臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第一庭

112年度訴字第802號

114年3月13日辯論終結

原告

社團法人台灣石虎保育協會

代表人

劉威廷（理事長）

訴訟代理人

詹順貴 律師

被告

環境部（改制前行政院環境保護署）

代表人

彭啓明（部長）

訴訟代理人

詹雅婷

訴訟代理人

陳志強

訴訟代理人

陳修君 律師

參加人

經濟部水利署中區水資源分署

代表人

莊曜成（分署長）

訴訟代理人

林明寬

王稚凱

王敬堯 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件訴訟中，被告行政院環境保護署改制為環境部，並經代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第153頁）；嗣後被告代表人再由薛富盛變更為彭啓明，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第295頁），核無不合，應予准許。

㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。查原告起訴時，聲明係為「⒈被告應作成對經濟部水利署中區水資源局裁罰並命其依照111年5月『烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響差異分析報告』所載內容，移除堆置於烏溪左側北勢堤防前、炎峰橋附近及石灼橋附近之土石方，並告以如未依限期執行將轉請目的事業主管機關經濟部命其停止烏溪鳥嘴潭人工湖工程或由被告逕命其停止開發行為之行政處分。⒉訴訟費用由被告負擔。」（本院卷一第9頁）嗣具狀變更其訴之聲明為：「⒈被告應作成對經濟部水利署中區水資源局裁罰並命其依照102年4月『烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響說明書定稿本』及111年5月『烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響差異分析報告』所載內容，移除堆置於烏溪左側北勢堤防前、炎峰橋附近及石灼橋附近之土石方之行政處分。⒉訴訟費用由被告負擔。」（本院卷二第234頁），被告、參加人就原告訴之變更均稱於程序上不爭執，且核原告前開訴之變更，仍係本於同一基礎社會事實，於本件之審理與終結無礙，應予准許。

二、事實概要：

㈠緣經濟部水利署為執行烏溪鳥嘴潭人工湖工程（在烏溪炎峰橋下游600公尺設置攔河堰，並於烏溪南岸土地規劃離槽A-F共計6座人工湖，下稱系爭開發行為）而實施環境影響評估，其環境影響說明書（下稱系爭環說書）經被告於民國102年2月19日審查通過。嗣系爭開發行為於105年間變更開發單位為參加人改制前之經濟部水利署中區水資源局（下逕稱參加人）。110年間，參加人又以系爭開發行為內容變更而提出環境影響差異分析報告（下稱系爭環差報告），經被告於111年4月13日審核通過。

㈡112年1月10日（以被告收文日為據），原告依環境影響評估法（下稱環評法）第23條第8項規定，向被告提出公民告知書，主張系爭開發行為有棄土填河川行水區之涉有違反環評法第6條、第17條規定等情，請求被告依法裁罰並轉請目的事業主管機關，命參加人停止實施開發行為。被告則於112年3月1日以環署督字第0000000000號函（下稱112年3月1日函）覆稱系爭開發行為之環境影響說明書、環境影響差異分析報告均已載明系爭開發行為之土方及廢棄物處置方式，並無環評法第6條、第7條所規定之登載不實情形；另原告公民告知書所稱「棄土填河川行水區」係堤防堤前培厚工程，其土石方來源為系爭開發行為開挖之土石方，所填位置則為北勢堤防堤前，尚無發現違反環評法情事等語。原告不服被告112年3月1日函答覆，遂向本院提起行政訴訟，訴請本院判命被告應作成對參加人裁罰，並命其依照系爭環說書、系爭環差報告所載內容，移除堆置於烏溪左側北勢堤防堤前、炎峰橋附近及石灼橋附近之土石方之行政處分。

三、本件原告主張：

㈠參加人未切實依照系爭環差報告記載，將系爭開發行為施工所產生之土方堆置於系爭環差報告所載之填土區或外運至合法之土資場，而是將土方填倒於系爭環差報告未記載之地點，甚至違法填倒於烏溪河灘地上，與環評法第17條規定相違；且亦破壞原先依照環評審查結論承諾設置監測點的周遭環境，將進一步使開發單位對於環境監測之承諾形同虛設，構成開發行為未依照環評書件切實執行之違規情形：

⒈依照系爭環說書內容，開發單位對於工程所產生土方處理，開發單位承諾土方將先用於工程本身所需，其次提供鄰近其他工程使用，最終仍有剩餘時再標售處理，或運送至鄰近合法土資場。其中開發行為規劃以工區內湖區北側以及堰址右岸做為填土區。爾後，因系爭開發行為工程再做調整，參加人為此再製作系爭環差報告，將工區內填土區調整至烏溪左岸填土區2處與烏溪右岸填土處。

⒉根據參加人111年12月所提出之「烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫湖區工程區外培厚分項施工計畫第一版」（下稱111年鳥嘴潭區外培厚計畫）記載，參加人將區外培厚施工納入系爭開發行為，復依照參加人於112年7月3日立法院交通委員會現地考察所提出之簡報資料，現狀參加人已將上開數量之土方填倒於炎峰橋與石灼橋附近2地點。依照參加人111年鳥嘴潭區外培厚計畫敘述，該計畫屬於系爭開發行為工程一部分，然閱覽系爭環差報告，並未記載開發單位會將系爭開發行為所挖掘之土方載運至炎峰橋與石灼橋附近進行填土。既然參加人將111年鳥嘴潭區外培厚計畫列為系爭開發行為之細部計畫，且該計畫所使用培厚之土方出自鳥嘴潭人工湖工程所開挖所產生，則土方堆置行為自應屬系爭開發行為之一部分，而非其他開發行為，開發單位自應依照環評書件之記載處理工程所產生之土方，如欲變更內容，也應依環評法事先提出申請變更並經核准。今參加人未依照系爭環說書記載，將土方填倒於系爭環差報告所記載之填土區，或者將土方清運至系爭環差報告所列之土資場，而是將土方另堆置歷次環評書件皆未曾提到的於烏溪河床，參加人未遵循上述剩餘土石方處理原則，真正提供給有實際需求的公共工程使用，因為參加人積極趕工於短時間內產出過於龐大的剩餘土石方，但鄰近地區不可能短時間產生相對應有龐大土石方需求的公共工程，於是同在經濟部水利署轄下，假借改制前經濟部水利署第三河川局（下稱第三河川局）培厚灘地需求，來滿足「提供給鄰近公共工程使用」名義，達到將剩餘土石方棄填烏溪其他河段灘地目的，此舉即有未切實依照環評書件處理土方之情形，違反環評法第17條規定。

⒊又於系爭環差報告中，系爭開發行為新增了以北勢堤防堤前培厚兼運輸道路做為清運土方之運土道路。雖然系爭環差報告並未對於北勢堤防堤前培厚兼運輸便道具體規劃與工程圖說加以說明，惟依照「培厚兼施工便道之道路標準斷面圖」與「標準道路示意圖」可知參加人就北勢堤防堤前培厚兼施工便道之道路鋪面規劃寬度為10公尺，並另於右側再培厚10公尺以避免道路遭河水沖刷，工程總寬度應為20公尺。然經調閱google earth衛星圖，可見北勢堤防堤前實際培厚寬度達80公尺，遠超當初所申請書所規劃之20公尺。另就土方量部分，實際填倒之土方量共計達l,099,644立方公尺，已經超出工程原先規劃之數量（472,334立方公尺)甚多，且參加人經民眾檢舉反應其有未依規定於河道堆置土方之情形後，旋即以土方可能影響河道為由，將部分已堆積之土方挖餘，可見所填之土方並非純為配合系爭開發行為土方外運而在北勢堤防外設置工施便道所需，並為免便道遭河水沖刷培厚而設，而係開發單位便宜行事而將原本依照系爭環說書須外運之土方棄置於河道。

⒋據系爭環說書審查結論記載，因系爭環說書第6章第6.3節「生態環境」曾對於系爭開發行為可能對於周遭陸域生態進行調查，並於第7章第7.2節針對開發行為對於周遭動物可能產生之影響進行評估，故依照環評審查結論承諾，開發單位於系爭環說書第8章第8.1.6節提出環境監測計畫，並劃定施工前、施工期間與完成後營運期間之於開發行為半徑1公里內設置環境調查站點位，後續系爭環差報告就監測計畫進一步增加設置紅外線相機調查作業，以增加對於生態之監測。開發單位為履行環境監測之承諾，歷年來已依一季一期方式陸續辦理環境監測報告，將系爭開發行為陸域生態監測範圍劃定為鳥嘴潭人工湖湖區、引水設施工程及其周圍外推1,000公尺，並將監測位置區分為衝擊區及對照區。今開發單位未依照系爭環差報告記載，將工程土方填倒系爭環差報告未允許之烏溪河道，破壞河床原先生態，影響相機對於當地環境之監測，且該區域做為環境監測對照區，其目的就是於維持既有環境現狀，以做為開發範圍因施工後環境之對照基礎，若於對照區內進行填土施工，如此將使對照區失去其應有失功能，而無法達成開發單位於系爭環說書中對於周遭環境之持續監測承諾，違反環評審查結論，參加人自有違反環評法第17條之情形。

⒌參加人固然提出日期111年9月之「烏溪平林一號堤防右岸及石灼橋下游右岸培厚河防安全影響評估報告」（下稱安全影響評估報告），試圖證明第三河川局確有此（培厚工程）需求，惟：⑴依「安全影響評估報告」封面內頁「技師簽證報告」之記載，委託者竟非第三河川局，而是本件參加人：委託事項則是可以就近為參加人消化剩餘土石方的上述培厚河防安全影響評估，可見安全影響評估報告的真正目的其實是參加人為就近尋找可以棄填剩餘土石方的地點，而非第三河川局本身出於河川管理而自行委託調查評估。⑵而此委託契約的受託者則為「中興工程顧問股份有限公司」(下稱中興公司），經查中興公司其實是由經濟部間接轉投資控股的工程顧問公司，目前董事長乃官派的陳伸賢，湊巧的是，陳伸賢曾任經濟部水利署署長，而本件烏溪鳥嘴潭人工湖開發計畫於提出系爭環說書送審環評當時開發單位也是經濟部水利署，可見中興公司為盡責替經濟部水利署解決龐大剩餘土石方難以快速去化的難題，才會設計出上述培厚工程，並由第三河川局配合出公文協助掩護。此觀於110年與111年上半年，均未見負責管理河川的第三河川局就烏溪相關河段右岸有無培厚之需求進行任何絲毫之調查評估，反而由負責水資源開發的參加人於需要去化剩餘土石方時，委由其環評顧問公司於111年9月撰寫一份與參加人權責不符的安全影響評估報告，第三河川局隨即於同年11月14日配合發文，再再足證該紙公文純屬協助掩護之用。

⒍參加人所稱烏溪灘地培厚工程，於113年7月凱米颱風來襲時，達到了保護基腳效用，已培厚之河段北勢堤防、相關堤防、岸壁主體及下游堤段皆未受影響云云，惟系爭環說書第8章之8.1.2「施工期間環境保護對策」之「三、水文水質保護」（三）及「五、空氣品質」之（十一）、（十二）記載，開發行為實施時的挖方土石，暫時堆置於暫存區時，其環境保護對策既然需要做到包括架設至少2.4公尺之圍籬，且非傾倒作業區均需加覆蓋，以免揚塵，四周並須設置截流溝，堆置坡面更須施以邊坡保護措施，以防止豪雨沖刷導致土石崩落或滑動，以免影響烏溪水質、 水文，依環境管理邏輯與「舉輕明重原則」，這些挖方剩餘土石如被運用至烏溪流域的鄰近公共工程，其最終處置方式之環境保護對策，是否應該較暫時性環境管理對策更嚴格嚴謹？或至少也應該有相等的嚴格嚴謹的環境保護對策？惟培厚工程於112年4月30日完成培厚工程，至113年6月，僅僅歷經8年來第1個侵襲台灣的凱米颱風(113年7月24、25日）洗禮，便被沖刷入溪大半，參加人不知反省檢討，被告也完全置身事外，反而沾沾自喜達到保護堤防、岸壁主體目的。顯見，正如原告先前所言，期待颱風豪雨將無處可去、假培厚護岸之名堆置的挖方剩餘土石沖刷入烏溪，才是只求解決眼前之急的參加人真正並暗自竊喜的目的。

㈡原告於公民告知書所主張被告疏於執行職務、請求採取之具體行為，與起訴書之「訴之聲明」請求本院判決課予被告 義務之內容，均是要求被告應就參加人將剩餘土石方棄填烏溪河川行水區之違反環評法令行為執行環評法第23條第1項規定之法定職務，文字用語雖非完全一致，但實質內容並 無二致。如原告表1及表2之整理，本件原告於公民告知書與起訴書訴之聲明、歷次準備書狀等之主張，都是參加人之違反環評法令行為，將需外運的剩餘土石方棄填於烏溪河川行水區 (無論是宣稱用於堤防培厚或護岸，都在烏溪河川行水區範圍內），基此，於公民告知書請求被告應執行環評法第23條第1項規定之法定職務；提起公民訴訟的起訴書與歷次準備書狀也是依據相同的法律即環評法第23條第1項規定做相同的主張，要求被告應依此法條規定對參加人裁罰並限期改善，足見兩者實質內容並無不同，也與被告引用之最高行政法院109年度判字第562號判決意旨尚無違背。鑒於一般人民或社團法人，雖本於熱忱關心環境，但通常未必諳熟法律規定，無法精準掌握法律用語，從環評是預防機制，而環評法第23條第8、9項公民告知與公民訴訟意在鼓勵人民一起關心共同的生活環境的立法目的觀之，更不宜吹毛求疵要求公民告知書與公民訴訟的起訴書訴之聲明形式內容必須完全一致，只是於公民告知階段，發公民告知書是行政程序的開啟，加上法律並無限定必須委由律師或相關專業的環工技師代理，於具體指出被告怠於執行同時也就是應為執行的職務是環評法第23條第1項規定的法律效果與法定義務（即「罰鍰」與「限期改善」）後，於此行政程序階段，除了人民無法如身為主管機關之被告諳熟環評相關法令外，如何限期改善？被告也遠比公民具備專業知識與判斷能力，應認是身為環評主管機關之被告責無旁貸的職責，不應容任其藉口公民告知要求被告應採取的作為不夠特定而一再推卸責任。到提起公民訴訟之後，因其性質屬課予義務訴訟，基於行政訴訟本質，其訴之聲明必須非常明確、具可執行，加上委請律師後，律師亦責無旁貸必須將訴之聲明具體明確化，因此，起訴書的訴之聲明因具體明確而與公民告知書對被告之請求在用語的詳盡與粗略雖有所不同，但判斷兩者是否一致，應從實質內涵斷之，而非拘泥形式文字內容等語，並聲明求為判決：①被告應作成對經濟部水利署中區水資源局裁罰並命其依照102年4月「烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響說明書定稿本」及111年5月「烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響差異分析報告」所載內容，移除堆置於烏溪左側北勢堤防前、炎峰橋附近及石灼橋附近之土石方之行政處分。②訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠原告訴之聲明中：「被告應作成命其依照……，移除堆置於……之土石方之行政處分」及「由被告逕命其停止開發行為之行政處分」部分與原告先前所告知具體內容並不相同，故若以最高行政法院109年度判字第562號判決見解而言，原告該二部分聲明因不在原公民告知相關文件的請求事項中，不符告知前置原則，故該二部分起訴顯不合法，應以裁定駁回之。至於原告訴之聲明中「並告以如未依限期執行將轉請目的事業主管機關經濟部命其停止開發行為之行政處分」，依本院95年度訴字第1720號判決之實務見解所示，因環評法第23條各項間之適用乃法律明文賦予行政機關就個案裁量之權力，此種按情節輕重採取循序漸進之處分，符合行政程序法第7條之「比例原則」，因顯無裁量權萎縮至零之情形，原告等亦不能僅依此規定直接請求本院判令如其前揭聲明，故該部分請求亦因不符公民訴訟之外在界限而顯無理由，應予駁回。是故本案實質上審理之標的，應集中並限縮至「開發單位是否確有違反環評法第17條之情事而被告未予裁罰」。

㈡開發單位所為並未違反環評法第17條規定：

⒈原告所提111年鳥嘴潭區外培厚計畫，炎峰橋及石灼橋區域非屬本案環評基地範圍及開發內容，依據工程概述及改制前經濟部水利署第三河川局111年11月14日函文，該計畫緣由為開發單位協助第三河川局辦理烏溪部分河段灘地培厚，屬鄰近公共工程。故依系爭環說書承諾之土方處理原則，除北勢堤防堤前培厚，亦可提供鄰近公共工程使用（原告所訴之炎峰橋、石灼橋附近兩地點），並非原告主張之逕將區外培厚施工納入開發行為。綜上，依據本案環評書件內容，工程剩餘土方可於計畫區內使用，及供鄰近公共工程使用，或運至合法土資場或清運處理。另系爭環說書圖4-1至圖4-3、環差圖4.3-2可知本環評案之計畫區域範圍，其餘區域之工程行為非本案環評內容（即炎峰橋、石灼橋培厚區域），屬鄰近公共工程。又被告曾分別於111年3月25日、7月27日、112年5月31日及11月27日辦理本案環評監督現地作業，就開發單位相關環評承諾內容進行查核，亦包括土石方處理情形（土方數量、用途、外運量等），並未查有違反環評法情事。

⒉至於原告主張開發單位辦理北勢堤防堤前培厚工程，實際培厚規模超過申請書規劃，後續開發單位又移除部分已堆積之土方，惟挖除後土方量仍超過原申請書規劃云云，原告似認開發單位假藉北勢堤防培厚工程，藉機將土方棄置於河道。惟查系爭環差報告，有關北勢堤防堤前培厚之內容僅提及工程項目，故原告所提北勢堤防堤前培厚作業之申請、許可及工程內容調整，係屬水利法及河川管理辦法管轄事項，應由該等法令之主管機關確認是否符合相關規定並為適法處理。另原告主張開發單位棄置土方於河道，致生態環境監測失其功能一節顯屬誤解，蓋開發單位為了解施工對周遭環境可能之影響，除於烏溪沿岸架設4處紅外線相機進行調查外，並於108年底採用雙向相機方式進行自主環境監測，後於111年5月系爭環差報告將上開紅外線監測相機納入環境監測計畫。另環評內容並無規範紅外線監測相機之精確位置，係規範設置於攔河堰址附近、人工湖附近及設置數量20台以上，目前開發單位環境監測執行情形符合環評承諾，亦未違反環評法第17條規定。

⒊本案開發單位既無違反環評法第17條規定之情事，被告亦無「怠於職務之行為」，原告所請「被告應作成對開發單位裁罰之行政處分」自無理由，應予駁回等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。

五、參加人則以：

㈠系爭環差報告表3-1歷次環評變更一覽表，詳細列載歷次變更範圍，除增加規劃離槽人工湖外，調整堰長、高程及魚道設計形式，人工湖設計形式等，以烏溪炎峰橋下游600公尺設置堰軸長約440公尺之攔河堰，利用國道六號東草屯交流道附近之烏溪南岸土地規劃7座（嗣修正為6座）離槽人工湖，向南佈置至北勢湳嵌腳為止，北隔烏溪與○○市○○區相望。而原告指稱回填於平林一號（炎峰橋）堤防附近及石灼橋附近之土石方，該區域非屬本案開發範圍。係按系爭環說書第4章提供鄰近公共工程使用。

㈡原告指摘「開發單位未依照系爭環差報告記載針對系爭開發行為北勢堤防堤前培厚兼運輸道路向第三河川局所申請河川公地使用第一次變更範圍進行施工，而是假藉該工程機會，將湖區工程所產生之土方，以超出上開工程所需，堆置於烏溪左側河床。」，系爭環說書雖規劃3處填方區域，然系爭環差報告為避免擾鄰，降低土石開挖量及增加土石使用量，以減少土石外運。此外利用北勢堤防堤前培厚兼運輸便道，增加工程車輛之運輸路線，藉由車輛運輸路線分配，大幅度降低土石方外運之環境衝擊……。按原告指摘，反倒是會增加土石方外運、污染工區外場址，增加外運車載車次，衝擊工區附近環境，增加污染。且原告公民告知書、起訴書就棄置土石方於河道原因不同，就此，請原告明確指出「棄置於河道」或「逕於非填土區棄置」之成因究竟為何？前已說明，土石方開挖、回填均已於系爭環差報告4.3.2-4「各湖區挖填深度整理表」、表4.3.2-2「本次變更總土石方數量」規劃，已無多餘餘土回填之回填區域，對此，不甚明瞭原告公民告知書所指填土區域已滿何意？更不了解棄土填河為何所指？

㈢平林一號（炎峰橋）堤防附近及石灼橋附近培厚之土石方，係第三河川局依據「109年度烏溪水系風險評估報告」盤點於烏溪中上游有平林一號堤防、雙冬堤防、石灼橋下游至國六路堤右岸山坳及芬園堤防等四河段具有河川治理需求，其中平林一號堤防及石灼橋附近等處為第三河川局所請，按環評書土石方處理原則提供給鄰近公共工程使用，協助辦理培厚作業。承前所述，平林一號（炎峰橋）堤防附近及石灼橋附近培厚之土石方，該區域非屬本案開發範圍；培厚緣由，係第三河川局基於管理單位權責及維護下游民眾安全，請參加人就平林一號（炎峰橋)堤防附近及石灼橋下游右岸山坳河段需培厚灘地以提升河防安全協助辦理培厚作業，參加人按系爭環說書土石處理原則提供給鄰近公共工程使用，符合系爭環說書、系爭環差報告之規範，未逾越環評範圍，更係維護下游民眾安危，善盡行政機關維護人民安全之天職。而北勢堤防堤前培厚兼施工便道，係因該區域河段經常遭大雨後沖 毁，為了下游民眾安危，辦理堤前培厚，增加培厚區域以防止再度遭到沖毀，影響民眾身家財產-係屬土石處理原則之「計畫區域內使用」。

㈣原告指摘「開發單位未依照系爭環差報告記載，將工程土方填倒系爭環差報告未允許之烏溪河道，土方填倒位置涵蓋相機1及相機2位置，破壞河床原先生態，影響相機對於當地環境之監測，且該區域做為環境監測對照區，若於對照區內進行填土施工，如此將使對照區失去其應有之功能，而無法達成開發單位於系爭環說書中對於周遭環境之持續監測承諾，違反環評審查結論。」，惟鳥嘴潭計畫依照環評規定自106年第1季起即委託監測單位艾奕康工程顧問股份有限公司辦理施工前監測作業，106年第4季起因應計畫開工接續辦理施工階段環境監測工作，截至目前仍持續辦理中，以利了解計畫推動過程中對周遭環境之影響。而108年10月開工時，為加強石虎數量的判識及活動區域的監測，主動評估於施工便道靠近烏溪沿岸架設4台紅外線相機進行哺乳類動物監測，監測單位自主於鳥嘴潭周遭架設25台紅外線自動照相機，辦理施工階段監測工作，每季提出監測報告。原告指稱「4處共8台相機」為錯誤資訊。又北勢堤防堤前培厚兼施工便道未移動相機1及相機2位置，自108年10月迄今均位於同一地點，從未移動。原告稱土方填倒位置涵蓋相機1及相機2位置乙節，亦為錯誤資訊。況且，退萬步而言，公民告知書對於工程土方填倒系爭環差報告未允許之烏溪河道，未嘗提出指摘，按環評法第23條第8、9項，原告起訴此節，違反告知前置原則，起訴不備法定要件。

㈤原告所提行政訴訟準備書狀，內容已逸脫系爭環說書、第一次變更、系爭環差報告內容，而係以「烏溪流域整體改善與調適規劃總報告」（下稱「烏溪總報告」）檢討烏溪左側北勢堤防堤前、平林一號（炎峰橋）堤防附近及石灼橋附近之土石方 之培厚工程，訴請將不該隨意堆置並損及石虎棲地的土石方移除」。原告意圖將培厚工程描述成隨意堆置土石方，此係對於烏溪總報告內容不甚了解，產生的偏誤。烏溪總報告中表8-1就「土地洪氾風險」，『可依據土地其所在區位之內水危害、外水風險等級、風險成因、國土功能分區及使用現況(建成與否）等決定該土地較適宜之規劃方向、調適手段、適用之土管工具』為對策或措施，烏溪總報告第四章流域改善與調適策略與措施原則，第4.2節水道風險改善與調適措施，六、擬定易沖刷災河段保護措施及提高災害應變能力中敘明『烏溪主流於大里溪匯流口至國姓橋河段辮狀河川特性明顯，河槽擺動幅度大，導致河道兩岸防洪設施基礎保護工面臨洪水沖刷淘空流失威脅。應以「固堤先固灘」之理念，針對水流直衝、灘地不足處設置丁壩挑流掛淤造難及定期河道整理培厚灘地，加強堤防基礎、基腳之保護，但橋樑上下游須避免大幅度疏濬。』基此，無論依烏溪風險評估報告或烏溪總報告，揭示烏溪為左右擺盪溪河，建議第三河川局針對水流直衝、灘地不足處，設置丁壩挑流掛淤造灘及定期河道整理培厚灘地，加強堤防基礎、基腳之保護之治理策略，後輔以治理機關依據當時現況河川及外部條件所提出之可行方案後據以施行。為此，第三河川局按烏溪總報告規劃水道風險改善與調適措施，遵照「固堤先固灘」，培厚灘地，加強堤防基礎、基腳之保護規劃，於系爭環差報告中納入培厚烏溪左側北勢堤防堤前，請求開發單位協助培厚平林一號（炎峰橋）堤防附近及石灼橋附近之土石方，係針對烏溪流域水土災情從源頭整治規劃，篤行水利機關善盡保護人民身家性命安全天職，遑論，培厚工程均進行水理分析演算確認不影響河防安全，絕非隨意棄置土石方等語。

六、本件如事實概要欄所載，有原告立案證書及法人登記證書（本院卷一第47頁至第49頁）、被告102年2月19日公告（本院卷起訴狀附件1上冊之第1頁至第2頁）、被告111年4月13日環署綜字第1111048406號函（本院卷一起訴狀附件3上冊之第5頁至第6頁）、原告公民告知書（本院卷一第34頁至第43頁）、被告112年3月1日函（本院卷一第45頁至第46頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。原告主張參加人在北勢堤防堤前、炎峰橋與石灼橋附近堆置土石，違反環評法第17條規定，且被告疏未依同法第23條第1項、第2項規定執行職務等情，訴請判命被告作成對參加人裁罰且命移除上開地點堆置土石之行政處分；被告、參加人則均否認原告主張，並分別以上開情詞置辯，故本件應審究之爭點，自為參加人在北勢堤防堤前、炎峰橋與石灼橋附近堆置土石，是否涉有未依系爭環說書、環差報告所載之內容及審查結論切實執行？被告未對參加人裁罰及命移除土石，是否疏於執行職務？原告訴請判命被告作成對參加人裁罰、命移除土石之行政處分，是否有據？

七、本院之判斷：

㈠原告公民告知及請求被告執行之內容的確認：

⒈環評法第23條第8、9項規定：「（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」環評法第23條第8項所謂主管機關疏於「執行」，係指開發單位違反該法或依該法授權訂定之相關命令而構成要件該當時，主管機關疏忽怠為執行其法律效果而言，故應視受害人民或公益團體所申請主管機關疏於執行之具體內容，個案認定其所主張主管機關疏於執行行為之性質，以正確適用相關規定。至有關該訴訟之類型選擇，應與受害人民或公益團體所申請主管機關疏於執行之具體內容相互對應，亦即視其所申請主管機關應為具體措施之法律性質究屬行政處分或事實行為，而分別提起課予義務訴訟或一般給付訴訟，始符合系爭規定要求受害人民或公益團體須先以書面告知主管機關疏於執行法令之「具體內容」的立法本意，據以實現環評法為預防或減輕開發行為對環境之不良影響，落實環境保護之立法目的，並保障開發行為可能影響範圍之人民生命、身體、財產的安全。

⒉查原告於112年1月10日向被告提出公民告知書，其主旨略以「……依環評法第23條第8項規定，告知貴署應就經濟部水利署中區水資源局提出之『烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫 』中『棄土填河川行水區』（下稱棄土填河）違反環評法第6條登載不實、同法第17條違反承諾事項且該行為未依同法施行細則第37條辦理環境影響差異分析報告，請求行政院環境保護署依法裁罰並轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為……」，另於內文「貴署疏於執行之法令與具體內容」項下，則分別說明略以：①有關環評法第20條、第7條部分：參加人並未登載棄土填河內容，而逕向目的事業主管機關提出「烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫環境影響差異分析報告」，此乃不實之記載，惟被告未依環評法第20條規定辦理，顯有疏於執行職務之違法。②有關環評法第23條第1項第1款、第17條第1項第1款部分：參加人未依照環評結論切實執行，惟被告未依環評法第23條規定辦理，顯有疏於執行職務之違法等情（本院卷一第37頁、第41頁）。對照原告指摘之參加人「棄土填河」作為，可認原告以公民告知書所主張被告疏於執行之具體內容，應包括①參加人在系爭環差報告為不實登載，被告未依環評法第20條規定執行職務。②參加人未依系爭開發行為之環境影響說明書、系爭環差報告之內容及審查結果切實執行，違反環評法第17條規定，被告未依同法第23條第1項第1款、第2項規定，對參加人裁罰及轉請目的事業主管機關或自行命參加人停止實施其開發行為。嗣原告提起本件行政訴訟，就顯與被告權責無關之環評法第20條規定部分並未主張，而以（變更後）聲明請求被告應作成對參加人裁罰並命其依照系爭環說書、系爭環差報告所載內容，移除堆置於烏溪左側北勢堤防堤前、炎峰前附近及石灼橋附近之土石方之行政處分（本院卷二第234頁）。

⒊觀諸原告聲明內容，其係以參加人未依系爭環說書、系爭環差報告內容及審查結論切實執行，指摘被告疏於執行職務，故其請求被告執行者，當指參加人違反環評法第17條之法律效果。至其訴訟類型，則為課予義務訴訟。

㈡原告書面告知請求被告執行之具體內容，與本件起訴聲明應屬一致：

⒈按受害人民或公益團體依環評法第23條第9項規定提起行政訴訟，請求被告應為行政處分者，其性質屬課予義務訴訟，其聲明請求被告應作成之行政處分內容，必須與其前依同條第8項規定，以書面告知被告應依法執行之具體內容一致，始符環評法第23條第9項規定被告怠於執行職務行為之構成要件。最高行政法院111年度上字第566號判決意旨可資參照。

⒉查本件原告聲明訴請被告執行者，應包括環評法第23條第1項第1款之法律效果，即裁罰（被告應作成對參加人裁罰之行政處分）及限期改善（被告應作成命參加人依照系爭環說書、系爭環差報告移除堆置於烏溪左側北勢堤防堤前、炎峰橋附近及石灼橋附近之土石方之行政處分）兩部分。審諸原告公民告知書中，就所主張參加人為依環評結論切實執行而違反環評法第17條規定部分，已有詳細且清楚指摘（參本院卷一第38頁至第40頁），並據此主張被告未依環評法第23條規定辦理有疏於執行職務之違法（本院卷一第41頁），原告對被告之書面告知，與本件起訴聲明一致，應堪認定。

㈢原告訴請被告作成命參加人移除堆置之土石方的行政處分，逾越被告依法令得行使之權限範圍：

⒈按環評法第23條第1項之「限期改善」，核其目的雖在於要求違反該項所列3款環評義務之義務人，應於一定期間內，改正先前的違法行為並回復合法原狀，惟因該條項未明文改善之期限及改善之方法或內容，應認主管機關得視開發單位未切實執行環境影響說明書、評估書之內容及審查結論等違規個別情形，有一定程度之選擇裁量權，惟應視個案依比例原則等行政法原理原則為合義務性之裁量，不得恣意為之，此觀行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」可明。

⒉次按與環境保護相關之法律在體系上可分為預防、管制、救濟暨整治三大體系。而環評乃對於開發行為之抽象風險所為的預防性評估，以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響，此參該法第1條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法……。」足明。同法第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。……」所稱「對環境有不良影響之虞者」，依同法施行細則第6條規定，係指引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象、危害自然資源之合理利用、破壞自然景觀或生態環境、破壞社會、文化或經濟環境等情形。亦即符合上開第5條第1項所列之開發行為，如有引起上述對環境之污染、破壞等不良影響之虞者，應先依環評法規定實施環評。依同法第17條及第18條第1、3項規定，開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。依此等規定，環評完成後，開發行為進行中及完成後使用時，主管機關雖仍需進行事後的監督，然其目的僅在督促開發單位切實執行環評說明書、評估書所載內容及審查結論，避免開發單位於通過環評後怠於履行其法定義務。至開發單位於開發行為中或完成開發使用時，如怠於履行上開環評規定所課與之切實執行環評內容與審查結論義務，環評主管機關依環評法第23條規定，雖得對開發單位為罰鍰並限期改善、按日連續處罰、停止開發、函請目的事業主管廢止其開發許可等處分，然就違反環評義務所衍生對上述環評法施行細則第6條規定之各環境法益造成危險及損害時，因實體法上針對各環境法益之保護已有特別法規（例如水污染防治法、空氣污染防制法、廢棄物清理法、土壤及地下水污染整治法等）予以具體之管制、整治等規範，則就管制、整治環境污染之事項，自應依各該特別法規為之，不在環評程序規範範圍內。此由環評法第23條第6項：「前項停止實施開發行為期間，為防止環境影響之程度、範圍擴大，主管機關應會同有關機關，依據相關法令要求開發單位進行復整改善……。」可證開發行為之實施縱對環境造成一定程度影響或有範圍擴大情形而有復整改善必要時，亦應由環評主管機關會同有關機關，依據相關（管制、整治）法令要求開發單位進行，而非逕由環評主管機關依據環評法規定即可逕命開發單位進行復整改善（最高行政法院103年度判字第475號判決意旨參照）。

⒊第按「本方案所指營建剩餘土石方之種類，包括建築工程、公共工程、其他民間工程及收容處理場所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、處理、再生利用者，屬有用之土壤砂石資源。」、「公共工程剩餘土石方處理：……㈨……如有違規棄置剩餘土石方者，應由工程主辦機關，按契約規定扣帳、停止估驗、限期清除違規現場回復原土地使用目的與功能，移請直轄市、縣（市）政府依規定查處。」，內政部訂定之「營建剩餘土石方處理方案」第貳點、第參點已有規範；對系爭開發行為有地域管轄權之南投縣政府為有效管理利用營建工程剩餘土石方，避免施工過程造成環境破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，亦制定有「南投縣營建工程剩餘土石方處理及資源堆置處理場設置管理自治條例」，其第6條第2項規定「經工程主辦單位抽查或檢查，如發現有違規棄置於非屬前條規定之合法收容處理場所及違反區域計畫、都市計畫、環境保護及水土保持等相關法令者，應報請各該管主管機關依法查處。」。另營建剩餘土石方如依上開營建剩餘土石方處理方案規定合法處理者，均不以廢棄物認定，如未依其規定辦理而隨意棄置，致污染環境者，仍為違反廢棄物清理法之行為，被告改制前之環境保護署90年4月18日環署廢字第0021569號函亦清楚闡明，再參酌廢棄物清理法第71條第1項「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業……限期清除處理，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。……」規定，可知營建剩餘土石方管制權責應屬地方自治團體。

⒋再對照環評法第23條第1項、第2項規定，其對違反同法第17條規定者，僅規定得處罰鍰並限期改善、按日連續處罰、命停止開發等處分，並無命清除廢棄土或回復原狀之明文，依法規適用原則，自應優先適用法規範意旨較具體、清楚之南投縣營建工程剩餘土石方處理及資源堆置處理場設置管理自治條例、廢棄物清理法等實體管制法規處理。是原告聲明請求被告應作成命參加人依照系爭環說書、系爭環差報告所載內容，移除堆置於烏溪左側北勢堤防堤前、炎峰橋附近及石灼橋附近之土石方的行政處分，逾越被告依法令所得行使之權限範圍，尚屬無據。

㈣參加人在烏溪左側北勢堤防堤前、炎峰橋、石灼橋附近之培厚工程，尚難認違反環評法第17條規定：

⒈原告指摘參加人在上開地點進行培厚工程「棄土填河」，係以前述地點之培厚工程並無必要，且違背參加人在系爭環說書、系爭環差報告所為承諾，被告未以參加人違反環評法第17條規定，依同法第23條處置，即有疏於執行職務之違誤等情，以為論據。查參加人執行系爭開發行為之施工期間，確有在北勢堤防堤前，及炎峰橋與石灼橋附近堆置土石方以進行培厚工程，乃為參加人所自陳，並有原告所提出參加人「烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫--湖區工程」「河川公地使用申請書第一次變更」（起訴狀附件5）、「區外培厚分項施工計畫第一版」（起訴狀附件4）可稽，要屬客觀事實。

⒉系爭開發行為是在○○縣○○鎮轄內，於烏溪炎峰橋下游600公尺處設置攔河堰，並利用國道六號東草屯交流道附近的烏溪南岸土地設置6座離槽人工湖，其施工階段之主要工程內容包括蓄水工程（人工湖）、取水工程（攔河堰、沉沙地與巴歇爾量水槽、引水隧道及輸水路）等，計畫工程位置圖可參見系爭環說書圖5.2-1（系爭環說書上冊第5-4頁）、系爭環差報告圖4.3.1-2（系爭環差報告上冊第4-10頁）。據此可知，烏溪左側北勢堤防堤前培厚工程乃在系爭開發行為範圍內，至炎峰橋、石灼橋之培厚工程，則均在系爭開發行為區外。

⑴首按系爭環說書第五章「開發行為之目的及內容」5.5「施工規劃」三「工程挖填數量」載稱：「開挖之土石將先運至暫存區進行分類篩選，屬有價料部分將優先進行計畫區內使用，其次提供給鄰近公共工程使用，最終以公開標售或清運處理；剩餘無法直接使用之土石方或廢棄物，則運送至鄰近合法之土資場或清運處理。」（系爭環說書上冊第5-24頁、第5-25頁），第七章「開發行為可能引起之環境影響」7.1.1「地形地質與土壤」四（序號誤載為三）「剩餘土石方」部分，載稱「本計畫開挖土方量包括人工湖區工程1,538萬立方公尺總計1,590立方公尺，其中450萬立方公尺土石方將作為計畫區內工程需求、剩餘之土石方（土石787萬立方公尺、岩方353萬立方公尺）則必須外運處理。土石方中之有價料（砂石）將以標售處理，剩餘於外運之土方承諾依『公共工程及公有建築工程營建剩餘土石方交換利用作業要點』及『營建剩餘土石方處理方案』等規定辦理，並於出土前以公文詢問周邊縣政府轄內公共工程優先撮合交換利用，最後再考量運至合法之砂石場或土資場進行交換及資源化利用。」（系爭環說書上冊第7-4頁），另第八章「環境保護對策及替代方案」8.1.2「施工期間環境保護對策」四「土方及廢棄物處置」亦稱「……開挖料確實依據土石採取、營建剩餘土石方、廢棄物清理法等規定辦理，並依據以下規劃原則辦理：⒈優先進行計畫區內使用：挖方先進行初步篩選後，將以本計畫施工使用為優先，以減少外運，目前已初步評估包括計畫區內需求、堰址及湖區填土等用途。⒉其次提供給鄰近公共工程使用：以優先供應附近公共工程利用為規劃，降低長途運輸之環境衝擊，惟仍須配合期工程需求及期程規劃而定。⒊最終以公開標售或清運處理：其餘屬有價料部分則進行公開標售，多餘無法直接使用之土石方或廢棄物，則運送至棄土場或清運處理。……。」（系爭環說書上冊第8-5頁），明確揭示系爭開發行為之剩餘土石方係按區內使用、鄰近工程使用、公開標售或清運之順序處理。至系爭環差報告雖以配合核定之細部設計調整湖區配置，降低土石開挖量及增加計畫區內工程土石使用量，以減少土石外運量，但就剩餘土石方之處置，仍然遵循前述區內使用、鄰近工程使用、公開標售或清運之原則（參系爭環差報告上冊第4-1頁、第4-14頁、第4-15頁）。參加人以剩餘土石方進行區內之北勢堤防堤前培厚，區外之炎峰橋、石灼橋附近培厚，核與上述剩餘土石方處理原則並無牴觸。

⑵審諸系爭環說書與系爭環差報告，其用語並未完全一致，系爭環差報告所稱之「北勢堤防堤前培厚兼運輸便道」（參系爭環差報告上冊第4-1頁），係指系爭開發行為施工期間，工程車輛之運輸路線而言，對應系爭環說書7.1.4「噪音與振動」中「本計畫土方運輸車輛之行駛路線主要以工區北側之烏溪河岸防汛道路為主」（系爭環說書上冊第7-44頁）之記載，並參考系爭環差報告相關圖說（如圖4.3-2，第4-3頁；圖4.3.1-1，第4-8頁），堪認系爭環說書中之「工區北側之烏溪河岸防汛道路」，其路線與系爭環差報告所稱之「北勢堤防堤前培厚兼運輸便道」應為相同。其次，系爭環說書中提及「防汛道路」者，係於第七章「開發行為可能引起之環境影響」中，關於「噪音與振動」（系爭環說書上冊第7-44頁、第7-64頁）、「交通運輸」（系爭環說書上冊第7-84頁），及第八章「環境保護對策及替代方案」中，關於「施工期間環境保護對策」之交通運輸部分（系爭環說書上冊第8-12頁）；而環評報告中關於「北勢堤防堤前培厚兼運輸便道」，係載稱「利用北勢堤防堤前培厚兼運輸便道，增加工程車輛之運輸路線，藉由車輛運輸路線分配，大幅度降低土石方外運之環境衝擊……」（系爭環差報告上冊第4-7頁、第6-1頁），至其所在章節，則為第六章「開發行為或環境保護對策變更後對環境影響之差異分析」關於「交通運輸」部分（系爭環差報告上冊第6-61頁），可見系爭環說書與系爭環差報告針對「防汛道路」或「北勢堤防堤前培厚兼運輸便道」之評估，均係以該「防汛道路」或「運輸便道」作為系爭開發行為之「道路工程」部分，針對其因工程車輛通行可能產生之噪音振動與交通衝擊，未及於構築該便道所堆積土石之影響，自然亦無參加人就「北勢堤防堤前培厚」所應執行之事項。

⑶參加人另進行培厚之炎峰橋、石灼橋附近，係在鳥嘴潭人工湖工程區之外，乃兩造與參加人均不爭者。該項施工計畫雖與系爭開發行為相關，然既非本件系爭環說書、系爭環差報告所界定之開發行為內容，自難逕以系爭環說書、系爭環差報告作為參加人實施工程所應遵循之規範。

⒊基於前開說明，參加人以剩餘土石方進行區內之北勢堤防堤前培厚工程，及區外之炎峰橋、石灼橋附近培厚工程，既與系爭環說書、系爭環差報告關於剩餘土石方處置原則相符，此外系爭環說書、系爭環差報告就北勢堤防堤前運輸便道，除應降低對噪音振動及交通運輸之影響外，並未課予參加人其他要求，至炎峰橋、石灼橋均在開發區外而非屬系爭開發行為內容，亦非系爭環說書、系爭環差報告規範效力所及，原告主張參加人在上開地點堆置土石進行培厚工程，未依系爭環說書、系爭環差報告內容即審查結論切實執行，被告則因未對參加人裁罰而怠於執行環評法第23條第1項規定等情，均非可採。

八、綜上所述，參加人以培厚為名，在北勢堤防堤前、炎峰橋與石灼橋附近大量堆積土石，其動機與該培厚工程之必要性，是否應先就該工程對環境可能造成之不良影響進行評估等，固均非無斟酌餘地。然按在公民告知訴訟，行政法院所應審酌者乃開發單位是否有受害人民或公益團體敘稱的違反環評法或依該法授權訂定之相關命令，及主管機關疏未依法執行職務等情事。本件原告以書面告知指摘參加人違反環評法第17條規定，然核諸系爭環說書與系爭環差報告，尚難認參加人上開培厚工程牴觸其所載之內容及審查結論，則原告提起本件行政訴訟，請求判令被告依同法第23條第1項規定執行職務，其聲明關於命參加人移除堆置在北勢堤防堤前、炎峰橋與石灼橋附近土石，逾越被告依環評法第23條第1項、第2項規定所得行使之權限範圍，其餘聲明命裁罰部分，則屬無據。本件原告之訴，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。