105年度判字第392號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：105 年 07 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第392號上訴人　社團法人台灣環境保護聯盟代　表　人　劉俊秀上訴人　財團法人淨竹文教基金會代　表　人　林聖崇共同訴訟代理人　林三加　律師侯幸彤　律師被上訴人　苗栗縣政府代　表　人　徐耀昌訴訟代理人　饒斯棋　律師參加人　福祿壽園區股份有限公司代　表　人　林睿紳上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國104年3月25日臺中高等行政法院103年度訴字第131號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、參加人即開發單位福祿壽園區股份有限公司（原名稱為「全安泰事業股份有限公司」，下稱參加人）為實施「苗栗縣後龍鎮福祿壽殯葬園區興建營運計畫BOO（興建-擁有-營運）案」（下稱系爭開發案），乃檢具「苗栗縣福祿壽殯葬園區興建營運計畫BOO（興建-擁有-營運）申請案環境影響說明書」等相關書件，向目的事業主管機關申請環境影響評估，經被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局）審查符合開發行為環境影響評估作業準則第4條等相關規定之程序要件後，旋即由被上訴人環境影響評估委員及專家學者等10人擔任本件申請案件之專案小組成員，並邀集相關機關代表列席與會，經於民國97年12月3日、98年9月18日及98年12月28日召開3次初審會議達成初審結論略以：「本案建議有條件通過環境影響評估審查」，由參加人依專案小組委員、專家學者及相關機關所提意見補正，先經專案小組委員、專家學者書面審查予以確認，再提交被上訴人環境影響評估審查委員會討論，參加人隨即依初審會議結論意見檢送補正資料，經專案小組委員、專家學者及相關機關書面確認後，於99年3月29日提報被上訴人環境影響評估審查委員會開會審查決議：本案有條件通過環境影響評估審查。被上訴人乃於99年4月6日依據環境影響評估法第7條第2項規定以99年4月6日府環綜字第0997800530號公告（下稱前處分一）有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論，完成法定環境影響評估審查程序確定在案。其後，參加人即分別於101年2月24日及同年月29日向被上訴人提出相關開發申請書暨開發計畫書圖等書件，申請核准系爭開發案，經審認符合區域計畫法第15條之1、區域計畫法施行細則第16條之4及非都市土地使用管制規則第14條等規定，被上訴人乃以101年3月3日府商產字第1010040423號函（下稱前處分二）准予開發確定在案。嗣上訴人本於公益團體之地位，由上訴人分別以102年12月26 日（102）環盟總字第102034號公民告知函與102年12月26日2013淨字12261號公民告知函通知被上訴人皆略謂：被上訴人明知系爭開發案基地為珍貴稀有保育類野生動物石虎之重要棲息地，卻刻意隱瞞，而作成前處分一、二准予參加人所請，爰依環境影響評估法第23條及行政程序法第128條規定，申請被上訴人應重啟系爭開發案之環境影響評估審查程序，以評估該開發案之進行對保育類野生動物石虎之不利影響，並作成撤銷前處分一及前處分二之處分等意旨。經被上訴人各以103年2月27日府環綜字第1030008476號函（下稱原處分一）及103年2月27日府環綜字第1030008477號函（下稱原處分二）否准所請，上訴人收受後，未經訴願程序，即逕行共同提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第131號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠觀諸環境影響評估法第23條規定，如環境影響評估主管機關依據行政程序法第128條第1項之規定負有應執行之職務義務卻怠於執行，致使環境有遭受破壞之風險，公益團體得於環境影響評估法第23條第8項規定踐行公民告知程序，倘主管機關仍疏於辦理者，公益團體即得依環境影響評估法第23條第9項之規定向行政法院提起公民訴訟，請求環境影響評估許可處分程序之再開。被上訴人就系爭開發案於99年4月6日之環境影響評估審查過程中，刻意隱瞞於該處分作成當時已存在系爭開發地為石虎重要棲息地之事實，依據環境影響評估法第8條及環境影響評估法施行細則第19條第3款規定，係屬自始違法應予撤銷之行政處分，而符合行政程序法第128條第1項第2款規定之要件，並應進行第二階段環境影響評估審查程序。又系爭開發地為石虎重要棲息地之事實，應屬有利於上訴人維護系爭開發案進行環境影響評估制度審查之旨，亦符合行政程序法第128條第1項第1款規定申請行政程序重新進行之要件。㈡系爭開發案基地係保育類野生動物石虎之重要棲息地範圍，而該環境影響說明書卻全未評估系爭開發案對石虎之影響，顯然違反環境影響評估法施行細則第28條第1項及「動物生態評估技術規範」之規定。又環境影響評估審查委員於審查程序中多次指摘參加人於系爭開發案之環境影響說明書中對於生態保育事項提供之資訊不完全，且被上訴人於系爭開發案之環境影響評估過程中隱匿系爭開發案基地為瀕臨絕種之保育類野生動物石虎之重要棲息地範圍之事實，致系爭環境影響審查結論程序罹有重大瑕疵，核屬司法審查之範圍。㈢被上訴人未提供系爭開發基地之後龍居民參與系爭開發案之環評審查程序，致系爭環境影響評估審查程序未充分考量系爭開發案對於當地居民之生活環境造成之不利影響，依法應撤銷系爭環境影響評估處分，重啟系爭開發案之環境影響評估審查程序，並作成系爭開發案應進行第二階段環境影響評估審查程序之結論等語，求為判決⒈被上訴人應就原處分一及原處分二作成撤銷處分。⒉被上訴人應就系爭開發案作成重開環境影響評估審查程序之行政處分。⒊被上訴人應就前處分一作成撤銷處分。⒋被上訴人應就前處分二作成撤銷處分。三、被上訴人則略以：㈠本案環境影響評估委員會於第一階段環境影響評估審查時，即作成「有條件通過環境影響評估審查」之結論，依法已無必要進入第二階段環境影響評估審查，況依據環境影響評估法的規定，開發案是否應進入第二階段環境影響評估審查，屬環境影響評估委員會專業審查的權責範圍，應由委員會審查以專業判斷認定。㈡開發單位依系爭開發案環境影響評估審查結論及環境影響說明書所載之環境監測計畫確實執行，開發單位截至目前共執行3季施工期間環境監測，如環境監測結果出現異常現象時，開發單位應探討原因並加強防制（治），並於每次監測後2個月內提報環境監測報告書至環保局備查在案，惟迄今生態調查方面，尚未有發現到石虎之情形存在，是本案並無任何證據證明系爭開發基地係屬石虎之棲息地。㈢另系爭開發案公開說明會皆依環境影響評估法有關規定辦理完成，且於會議召開前開發單位亦函知被上訴人所屬相關單位、當地及毗鄰之公所、苗栗縣後龍鎮民代表會及苗栗縣後龍鎮龍坑里里辦公室等相關單位；而於辦理居民協調會前亦有發函請後龍鎮公所轉知民眾知悉，其過程應已符合公開、透明之原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠依環境影響評估法第6條至第8條、第14條第1項及第16條第1項等規定，開發案件之當地居民，當然具有法律上利害關係，而得對該環境影響評估審查結論及許可開發行為之處分為行政爭訟。上訴人係分別設址於臺北市與新竹市之社團法人與財團法人，顯不符合當地居民之要件，且無論係前處分一或前處分二，均無使上訴人之權利或法律上利益受損害情形，顯非屬法律上之利害關係人，既不具請求撤銷各該處分之當事人適格，自無從依行政程序法第128條之規定，申請被上訴人重開系爭開發案之環境影響評估審查程序。又上訴人就被上訴人各作成原處分一與原處分二否准其申請重開行政程序後，未踐行訴願前置程序，即逕行提起本件課予義務訴訟，亦難認具備實體判決要件。㈡次依現行法制之設計，環境影響評估審查全權委由專業委員會採合議制決定其結論，除相對人與利害關係人得對環境影響評估審查結論表示不服外，並未創設公民團體得對之訟爭之機制，且環境影響評估審查之行政作為主體為主管機關，並非開發單位，無論該審查結論實質上具有瑕疵與否，均無從據以指稱開發單位具有環境影響評估法第23條第8項所定之違規行為情形，並進而請求主管機關應撤銷所為之環境影響評估審查結論及開發許可處分。根據上訴人於102年12月27日向被上訴人提出「公民告知」函（上開兩份函文僅署名者不同外，其餘內容均一致）內容觀之，顯不能憑認系爭開發案件之開發單位即參加人有違反任何環境影響評估法或其相關命令之行為，且已構成應撤銷前處分一或前處分二之法律效果。又稽之訴外人郭貴輝等4 人先前提出之行政申請書所載內容，顯見郭貴輝等4人係本於苗栗縣後龍鎮當地居民之身分，以法律上利害關係人之地位，依行政程序法第128條規定申請被上訴人撤銷前處分一及前處分二，重啟系爭開發案之環境影響評估審查程序，並未敘述開發單位即本件參加人有違反環境影響評估法或其相關命令行為之情事至明，仍無從憑認上訴人已向被上訴人告知參加人有違反環境影響評估法等相關法令應執行如何其效果之具體內容。㈢行政程序法第128條規定乃賦予處分之相對人或利害關係人為維護自己之權益，就已確定行政處分申請重啟程序以撤銷、廢止或變更之；而環境影響評估法第23條第8項、第9項規定之公益團體請求主管機關執行法規之權利，則出於公益目的，須以開發單位有違反環境影響評估法等相關法令行為，而主管機關疏於執行為要件，且所請求執行之內容仍應以法律明定之效果為限，顯見二者之權利構成要件不僅不同，且其機制功能與規範目的亦相殊。是不具申請行政程序重開要件者，或開發單位並無違反環境影響評估法等相關法令行為，可使環境影響評估審查結論或開發許可發生撤銷、廢止或變更之效果者，公益團體即不得藉由行使環境影響評估法第23條第8項及第9項之權利，請求主管機關對於各該確定之原處分重開行政程序。綜上，被上訴人作成原處分一、原處分二分別駁回上訴人所請，認事用法俱無違誤，上訴人訴請判令被上訴人應就前處分一、前處分二、原處分一及原處分二均作成撤銷處分，並應就系爭開發案作成重開環境影響評估審查程序之行政處分，為無理由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴理由再予論述如下：㈠、按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」行政程序法第128條第1項固定有明文。惟「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項亦有明定。是申請人依行政程序法第128條規定申請原處分機關就已確定之行政處分重啟行政程序，請求作成撤銷原處分之新處分而經駁回者，如認其權利或法律上利益受違法侵害者，仍應踐行訴願程序後，始得提起課予義務訴訟救濟。且開發單位對於應實施環境影響評估之開發行為，依環境影響評估法第7條規定檢具環境影響說明書送審，經環評審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，依同法第10條、第11條、第12條及同法施行細則第15條之1、第24條之1、第26條所定：主管機關於界定評估範疇、開發單位於編製評估報告書；及目的事業主管機關進行勘察現場、舉行公聽會等程序，應邀集或參酌相關機關、學者、專家、團體及當地居民之意見；暨主管機關應公開評估報告書內容徵詢相關機關、團體或人民意見等規範，乃透過公共參與之法定程序，給予上開所述「學者、專家、團體」陳述意見之行政程序參與機會，以求集思廣益，俾訂定適當之環境保護方案，使環境影響評估切實發揮整體性綜合評估之功效，足見上開法令規範目的，僅在謀求發揮環境影響評估制度之效能，預防或減輕開發行為對環境造成不良之影響，達成環境保護之公共利益，並未寓有保障上開「學者、專家、團體」參與第二階段環境影響評估程序權益之意旨。揆諸司法院釋字第469 號解釋理由意旨及保護規範理論，尚難謂上開「學者、專家、團體」因環評審查會作成無須進行第二階段環境影響評估之審查結論，致喪失參與第二階段環境影響評估程序之機會，即屬於對於渠等程序參與權之侵害，進而認渠等對於環評審查會作成之審查結論及目的事業主管機關所為許可開發行為之處分，具有法律上利害關係。從而，原判決論以：依環境影響評估法第6條至第8條、第14條第1項及第16條第1項等規定，開發案件之當地居民，當然具有法律上利害關係，而得對該環境影響評估審查結論及許可開發行為之處分為行政爭訟。而上訴人係分別設址於臺北市與新竹市之社團法人與財團法人，顯不符合當地居民之要件，且無論係前處分一或前處分二，均無使上訴人之權利或法律上利益受損害情形，顯非屬法律上之利害關係人，既不具請求撤銷各該處分之當事人適格，自無從依行政程序法第128條之規定，申請被上訴人重開系爭開發案之環境影響評估審查程序。又上訴人就被上訴人各作成原處分一與原處分二否准其申請重開行政程序後，未踐行訴願前置程序，即逕行提起本件課予義務訴訟，亦難認具備實體判決要件等情。因認上訴人不具申請被上訴人重開系爭開發案程序之要件。揆諸前揭規定與說明，於法並無違誤。上訴意旨執詞上訴人依據環境影響評估法第23條第8項、第9項規定，主張被上訴人疏於依行政程序法第128條規定重新進行系爭開發案之環境影響評估審查程序，原判決遽認上訴人無法依據環境影響評估法第23條規定請求被上訴人重新進行系爭開發案之環境影響評估審查程序，顯係錯誤適用環境影響評估法第23條第8項、第9項規定，且有誤解公民訴訟制度之立法意旨，對於公民團體及人民訴訟權行使為不當之限制，顯有違反法律保留原則及適用法規錯誤之違法云云，尚無可採。㈡、次按「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」、「行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。」環境影響評估法第23條第8項、第9項固分別定有明文。然依上開規定，須「開發單位」違反環境影響評估法或依環境影響評估法授權訂定之相關命令（如依環境影響評估法第31條授權訂定之環境影響評估法施行細則、環境影響評估法第5條第2項授權訂定之開發行為環境影響評估作業準則與開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準）規定，而主管機關疏於執行，例如開發單位未經主管機關依環境影響評估法第7條（第一階段環境影響說明書審查結論）或同法第 13條（第二階段環境影響評估報告書審查結論及認可）規定作成認可前，即逕行為環境影響評估法第5條第1項規定之開發行為，而主管機關疏未依環境影響評估法第22條規定轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為等。且受害人民或公益團體應敘明主管機關疏於執行之具體內容，以書面告知該主管機關，而在主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行時，該人民或公益團體始得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。惟按環境影響評估法第23條第8項係課予主管機關就開發單位有違反環境影響評估法令之情事應為執行之義務。基於依法行政原則，主管機關僅得於權限範圍內對於開發單位之違規行為予以規制，使發生與其行為相對應之法律效果。易言之，開發單位縱使有違反環境影響評估法或依環境影響評估法授權訂定相關命令之行為，主管機關仍應依法律明定之效果予以執行，非可恣意而為，其非屬違規行為之法律效果者，行政法院無從判令主管機關執行。而依上訴人於102年12月 27日向被上訴人提出「公民告知」函（見原審卷第66至69頁）所載內容，旨在主張被上訴人應撤銷前處分一及前處分二；如開發單位仍有意進行該開發案者，被上訴人應重新開始環評審查程序且環評審查通過者，被上訴人應重新開始審查是否核發開發許可。其僅於告知之理由三泛稱：「本團體於102年12月24日接獲反後龍福祿壽殯葬園區自救會檢送之『新竹、苗栗之淺山地區小型食肉目動物之現況與保育研究』光碟資料，經審閱該光碟資料，發現開發單位有違反環評相關法規，而鈞府竟蓄意隱匿『苗栗縣後龍鎮福祿壽殯葬園區興建營運計畫BOO（興建-擁有-營運）申請案』之基地為瀕臨絕種之保育類野生動物之重要棲息地範圍而未依法進行第二階段環評等情事‧‧‧。」其並未具體敘明開發單位違反環境影響評估法或依環境影響評估法授權訂定相關命令之違規行為態樣，而主管機關疏於執行之內容。是原判決論以：觀諸環境影響評估法第3 條、第5條第1項、第6條第1項、第7條第1項、第8條第1項、第14條第1項、第2項前段、第16條第1項及第17條等規定意旨，可見開發單位申請許可開發行為時，固應提出環境影響說明書供主管機關所設之環境影響評估審查委員會審查，但依現行法制之設計，環境影響評估審查全權委由專業委員會採合議制決定其結論，除相對人與利害關係人得對環境影響評估審查結論表示不服外，並未創設公民團體得對之訟爭之機制，且環境影響評估審查之行政作為主體為主管機關，並非開發單位，無論該審查結論實質上具有瑕疵與否，均無從據以指稱開發單位具有環境影響評估法第23條第8項所定之違規行為情形，並進而請求主管機關應撤銷所為之環境影響評估審查結論及開發許可處分。況依上訴人提出「公民告知」函所載告知內容觀之，顯不能憑認系爭開發案件之開發單位即參加人有違反任何環境影響評估法或其相關命令之行為，且已構成應撤銷前處分一或前處分二之法律效果等情。因認上訴人依環境影響評估法第23條第8項向被上訴人所告知之事項，不能據以認定參加人確有違反環境影響評估法等相關法令行為，且被上訴人有疏於執行之情形。被上訴人作成原處分一及原處分二，並無違誤，上訴人訴請判令被上訴人應就前處分一、前處分二、原處分一及原處分二均作成撤銷處分，並應就系爭開發案作成重開環境影響評估審查程序之行政處分，為無理由，應予駁回。揆諸前揭規定與說明，原判決於法亦無不合。則上訴意旨仍稱上訴人已敘明開發單位即參加人違反相關環境影響評估法規，被上訴人疏於重啟系爭開發案之環境影響評估審查程序，遂以被上訴人為被告向原審法院提起訴訟，與環境影響評估法第23條第8項、第9項規定相符，原判決認環境影響評估相關規範並未創設公民團體得對開發單位環境影響評估審查結論及開發許可提起行政爭訟，顯有適用環境影響評估法第23條第8項、第9項規定不當之違法云云，亦不足採。㈢、再按原判決業就上訴人於上開告知函文中援引訴外人郭貴輝、許金福、許乃村及李榮華等4人於102年1月31日向被上訴人所提出之行政申請書（見原審法院102年度訴字第 167號卷第20至23頁）以補述開發單位即參加人違反法令之事實及主管機關疏於執行法令與具體內容乙節，審認稽之訴外人郭貴輝等4人先前提出之行政申請書所載，顯見郭貴輝等4人係本於苗栗縣後龍鎮當地居民之身分，以法律上利害關係人之地位，依行政程序法第128條規定申請被上訴人撤銷前處分一及前處分二，重啟系爭開發案之環境影響評估審查程序，並未敘述開發單位即本件參加人有違反環境影響評估法或其相關命令行為之情事至明，仍無從憑認上訴人已向被上訴人告知參加人有違反環境影響評估法等相關法令應執行如何其效果之具體內容等情甚明。故上訴意旨指稱上訴人向被上訴人提出之公民告知函及檢附郭貴輝等4人之行政申請書之內容，敘明開發單位即參加人未依法評估系爭開發案之進行對保育類野生動物石虎之不利影響而有違反環評授權法規之情事，且被上訴人疏於為系爭環境影響評估審查處分之再開，上訴人請求被上訴人重啟系爭開發案之環境影響評估程序，符合環境影響評估法第23條第8項之要件。惟原判決逕以內容不具體為由，遽為不利上訴人之判斷，顯有判決不備理由及適用法規不當之違法云云，仍不足採。㈣、末按原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。而所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。原判決既已就本件爭點即上訴人本於公益團體地位依行政程序法第128條與環境影響評估法第 23條第8項及第9項規定，就已確定之前處分一申請被上訴人重啟行政程序，經被上訴人否准所請後，逕行起訴請求判命被上訴人應作成撤銷前處分一、前處分二、原處分一及原處分二之行政處分，並應就系爭開發案作成准予重開環境影響評估審查程序之行政處分，於法是否有據？敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，所述理由亦足以支持其主文，亦無理由不備之情事；縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實、法律適用之職權行使，指摘其為不當，均無可採。㈤、綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　7　　月　　28　　日最高行政法院第五庭審判長法官　林　茂　權法官　帥嘉寶法官　汪漢卿法官劉介中法官　吳東都以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　7　　月　　28　　日書記官　張　雅　琴

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第392號

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