最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第562號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度判字第562號

上訴人

陳文德（被選定人）

訴訟代理人

張恬恬 律師

被上訴人

行政院環境保護署

代表人

張子敬

訴訟代理人

蔡進良 律師

參加人

經濟部水利署

代表人

賴建信

參加人

內政部營建署

代表人

吳欣修

訴訟代理人

徐人和 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國107年8月23日臺北高等行政法院106年度訴字第346號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人，由李應元依序變更為蔡鴻德、張子敬，據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人與陳金德（即選定人，其於原審選定上訴人為本件當事人），於民國104年4月12日向被上訴人提出陳字第1040401號函（下稱系爭函），主張參加人經濟部水利署（下稱水利署）於97年4月出具之被上訴人對於97年高雄地區典寶溪排水系統整治及環境營造規劃報告（下稱本件規劃報告）第9-4頁所列防洪排水工程，符合107年4月11日修正前開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱行為時認定標準）第14條第3款第6目規定，同報告第9-43頁所列滯洪池工程，則符合行為時認定標準第14條第4款規定；另該報告第9-4頁1.所列典寶溪排水幹線整治工程，位於高雄新市鎮○○○○○○○號9K+800至14K+100部分，有行為時認定標準第25條第1項第2款及第10條第1項第1款第12目所定情形，均應實施環境影響評估（下稱環評）。經被上訴人以104年10月23日環署綜字第1040087409號函（下稱104年10月23日函）回復略以：本件規劃報告非屬向目的事業主管機關申請許可之開發計畫，非以該報告之整體規劃內容認定應否實施環評；高雄新市鎮之開發前已通過環評，典寶溪排水系統整治如有涉及高雄新市鎮相關環評書件內容之變更，應由高雄新市鎮之開發單位依環境影響評估法（下稱環評法）第16條規定辦理變更等語。上訴人對被上訴人104年10月23日函不服，提起訴願，經訴願決定不受理駁回。上訴人不服，向高雄高等行政法院（下稱高雄高行）提起行政訴訟，經高雄高行裁定移送臺北高等行政法院（下稱原審）。上訴人於原審聲明請求「㈠先位聲明：⑴被上訴人應作成命參加人水利署對本件規劃報告第9-4、9-43頁所列工程辦理環評之行政處分。⑵被上訴人應作成命參加人內政部營建署（下稱營建署）對典寶溪排水幹線樁號9800至14100號之護岸興建工程，提出環境現況差異分析及對策檢討報告（下稱環差分析報告）之行政處分。㈡備位聲明：⑴同先位聲明第⑴項。⑵被上訴人應作成命參加人營建署就上開護岸興建工程重新辦理環評之行政處分。」經原審以原判決駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，聲明請求原判決廢棄；訴願決定撤銷；被上訴人應作成命參加人水利署對其97年4月出具之本件規劃報告第9-4、9-43頁所列工程，應實施環評之行政處分；被上訴人應作成命參加人營建署對於典寶溪排水幹線樁號9800至14100號之護岸興建工程，提出環差分析報告之行政處分，或就上開護岸興建工程應重新辦理環評之行政處分。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及參加人水利署、營建署於原審之主張均引用原判決之記載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠先、備位聲明第1項部分：⑴上訴人居住於臺南市○區○○○街00號0樓，陳金德則居住於高雄市○○區○○○路000號，業據其2人載明於起訴狀，並有法院依上述地址送達文書由其合法收受之送達證書可憑，而本件規劃報告第9-4頁所列各項排水路整治工程及第9-43頁之滯洪池工程，係位於高雄市橋頭、岡山、梓官等行政區，與該居住地點相距均超過10公里，故上訴人與陳金德不符當地居民之要件，而非環評法第23條第8項規定之受害人民，欠缺依同條第9項規定，提起先、備位第1項聲明訴訟之原告適格。上訴人雖主張：上訴人及陳金德與他人共有之高雄市○○區○○段1016、1074、1000○0000○0000○0000○0000○號等7筆土地，位於高雄新市鎮範圍典寶溪排水旁，離典寶溪排水護岸新建工程用地最遠處之距離僅160.4公尺，另其中之1016地號土地，距離本件規劃報告第9-43頁所列A、B、D、E等4座滯洪池之距離均在5公里範圍內云云，惟未釋明其等雖未居住於法令所設定可能發生影響區域內，但因具體特殊情況，顯然受上開工程影響之情狀，仍難認其等之法律上利益因被上訴人未命該等工程開發單位實施環評而受損害。至上訴人因原有土地被徵收所領回之抵價地，是否位於本件規劃報告第9-4頁及第9-43頁所列工程5公里範圍內，又其日後是否確於該抵價地居住，均屬未定，其以避免將來居住於抵價地時權益受損為由，預行對被上訴人提起訴訟請求救濟，非法之所許。而其所稱：參加人營建署與水利署於95年間，決議以一般徵收，而非區段徵收方式，徵收其所有土地，供作典寶溪排水整治工程用地，違反新市鎮開發條例第6條及83年高雄新市鎮特定區主要計畫案內容，且所徵收土地超出整治工程實際所需，違法侵害其財產權云云，均屬徵收處分對其財產權造成之損害，與本件規劃報告第9-4頁及第9-43頁所列工程應否實施環評無關，上訴人執以主張具有當事人適格，亦無足取。再者，環境保護行政因牽涉廣泛的利益衝突及頻頻決策於未知之中，性質上須藉公共參與增強其決策之正當性。此公共參與係指開發單位及審核環評機關以外相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，透過法定或非法定之方式，參與環評的製作、審查與監督等階段。基於現實考慮所作公共參與，所考慮可參與對象未必是法規範的要求，而是事實上的需求。在此考慮下可能包含「所有受影響的利害關係人」。法律上對於是否受影響必須採取一定的定義與認定，但在實際上，受到影響不限於法律利益的損害，還包括政治、經濟、文化之衝擊等等。因此，許多人民，包含環保團體、企業體等雖在開發計畫區域之外，仍關心開發計畫對其所造成之影響，就有可能必須使此類團體或個人就環評審查為公共參與。是以，環評法第7條第3項第1階段環評審查結論公開說明會通知、第8條第2項環境說明書之揭示，依環評法施行細則第22條第1項第2款規定，除應於10日前刊載於新聞紙，並應於開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所公告，即係通知當地民眾對環評為公共參與，俾滿足民眾「明瞭真象的權利」及「意見受尊重之權利」，且集思廣益以早日發覺潛在問題或糾紛，避免評估方向偏差而浪費有限資源，而共同為決策之形成。此與開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）之民眾是否應認其受開發行為而影響其法律上利益之判斷無涉。是上訴人稱：其因所有土地位處典寶溪排水用地附近，依環評法施行細則第22條規定，為第2階段環評程序應受公告通知之對象，可出席開發單位依環評法第8條規定舉行之公開說明會，行使環評法所賦予程序權利等情，即便屬實，仍無從據此推論其法律上利益因本件規劃報告第9-4頁及第9-43頁所列工程未實施環評受有影響，故有提起先、備位聲明第1項訴訟之當事人適格。⑵縱使從寬認定上訴人及陳金德具備提起本件先、備位聲明第1項訴訟之當事人適格。惟參加人水利署提出之本件規劃報告，係以典寶溪排水系統集水區作整體性之改善檢討規劃，包括典寶溪排水幹線及其支分線之功能評估與改善計畫，及檢討低窪地區排水處理與改善建議，目的係針對該排水集水區之淹水問題，就其排水特性及排水不良原因，探討因應對策，研擬具體可行之改善方案，供作工程實施之依據，俾有效改善該地區之排水災害，並整合水利、生態、自然等工程，營造集水區內整體優質環境，及配合完成中央管排水應公告事項之圖籍資料，以作為參加人水利署辦理集水區域及排水設施範圍公告之依據。其計畫原則除排水路整治工程外，並依排水特性、地形條件、土地利用情形及淹水災害之成因，結合閘門及滯洪池等防洪、減洪設施綜合應用，俾有效降低淹水災害，同時配合排水環境營造方案，提升集水區內生活品質。其中，就排水路改善部分，該規劃報告建議採用生態工程，滯洪池工程則以多目標規劃為原則，及於防洪減災同時，營造優質水岸環境、提供民眾親水及休閒運動空間、生態棲地保育，及調節水源等功能。從而，本件規劃報告第9-4頁所列排水路整治工程及第9-43頁所列滯洪池工程，固屬參加人水利署為改善典寶溪之排水問題，研擬在其幹流及支、分流施作排水路整治工程及設置滯洪池之可行性，而屬環評法施行細則第8條所稱開發行為之規劃，惟自該規劃報告內容，並無任何足資認定第9-4頁所列排水路整治工程及第9-43頁所列滯洪池工程，對環境將造成環評法施行細則第6條各款所定不良影響之虞之情事，即不符環評法第5條規定應實施環評之要件。又本件規劃報告於計畫原則部分記載：「㈢計畫渠寬：渠道寬度應以水理演算成果而定，以現有河道中心向兩邊等量拓寬……。」則上訴人稱該規劃報告刻意不採水理演算模式，係由人為設定增加15公尺河川寬度，係危害自然資源之合理利用云云，顯與該規劃報告內容不符；另上開計畫原則已說明：排水用地寬度應考量水防道路之留設，以利排水路將來維護管理，上訴人空言指摘該規劃報告增加水防道路寬度，對自然資源之合理利用造成危害，屬環評法施行細則第6條第2款所定對環境有不良影響之虞，故應實施環評云云，仍非有據。⑶本件規劃報告第9-4頁所列排水路整治工程，包括：1.典寶溪排水幹線：改善長度13,055公尺。2.典寶支線：改善長度1,020公尺。3.援中港支線：改善長度4,074公尺。①援中港中排：改善長度300公尺。②頂鹽分線：改善長度2,341公尺。③新庄分線：改善長度532公尺。4.典寶橋B支線：改善長度100公尺。5.潭子底支線：改善長度1,800公尺。6.大寮支線：改善長度6,810公尺。①石螺潭分線：改善長度2,356公尺。

②劉厝分線：改善長度2,465公尺。③街尾崙分線：改善長度1,362公尺。④瓊林分線：改善長度2,200公尺。⑤吊雞分線：改善長度1,850公尺。7.筆秀分線：改善長度4,650公尺。8.角宿支線：改善長度4,475公尺。①角宿一分線：改善長度800公尺。②角宿二分線：改善長度500公尺。③角宿三分線：改善長度1,600公尺。9.牛食坑支線：改善長度5,760公尺。其中之1.典寶溪排水幹線所載改善長度雖超過10公里，惟自出海口至省道橋子頭橋河段已治理完成，尚待治理河段為○○○段（10K+340）至○○○○段（19K+000），長度為8.66公里，且參加人水利署於「區域排水整治及環境營造計畫」所辦理之排水整治係參考過去災害情形及地方需求，依規劃方案視每年立法院審議通過之預算額度提報經濟部核定後辦理，就典寶溪排水幹線工程，每年提報辦理之長度依實需由70至700公尺不等。至本件規劃報告第9-4頁所列其餘2.至9.之支、分線排水路改善長度，無一超過10公里，3.援中港支線加計①援中港中排、②頂鹽分線、③新庄分線等各分線之改善長度合計7,247公尺；6.大寮支線加計①石螺潭分線、②劉厝分線、③街尾崙分線、④瓊林分線、⑤吊雞林分線等各分線之改善長度合計17,043公尺；8.角宿支線加計①角宿一分線、②角宿二分線、③角宿三分線等各分線之改善長度合計7,375公尺，累積長度均未達20公里；且各該支、分線中，曾實際辦理排水路整治工程之長度，援中港支線約140公尺，潭子底支線陸續整治完工約592公尺、1,400公尺，大寮支線陸續整治完工約960公尺、960公尺、1,620公尺、1,220公尺、150公尺、300公尺，劉厝分線陸續整治完工約270公尺、170公尺，瓊林分線約200公尺，筆秀分線約450公尺，角宿支線約250公尺，牛食坑支線陸續整治完工約350公尺、600公尺、135公尺、330公尺、40公尺，其餘之典寶支線、援中港中排、頂鹽分線、新庄分線、典寶橋B支線、石螺潭分線、街尾崙分線、吊雞林分線、角宿一分線、角宿二分線、角宿三分線則均未整治等情，亦據典寶溪排水系統整治情形彙整表載明。故依本件規劃報告第9-4頁所列排水路整治工程之實際開發情形，並無同一排水路沿河身計其本身長度即超過10公里或累積長度達20公里以上，應依行為時認定標準規定辦理環評之情形。再者，行為時認定標準第14條第3款第6目係規定河堤工程應實施環評之條件，本件規劃報告第9-4頁所列排水路整治工程，並非河堤工程，自不適用該第6目規定。⑷本件規劃報告第9-43頁所列名稱分別為A區、B區、C區、D區、E區、F區之6座滯洪池，面積依序為：17、42、8、42、3、10公頃，皆未超過100公頃，不符行為時認定標準第14條第4款規定應實施環評之要件。上訴人雖主張：上述6座滯洪池面積合計122公頃，A區、B區、D區等3座滯洪池之面積亦達101公頃，自應實施環評云云。惟上述6座滯洪池中，A、B、C區之滯洪池位於高雄市岡山區，D、E區之滯洪池位於高雄市橋頭區，F區之滯洪池位於高雄市梓官區，其所處地理區域各異，當地居民亦不相同，強將各滯洪池面積累加計算而實施單一環評程序，顯無助於有效預測各滯洪池對當地居民可能造成之影響及妥善擬定對策。再查，本件規劃報告第9-4頁所列1.之典寶溪排水幹線整治工程中，位於高雄新市鎮計畫範圍內之9K+800至14K+100部分，與該頁所列其他工程，同屬防洪排水工程，因其長度僅4,300公尺，不符行為時認定標準第14條第3款第5目所定要件，故無須實施環評；且該項工程非屬行為時認定標準第25條第1項第2款：「新市鎮興建」及第10條第1項第1款第12目：「申請開發或累積開發面積10公頃以上，或在河床採取，沿河身計其申請開採或累積開採長度1,000公尺以上，或申請採取土石400,000立方公尺以上。」所定開發行為之態樣，其應否實施環評，自不適用該2條文所定標準。上訴人並非本件規劃報告第9-4頁所列排水路整治工程及第9-43頁所列滯洪池工程之當地居民，且其主張應辦理環評之理由，並非可採，則其以先、備位第1項聲明，請求被上訴人應作成命參加人水利署就本件規劃報告第9-4頁及第9-43頁之工程辦理環評之行政處分，為無理由，應予駁回。㈡先、備位聲明第2項部分：上訴人係以系爭函說明1、4、7，主張典寶溪排水幹線排水路整治工程中，位於高雄新市鎮計畫範圍內之9K +800至14K+100部分，有行為時認定標準第25條第1項第2款及第10條第1項第1款第12目所定情形，開發單位應依環評法第6條第1項規定實施環評，並請求被上訴人依法處理。惟上訴人嗣以被上訴人疏未依系爭函說明1、4、7執行為由，提起之課予義務訴訟，係以先位聲明第2項，請求判決被上訴人應作成命參加人營建署對上開典寶溪排水幹線樁號9800至14100號之護岸興建工程，提出環差分析報告之行政處分，另以備位聲明第2項，請求判命被上訴人作成命參加人營建署就該護岸興建工程應重新辦理環評之行政處分。姑不論上開護岸興建工程係由參加人水利署施作，與參加人營建署無關，據該2參加人於原審言詞辯論期日陳明，上訴人仍堅稱該工程因位於高雄新市鎮範圍內，故開發單位應為參加人營建署，被上訴人應命參加人營建署提出環差分析報告或重新辦理環評，致其先、備位聲明第2項所列開發單位，與實際情況有所出入，其請求已難認有據；且其以先、備位聲明第2項，訴請被上訴人作成行政處分之依據及內容，前者係命參加人營建署就上開護岸興建工程，依環評法第16條之1規定，提出環差分析報告，後者係命其就該工程依同法第16條規定，重新辦理環評，與其前係以系爭函說明1、4、7，向被上訴人申請命開發單位依環評法第6條第1項規定實施第1階段環評者，均顯不相同，上訴人逕行提起先、備位聲明第2項之課予義務訴訟，即於法未合，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回，惟為期卷證齊一，原審以程序上更為慎重之判決併予駁回等語，駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

甲、原判決關於駁回上訴人先、備位聲明第1項部分：

(一)環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第23條第8、9項規定「……（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。……」環評法第23條第8項所謂主管機關疏於「執行」，係指開發單位違反該法或依該法授權訂定之相關命令而構成要件該當時，主管機關疏忽怠為執行其法律效果而言，故應視受害人民或公益團體所申請主管機關疏於執行之具體內容，個案認定其所主張主管機關疏於執行行為之性質，以正確適用行政訴訟法相關規定。觀諸同法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條規定：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。………」第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」而開發單位於未經主管機關依第7條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，則為同法第22條所明定。足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環評審查，該項審查程序是否落實踐行，以及主管機關是否確實監督把關，攸關開發行為對於環境及當地人民所可能產生危害評估之正確性，以及風險降低之可能性，當地居民就此審查程序之踐行（含主管機關是否監督），當然具有法律上利害關係。換言之，環評法第5條第1項、第7條、第22條為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的，未踐行上開保護規範之不作為，即應認當地居民受有權利或法律上利益之損害。至「當地居民」之範圍如何，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。查中央主管機關依環評法第5條第2項授權規定訂定之行為時開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項規定：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件地理位置圖，以比例尺5,000分之1或10,000之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民，可認為開發行為當地居民，凡為當地居民，而主張開發行為有未依環評法第5條第1項、第7條、第22條規範以行之事實者，始有主觀權利之受損，該當於環評法第23條第8項所謂「受害人民」。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，自非不得依環評法第23條第8、9項規定，提起行政救濟，惟此具體特殊情狀應由主張該項情狀者釋明之。

(二)本件上訴人居住於臺南市○區○○○街00號6樓，選定人陳金德則居住於高雄市○○區○○○路000號，而本件規劃報告第9-4頁所列各項排水路整治工程及9-43頁之滯洪池工程，係位於高雄市橋頭、岡山、梓官等行政區，與其2人之居住地點相距均超過10公里等情，為原判決依法確定之事實。原判決敘明何以認定上訴人與陳金德顯不符當地居民之要件，說明其等非環評法第23條第8項規定之受害人民，欠缺依同條第9項規定，提起先、備位第1項聲明訴訟之原告適格，並對於上訴人主張其與陳金德與他人共有之7筆土地，雖位於高雄新市鎮範圍典寶溪排水旁，離典寶溪排水護岸新建工程用地最遠處之距離僅160.4公尺，另其中之1016地號土地，距離本件規劃報告第9-43頁所列A、B、D、E等4座滯洪池之距離均在5公里範圍內云云，惟上訴人並未釋明其等雖未居住於法令所設定可能發生影響區域內，但因具體特殊情況，顯然受上開工程影響之情狀，衡諸前揭說明，故仍難認其等之法律上利益因被上訴人未命該等工程開發單位實施環評而受損害；復對於上訴人固稱其原有土地因典寶溪整治工程用地所需，於102年被徵收，其未來將於所發給抵價地居住，本件規劃報告第9-4、9-43頁所列工程之開發單位，應依法辦理環評，以保障其未來其他於所發回抵價地上居住時得享有之權利云云，惟以上訴人因原有土地被徵收所領回之抵價地，是否位於本件規劃報告第9-4頁及9-43頁所列工程5公里範圍內，又其日後是否確於該抵價地居住，均屬未定，其以避免將來居住於抵價地時權益受損為由，預行對被上訴人提起訴訟請求救濟，要非法之所許；再對於上訴人所稱參加人營建署與水利署於95年間，決議以一般徵收，而非區段徵收方式，徵收其所有土地，供作典寶溪排水整治工程用地，違反新市鎮開發條例第6條及83年高雄新市鎮特定區主要計畫案內容，且所徵收土地超出整治工程實際所需，乃違法侵害其財產權云云，惟認其所述均屬徵收處分對其財產權造成之損害，與本件規劃報告第9-4頁及9-43頁所列工程應否實施環評全然無關，上訴人執以主張其以先、備位聲明第1項，請求被上訴人命上開工程開發單位實施環評，具有當事人適格，亦無足取。復以環評法第7條第3項第1階段環評審查結論公開說明會通知、第8條第2項環境說明書之揭示，依環評法施行細則第22條第1項第2款規定，除應於10日前刊載於新聞紙，並應於開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所公告，即係通知當地民眾對環評為公共參與，俾滿足民眾「明瞭真象的權利」及「意見受尊重之權利」，且集思廣益以早日發覺潛在問題或糾紛，避免評估方向偏差而浪費有限資源，而共同為決策之形成，此與開發當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）之民眾是否應認其受開發行為而影響其法律上利益之判斷無涉。易言之，受開發行為而影響其生存環境者，當然享有環境決策公共參與之權利，但得公共參與者包含政治、經濟及文化受影響者，未必即屬法律上利益受影響者，二者不宜混淆等情詳述，因認上訴人所稱：其因所有土地位處典寶溪排水用地附近，依環評法施行細則第22條規定，為第2階段環評程序應受公告通知之對象，可出席開發單位依環評法第8條規定舉行之公開說明會，行使環評法所賦予程序權利等情，即便屬實，依上說明，仍無從據此推論其法律上利益因本件規劃報告第9-4頁及9-43頁所列工程未實施環評受有影響，而有提起先、備位聲明第1項訴訟之原告適格，故認上訴人就此部分所提起訴訟為無理由，應予駁回等情。查上訴人既未就本件規劃報告第9-4頁及9-43頁所列工程應否實施環評，對其生存環境有何顯著影響或究有何法律上之利益會遭受損害予以釋明，原判決核認上訴人與陳金德並非本件規劃報告第9-4頁及9-43頁所列工程之當地居民，欠缺提起本件先、備位第1項訴訟之當事人適格之法律見解，核無不合。上訴意旨猶執詞主張原判決此部分有不適用法規或適用法規不當之違法，核係其一己主觀之法律意見，委無足採。

(三)至上訴意旨主張依環評法第9條至第12條僅規定「居民」得表示意見，而未讓有受影響之虞之「土地所有權人」或「須於該區域活動之人民」得於核准環評前得有提出意見之機會，違反公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約第5條及第12條、環評法第1條等規定等語，惟上訴人前開所指，核屬立法政策或日後修法建議之問題，尚難據此認原判決此部分有何違背法令情事。又上訴人關於此部分聲明，既因當事人不適格遭原判決駁回，則其上訴意旨就此部分聲明之其他主張，與原判決此部分駁回結論無涉，乃無再予審究析論之必要，併此敘明。

乙、原判決關於駁回上訴人先、備位聲明第2項部分：

(一)按行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或其申請被駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，方得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。其規範目的在於對人民依法向行政機關申請作成行政處分未獲准許之事件提供救濟。是如人民未依法向行政機關提出申請，即逕行提起課予義務訴訟，或雖曾向行政機關申請作成某項內容之行政處分未獲准許，卻訴請法院判命行政機關應為他項內容之行政處分，自均非法之所許，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備其他要件且不能補正，而以裁定駁回其訴。受害人民或公益團體依環評法第23條第9項規定，提起行政訴訟，請求被告應為行政處分者，其性質亦屬課予義務訴訟，其聲明請求被告應作成之行政處分內容，必須與其前依同條第8項規定，以書面告知被告應依法執行之具體內容一致，始符環評法第23條第9項規定被告怠於執行職務行為之構成要件，否則起訴即屬不備法定要件，而非合法。

(二)又依前引環評法第5條規定，可知開發行為是否應辦理環評，應依認定標準判斷之。復依環評法第16條規定：「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第16條之1規定：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」可知，環評法第16條係針對已通過環評之開發行為，如欲變更原申請內容之規定。而環評法第16條之1則係針對已通過環評並取得開發許可之開發行為，如逾3年始實施開發行為，應提出環差分析報告之規定。而前開環評法第16條規定及第16條之1規定與前引環評法第6條規定之構成要件均不相同。

(三)本件上訴人係以系爭函說明1、4、7，主張典寶溪排水幹線排水路整治工程中，位於高雄新市鎮計畫範圍內之9K+800至14K+100部分，有行為時認定標準第25條第1項第2款及第10條第1項第1款第12目所定情形，開發單位應依環評法第6條第1項規定實施環評，並請求被上訴人依法處理等情，為原判決依法確定之事實。原判決敘明上訴人以被上訴人疏未依系爭函說明1、4、7執行為由，提起本件課予義務訴訟，係以先位聲明第2項，請求判決被上訴人應作成命參加人營建署對上開典寶溪排水幹線樁號9800至14100號之護岸興建工程，提出環差分析報告之行政處分，另以備位聲明第2項，請求判命被上訴人作成命參加人營建署就該護岸興建工程應重新辦理環評之行政處分。而上訴人以先、備位聲明第2項，訴請被上訴人作成行政處分之依據及內容，前者係命參加人營建署就上開護岸興建工程，依環評法第16條之1規定，提出環差分析報告，後者係命該參加人就該工程依同法第16條規定，重新辦理環評，與其前係以系爭函說明1、4、7，向被上訴人申請命開發單位依環評法第6條第1項規定實施第1階段環評者，均顯不相同，揆諸前揭規定及說明，上訴人逕行提起先、備位聲明第2項之課予義務訴訟，即於法未合，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回，惟為期卷證齊一，原審乃以程序上更為慎重之判決駁回，其駁回結論並無不合等情。原判決業已表明上訴人此部分駁回合於行政訴訟法第107條第1項第10款規定情形，於法無違。至原判決就此部分以判決方式駁回，雖有未洽，然駁回結論，並無不合，仍應予以維持。上訴意旨猶執詞主張原判決未說明應以裁定駁回之案件得改以判決駁回之法律條文，有判決不適用法規或適用不當之情事云云，核係其主觀之意見，難認可採。又上訴人就此部分聲明之請求，既屬起訴不備法定要件，非屬合法，而不得提起行政訴訟，是其上訴意旨就該部分之其他主張，因與本件駁回結論並無影響，亦難認其上訴有理由。

(四)再者，環評法第18條規定：「（第1項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。（第2項）開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」其立法理由乃「規定目的事業主管機關應追蹤、主管機關應監督環境影響說明書或評估書之執行情形。主管機關必要時並得根據事實需要，要求開發單位提出調查報告書，俾瞭解開發行為之實施狀況，以確保評估之實效」是此與上訴人有無依環評法第23條第8、9項規定為書面告知主管機關乙節無涉，上訴意旨據此主張被上訴人有違環評法第18條規定云云，並指摘原判決此部分違法，亦難認有據。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異