臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第四三一五號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第四三一五號

原告

甲○○

訴訟代理人

劉昱劭 律師

複代理人

黃文玲 律師

被告

台北市政府工務局養護工程處

代表人

乙○○(處長)

訴訟代理人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

右當事人間因徵收補償事件，原告不服台北市政府中華民國九十年四月十一日府訴字

0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：Ａ、原告所有坐落台北市○○區○○段二小段第四八三、四八三─二、五０九地號三筆土地，其中：

１、第四八三─二地號土地為土地都市計畫使用分區之第三種住宅區。

２、第四八三、五０九地號等二筆土地位於台北市○○區○○路一段都市計畫十二公尺寬道路用地上，該道路現況為已達都市計畫寬度使用之既成道路。Ｂ、原告於民國（下同）八十九年十一月二十日向被告機關提出申請，請求徵收補償系爭土地，經由被告機關以八十九年十一月二十八日北市工養權字第八九六四九四一三００號書函復知略以：「‧‧‧說明：一、‧‧‧二、經查本案北投區○○段○○段四八三─二地號屬第三種住宅區，依法無據辦理補償。另同小段五０九、四八三地號土地係屬‧‧‧既成道路。‧‧‧茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，本府擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理，‧‧‧」，否准原告之請求。Ｃ、原告復於八十九年十二月八日向台北市政府陳情，請求辦理徵收或價購，俾儘還積欠之營業稅、罰鍰及利息，經交由台北市政府財政局以八十九年十二月十四日北市財一字第八九二三三三九八００號書函復知略以：「‧‧‧說明：‧‧二、‧‧‧本市○○道路私有土地徵收補償乙案，由於原擬採協議價購方式發給地主分年分期給付之支付憑證，經財政部函釋仍應有公共債務法所稱債務之適用，本府原擬之補償方式，將使舉債超過法定上限，致不可行。鑑於本市未辦理補償之既成道路，其土地現值高達七千餘億元，‧‧‧在無通盤之處理方案前，本府歉難先行價購台端之既成道路土地，請見諒。‧‧‧」。該府並將案件同時轉交被告，經被告作成八十九年十二月十九日北市工養權字第八九六五二二三三００號處長箋復知原告謂：「有關‧‧‧所持有本市○○區○○段二小段五０九、四八三號等二筆土地‧‧‧仍請參照本處八十九年十一月二十八日北市工養權字第八九六四九四一三００號本處書函相關解釋，‧‧‧」。Ｄ、原告不服，遂於九十年一月二日向台北市政府提起訴願，請求撤銷前揭被告及財政局之書函，經該府作成九十年四月十一日府訴字0000000000號訴願決定書，就被告八十九年十一月二十八日北市工養權字第八九六四九四一三００號書函部分，訴願駁回；關於台北市政府財政局八十九年十二月十四日北市財一字第八九二三三三九八００號書函部分，訴願不受理。原告仍不甘服，就「訴願駁回」部分向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：Ａ、原告聲明：

１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。

２、被告應就原告所有台北市○○區○○段二小段第四八三地號之土地及地上物辦理徵收補償。Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：Ａ、原告主張之理由：

１、台北市政府進行「北投區○○街○段道路拓寬工程」時，原告所有坐落於臺北市○○區○○段二小段四八三地號土地，係位於大同街與隔鄰永興街相銜而成之「Ｙ」字型路口，屬於同一道路範圍內之私有既成道路土地，現況已開闢為達都市○○○○道路，並通行有年，然被告並未予徵收或補償，經原告提出陳情及訴願均遭駁回，乃依法提起本件訴訟。

２、依據行政院六十七年台內字第六三○一號函、六十九年台內字第二七○二號函、行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函及司法院釋字第四００號解釋，行政機關進行道路拓寬工程，就「同一道路範圍」內之私有土地，不分是否既成道路，皆應予以徵收：ａ、就既成道路應否徵收補償問題，依行政院六十七年台內字第六三○一號函釋規定，政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或打通工程施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登記簿記載於土地總登記時，已登記為『道』地目之土地，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘土地應一律辦理徵收補償。以及行政院六十九年台內字第二七○二號函補充規定，地方政府財政寬裕或興築道路曾獲得上級專案補助經費，或依法徵收工程受益費、車輛通行費者，應一律徵收補償。準此，對於既成道路應辦理徵收補償之情形既包括：１、地方政府財政寬裕；２、道路型態變更（及道路拓寬或打通）；３、興築道路工程經費獲得上級專案補助；４、依法徵收工程受益費、車輛通行費者等四項事由。是符合後三項條件之一者，行政機關不得再以財政困難為理由拒絕徵收補償。另行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函所附會議結論，亦同此見解。ｂ、右述關於「道路曾經拓寬或打通」作為既成道路徵收補償事由者，所涉及應徵收之範圍，依前揭行政院六七年台內字第六三○一號函釋及嗣後補充說明之釋字第四百號解釋，皆明文闡述因拓寬或打通而應徵收補償之範圍，係指所謂「同一道路範圍」兩者。又，是否為「同一道路範圍」，固可以行政劃分上是否同屬某某「街」或「路」為參考依據，但有疑之處，仍應從各該地段道路設計型態及整體交通機能觀察，俾免因行政管理之便，害及實體法律關係。準此，若然一道路區○○○○道路區域客觀上不僅相互連結，從整體的交通機能觀察，更有不能分割之重要關聯，縱行政上之規劃名稱有異，仍難謂非屬於「同一道路範圍」。ｃ、經查系爭北投區○○段○○段四八三地號土地所在之「永興街」，與「北投區○○街○段道路拓寬工程」主要所在之「大同街」，在道路型態上，相交成為「Ｙ」字形，系爭第四八三地號土地，即位於該「Ｙ」字型之銜接點上），客觀上不但與該拓寬道路土地相互連結，自交通機能而言，更屬於不可切割之同一道路整體，依上揭行政院函文暨司法院釋字第四百號解釋，應認乃「同一道路範圍」而併予徵收補償。ｄ、被告機關雖提出「北投區○○街○段道路拓寬工程」施工藍圖，指稱系爭開明段二小段第四八三地號土地並非位於該道路拓寬工程之計畫施工範圍云云，惟查：Ⅰ、依行政院六十七年台內字第六三○一號函暨司法院釋字第四００號解釋，道路實施拓寬工程，應徵收之私人土地，以是否「同一道路範圍」為準。而「同一道路範圍」之認定，應從各該地段道路設計型態及整體交通機能做綜合觀察，行政機關不得恣意以無任何法律效力之「施工範圍」，作為「徵收範圍」之認定依據。Ⅱ、況且，假設「同一道路範圍」得以行政機關自行劃定之「施工範圍」為準據，若行政機關恣意劃定僅道路兩旁之「拓寬部分」為「施工範圍」，則甚至道路中央之核心部分皆可以毋庸徵收，顯然過度侵害人民財產權益。Ⅲ、綜右所述，被告機關未慮及系爭第四八三號土地與「北投區○○街○段道路拓寬工程」實屬「同一道路範圍」，逕以「施工範圍」為徵收範圍之依據，顯有違憲法保障財產權之意旨。

３、被告機關未說明系爭土地是否與「北投區○○街○段道路拓寬工程」屬同一道路範圍，卻逕為拒絕徵收之處分，顯有調查事實不備及違反平等原則（行政自我拘束原則）等裁量濫用之瑕疵，應予撤銷：ａ、按行政規則或函釋經由一貫的適用，久而久之，若已建立公平的行政實務處理模式，將因此便行政機關本身自我亦受到拘束，就同類的事件，如欠缺合理的理由，即不得再為相異的處理，此即所謂「行政自我拘束原則」。因此，如果行政機關在具體案件中，欠缺正當的、合理的理由，悖離其一貫的透過行政規則所產生的行政實務慣例，即有違反「平等原則」之違法。ｂ、就既成道路經拓寬，位於同一道路範圍內之上地皆應予以徵收補償二節，業經行政院六十七年台內字第六三○一號函、行政院六十九年台內字第二七○一一號函、行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函以及司法院釋字第四百號解釋詳予闡明。顯然已構成一定之公平處理模式，進而產生相當之法效果，行政機關不得任意違反，否則即有違背行政自我拘束原則暨平等原則之違法。ｃ、然查，本件原處分暨訴願決定，就系爭四八三地號之土地是否與「北投區○○街末段道路拓寬工程」所涉土地屬於「同一道路範圍」，全然未置一詞，不但有調查事實不備暨「裁量濫用」之違法，更顯然違背上揭行政函釋暨釋字四百號解釋，而有違反「平等原則」、「行政自我拘束原則」等「行政法一般法律原則」之違法。

４、綜上所述，原告所有系爭第四八三地號土地實屬「北投區○○街○段道路拓寬工程」所在之同一道路範圍內，依前揭行政院函釋暨司法院釋字第四百號解釋，應予徵收補償。原處分暨訴願決定未詳究上揭事實，竟分別為駁回之處分與決定，顯有違法。Ｂ、被告主張之理由：

１、就程序方面而言：ａ、按行政訴訟法第五條第一項及第二項所稱「依法申請」，係指人民依法有請求行政機關作為的權利之謂，惟查私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利；土地徵收條例施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第一、二項規定始得請求徵收土地，故依現行法律之規定，其尚不符合請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權（行政法院八十九年度判字第一二四六號判決參照）。ｂ、縱認原告有請求被告機關就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例第十四條及第十九條規定，系爭土地之徵收核准機關，應為內政部；補償機關為台北市政府，故原告請求被告機關對系爭土地辦理徵收補償，顯為當事人不適格，而無理由，合先陳明。

２、就實體方面而言：ａ、按「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」司法院釋字第四００號解釋有案。ｂ、又上開解釋對私有既成道路取得問題之處理乙案，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一、．．．（一）第一階段．．．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，．．．。二、．．．請各主辦及協辦單位．．．積極推動辦理」。ｃ、土地法第二百十七條規定：徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。土地徵收條例第八條規定：徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用；．．．．．所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收。同條例第五十八條第一、二項規定：「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。．．．．」。行政法院八十九年度判字第一二四六號判決，略以：「．．．私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定：徵收土地之殘餘部分，．．．要求一併徵收之」外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利。又土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第二項規定之情形者，始得請求徵收。ｄ、卷查本案系爭土地，四八三地號土地，都市計畫使用分區○道路用地，位於台北市○○區○○路一段十二公尺都市○○道路用地上，現況為已達都市計畫寬度使用（十二公尺）之既成道路，且經查該道路被告機關並無主動徵收興闢之紀錄。另同小段四八三─一地號因屬北投大同街末段道路拓寬工程範圍於七十七年間辦理徵收，而四八三─二地號土地都市計畫使用分區為第三種住宅區，非屬公共設施道路用地依法無據辦理徵收。ｅ、復查私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利；土地徵收條例施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第一、二項規定始得請求徵收土地，故依現行法律之規定，其尚不符合請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權，行政法院八十九年度判字第一二四六號判決有案。又既成道路之問題，行政院秘書長亦曾於八十五年十一月十九日召集臺灣省政府、高雄市政府、台北市政府及行政院相關部會等研商「．．．對私有既成道路取得問題之處理乙案」，並以八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函作成結論：「．．．請各單位積極推動辦理．．．」，故既成道路係屬全國性之問題，乃不爭之事實。且系爭土地現況為已達都市計畫寬度使用之既成道路，經檢討類此既成道路土地產權仍為私有者甚多，所需經費龐大，非被告之上級機關台北市政府財政所能負擔，不宜個案處理，故納入既成道路通盤檢討辦理。ｆ、另依司法院釋字第四００號解釋「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」被告之上級機關台北市政府原恪遵上開解釋意旨及行政院秘書長八十五年十二月十四日研商私有既成道路如何處理之結論辦理，由相關局、處研議以自治條例方式辦理，原擬採協議價購方式發給地主分年分期之支付憑證，經財政部函示仍應有公共債務法所稱債務之適用，致被告之上級機關台北市政府原擬補償方式，將使舉債超過法定上限，而有窒礙難行之處。茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，被告之上級機關台北市政府擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理，足見台北市政府對於處理既成道路補償事宜確實曾積極推展。是以，被告機關依上述解釋及法令意旨，回復原告，於法並無不合。

理由

一、程序部分：Ａ、按民事訴訟法第二百五十五條第一項第三款「擴張或減縮應受判決事項之聲明」雖未在行政訴訟法準用之列，然如應受判決事項之減縮並不改變系爭案件之訴訟標的，亦不影響他造當事人訴訟上之攻擊防禦，基於處分權主義之精神，行政法院仍應予以准許。Ｂ、本案原告起訴時請求徵收之土地包括台北市○○區○○段二小段第四八三、四八三─二、五０九地號共三筆土地，而於言詞辯論期日聲明減縮其請求範圍，不再就同小段第四八三─二、五０九地號二筆土地請求徵收及補償，僅就同小段第四八三地號一筆土地為爭執，就此項應受判決事項之減縮，除被告表示同意外，核其效果亦未改變本件訴訟標的或影響被告訴訟上之攻擊防禦，參照前述意旨，於法並無不合，應予准許。

二、請求撤銷原處分及訴願決定部分：Ａ、被告所為八十九年十一月二十八日北市工養權字第八九六四九四一三００號書函是否為行政處分：

１、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。

２、台北市政府進行「北投區○○街○段道路拓寬工程」時，原告所有系爭土地，係位於大同街與隔鄰永興街相銜而成之「Ｙ」字型路口，屬於同一道路範圍內之私有既成道路土地，並通行有年，然被告並未予徵收或補償，原告向被告請求徵收，經被告以八十九年十一月二十八日北市工養權字第八九六四九四一三００號函函復，該函意旨略為：「‧‧‧另同小段‧‧‧四八三地號土地係屬‧‧‧既成道路。‧‧‧茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，本府擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理，‧‧‧」，而否准原告之請求。

３、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為被告之上級機關台北市政府，而被告僅係居於「需用土地人」之法律地位而已。

４、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非核准徵收之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。Ｂ、被告適格欠缺部分：縱認被告所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件徵收核准機關為內政部，被告於作成補償處分之前（至於人民是否具有請求補償機關作成補償處分或發放補償金之權利，詳見後述），其地位僅屬需用土地人。則原告逕以需用土地人為被告，對之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。

三、請求徵收土地並予補償部分：Ａ、原告所有系爭土地，目前為台北市○○區○○街道路用地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執，堪信為真實。本件所應審究者，為原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告可否依據司法院釋字第四○○號解釋請求被告給付徵收補償費之問題。茲分述如次：

１、按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。

２、其次，關於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。

３、縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為台北市政府，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格。原告依行政訴訟法第五條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。

４、末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。且縱已有核准徵收處分存在者，其發給徵收補償費之機關，亦為台北市政府，既如上述。則原告逕以非徵收補償主管機關之台北市政府工務局養護工程處為被告，對之訴請發給徵收補償費，亦非有據。

５、至於土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，併此敍明。Ｂ、原告得否以平等原則或行政自我拘束原則為依據，請求被告徵收系爭土地：１、茲查，憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字二一一、四一二號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，惟其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。

２、又如前所述，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，且司法院釋字第四○○號解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎，本院亦已說明（參見理由三、Ａ、２、）。

３、因此本件原告對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則原告謂在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求判命被告應徵收系爭土地，自屬無理由。

４、至於原告主張，依照行政院六十七年台內字第六三○一號函、六十九年台內字第二七○二號函、行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號等函釋本案應適用「行政自我拘束原則」，而就系爭土地辦理徵收補償。

５、本院就此判斷如下：ａ、「行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」係行政程序法第一百五十九條第一項所明定，又依照行政規則之功能，同條第二項並將之區分為「組織管理性行政規則」、「法令解釋性行政規則」與「裁量準則性行政規則」（惟此項規定毋寧屬於例示性規範，行政實務上行政規則之類型自不限於此）。ｂ、「行政自我拘束原則」係指行政機關於執行職務行使公權力時，因先前行為而形成先例，使人民因此而產生信賴，並進而按照該前行為所形成的權利義務狀態，對於自身生活秩序依照有所安排，故此種行為應對行政機關往後執行相同職務時產生一貫作為義務之拘束力，亦即對於與前行為相同之案件事實，必須為相同之處理。此處所謂之行政之「前行為」，可能包括不成文的行政慣例、行政指導、行政處分，或是行政規則。而其拘束效果之根據，主要基於法治國秩序下之「平等原則」以及「信賴保護原則」。ｃ、行政自我拘束原則對於行政規則之作用，即是透過前述平等原則之適用，使原本僅屬行政內部規範、並未對外發生效力的行政規則，一旦經過上級機關下達，並由下級機關據以執行職務時（主要是法令解釋性行政規則或裁量準則性行政規則），該職務執行之效果，將對外部之人民產生影響，並因行政機關反覆實施而產生信賴，是以若行政行為違反行政規則，則將違反行政機關對外處理事務的一致性，構成平等原則之違反。因此，行政規則在「行政自我拘束」原則作用下，藉由平等原則而發生間接的對外效力。ｄ、當人民欲對行政機關主張「行政自我拘束原則」，認為原屬內部法規範之行政規則，透過平等原則之適用，發生間接之外部效力時，按照平等原則「案件相同者，應為相同處理」之法理，人民應具體舉證其情況與之前行政機關曾經依照系爭行政規則處理之案件相同，因此被請求之行政機關應為相同之處理，而非僅提出行政機關可能適用之行政規則，即要求後者比照處理，否則即有違行政規則屬於行政權內部規範之本質（行政機關固不得要求人民遵守行政規則之規定，人民亦不得依據行政規則要求行政機關從事特定之作為或不作為）。ｅ、原告主張本案有「行政自我拘束原則」之適用，即被告應依照行政院六十七年台內字第六三○一號函、六十九年台內字第二七○二號函、行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號等函釋，就系爭土地辦理徵收補償，然而原告僅將上開函釋內容依序條列，即要求被告比照適用，卻未具體指明被告是否曾依據上開函釋，就其他與原告情況相同之土地辦理徵收補償，參諸前述有關「行政自我拘束原則」之說明，原告之主張實與「請求被告直接適用行政規則、對原告有所給付」無異，而違反行政規則內部法之本質，亦不符合「行政自我拘束原則」使行政規則間接發生外部效力之內涵。職是之故，原告此部分主張實屬無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第五庭