起訴訟，並不以該團體因主管機關怠於執行職務而「受害」為必要，其訴訟目的乃在於督促行政機關確實、迅速執行法規，以確保行政之客觀合法性，即足當之，而非為維護該團體自身之權益。本件原告地球公民基金會之成立目的為「提昇人民環境意識並採取行動，善盡地球公民之責任」，有法人登記證書可參(本院卷一第253頁)，自屬環評法第23條第8項、第9項規定所稱「公益團體」，具有本件訴訟當事人適格。

⒋又原告提起本件訴訟之類型，應為請求行政機關作成行政處分之課予義務訴訟，已如前述。依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟前，固應先經訴願程序，惟環評法第23條第9項既明文「直接向行政法院提起訴訟」，其應屬訴願法第1條第1項但書所定之特別規定，而免經訴願程序，是原告於踐行環評法第23條第8項之「書面告知」程序後，認「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行」，未經訴願程序而逕行提起本件訴訟，其程序仍屬適法。

㈡本院認為原告依環評法第23條第9項以被告於原告以系爭函送達之日起60日內仍未依法執行，有怠於執行職務之行為，直接向本院提起訴訟請求判令執行，並無理由，法理說明如下：

⒈我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，且環評審查程序設有嚴謹規定，開發單位於規劃時，應依作業準則，實施第一階段環評，並作成環說書，送交主管機關所設環評審查委員會(下稱環評會)審查；審查結論認為對環境有重大影響之虞者，應繼續進行第二階段環評及編製環評評估書(下稱評估書)，送交環評會；目的事業主管機關於環說書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其許可者無效(環評法第1條、第4條、第5條、第6條、第7條、第8條、第14條規定參照)；為避免開發單位以事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環評程序，已通過之環說書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容，俾確實發揮環評制度功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。而開發單位所提出之已通過環說書中，關於開發行為之場所、目的及內容等應記載事項有變更者，除非經主管機關及目的事業主管機關核准，否則不得為之。由於環境保護行政牽涉廣泛的利益衝突及頻頻決策於未知之中，性質上須藉公共參與增強其決策之正當性。此公共參與係指開發單位及審核環評機關以外相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，透過法定或非法定之方式，參與環評書件的製作、審查與監督等階段(環評法第7條至12條參照)。透過集思廣益以早日發覺潛在問題或糾紛，避免評估方向偏差而浪費有限資源，而共同為決策之形成。開發單位依環評法第6條於第一階段所提出之環說書；依同法第11條於第二階段所提出之評估書；依同法第16條因變更申請內容所提出之環差報告；依第16條之1因逾3年未實施開發行為所提出之環現差報告；依第18條因開發行為進行中及完成後，進行與環說書及評估書比對之環境影響差異調查報告書及因應對策，均透過環評審查程序擔保專業判斷上實體決定之正確性，且能透過充分揭露資訊、反覆思辨、可供審視的論理說明之過程，達到環境保護規範目的的實現，故更有環評法第23條第8項及第9項所定之告知義務及公民訴訟之設。

⒉環評法第7條第1項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環說書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環說書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條之1規定：「開發單位於通過環說書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出環現差報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」上開環評法第16條之1之規定係於91年6月12日增訂公布，該條規定原係訂於環評法施行細則第42條，而該條文說明其訂定意旨在於：環評程序完成、目的事業主管機關核發執照後，開發單位未必立刻進行開發行為。隨著時空變化，環說書或評估書所預測之環境影響程度與補救措施，可能與真正實施開發行為時之環境現況發生出入，不能發揮環評制度之功能，因此當環說書或評估書完成後，超過一定之時間尚未進行開發行為者，開發單位於實施開發行為時應再考量當時之環境因素，以及所可能造成之環境影響，送請主管機關審查，未經審查完成前，不得實施開發行為。可知，環評法第16條之1規定目的在於避免環評預測當時之環境影響程度與補救措施，與實施開發行為時之環境現況，因尚未進行開發及長時間經過後，情況發生差異，以致無法發揮環評之作用，故設定此項期間限制並命開發單位提出環現差報告，以落實環評之功能。

⒊再者，主管機關經受害人民或公益團體依環評法第23條第8項以書面敘明疏於執行之具體內容，主管機關同意書面告知之內容，遂要求開發單位依環評法第16條之1提出環現差報告，命令開發單位於完成環現差之審查前，不得實施開發行為，若開發單位未依主管機關所命辦理，被告可依環評法第23條第1項規定對開發單位處罰，乃為公法上具體事件，並發生一定法律效果，已非屬單純之事實陳述，而為行政處分(最高行政法院109年度判字第362號判決意旨參照)，故如被告依原告系爭函告知之內容，命參加人提出環現差報告，參加人即得對被告所為命令提出撤銷訴訟，應屬無疑，被告稱其如命參加人提出環現差報告僅屬行政指導，並不可採。

⒋然而，參考司法院釋字第469號解釋理由書：「……法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。……」可知在公務員怠於執行職務之國家賠償事件中，司法院釋字第469號解釋立有「該管機關公務員依法律規定之內容對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」之標準。本件既涉由行政法院強制命行政機關為特定內容之行政處分，亦應考量被告是否無個案裁量空間、是否執行裁量萎縮至零之情事。換言之，如依據上揭標準無法認定該管行政機關已無不作為之裁量空間，亦無執行裁量萎縮至零，即無法經由行政法院之判決強制命行政機關為特定內容之行政處分。

㈢事實經過：

⒈關於開發許可部分：參加人依據經濟部於83年9月3日公告之「開放發電業作業要點」，提出系爭開發計畫，規劃在卓溪鄉豐坪溪中游標高約200公尺處及其上游南向支流標高約566公尺處河床，分別設置第一及第二攔河堰，其中第一攔河堰蓄積溪水，引至豐坪溪下游的第一電廠；第二攔河堰攔蓄溪水，引至第一攔河堰南側的第二電廠，經經濟部以89年10月17日函核發開發許可，另以91年11月7日經授能字第09120084350號函，就系爭開發計畫之施工行為，核發電業發電設備設置工作許可證。其後參加人陸續申請延展工作許可證，經濟部並分別自94年10月27日起逐年持續同意延展工作許可證有效期限等情，有經濟部89年10月17日函(原處分卷第9、10頁)、91年11月7日經授能字第09120084350號函及工作許可證(本院110年度停字第79號卷二第196、197頁)、94年10月27日至109年12月21日工作許可證(本院110年度停字第79號案卷三第198頁至213頁)為證。

⒉關於環評部分：

⑴88年8月環評報告(下稱環評報告)階段：

①環評報告於88年2月24日經被告環評會第56次會議決議有條件通過，參加人於88年8月函送被告環評報告定稿本，於88年8月25日經被告同意備查(98年10月環現差報告1-1)。

②依環評報告定稿本，參加人認為系爭開發計畫對於周界環境所可能造成的衝擊影響，包括河川水文、水質、噪音、陸域動植物生態、水域生態及自然景觀等面向，其中就水文部分，分別評估系爭開發計畫周遭雨量及降雨型態及豐坪溪之流量、輸砂量，包括自經濟部水利署(下同)所屬相關水文站所得第一攔河堰及第二攔河堰址附近集水區38年至83年各頻率別暴雨量(1日、2日、3日最大雨量、年雨量)；堰址流量、側流量推估；取自立山水文站洪峰流量，進行頻率分析，另依75年臺灣電力股份有限公司「秀姑巒溪水力普查報告」之區域洪水公式推算出洪水量；據48年至84年含砂量之實測資料推估之輸砂量(環評報告6-33至6-52)。關於預測開發行為可能引起之環境影響及減輕或避免不利環境影響之對策，參加人說明系爭開發計畫於施工期間對河川水文可能造成影響之主要工程為第一攔河堰址與第二攔河堰址，對河川水文影響乃在於施工用水所減少的河川流量及開挖過程表土流失導致河川輸砂量增加(環評報告7-23)。營運期間對第二攔河堰下游約2公里河段，及第一攔河堰至第一電廠尾水出口間約8公里之豐坪溪河段的河川流量及輸砂量等水文影響較為顯著；就河川流量方面，第一及第二攔河堰下游河段將分別維持0.48CMS(即㎥/sec)與0.06CMS的環境基流量(環評報告7-24至7-33、8-13)。

⑵第一次變更即93年9月環差報告(變更內容對照表)階段：參加人因應局部工程配置變更，提出系爭開發計畫環評報告變更內容對照表，嗣於93年10月18日經被告同意備查(98年10月環現差報告1-1)。

⑶第二次變更即98年10月環現差報告階段：

①因應參加人執行系爭開發計畫違反環評法第16條之1，逾3年始實施開發行為，遂提出環現差報告，經98年9月21日被告環評會第184次審查會審核修正通過，復經參加人依被告意見補正納入定稿本，被告以98年11月16日環署綜字第0980097434號函同意備查(本院卷一第39頁、環現差報告附15)。

②依環現差報告定稿本，變更及檢討項目包括環境現況差異分析、環保對策檢討修正及其他環保議題討論(環差報告1-11)。其中就工程地質及敏感坡地(山崩、土石流)、攔河堰、電廠、引水隧道之地質探勘、建築之安全係數部分，維持93年9月環差報告定稿本看法(環現差報告附13-1-24)。另就土石流防治部分，於環評階段後所發生之地震及強颱，除臨時運輸施工便道部分發生災損須修復外，開發基地內並無明顯崩塌、沖蝕、沖積等現象發生(環現差報告附13-1-15及16)。就水文部分，雨量統計取與環評階段(38年至83年)相同期間長度之統計期間，即49年至94年之各頻率別暴雨量(環現差報告2-3)，分別評估雨量及降雨型態部分，包括自各水文站所得第一攔河堰及第二攔河堰址附近集水區49年至94年之各頻率別雨量進行比較，除平均年雨量分別減少2.2%及3.7%外，其餘1日、2日、3日最大雨量及最大年雨量不變(環現差報告2-10、附13-1-16)。堰址流量、側流量之推估依據立山水文站58年至94年之流量觀測結果，作為各堰址流量基準，另彙整48年至94年之旬平均流量，並據環差報告引用秀姑巒溪流內流域內多個水文站之流量資料，所為平均日流量與其集水面積分析，推估流量增加約2.5%至3.1%(環現差報告2-11至2-22)。另進行48年至87年以及54年至93年之輸砂量比較(環現差報告2-30)，輸砂量增加約2.3%，因而認豐坪溪之輸砂量環境變化對系爭開發計畫之不良影響極為有限(環現差報告附13-1-17)。參加人研判雨量減少而流量增加之原因，應是受近年來氣象及地文條件改變所致，其中尖峰降雨強度有增加趨勢以及地表滲透條件稍差，導致儘管雨量稍減，卻出現逕流量稍增之現象，惟這些變化幅度皆十分有限。關於引水前後對於豐坪溪流量變化的分析結果顯示，第一攔河堰引水後，其下游3公里處河段在枯水期水體仍可維持約0.67CMS(即㎥/sec)(包括其間所匯入之他側流量)，不致乾涸無水，即維持環評階段說明(環現差報告附13-1-19、20)。有關環境基流量之訂定及評估，維持原承諾之0.48CMS(第一攔河堰)與0.06CMS(第二攔河堰)(環現差報告附13-2-11)。

③參加人於97年7月14日辦理地方說明會，其中山里部落說明會，參加人承諾攔河堰下游二十餘公頃農地灌溉所需用水，配合耕作充分供給；必要時將不惜停止發電全面供水。依據環評要求，攔河堰必須排放足夠之環境基流量，而且第一攔河堰下游右岸有4條山溝，全年有水，故攔河堰建好後下游絕對不會完全斷水(環現差報告附錄8)。參加人並委請國立中央大學應用地質研究所協助進行「以衛星影像輔助長期監測豐坪溪流域山崩土石流分布」編製工程計畫書(環現差報告