臺北高等行政法院判決

111年11月17日辯論終結

原告

許裕成等22人（姓名及地址詳如附表）

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

簡凱倫 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

張子敬（署長）住同上

訴訟代理人

陳修君 律師

訴訟代理人

凃邑靜

訴訟代理人

陳渤丰

參加人

臺北市政府捷運工程局

代表人

張澤雄（局長）住同上

訴訟代理人

陳希佳 律師

張詩芸 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要：

㈠緣「民間參與臺北捷運系統環狀線先期規劃」環境影響說明書（開發單位原為改制前臺北縣政府，下稱新北市政府）前經有條件通過環境影響評估（下稱環評）審查，並經被告於92年2月17日以環署綜字第0920011817號公告審查結論(下稱92年環說書)，依該開發行為計畫內容，Y7站至Y17站為高架路段，Y1站至Y7站以東、Y17站以北至Y29站為地下路段。嗣因「中正國際機場聯外捷運系統中正國際機場至三重站段建設計畫環境影響說明書」經有條件通過環評審查，其中中正機場線A3站與上開捷運環狀線計畫Y19站共站，並經協調A3站位於車站地面第三層、Y19站位於地面第五層，新北市政府乃變更開發行為內容，並作成「民間參與臺北捷運系統環狀線先期規劃環境影響差異分析報告」(下稱94年環差報告或第1次環差報告)，報經被告環境影響評估審查委員會(下稱環評會)第132次會議審核通過後，由被告以94年7月15日環署綜字第0940055353號函（下稱94年7月15日函）通知開發單位即新北市政府。其中，94年環差報告關於「變更內容」部分載明：「本計畫……，計有三個區段擬予變更，分述如次。……三、變更區段三：……因應Y19站由地下車站轉為高架車站之縱坡線型，原計畫里程17K+628~20K+175由地下轉為高架，……。本區段原規劃為第二階段工程，變更為高架後將提早至第一階段施工，……。」等語，亦即將Y17站至Y19站間路段，由地下形式變更為高架形式。

㈡嗣開發行為名稱、開發單位經分別變更為「臺北捷運系統環狀線建設計畫」(下稱系爭計畫或系爭開發行為)、「臺北市政府捷運工程局」後，開發單位即參加人分別提出並經被告環評會審核通過第2次(101年7月)、第3次（106年6月）、第4次(108年7月)及第5次(110年6月)環差報告，其所提「臺北都會區大眾捷運系統環狀線北環段及南環段暨周邊土地開發」綜合規劃報告書(下稱108年綜合規劃書)，亦經行政院108年5月31日院臺交字第1080088530號函准予辦理。原告認第1次環差報告所為之開發行為變更，涉及新增之出土路段，其選址與規劃設計，將對原告權益影響重大，乃依環境影響評估法（下稱環評法）第23條第8項規定於110年4月23日提出公民告知書，告知被告應命參加人就系爭開發行為作成環差分析或提出環境影響調查報告書及因應對策，卻遭被告於110年5月19日環署督字第1101057175號函（下稱110年5月19日函）回復稱一切依法辦理，迴避原告所提出應進行環差分析或提出環境影響調查報告之詢問等情，遂依據同條第9項規定提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈原告於公民告知書中所請求之意旨與原告於本件訴訟之請求一致：細繹公民告知書格式，可發現格式就各說明事項所要求之說明程度有所不同，亦即，對於開發單位違反之法令與事實，以及主管機關疏於執行職務項目，格式僅要求內容「儘可能」、「有助於」主管機關理解。反之，對於「受害原因說明」以及「公益團體之證明」則分別要求「應說明其受害情形」以及「應敘明其團體成立之宗旨，並於附件中提供相關證明文件」，足見其格式設計上確實對於受害人民舉證責任之要求有所調整。本件原告提出之公民告知書業已指出參加人違反環評法之事實【即對於出土段改設置五工路段（下稱系爭出土段）】一事，未向主管機關申請變更原核准內容，並告知被告作為主管機關疏於執行職務之情事，上開記載應足使被告知悉，故原告並無如參加人所稱未完整告知之情形。

⒉參加人確有違反環評法第16條第1項、第17條規定之情事：92年環說書原將出土段設置於Y17站至Y18站之間（即新北市新莊區思源路與思源路94巷路口），Y17站以北路線則規劃為地下化路段。然參加人於94年環差報告將原本Y17站至Y19站地下化的規劃調整為高架化，卻未對Y19站以北後續路線規劃進一步說明，亦即94年環差報告「變更內容」之「變更區段三」，僅記載參加人計畫調整Y18站至Y19站從地下段（里程17K+628~20K+175）改為高架段，並未包括將改於Y19站至Y19A站間五工路設置出土段，直至108年綜合規劃書始明確表示將出土段改設於五工路段，惟對於出土段選址變動，卻未見參加人於歷次的環差報告中，就該變更內容提出申請並加以評估其對周遭環境之影響。準此，94年環差報告之申請變更內容既未包括系爭出土段，亦未曾針對出土段之變更所產生之交通、振動等影響進行評估，則系爭出土段之變更自非該次環差分析之範圍，被告亦無從加以審查核准，是參加人未依法就出土段位置之調整申請變更原申請內容，與環評法第16條第1項規定相違，進而亦違反同法第17條之規定。

⒊被告確有怠於執行職務之事實，原告之請求洵屬有據：

⑴依環評法第16條第1項規定，開發單位如欲變更原申請內容，應經主管機關核准，故倘開發行為變更設計，卻未變更申請，依環評法第17條規定，開發單位仍應按照已通過之環評審查結論切實執行。又倘開發單位違反上開規定，依同法第23條第1、2項規定，主管機關即有積極裁處的義務，亦即對開發單位加以裁罰或為其他不利處分。又對於此種未申請變更開發行為內容並經審查核准即逕依據變更內容施工，其可能之命改善方案，無非係命開發單位應就變更之內容提出申請，並於獲核准前不得依變更之內容施工。尤其當開發單位為公務單位，其規劃興建之公共工程計畫已經獲上級機關核定，該政府機關已無再依未變更前之原規畫內容施工之裁量權限。況且，實務上，被告亦曾作成命開發單位應依環評法第16條之1規定提出環境現況差異分析，並於作成前應停止實施開發行為之行政處分（最高行政法院109年度判字第362號判決參照）。是以，被告自難再認原告之聲明，顯無理由。

⑵根據參加人於92年環說書所申請之開發行為，捷運路線Y19至Y19A站間之路段規劃為地下段，而今參加人提出108年綜合規劃書重新調整環狀線第二階段工程規劃設計（包含將Y19至Y19A站間原地下化之設計改增設出土段），並將此一變更規劃層轉報請行政院核准，至此參加人對於環狀線第二階段工程，僅得依照提送行政院核准之設計方案與預算進行施工，依參加人之職權，除非再次報請變更，否則已無法再按照原始核定方案進行施工的可能性。於此情況下，就環評法所規定之限期改善，因開發行為路線規劃既經行政院核准，且參加人已將出土段進行招標施工，是其顯無可能再以回復92年環說書核准通過之方案做為限期改善之方法。從而，依本案情形，參加人現僅能依行政院所核准之變更方案施工，而無再以原環評通過之方案進行施工之可能，於此情形下，被告亦已無其他裁量空間（或其他命改善之方案選項），僅得命參加人盡速就變更內容部分向被告申請核准之方式達成限期改善之目的。又因系爭開發行為現已在進行中，為避免影響整體公共建設進度，故原告請求被告應命參加人不得實施開發行為之範圍，已限縮在Y19站至Y19A站間之五工路段，應屬合情合理。何況，環評法第22條既然明定主管機關對於開發行為違法未辦理環評者，應命其停止為開發行為，則依舉重明輕原則或相同法理，當開發單位已變更原先經通過環評的開發行為內容，卻未經過主管機關核准，亦應為相同之處理，否則環評制度即會出現漏洞，使所欲達成之風險預防立法目的蕩然無存。

⒋綜上，參加人就系爭出土段並未申請變更開發行為之內容，且未就原申請通過之環境影響說明書（下稱環說書）、評估書所載之內容及審查結論切實執行，確有違反環評法第16條第1項、第17條之規定，被告復疏於執行環評法第23條第1 項第1款、第2項規定之職務，是原告提起公民告知通知被告上開疏失，卻未獲被告置理，足認被告確實怠於執行職務，原告據此依據環評法第23條第9項規定提起本件訴訟，自屬有據。

㈡聲明：被告應作成命參加人於未提出環差分析報告並經被告完成審查通過前，不得實施系爭計畫於北環段原Y19站至Y19A站間開發行為之行政處分。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈原告於公民告知書中所請求之意旨與原告於本件訴訟之請求並不一致：本件原告係請求被告應作成命參加人於未提出環差分析並經被告完成審查通過前，不得實施系爭計畫於北環段原Y19站至Y19A站間開發行為之行政處分，與原告原公民告知書所載「請貴署依環境影響評估法第16條第1項……或依第18條第1項及第3項規定……」之內容並不一致，且關於環評法第18條規定部分原告業已全部撤回，是原告之後段聲明（與環評法第17條及第23條之法律效果相關）因不在原公民告知相關文件的請求事項中，顯然不符告知前置原則，依最高行政法院109年度判字第562號判決意旨，原告之起訴，應非合法。

⒉原告之公民告知有違公民訴訟之內在界限（尊重行政依法行政原則）與外在界限（尊重行政裁量與比例原則）：　環評法就違反同法第16條第1項部分，並未規定違反之法律效果，故受害人民或公益團體對該等狀況無由提起公民訴訟，亦即就非屬違規行為之法律效果者，行政法院無從判令主管機關執行，故原告之前段聲明即「被告應作成命參加人於未提出環差分析並經被告完成審查通過前」，因不符公民訴訟之內在界限，即顯無理由，應予駁回。又退步言之，縱認原告於起訴後始為參加人違反環評法第17條規定之告知及第23條法律效果之請求，仍為合法，依最高行政法院106年度判字第672號判決、本院106年度訴字第1107號判決、95年度訴字第1720號判決及被告88年度專案研究計畫「空氣污染防制法中公民訴訟制度之實施作業」等學說及實務見解，因環評法第23條各項間之適用乃法律明文賦予行政機關就個案裁量之權力，此種按情節輕重採取循序漸進之處分，符合行政程序法第7條規定之比例原則，且顯無裁量權萎縮至零之情形，故原告亦不能僅依此規定直接請求法院判令如其聲明後段「不得實施系爭計畫於北環段原Y19站至Y19A站間開發行為」之最重處分，故該部分請求亦因不符公民訴訟之外在界限而顯無理由，亦應駁回。

⒊參加人並無違反環評法第16條第1項、第17條之規定，且原告亦無從據此請求被告應命參加人重新進行環評或進行環差審查：系爭開發行為中之Y18站、Y19站，參加人在94年環差報告中已記載從地下段變更為高架段，Y19A站仍為地下段，而從這樣的記載，即可知悉該次變更包括Y19站與Y19A站之間的出土段，且94年環差報告變更前路線與開發期程示意圖及94年環差報告變更後路線與開發期程示意圖均有明確載明兩次路線（92年環說書與94年環差報告）之變更。又從94年環差報告專案小組初審會議記錄研辦情形資料，亦可以看到審查委員在審查過程中明確知悉地下變更為高架的變化，故審查委員應明確知悉出土段會在Y19站與Y19A站之間，且環差報告針對系爭出土段的噪音、空污及振動均有加以評估，故參加人並無原告所述違反環評法第16條第1項規定之情事，更無可能違反同法第17條之規定。況且，環說書之記載縱然不符環評作業準則之規定，其效果至多僅是無法通過環評，主管機關並無從加以制裁或強制其作為或不作為，是自無主管機關疏於執行之問題，更無從判令主管機關執行，故原告之請求並無理由，應予駁回。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、參加人陳述意見略以：

㈠原告於公民告知書中所請求之意旨與原告於本件訴訟之請求不一致，屬起訴不備法定要件，且無從補正：原告訴之聲明與原告於110年4月23日提出之公民告知書之「主旨」不符，且該公民告知書僅敘及參加人之開發行為違反環評法第16條第1項及環評法施行細則第37條、第37條之1第2項以及被告違反環評法第18條規定之意旨，並未敘明參加人有任何違反環評法第17條規定之之情事。原告雖在本件訴訟審理後期追加該部分之主張，惟依最高行政法院109年度判字第562號判決意旨，原告該部分之主張既與公民告知書不符，則原告之起訴，即非合法。至原告雖稱公民告知書所指摘之違反情事實已包含環評法第17條之規定，然從環評法並未規範開發單位若違反第16條規定之法律效果，而違反環評法第17條所定之義務，其法律效果則規定於環評法第23條第1項第1款及第2項之罰則規定，足見環評法第16條第1項與第17條是截然不同之規範，分別賦予開發單位及主管機關不同的義務及權限，二者之間並無原告所誤解「第17條是第16條之法律效果」此種適用關係，是原告此部分之主張即非可採。

㈡參加人並未違反環評法第16條第1項及第17條之規定，被告自無怠於執行職務，是原告於本件之請求，於法無據：94年環差報告係針對92年環說書內容所辦理之必要變更，而92年原環評有關環狀線開發行為之目的及其內容均無單獨記載「出土段」之工程項目，故94年環差申請變更亦無法相對就「出土段」一項進行單獨變更或內容比較。又關於五工路段之申請變更內容包含於變更區段三，記載事項為「變更區段三：……調整Y19站場站位置及線型以與中正機場捷運線『五股工業區站』共站，……因應Y19站由地下車站轉為高架車站之縱坡線型，……並調整Y18車站位置……」，亦即將Y19站變更為高架，Y19A站則維持地下車站。此次變更中，Y19站北移與機場捷運A3站共構，位置為新莊區中山路與五工路交叉口，對照已完工之Y19站目前地址為五工路35號，與92年環說書原計畫位置相較，北移約100公尺。而Y19A站自92年原環評時即為地下車站，位在五工路上，橫交五權五路與五權六路，與目前設計完成之位置相同。亦即，Y19A站的位置自92年環說書至今從未變更，是出土路段必然位於兩車站之間的五工路上。況且，於環評審查時，張長義委員、黃乾全委員及交通部運輸研究所（下稱運研所）代表均有就其專業範圍詢問變更區段三高架至地下變更等相關意見，當時參加人已清楚說明有關重要影響情形，並經審查委員同意後通過，可見環評委員均已知悉申請變更內容包含系爭出土段，並已探討變更項目對於後續環境可能之影響。再者，捷運環評主要係針對捷運車站、路線、機廠等重大設施對環境整體之影響進行評估，環評法及其施行細則並無規定須以「出土段」作為評估項目，以參加人歷年來所辦理環評變更事項，主要仍以車站移位、路線調整、機廠換址等重大變更為主，尚無環評委員或環評主管機關要求將「變更路段中之出土段」列為變更項目單獨進行環差調查、分析、評估之案例。因「出土段」（或稱「漸變段」）為高架車站及地下車站銜接之必然結構設施，不管原環評或環差分析，出土段均包含於高架車站至地下車站間，且出土段為高架至地下間轉換之必要漸變結構，其結構上屬於開放式之明挖結構，其施工方式與地下明挖隧道相同，僅因深度隨著捷運進入地下的過程中，會有部分結構體突出地面。至於出土段確定之長度及位置則須於後續設計階段，前後兩車站（Y19）高程差確定，並考量行經路段道路之路型後，方能進一步於細部設計階段定案。再加上出土段為地上轉地下之轉換段，並非特殊路段或結構，故於環說書上並不會特別標示其精確位置，須待環評通過後、施工前再由細部設計顧問進行設計確定。另系爭出土段噪音、振動、景觀等影響經採用隔音牆、浮動式道床、擋土壁等減輕措施，其影響相對於高架段更輕微，原告關注之系爭出土段周邊亦無醫院、學校、純住宅等環境敏感點，故無需針對系爭出土段另行抽出成為「變更內容」項目，而再進行局部之環評。

㈢縱認參加人有上述法令之違反，原告之請求並非被告所能為之權責事項：　環評法及相關規定並未規範違反環評法第16條第1項規定之法律效果，故縱認參加人有違反環評法第16條第1項規定之情事，被告亦無權命參加人於未提出環差分析並經被告審核通過前，不得實施開發行為。另環評法第17條之法律效果為同法第23條，而該條文所定之法律效果屬被告機關之裁量權限，並非可提公民訴訟之事項。因此，縱然參加人有違反環評法第17條規定之情事，被告亦僅能依據環評法第23條第1項第1款或第2項之規定，對參加人處以罰鍰並命限期改善、情節重大者命其停止實施開發行為等，是原告請求之事項，於法無據。

㈣原告於110年第5次環差審查期間所提非屬該次環差變更項目之要求，被告及環評委員均已建議參加人納入評估並提出防治措施，原告關切之系爭出土段振動、交通影響及減輕對策，參加人均已回應並納入第5次環差報告中，亦獲環評會審查通過，其後並由參加人持續辦理說明會，因應廠商訴求作進一步之說明，足證參加人及被告對於原告之訴求十分重視，也已完成評估並納入環差報告中，故實無再次針對系爭出土段及特殊需求之個別廠商，另外重複辦理環差分析之必要等語。並聲明：原告之訴駁回。

五、爭點：

㈠原告於公民告知書中所請求之意旨與原告於本件訴訟之請求是否一致？

㈡原告請求被告應作成命參加人於未提出環差分析報告並經被告審核通過前，不得實施系爭計畫於北環段原Y19站至Y19A站間開發行為之行政處分，是否於法有據？

六、本院之判斷：

㈠前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有92年環說書定稿本節本（本院卷一第461至476頁，定稿本附於卷外）、94年環差報告定稿本節本（本院卷一第87至91頁、第477至485頁，定稿本附於卷外）、被告94年7月15日函（94年環差報告定稿本第2頁）、第2次至第5次環差報告變更內容（本院卷一第365至390頁、第513至517頁）、參加人就系爭出土段工程招標公告（本院卷一第193頁）、原告公民告知書（本院卷一第519至536頁）、被告110年5月19日函（本院卷一第97至98頁）在卷可稽，自堪信為真正。

㈡本件原告均具當事人適格：

⒈環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第23條第8、9項規定「……（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。……」環評法第23條第8項所謂主管機關疏於「執行」，係指開發單位違反該法或依該法授權訂定之相關命令而構成要件該當時，主管機關疏忽怠為執行其法律效果而言，故應視受害人民或公益團體所申請主管機關疏於執行之具體內容，個案認定其所主張主管機關疏於執行行為之性質，以正確適用行政訴訟法相關規定。觀諸同法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」第16條第1項規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」而開發單位未依環說書、評估書所載之內容及審查結論切實執行時，得處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰。情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科30萬元以下罰金，則為同法第23條第1項第1款、第2項所明定。足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查，而開發單位未依環說書、評估書所載之內容及審查結論切實執行時，亦有相應之罰則。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關。是以，開發單位為開發行為前應提出環說書，由專業委員為環評審查，該項審查程序是否落實踐行，以及主管機關是否確實監督把關，攸關開發行為對於環境及當地人民所可能產生危害評估之正確性，以及風險降低之可能性，當地居民就此審查程序之踐行（含主管機關是否監督），當然具有法律上利害關係。換言之，環評法上開規定為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的，未踐行上開保護規範之不作為，即應認當地居民受有權利或法律上利益之損害。至「當地居民」之範圍如何，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。查中央主管機關依環評法第5條第2項授權規定訂定之行為時即93年12月22日修正發布之開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第6條第1項規定：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件地理位置圖，以比例尺5,000分之1或10,000之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之10公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民，可認為開發行為當地居民，凡為當地居民，而主張開發行為有未依環評法第16條第1項、第17條規範以行之事實者，即有主觀權利之受損，該當於環評法第23條第8項所謂「受害人民」。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，自非不得依環評法第23條第8、9項規定，提起行政救濟，惟此具體特殊情狀應由主張該項情狀者釋明之。

⒉經查，系爭開發行為為大眾運輸系統，計畫沿新北產業園區內五工路興建軌道路線，而所爭執之系爭出土段工程則選址於新北市新莊區五工路段。原告沈方梅、孫東林、陳泰宇、張美惠為系爭出土段所在地即新北市新莊區福興里在地居民，陳泰宇、張美惠並任職於鄰近工廠；原告許裕成、邱峻程、鍾國章、姚志宏、李嘉偉、黃伯文、周耀登、陳慶鴻、陳政廷、吳奕達、陳志昇、劉欽宏、吳國華、黃偉煜、莊知行、施麗珍、張筱敏、賴慶樹等人雖非當地居民，然皆任職於五工路段鄰近之工廠、公司多年等情，有戶籍謄本（本院卷一第99至102頁）、在職證明書（本院卷一第103至122頁）在卷可稽。又新北市新莊區五工路為新北產業園區與鄰近地區重要聯外道路，原告通行往來、採買、接送子女上學、放學等生活日常，均會行經五工路段，故其等與五工路段週遭環境實屬密切，則就系爭出土段之設置，其等確實會因該設置而產生之噪音、振動或交通路線之變更，致其生命、身體受到影響，是堪認原告確屬環評法第23條第8項規定所稱之「受害人民」，且被告及參加人就此亦不爭執（本院卷三第84頁），是原告確具備提起本件行政訴訟之當事人適格，先予敘明。

㈢原告於本件之請求符合環評法第23條第8項、第9項規定之程序要件：

⒈依前揭環評法第23條第8項、第9項規定意旨可知，須「開發單位」違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令（如依環評法第31條授權訂定之環評法施行細則、環評法第5條第2項授權訂定之環評作業準則與環評認定標準），而主管機關疏於執行【例如開發單位未依環說書、評估書所載之內容及審查結論切實執行，而主管機關疏未依環評法第23條第1項第1款、第2項規定裁罰、限期改善或轉請目的事業主管機關命（或逕命）開發單位停止實施開發行為】，且受害人民或公益團體敘明主管機關疏於執行之具體內容，以書面告知該主管機關，而在主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行時，該受害人民或公益團體即得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。準此，受害人民或公益團體依環評法第23條第8項、第9項提起訴訟，請求法院判令主管機關執行之職務，自應與其等書面告知主管機關應依法執行之具體內容一致，始符法意(最高行政法院101年度判字第973號判決參照)。惟受害人民或公益團體訴請法院判令主管機關執行之職務與書面告知事項之內容是否一致，應審酌個案情節定之，如訴請法院判令主管機關執行之職務已包含於書面告知所要求主管機關執行之職務中，即難認其訴為不合法。

⒉經查，原告於110年4月23日所提公民告知書之「主旨」欄記載：「一、請貴署（即被告）依環境影響評估法(下稱環評法）第16條第1項、環評法施行細則第37條本文及第37條之1第2項規定命臺北市政府捷運工程局（下稱開發單位）於6個月內提出『臺北捷運系統環狀線建設計畫』開發行為（下稱本件開發行為）之環境影響差異分析報告，或依第18條第1項及第3項規定，命開發單位於6個月內提出環境影響調查報告書及因應對策，送貴署審查。二、於貴署未完成前項審查並通過前，並命臺北市政府捷運工程局不得實施前項開發計畫中北環段原Y19站至Y19A站之開發行為。」有該公民告知書附卷可稽（本院卷一第520、521頁)。又上開公民告知書認被告疏於執行而告知應依法執行之具體內容為「命參加人於6個月內提出環差分析報告或環境影響調查報告書及因應對策送審」、「在審查通過前，命參加人不得實施北環段原Y19站至Y19A站之開發行為」等2項內容。又原告於本件訴之聲明內容則為：「被告應作成命參加人於未提出環差分析報告並經被告完成審查通過前，不得實施系爭計畫於北環段原Y19站至Y19A站間開發行為之行政處分。」亦有本院111年11月17日言詞辯論筆錄在卷足憑（本院卷四第84頁）。而由原告上開聲明觀之，可知原告請求之重點在於不得實施Y19站至Y19A站間之開發行為，至於前開公民告知書原請求被告命參加人於6個月內提出環差分析報告或環境影響調查報告書及因應對策送審部分，僅係作為參加人能否繼續實施開發行為之條件而已。是以，原告於本件請求之範圍並未逾公民告知書之請求意旨，尚難謂原告提起本件訴訟為不合法。至於原告之公民告知書中雖未載明參加人違反環評法第17條之規定，然而，揆諸原告公民告知書中，原告業已敘明原94年環差報告之變更內容雖包括「配合中正機場A3站高架共站，Y17站至Y19站間由地下形式變更為高架形式」，惟未就新增出土路段，其區段如何選擇、落址與規劃，以及此一變更內容對新北產業園區五工路周邊交通之影響調查、分析，亦未提出環差分析報告，即計畫逕行動工等情（本院卷一第522至524頁），並援引前開環評法第16條第1項之規定。由此等內容觀之，該公民告知書已隱含94年環差報告並未包括系爭出土段之變更，參加人卻未再就該部分之變更提出環差分析而逕行動工，即有未依92年環說書、94年環差報告所載之內容及審查結論切實執行之意旨，是尚難僅因該公民告知書中未提及環評法第17條之規定，即遽認原告訴之聲明與公民告知書所載不同，是被告及參加人辯稱原告於公民告知書中所請求之意旨與原告於本件訴訟之請求並不一致，應非合法等語，即非可採。

㈣原告請求被告應作成命參加人於未提出環差分析報告並經被告完成審查通過前，不得實施原Y19站至Y19A站間開發行為之行政處分，並無理由：

⒈關於原告主張參加人違反環評法第16條第1項規定部分，非被告得依環評法第23條第第1項規定裁罰、命限期改善或依第2項規定命停止實施開發行為之範疇：

⑴環評法第23條第1項、第2項規定：「(第1項)有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者。二、違反第18條第1項，未提出環境影響調查報告書或違反第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。三、違反第28條未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。（第2項）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金。」是以，開發單位有環評法第23條第1項各款所定情事之一，情節重大，而有必要者，主管機關方得逕命開發單位停止實施開發行為。

⑵環評法第16條第1項固規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」然違反上開規定者，並不在同法第23條第1項各款所列違規行為之態樣之一，自無從以開發單位有違反第16條第1項規定情事，而依第23條第1項、第2項規定予以裁罰或為不利處分。因此，參加人是否違反環評法第16條第1項規定，即非被告得依環評法第23條第1項規定裁罰、命限期改善或依第2項規定命停止實施開發行為之範疇，而被告既無前開權限，縱然參加人確有違反環評法第16條第1項規定之情事，被告亦無怠於執行職務之情形。

⒉94年環差報告之環評範圍，業已涵蓋系爭出土段，故參加人並未違反環評法第17條規定，被告亦無怠於執行職務之情 事：本件原告主張開發單位如欲變更原申請內容，應經主管機關核准，如開發行為有變更設計，但開發單位卻未變更申請，依環評法第17條規定，仍應按照已通過之環評審查結論切實執行。又同法第23條第1項第1款已規範未申請變更設計而以變更設計內容實施開發行為者之裁罰效果，並規範主管機關得命開發單位限期改善。而關於系爭計畫，94年環差報告之申請變更內容並未包括系爭出土段，亦未曾針對出土段之變更所產生之交通、振動等影響進行評估，自非該次環差分析之範圍，被告亦無從加以審查核准，直至108年綜合規劃書始明確表示將出土段改設於五工路段，是參加人未依法就出土段位置之調整申請變更原申請內容，與環評法第16條第1項規定相違，進而亦違反同法第17條之規定等語。惟查：

⑴依94年環差報告之記載，已說明系爭計畫變更之目的在於「配合中正機場線A3站高架共站，Y17站至Y19站間由地下形式變更為高架形式，……。」（本院卷一第477至478頁）並於「變更內容」欄內載明：「本計畫變更前之路線與開發期程詳圖1.3-1，變更後之路線與開發期程詳圖1.3-2，計有三個區段擬予變更，分述如次。……三、變更區段三：……調整Y19站場站位置及線型以與中正機場捷運線『五股工業區站』共站，中正機場捷運車站位於第三樓層、環狀線捷運車站位於第五樓層，兩車站共用『五股工業區站』之入口大廳。因應Y19站由地下車站轉為高架車站之縱坡線型，原計畫里程17K+628~20K+175由地下轉為高架，並調整Y18車站位置以維護頭前重劃區民眾權益。本區段原規劃為第二階段工程，變更為高架後將提早至第一階段施工，詳圖1.3-6。」(本院卷一第478頁)。而依變更前、後路線與開發期程示意圖(圖1.3-1、圖1.3-2，本院卷一第479、481頁)，均可見五工路為Y19站及Y19A站之銜接路段，並未變更，則Y19站既由地下車站轉為高架車站，且Y19A站仍維持地下車站(參92年環說書第4-1頁、第5-6頁)，則原本該段間(指Y19站至Y19A站)屬地下形式，因Y19站改為高架車站後所產生之縱坡線型(經過Y19站後，軌道逐漸下行遁入地下)，勢必產生出土路段，則94年環差報告之環評範圍，應已涵蓋該出土路段，此由環評委員、專家學者、運研所曾於專案小組初審會議分別提出「變更區段三為調整Y19站之位置及路線，並將Y18與Y19站體由地下變更為高架，應說明變更後對沿線及鄰近區土地利用與景觀之影響與因應」(張長義委員)、「變更區段三為由地下段變更為高架段，工程進行時施工車輛勢必依據道路面積而影響交通，因此應提出具體之交通維持計畫」(黃乾全教授)、「Y19車站由地下變更為高架車站，所造成景觀與噪音之影響，民眾之接受度如何？」(運研所)等意見後，經參加人就上開意見說明研辦情形如下：「……對土地利用及景觀之影響請參見3.6節及3.7節，其因應對策請參見第四章。」「……本區段施工期間可能佔用部份慢車道，其交通維持原則請參見第四章，未來將由施工廠商提出交通維持計畫，經本府核可後據以實施。」「Y19車站附近現為工業區，計畫變更對景觀及噪音之影響並不顯著；本府於變更都市計畫書圖公開展覽期間，尚未收到民眾反對意見。」（本院卷二第133至134頁）即可知之。因此，環評委員於審查94年環差報告時，均已知悉申請變更內容包含系爭出土段，並已探討變更項目對於後續施工及環境可能造成之影響。再者，參諸94年環差報告第二章「環境現況差異分析」，就噪音及振動部分，均有進行現況及補充調查，其中就噪音部分，變更區段三沿線之管制區劃並未變更，仍為第二、三、四類管制區。而環境音量變化方面，94年環差報告就變更區段三選取遠東企業大樓、思源路住宅（Y18站附近）、極品21大廈、頭前國中教室前、隴山林大樓及五工路工業住宅等6處辦理環境音量補充調查，以作為評估計畫變更影響差異之依據。嗣經調查結果，變更區段三中之頭前國中及五工路旁住宅乃符合環境音量標準；至於就振動部分，系爭計畫變更地區各測點之振動值，均低於日本東京之公害振動規制基準值（國內目前尚未制定振動相關法規），此有94年環差報告第2-11至2-16頁之記載可佐。另94年環差報告第三章「開發行為變更後環境影響差異分析」，其中就「噪音振動」部分，雖係針對第一階段（按：包括Y19站，而Y19A站乃為第二階段）施工及營運期間之噪音振動進行模擬預測，以瞭解計畫變更前後對沿線敏感受體可能之影響，然其噪音模擬範圍已及於原告所指之出土段位置，此有於新北產業園區服務中心前「五工路旁工業住宅」之測點進行營運期間列車行駛噪音模擬等音線圖、上開等音線圖對比GOOGLE地圖（黃色框線部分為出土段位置）、噪音振動監測校正及現場說明（本院卷二第269、275、277、281頁）在卷可查。又上開噪音模擬結果屬可忽略影響者，亦有該噪音模擬結果輸出摘要表附卷足憑（本院卷二第279頁）。準此，益證94年環差報告之環評範圍，確實包括因Y19站變更為高架車站後，該車站與Y19A地下車站間之銜接路段(包括系爭出土段）。是以，原告主張94年環差報告之範圍並未包括系爭出土段云云，自無可採。

⑵原告雖稱：從張長義委員所提出之意見，足徵張長義委員從94年環差報告中，並沒有看到當時開發單位即新北市政府就系爭出土段有所調查、評估與說明，才會如此提問。詎新北市政府前揭研辦情形之回覆，均未提到路線變更後可能影響將來出土段選址變更的問題，以及變更申請內容後對於周遭交通、振動噪音以及施工方式變化所產生之影響，顯然是典型的實問虛答，自難執此委員審查內容辯稱94年環差報告中已將出土段改址一事納入申請變更內容範圍等語（本院卷三第104至106頁）。但查，如前所述，張長義委員係提問：「變更區段三為調整Y19站之位置及路線，並將Y18與Y19站體由地下變更為高架，應說明變更後對『沿線』及『鄰近區』土地利用與景觀之影響與因應。」亦即，張長義委員係就變更後之捷運路線對「沿線」及「鄰近區」「土地利用」與「景觀」之影響與因應提問，而該沿線及鄰近區之範圍自會包括系爭出土段之位置。又94年環差報告「3.6」、「3.7」、第四章」亦係就「景觀遊憩」、「土地使用」、「綜合環境管理計畫之檢討及修正」（含各種因應對策）為說明，故新北市政府於研辦情形回覆：「……對土地利用及景觀之影響請參見3.6節及3.7節，其因應對策請參見第四章。」並無原告所稱之實問虛答之情形，是原告前開主張，即非可採。再者，參酌系爭計畫第5次環差報告第395次會議決議事項辦理說明，其中就民眾所提涉及Y19站出土段交通維持規劃違反交通法規等訴求，環評會乃確認該部分非屬第5次變更審查之內容（本院卷四第41頁），益證系爭出土段之變更核屬94年環差報告之範圍無訛。

⑶原告另稱：依環評作業準則附表七「開發行為環境品質現況調查表」，可知94年環差報告之所以在五工路進行噪音振動測試，正因為變更範圍為Y18站至Y19站，參加人依規定須針對變更範圍周遭1公里內之敏感受體進行調查，94年環差報告之等音線圖(圖3.2-4) ，無從證明當時已經把出土段納入評估等語（本院卷三第108至109頁）。然查，原告所舉「開發行為環境品質現況調查表」，係針對環境品質之「現況」進行調查（環評作業準則嗣於106年間修正時，為簡化第一階段環評作業，提升環評審查之公信力及環評書件製作之效率，修正開發行為環境品質現況調查表，要求開發單位進行環境品質現況調查時，應落實優先引用政府機關已公布之最新資料，或其他單位長期調查累積之具代表性資料，藉以縮短環境調查所需時間，並加強環境背景現況資料之公信力），此與前開等音線圖係就開發行為「變更後」之營運期間，進行列車行駛噪音模擬，屬預測評估之性質，有所不同（惟94年環差報告第二章「環境現況差異分析」，仍有就噪音及振動部分進行現況補充調查)；更何況，綜觀94年環差報告就前開等音線圖所在之章節說明（94年環差報告第3-17至3-22頁），均未表示其模擬預測係就「變更範圍周遭1公里內之敏感受體」進行調查，是原告上開主張，顯屬臆測之詞，自不可採。至於原告另主張振動噪音之問題，及系爭出土段設置後對於五工路交通之影響、施工方式變更對於周遭環境之影響性，94年環差報告就此部分之評估均付之闕如；又以民宅餐廳前作為測試地點，而未針對精密工廠進行監測，亦與環評作業準則附表十「環境影響預測及評估方式」之要求不合等節（本院卷三第109頁、第117至127頁），均屬審查結論是否評估不足而具有瑕疵之問題，如有不服，自可針對94年環差報告依法定程序予以救濟，此與94年環差報告之環評範圍是否及於系爭出土段無涉，是原告上開主張，亦無足取。

㈤綜上所述，參加人並無違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令之情，被告自無環評法第23條第8項、第9項所定怠於執行職務之可言，原告依上開規定，訴請本院判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭