臺北高等行政法院判決

112年3月9日辯論終結

原告

上官秋燕

原告

陳振賢

原告

彭作銓

共同訴訟代理人

蔡志忠 律師

被告

新竹縣政府

代表人

楊文科（縣長）

訴訟代理人

塗淑惠

蔡明穎

上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國110年10月26日臺內訴字第1100044924號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣新竹地方法院110年度簡字第23號行政訴訟裁定移送前來，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要：

㈠新竹縣竹東鎮(下同)中正段127-13、127-24地號土地及仁愛段208地號土地（下合稱系爭土地），為都市計畫工業區之國有土地。前經新竹縣竹東鎮公所(下稱竹東鎮公所)至系爭土地勘查，發現原告上官秋燕於中正段127-13地號土地上設置龍園告別式場，原告陳振賢於仁愛段208地號土地上設置極樂告別式場，原告彭作銓於中正段127-24地號土地上設置白蘭告別式場，提供業者及喪家作為禮廳、設置靈堂等告別式場等殯葬設施使用，向被告查報，經被告認原告未經核准，擅自於系爭土地設置系爭殯葬設施，違反殯葬管理條例第6條第1項規定屬實，依同條例第73條規定，分別以109年8月14日府民生字第1093311095號、第1093311097號、第1093311094號處分書(下合稱前處分)各處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，限期於文到3年內改善或補辦手續，並命原告於限期改善期間不得營業在案。

㈡復因民眾檢舉，系爭土地仍有違規設置禮廳、靈堂等告別式場(下合稱系爭殯葬設施)之違規情事，竹東鎮公所遂向被告查報。另財政部國有財產署(下稱國產署)中區分署新竹辦事處巡查發現原告上官秋燕設置之龍園告別式場、原告陳振賢設置之極樂告別式場仍有繼續營業情事，亦函請被告依權責辦理。經原告彭作銓及陳振賢出具陳述意見書後，被告認原告於前處分限期改善期間，仍有未經核准設置系爭殯葬設施情事，違反殯葬管理條例第6條第1項規定，依同條例第73條第1項及第3項規定，乃以110年7月15日以府民生字第1103310667號、第1103310658號、第1103310668號處分書(下合稱原處分)分別處原告罰鍰40萬元。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回後，遂向臺灣新竹地方法院(下稱新竹地院)提起行政訴訟，經該院以110年度簡字第23號裁定移送本院審理。

二、原告主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈系爭殯葬設施係於86年至88年間設置，依殯葬管理條例規定，應得繼續使用，原處分亦違反法規不溯及既往、依法行政及法律保留原則：

⑴殯葬管理條例第6條第1項規定係規範新設立殯葬設施之業者，設置、擴充、增建、改建殯葬設施應取得主管機關核准。原告於109年至110年間並無任何設置行為，未違反上開規定，原處分之事實認定及法律適用均有錯誤。

⑵依殯葬管理條例第102條規定，於本條例91年7月17日制定公布前已存在之殯葬設施，得繼續使用。原告上官秋燕、彭作銓之殯葬設施設置時間均於88年間，原告陳振賢之殯葬設施於86年間設置，其等設置系爭殯葬設施，均係在同條例91年7月17日制定公布以前，符合得繼續使用之要件，原處分予以裁罰，係以後法處罰前行為，違背誠信原則、法規不溯及既往原則、法律保留原則及依法行政原則。

⑶復依殯葬管理條例第5條第1項及第2項規定，100年12月14日修正條文施行前設置之殯葬設施，亦容許自然人設置，原告為自然人，系爭殯葬設施之設置，依該條規定得現地使用。

⒉原告前有未經核准設置系爭殯葬設施之違規事實，被告業以前處分裁處原告罰鍰並命於3年內改善，及設定每年檢核點並辦理查核。原告於受前處分後，未再於系爭土地上有殯葬管理條例第6條關於殯葬設施設置、擴充、增建、改建行為，然被告於前處分3年改善期尚未屆至，就一個違法營業行為再為處罰，有違同條例第73條第1項後段規定及重複處罰禁止原則。

⒊原告並非殯葬設施經營業者，縱有違規亦為違反殯葬管理條例第63條，而非同條例第73條，原處分違反依法行政原則及明確性原則：

⑴原告為殯葬禮儀服務業者，而非殯葬設施經營業者，亦非殯葬管理條例第6條之申請人，被告認定原告為殯葬設施經營業者，依據同條例第6條及第73條第3項作成原處分，處罰對象不符合上開條文之構成要件。

⑵另依前處分說明欄所載：「本案限改期內不得營業，限改期內如有違反本條例第63條規定，依『新竹縣政府處理違反殯葬管理條例第63條第1項規定案件裁罰基準（下稱裁罰基準）』辦理」，可見被告應優先依殯葬管理條例第63條裁罰。又竹東鎮公所曾就本案發函予被告，查報原告經民眾檢舉有違反同條例第63條及第96條規定一事，故應以同條例第63條就本案為處分依據，而非同條例第73條。又原處分僅泛稱：「該告別式場於限改期內仍有營業之事實」被告未依裁罰基準為處分，亦有違裁罰基準及明確性原則。

⑶被告於另案即本院110年度訴字第1474號一案之準備程序時表示：「109年8月14日處分是針對原告對當時的喪家所提供之違法服務之行為，與110年7月15日處分不是同一個喪家，所以是不同事實，且原告一直提供非法設施供喪家使用，本次為綜合多次違規行為方予以裁處」等語，在在證明被告所述事實係該當殯葬管理條例第63條之構成要件。

⒋被告對原告未盡輔導之責，違反誠信原則、信賴保護原則及比例原則：

⑴殯葬管理條例第3條規定，被告對於殯葬服務業及殯葬設施之設置、經營及管理負有輔導、管理之責。新竹縣境內於108年12月之前，並無合法殯葬設施，原告設置系爭殯葬設施已久，均有繳納租金及房屋稅，被告未對原告進行輔導改善措施及給予緩衝期間，即以前處分處罰鍰、命原告限期自行改善，且於改善期間不得營業，斷絕原告生計，違反誠信原則及比例原則。

⑵被告明知原告已向竹東鎮公所提出申請書，並經該公所納入竹東都市計畫第六次通盤檢討在案，原告亦於110年3月29日出席「輔導竹東鎮殯葬業者合法化會議」接受被告輔導，被告卻於同年7月15日作成原處分，嗣後又於同年月23日發函予原告通知合法化流程，行政行為前後矛盾，原處分有違信賴保護原則。

㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈原處分並無違誤，並無違反依法行政原則：依殯葬管理條例第6條、第14條及第20條之規範意旨可知設置禮廳及靈堂等殯葬設施，須先申請主管機關核准。原告自殯葬管理條例制定施行前至今，從未依法申請設置殯葬設施並經核准，其於109年8月14日至110年7月15日間，確有於系爭土地設置禮廳、靈堂等系爭殯葬設施，供同業或消費者使用之違法事實，依同條例第73條第3項規定及內政部104年6月5日臺內民字第1040419858號函釋，被告就原告未經核准即擅自設置殯葬設施之事實予以裁罰，並無違誤。

⒉原處分無違反重複處罰禁止原則：原處分係就原告經前處分裁罰並命於限期改善期間不得營業後，仍持續有違規設置殯葬設施營業之事實反覆侵害殯葬管理、管制之公共利益而予裁罰，前處分與原處分之裁罰已間隔1年，依司法院釋字第604號解釋理由書及前最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，前次裁處後仍持續違規行為，即為下次裁處之違規行為，自得予以按次連續處罰。

⒊殯葬管理條例第63條係規範殯葬服務業不得提供或媒介消費者使用違法殯葬設施，與同條例第73條處罰之情況不盡相同。依行政程序法第36條前段規定，被告適用法令及作成行政處分，不受檢舉人及竹東鎮公所查報所列法條之拘束，原告主張應依檢舉人及竹東鎮公所查報所列之同條例第63條之規定，應有誤會。

⒋原告主張原處分有違誠實信用原則及比例原則，並無理由：

⑴原處分與前處分就系爭殯葬設施所為裁罰，相隔近1年，不 至過密，並無過當。

⑵前處分係令原告於限期改善期間不得營業該未經核准設置之殯葬設施，至於原告經營之龍園禮儀企業社、極樂禮儀企業社、白蘭鮮花禮儀社，為取得經營許可之殯葬禮儀服務業，於承攬處理殯葬事宜之範圍內仍可繼續營業，亦未受停止營業之處分，不會影響生計。

⑶被告於109年11月、12月間，發函與國產署中區分署新竹辦公室研議釋放經非法占用之國有土地。後被告於110年1月7日以府民生字第1090397078號函送上開函文及前於109年7月16日被告「輔導竹東鎮轄內6家殯葬業者合法使用現有場域會議之」會議紀錄予原告，並說明相關申請程序，可見被告確有輔導改善計畫及輔導緩衝期間。

㈡聲明：駁回原告之訴。

四、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原處分（新竹地院110年度簡字第23號卷，下稱新竹地院卷第57至59頁、第61至63頁、第65至67頁）、訴願決定（新竹地院卷第41至55頁）、前處分（原處分可閱卷第1、2頁、第27、28頁、第48、49頁）、竹東鎮公所109年11月2日竹鎮殯字第1090010207號函（原處分可閱卷第29、30頁）、109年12月3日竹鎮殯字第1090011217號函（原處分可閱卷第31、32頁）、109年12月8日竹鎮殯字第1090011434號函（原處分可閱卷第33至35頁）、109年12月30日竹鎮殯字第1090012402號函（原處分可閱卷第36至38頁）、110年1月22日竹鎮殯字第1100000990號函（原處分可閱卷第39至41頁）、110年1月29日竹鎮殯字第1100001397號函（原處分可閱卷第50、51頁）、國產署中區分署新竹辦事處110年1月8日臺財產中新一字第11016000650號函(原處分可閱卷第43頁)、國產署中區分署新竹辦事處110年3月26日臺財產中新一字第11016006080號函(原處分可閱卷第4頁)、原告陳振賢陳述意見書（原處分可閱卷第61頁）、原告彭作銓陳述意見書（原處分可閱卷第64頁）在卷可稽，堪信為真實。

五、本件爭點為：原處分以原告違反殯葬管理條例第6條第1項規定，以同條例第73條為裁罰依據，有無違誤？有無違反依法行政原則、法明確性原則、不溯及既往原則、法律保留保則、誠實信用原則、信賴保護原則、比例原則，或重複處罰禁止原則？

六、本院之判斷：

㈠本件應適用之法條與法理：殯葬管理條例第2條第1、4、13、14、15款規定：「本條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……四、禮廳及靈堂：指殯儀館外單獨設置或附屬於殯儀館，供舉行奠、祭儀式之設施。……十三、殯葬服務業：指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業。十四、殯葬設施經營業：指以經營公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者。十五、殯葬禮儀服務業：指以承攬處理殯葬事宜為業者。……」第3條第1項及第2項規定：「(第1項)本條例所稱主管機關：……在縣（市）為縣（市）政府……。(第2項)主管機關之權責劃分如下：……二、直轄市、縣（市）主管機關：（一）直轄市、縣（市）立殯葬設施之設置、經營及管理。（二）殯葬設施專區之規劃及設置。（三）對轄區內公私立殯葬設施之設置核准、經營監督及管理。……（六）殯葬服務業之經營許可、廢止許可、輔導、管理、評鑑及獎勵。（七）違法設置、擴充、增建、改建、經營殯葬設施之取締及處理。（八）違法從事殯葬服務業與違法殯葬行為之取締及處理。……」第6條第1項規定：「殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；……」第63條規定：「(第1項)殯葬服務業不得提供或媒介非法殯葬設施供消費者使用。(第2項)殯葬服務業不得擅自進入醫院招攬業務；未經醫院或家屬同意，不得搬移屍體。」第73條第1項前段、中段及第3項規定：「(第1項)殯葬設施經營業違反第6條第1項或第3項規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第20條第1項規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續；屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰，情節重大或拒不遵從者，得令其停止開發、興建、營運或販售墓基、骨灰（骸）存放單位、強制拆除或回復原狀。……(第3項)前二項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴充、增建或改建者；無設置、擴充、增建或改建者，處罰販售者。」可知殯葬管理條例為促進殯葬設施符合環保並永續經營，殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質(同條例第1條規定參照)，將殯葬設施設置、擴充、增建、改建制度，採事先許可制予以管制，並由地方主管機關核准後，方得開始營業。就未經依同條例第6條第1項規定申請核准，而擅自經營之業者，地方主管機關得依同條例第73條規定據以裁罰。

㈡原處分以殯葬管理條例第73條為裁罰依據，並無違誤，未違反依法行政及法明確性原則：

⒈原告前因未經核准於系爭土地上設置告別式場，供業者及喪家使用，經被告認違反殯葬管理條例第6條第1項規定，依同條例第73條規定，各處30萬元罰鍰，並限期文到3年內改善或補辦手續，並命原告於限期改善期間不得營業，有前處分可參（原處分可閱卷第1、2頁、第27、28頁、第48、49頁），已具形式確定力。嗣經竹東鎮公所查報及國產署中區分署新竹辦公處函送以系爭土地現況仍有設置告別式場，供作系爭殯葬設施之違規情事，被告乃依同條例第73條規定，各處原告40萬元罰鍰，經核尚無不合。

⒉原告主張，其等為殯葬禮儀服務業者，而非殯葬設施經營業者，亦非殯葬管理條例第6條第1項殯葬設施之設置、擴充、增建、改建之申請人，自未違反同條例第6條第1項規定，不可依據同條例第73條處罰。且依前處分說明欄之記載，係指限改期內不得營業，否則依同條例第63條，依裁罰基準辦理；又竹東鎮公所曾就本案發函予被告，查報原告經民眾檢舉有違反同條例第63條及第96條規定一事，亦非指有違反同條例第6條第1項，而應依同條例第73條為處罰。另原處分僅泛稱：「該告別式場於限改期內仍有營業之事實」亦有違依法行政原則、裁罰基準及明確性原則云云。惟查：

⑴殯葬管理條例第2條第13款規定，殯葬服務業係指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業；第14款規定，殯葬設施經營業是指經營禮廳及靈堂設施為業者；第15款規定，殯葬禮儀服務業是指以承攬處理殯葬事宜為業者，而同條例第63條第1項係規定「殯葬服務業不得提供或媒介消費者使用違法殯葬設施」，規範的行為是「提供或媒介使用」，依同條例第96條第1項規定，罰鍰部分為3萬元以上15萬元以下，處罰較輕；至同條例第6條第1項係規定設置殯葬設施，應經主管機關核准，規範的行為是「殯葬設施之設置」，其處罰較重，且依同條例第73條第1項及第3項規定，無論是「殯葬設施經營業」（第1項）或無殯葬設施業者之「設置者」(第3項)，均依該條處較重之罰金，可知同條例第63條第1項所要處罰的是非屬設置而僅單純提供或媒介使用殯葬設施之違規人，若已有設置殯葬設施之行為，「殯葬設施經營業」或「設置者」即應依同條例第73條論處，兩者違規情況不盡相同。

⑵又參考內政部104年6月5日臺內民字第1040419858號函釋略以：「本案如行為人未依法辦理設置程序，而貴處查明行為人於104年5月間確有實際以禮廳、靈堂、寄棺室及冷凍櫃等設施提供使用之事實，則該行為違反本條例第6條第1項規定，係依本條例第73條第1項及第3項裁處，……」(原處分可閱卷第55、56頁)，該函釋係殯葬管理主管機關內政部為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，所為解釋性規定，與法律之本旨並無牴觸或違誤，未逾越母法授權，自得予以援用。

⑶從而，只要未經核准而為殯葬設施之設置，不論有無提出申請，行為人均違反殯葬管理條例第6條第1項，應受同條例第73條第3項之裁罰。本件原告未經核准即設置系爭殯葬設施之事實，為原告所自承(本院卷第124頁)，並有竹東鎮公所查報檢送之檢舉照片(原處分可閱卷第30、32、34、35、51頁）、國產署中區分署新竹辦事處110年1月8日臺財產中新一字第11016000650號函(原處分可閱卷第43頁)、國產署中區分署新竹辦事處110年3月26日臺財產中新一字第11016006080號函(原處分可閱卷第4頁)可參，可知原告於前處分後檢舉拍照日109年10月18日、同年11月12日、同年月23日、26日等時點，未經核准，分別設置龍園告別式場、極樂告別式場及白蘭告別式場，以提供業者及喪家作為禮廳、設靈堂等系爭殯葬設施使用，已屬設置殯葬設施行為，違反同條例第6條第1項，本應依同條例第73條第1項裁罰，但因原告非屬殯葬設施經營業者，屬於同條第3項「前二項處罰，無殯葬設施經營業者」之情形，乃以原告依同條第3項處罰「(殯葬設施之）設置、擴充、增建或改建者」（即原告），是原告縱未申請核准(殯葬設施之）設置、擴充、增建或改建，仍違反同條例第6條第1項，屬同條例第73條第3項之裁罰對象。原處分所載事實及理由已明確涵攝「(原告3人姓名)，未經核准設置、擴充、增建、改建殯葬設施」，原處分雖只記載殯葬管理條例第73條，而未記載「同條第3項」，已足使原告瞭解原處分之原因事實及法律上依據，被告於訴願程序中，增加原處分未記載之殯葬管理條例第73條「第3項」為理由之追補(見被告訴願答辯書，原處分可閱卷第13、14頁)，自不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦，其追補理由尚未違反依法行政及明確性原則，原處分以同條例第73條第3項為裁罰依據，並無違誤。

⑷另前處分說明欄記載：「本案限改期內不得營業，限改期內如有違反本條例第63條規定，依裁罰基準辦理」(新竹地院卷第79、83、87頁)，乃指示原告不可違反同條例第63條規定，並未限制下次作成裁處時必依同條例第63條及裁罰基準為之；另竹東鎮公所曾就本案發函予被告，查報原告經民眾檢舉有違反同條例第63條及第96條規定等語(原處分可閱卷第31、33、36、50頁），然此應為竹東鎮公所向被告查報原告之違規事實，被告審認違規事實、適用法令及作成行政處分，如認事證明確，亦不以親赴現場視察為必要，且不受檢舉人及竹東鎮公所查報所列法條之拘束，故原告主張應依檢舉人及竹東鎮公所查報所列之同條例第63條之規定，尚不足採。

⑸原處分已分別載明原告未經核准，擅自設置龍園告別式場、極樂告別式場、白蘭告別式場，已違反殯葬管理條例第6條第1項規定，前經前處分各裁處罰鍰30萬元，並限期於文到3年內改善或補辦手續，且限改期內不得營業，惟查該告別式場於限改期內仍有營業事實，爰依同條例第73條(追補增列第3項)論處，表明原告於前處分作成限改期內不得營業後，仍在未取得核准之情形下，有設置系爭殯葬設施之行為，已列明事實、理由及法令依據，尚未違反依法行政及明確性原則。

㈢原處分並未違背法律不溯及既往原則及法律保留原則：

⒈原告雖主張，依殯葬管理條例第102條規定，本條例於91年7月17日制定公布前已存在之殯葬設施，得繼續使用。原告上官秋燕、彭作銓之殯葬設施設置時間於88年間，原告陳振賢之殯葬設施則於86年間即已設置，109年或110年間原告經營之禮儀社均無任何設置、擴充、增建或改建之申請行為，可見系爭殯葬設施建立在殯葬管理條例立法之前，應符合同條例第5條得現地使用之規定，原處分明顯違背法規不溯及既往原則及法律保留原則云云。惟殯葬管理條例第102條第1項係規定：「本條例公布施行(91年7月17日公布，同年月19日施行)前募建之寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰（骸）存放設施及火化設施得繼續使用，其有損壞者，得於原地修建，並不得增加高度及擴大面積。」可見得現地使用者，僅限於「公墓、骨灰（骸）存放設施及火化設施」，自不包括本件涉及之禮廳及靈堂的殯葬設施。另原告所提出之供水電證明、營利事業登記證，以及喪家出具89年間親屬曾停靈於白蘭告別式場以舉辦告別奠禮之證明書(本院卷第263頁至269頁)，亦不足以證明本件係屬公墓、骨灰（骸）存放設施及火化等設施，自無該法條之適用，至原告所舉最高行政法院108年度上字第622號判決，該案涉及的是墓園設施，有該案判決可參(本院卷第289頁)，亦與本件涉及之禮廳、靈堂的殯葬設施不同，自不能比附援引。

⒉又同條例第73條第3項對於違反同條例第6條第1項所定作為義務（即應報請主管機關核准）之不作為課處罰鍰，目的在於促使行為人履行申請核准之作為義務，除規定處罰鍰外，並限期改善或補辦手續；屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰。是以，只要行為人持續未辦理申請，即係持續以不作為之方式違反行政法上之作為義務，其違規行為具繼續性，直至其辦理申請並獲核准時，該違反行政法上義務行為始屬終了（最高行政法院100年度判字第1909號號判決意旨參照）。從而，原告縱於86年至88年間設置禮廳及靈堂等系爭殯葬設施，但對於殯葬管理條例第6條第1項所定作為義務（即應報請主管機關核准），迄今仍持續不作為，其違規行為迄原處分作成時仍持續中，被告依同條例第73條第3項規定，對於原告違反同條例第6條第1項所定作為義務（即應報請主管機關核准）之持續不作為，課處罰鍰，自無違反法律保留及法規不溯及既往原則，此外，本件不涉及同條例第5條關於設置殯葬設施者限於法人或寺院、宮廟、教會之新舊規定問題，原告主張，亦不足採。

㈣原處分未違反誠信原則、信賴利益保護原則及比例原則：

⒈原告雖主張被告從無對原告進行輔導及訂定緩衝期，卻以前處分進行裁罰，其後又作成原處分以相同事實重覆處罰，違背誠信原則、信賴利益保護原則，且處罰過重，違反比例原則云云。惟殯葬管理條例第73條第3項對於違反同條例第6條第1項所定作為義務（即應報請主管機關核准）之不作為課處罰鍰，並未以「先進行輔導未果」為前提，被告以前處分各處原告罰鍰30萬元，並限期於文到3年內改善或補辦手續，未據原告提起行政爭訟，業已確定在案，已具形式確定力，原告於前處分作成後，若未有新的喪禮使用禮廳、靈堂等殯葬設施，其有3年之緩衝時間，可以報請主管機關核准，不會被處罰，也不會被依同條例第73條第1項規定，遭強制拆除或令回復原狀。原告於前處分作成後，仍繼續使用所設置之禮廳及靈堂，即為同條例第6條第1項所定作為義務之再次違反，被告自得依同條例第73條第3項裁罰，原告不能主張就「繼續違規使用也不會被裁罰」有信賴基礎。且原告自承，被告與原告於109年12月30日就「輔導竹東鎮殯葬設施合法化」有達成甲乙兩案，甲案係設置殯葬專區，原告亦向竹東鎮公所提出設置專區之申請書，該所並回復已納入竹東都市計畫第六次通盤檢討，其後於110年3月29日再次召開合法化會議(本院卷第185頁至205頁)，可知對於違法經營殯葬設施，被告已採輔導措施，又因系爭土地係屬國有土地，待取得合法權源，亦待向竹東鎮公所申請變更土地使用分區，相關程序繁瑣耗時，故核予3年限期改善期間，乃經被告陳明在卷(本院卷第127頁)，難謂被告未予輔導改善計畫及輔導緩衝期間。原告於未經核准前，仍持續有不同喪家的喪禮再度使用原告設置之系爭殯葬設施，為同條例第6條第1項所定作為義務之再次違反，原告縱非故意，亦難辭過失之責，被告故而依同條例第73條第3項再次裁罰，自無違反誠信原則、信賴利益保護原則。

⒉原告經營之禮儀企業社，係被告列冊有案之殯葬禮儀服務業，於承攬處理殯葬事宜之範圍內仍可繼續營業，僅其經營之系爭殯葬設施，為未依殯葬管理條例申請核准即自行設置之非法場域，被告於原處分說明載明「限改期內不得營業」，係指限改期內不得使用非法場域，原處分並未作成令原告經營之殯葬禮儀服務業停止營業之處分，衡諸前處分於109年8月14日裁處30萬元後，原告仍持續有違規行為，被告迨至110年7月15日始作成原處分，被告裁處之間隔期間有1年餘，並未過度密集，被告按查獲違規累積之次數，加重罰鍰數額為各40萬元，亦未過重，又被告以前處分已命原告限期改善，亦無以原處分再命改期改善之必要，原處分並未違反比例原則，此外，本件既不涉及違反同條例第63條之違規行為，亦無適用裁罰基準之餘地，原告主張尚不足採。

㈤原處分未違反一事不二罰原則：原告主張被告前於109年8月14日以原告違反殯葬管理條例第6條之同一事實處罰原告各30萬元，並同意給予原告3年限期改善時間，被告並設定每年檢核點並辦理查核，又以同一事實及理由作成原處分，裁罰不僅違背殯葬管理條例第73條第1項後段規定，同時亦屬「重覆處分禁止原則」之違反云云。惟按司法院釋字第604號解釋理由書指出：「……立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，即每舉發一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實繼續之行為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。」及前最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議要旨亦認為：「按以……為營業者，以反復實施……為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨。」可知被告109年8月14日前處分之3年限期改善期間，係指若未持續營業，則原告有3年之時間，可以依被告設定之每年檢核點辦理查核，再報請被告核准，不會被處罰、被強制拆除或令回復原狀；並非指於3年內原告可以再度違規使用而不被處罰。從而，原告持續存在之違規行為，於其接獲被告每次裁處並為限期改善命令時起，即因被告之介入而區隔為另一次違規行為，故自前次裁處後仍持續之違規行為，即為下次裁處之違規事實，符合上揭多次違規行為得按次連續處罰之本旨，原處分並未違反一事不二罰原則。

七、綜上，原告非殯葬設施經營業者，未經核准於系爭土地設置系爭殯葬設施，已違反殯葬管理條例第6條第1項規定，被告乃依同條例第73條第3項規定，以原處分處原告各40萬元罰鍰，並無不合，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭