臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第一二○七號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一二○七號

原告

台灣區麥粉工業同業公會

代表人

甲○○

訴訟代理人

劉紹樑律師

訴訟代理人

李家慶律師 （兼原告送達代收人）

訴訟代理人

乙○○律師

被告

行政院公平交易委員會

代表人

黃宗樂（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　沈麗玉

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年十二月十三日台八

十九訴字第三四八八四號及台八十九訴字第三四八八六號訴願決定，提起行政訴訟。

本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：

一、緣原告於八十六年十月二十一日依公平交易法（下簡稱公平法）第十四條第五款規定，向被告申請聯合採購合船裝運小麥；經被告以八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書略以：其申請符合公平法規定，應予許可，期限至八十九年十二月三十一日止，惟原告應將該聯合行為執行情形，包括每船次各進口人之登記採購量、使用量、庫存量、採購裝船期及價格等，按季函知該會，原告並不得利用許可從事其他聯合行為，或限制各會員自由決定其聯合採購進口之數量，或禁止自行採購進口，或無正當理由拒絕他事業加入該聯合採購，亦不得利用該許可取得之市場地位，為不當之價格決定維持或變更，或有妨礙他事業公平競爭或其他濫用市場地位之行為等。

二、嗣被告經人檢舉涉嫌以減量採購小麥方式，達其全面調漲麵粉價格之目的，影響消費者權益等情。案經被告調查結果，認定原告於辦理國內三十三家麵粉廠小麥聯合採購、合船進口作業事宜時，藉協調、配合及邀集會員廠商召開開會等方式，有不當協議實施總量管制暨配額制，並介入會員廠庫存撥補管理等行為，違反公平法第十四條前段規定及逾越被告八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書之範圍，乃分別依：（一）公平法第十六條之規定，以八十九年六月七日（八九）公貳字第0000000—一九號函，撤銷（廢止）前揭許可決定；惟為避免影響國內麵粉產銷市況之銜接，命原告至遲八十九年九月三十日之緩衝期終止前，停止辦理小麥聯合採購、合船進口作業事宜，且不得有總量管制暨配額制等違法限制小麥進口數量之行為。（二）違反公平法第十四條前段規定，依同法第四十一條規定，以八十九年六月七日（八九）公處字第九一號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項限制競爭之行為，並處原告罰鍰新台幣（下同）二千萬元。

三、原告不服前開處分，以「原處分機關已多次許可其聯合採購，合船裝運進口，而其協調各會員之裝船量，並非限制其進口量：（一）無違反公平法第十四條前段規定。（二）未違反被告原許可決定」為由，提起訴願，遭行政院於八十九年十二月十三日分別以：（一）台八十九訴字第三四八八四號訴願決定書（二）台八十九訴字第三四八八六號訴願決定書駁回，原告仍表不服，爰以前揭二處分均為被告所為，且該二處分所涉及之基礎事實同一，向本院合併提起行政訴訟，嗣於本院訴訟進行中，變更訴之聲明第二項撤銷訴訟為確認被告機關（八九）公貳自第0000000︱○一九號函之處分違法。。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、被告機關八十九年六月七日（八九）公處字第○九一號處分及行政院台八十九訴字第三四八八四號訴願決定均撤銷；被告機關應返還原告已繳交之新台幣（以下同）兩千萬元罰鍰，暨自八十九年七月二十七日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。

㈡、確認被告機關（八九）公貳自第0000000︱○一九號函之處分違法。

二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：原告於辦理國內三十三家麵粉廠小麥聯合採購、合船進口作業事宜時，是否有不當協議實施總量管制暨配額制，並介入會員廠庫存撥補管理等違反公平法第十四條前段規定及八十九年六月七日（八九）公貳字第0000000—一九號函所為許可之行為？被告對原告為罰鍰貳仟萬元，有無裁量濫用之違法？

一、原告主張之理由：

㈠、原告並無逾越原許可之違法聯合行為，原處分及原決定有錯誤適用公平法第十四條規定之違法。查：

１、小麥聯合裝船作業程序複雜，原告必須事先協調會員事業安排船期等事宜，始能順利完成小麥聯合採購事宜：

⑴、本件被告認原告違反公平法第十四條之禁止規定，無非係認原告辦理小麥聯合採購及聯合裝船作業事宜時，以協調、配合及開會等方式，不當實施總量管制及配額制度，又介入會員事業庫存撥補，逾越（86）公聯字第一二號許可決定書之範圍云云。惟查，原告自依許可決定辦理聯合採購及聯合裝船相關作業以來，從未限制會員事業採購小麥之數量，原告協調相關會員辦理裝船事宜，並非限制競爭，而係辦理相關聯合採購作業必需採行之手段，且為決定能否如期、如量購得各會員事業所需小麥之關鍵。而被告之所以認定原告違反公平法第十四條之規定，實係因為不瞭解原告辦理小麥聯合裝船作業程序之複雜性所致。關於原告就聯合裝船作業必須協調會員事業以安排相關事宜乙節，謹就相關作業程序詳細說明如后：①報告今年市場動態及預測明年情況，供各會員事業參考，以研擬明年採購船期與計劃採購量後，各會員事業依實際需要及農委會規定自行登記所需採購小麥數量，由原告彙總函報農委會。②登記各會員事業採購小麥數量，召集各會員事業協商安排船期、裝船數量與卸貨港順序，並由各會員事業依協商之船期、裝船量填報採購麥種與數量。③彙整各會員事業自行申報之麥種數量後，在裝船一個月前辦理船運與小麥之開標工作。④完成開標工作後，與船公司、小麥供應商簽署合約。⑤船到裝貨港前，向農委會、國貿局辦理小麥輸入許可文件，並洽銀行辦理信用狀開立作業。⑥船方在裝貨港裝貨時，因航行安全考量與配合麥種數量及船艙容量等需要，可依採購量逕行決定增減五％之裝貨量。⑦船裝貨完畢由裝貨港開出後，於航行期間，即通知貨主與港口預定到達時間，以便辦理各項進口報關所需文件，與繳交關稅相關費用。⑧船隻預定到達之卸貨港，如因天候或待卸船貨過多，或碼頭倉容週轉不靈，而有塞港情事，必須等待多日始能卸貨，足以影響小麥貨源供應或增加船舶停港等費用時，則需經協調改由其他卸貨港口停靠卸貨。⑨船進港停靠碼頭辦理檢驗、檢疫通關等手續並開艙卸貨時，如發現有水濕或短少小麥，需邀集工廠與公證、保險、船方協調理賠事宜。⑩小麥卸入碼頭倉庫，由各會員事業提運回廠，如有發生短溢提數量時，則需協調各會員事業進行撥補。

⑵、由以上程序可知，小麥聯合裝船作業實相當複雜，且諸多環節均牽涉到其他第三人，如供應商、銀行、船公司、公證機構及相關政府部門等。而從會員事業申報採購數量、原告彙整、安排船期、招標，一直到小麥運抵國內，往往需時超過二個月，倘原告不能協調會員事業安排相關事宜，只要其中一個作業出現問題，極可能因此造成貨源供應不及之問題，如此所影響者不僅是相關下游廠商之產銷供應，甚至影響消費者之日常生活所需，故原告事先之協調工作實極為重要，理由如下：①貨源能否穩定供應，對工廠營運影響甚巨，因此採購小麥船期及裝船數量，深受各會員事業重視，為順利如期裝運，必需由各會員事業協調決定。況且裝船時間與載貨船隻之大小，都與運費有關，而卸貨港順序亦關係到各會員事業提貨時間與小麥品質，在在影響原料供應及營運成本，必需協調決定。②小麥與運費價格在國際市場變化頗大，因此何時開標，必須開會協調，否則部份工廠對決標過程有異議，或不予接受時，將造成極大國際貿易糾紛。③依國際貿易實務，聯合裝船之信用狀必須各會員事業均如期開立，且經貨方委託之銀行審核後，始能裝貨，因此必須協調各會員事業如期開立信用狀，以免影響全船之裝運。④卸貨港如因塞港，必須改變卸貨港順序時，由於涉及各會員事業權益，亦必須協調決定。⑤卸貨時，如有發生小麥水濕或小麥短少，或有短溢提時，均與各會員事業權益有關，亦必須協調解決。

⑶、由此可知，基於穩定貨源供應及考量實際成本，原告辦理小麥聯合裝船作業程序時，的確有事先協調之必要，否則各會員事業雖然可以聯合採購小麥，卻因不得協調而使得各家需求不能相互配合，則船隻大小、船期及採購作業等亦無法事先安排，實難以如期完成聯合裝船作業。事實上，原告於辦理聯合採購及聯合裝船相關作業時，從未限制會員事業之採購數量，僅於幾次特殊情況下，因若干會員事業重新加入或退出其他會員事業之聯合採購體系，原告為調整原定之聯合裝船計畫，始提出不具強制力之建議，以供會員事業作為協商參考，乃卻因此遭被告認為係限制競爭之行為。

２、原告所提出之「百分比表」、「重新分配表」及「庫存量撥補表」僅係供會員事業參考，並非「定量配額」之限制競爭行為：

⑴、本件原告採購業務組之所以進行協調，係因統一公司等四家會員事業於八十六年七月重新加入其他二十八家會員事業之聯合採購體系，故原告勢必需要調整原訂船期加以因應；然如前述，由於辦理聯合裝船作業手續複雜且需時甚長，如依照四家會員事業擬新增購之數量重新安排八十七年一至二月之船期，在時間上恐緩不濟急，亦無法滿足各會員事業之實際需求。為求會員事業能夠儘速達成共識，原告採購業務組方提出建議表供會員事業參考。而該建議表上所列方案既經會員事業同意採納，則八十七年一至二月各會員事業之裝船數量當然與方案所訂比例近似，惟此實不足以做為被告認定原告實施定量配額之根據；實則此方案為原告於急迫情況下，便於會員事業協商討論而提出之建議，若非如此，原告又如何有效並迅速因應各會員事業產銷之需求？如原告不提出任何建議供會員事業參考而任由其協商，倘因此協商不成或耽誤船期，因而造成國內小麥產銷失調，此責任又由誰來承擔？

⑵、原告辦理聯合採購之裝船作業，本即有事先協調並安排船期之必要，蓋唯有如此，方能順利配合會員事業之年度產銷計畫，而不至於有供應不及之情形發生；惟考量船艙容量之限制，原告安排船期勢必無法盡如人意，百分之百滿足全部會員事業之需求，然而由於順大裕公司八十七年三月宣布停產，已排定之各會員事業裝船數量自需加以調整。否則倘因順大裕公司不續購而多出之裝船量未予填補，不僅其他會員事業之運輸成本即相對提高，故原告提出所謂之「百分比新表」供作會員事業協調之參考，自無可議之處。舉例來說，假設順大裕公司於八十七年度原訂之總裝船數量為百分之二（八十七年三至四月之裝船數量），茲該公司既然宣布停產，則八十七年五月以後每艘船即多出百分之二載貨空間，而會員事業考量實際庫存之需求量及採購之急迫性，而於商討調整該年度之聯合裝船計畫時，參考先前之裝船數量調整原訂之產銷計畫，自無任何不法。

⑶、按會員事業本可自由申報進口之小麥數量，至原告則僅係依照其協調結果安排船期與裝船量。然由於各會員事業小麥需求之時間不一致，以致原定之船期無法完全滿足會員事業之需求，故會員事業遂擬重新調整船期與裝船量以配合所需。而為便於會員事業協調，原告乃提出所謂「庫存量撥補表」供其參考之用，絕非對於會員事業之庫存量實施撥補。至於被告所指，原告實施「庫存撥補」之八十七年七至八月及九至十月之裝船量來看，該二期之裝船量分別為一三五、五六五．五噸及一三九、七四四．五噸，計算順大裕公司停產後其他會員事業可能增加百分之二裝船數量僅為二、七一一噸及二、七九五噸，所占全年總裝船量九六三、八五八噸之比例，根本微乎其微（○．五七％）。故即使會員事業係參考原告建議決定裝船數量，然如此少量之裝船數量又何能「嚴重限制麵粉業者之經營發展及妨礙市場競爭功能」？被告至今仍未能提出具體之證明。實則原告所提出之前揭建議，純粹係便利會員事業間協調裝船數量之用，會員事業於未來採購時仍可依實際需要調整，故原告之建議僅屬參考之性質，非足以強制拘束會員事業之採購數量。

⑷、由以上之說明可知，原告所提出之相關表格，其目的確係為了使會員事業能夠儘速協調船期或裝船量等事宜。而一旦會員事業能夠順利協調船期與裝船量，小麥運輸之成本即可有效降低，對國內消費者自屬有利，而此亦被告當初之所以核發聯合許可之最終目的。被告疏於考量：船隻之容量本有一定之限制，而三十二家會員事業於各段期間內擬進口之數量既又存有差異，故如不能經由協調過程安排船期及裝船量，極可能造成某一船期之小麥無法裝滿整船，而另一船期之小麥需求量因超過最大船隻容量而需另行採購他船，如此，小麥進口之運輸成本勢必大幅提昇，不僅無法達到聯合採購降低成本之效果，而且若將增加之運輸成本反映到麵粉售價上，對國內之消費者更是不利。是原告協調辦理裝船之船期與裝船量，確係為辦理聯合採購所必需，並未逾越被告許可之範圍。

３、原告召集會員事業討論全年預定進口量，並非實施「總量管制」之限制競爭行為：

⑴、麥粉產業在國內本屬成熟產業，各會員事業原本之產銷管道亦相對穩定，故於預估下一年度之產銷數量時參考前一年度之數量，並與其他會員事業協調裝船數量以調整產銷計劃，應屬一種合理且必要之商業行為。況小麥聯合裝船作業必需事先就採購數量協調才能順利完成裝船事宜，故各會員事業亦希望原告能夠事先預定船期，以決定下一年度之產銷計劃，若非如此，而要求各會員事業就每一次船期分別協調裝船數量，則其產銷計劃恐需經常變動，實有違一般事業穩定經營之原則。

⑵、又依照「申請小麥進口辦理平準基金作業程序」（下稱「平準基金作業程序」）第二條之規定，小麥進口人應於每季前二個月向所屬承辦申請之同業公會登記下一季之進口數量同時繳交該季進口量保證金，各進口人該季實際進口總數量得有%之增減（詳附件五號）。就以夏季（四至六月）採購為例，會員事業早在當年度二月之前即應完成登記及繳交保證金事宜，可知會員事業確實有提前預估進口數量之必要。又平準基金作業程序第十條規定，若進口業者登記之進口數量不符合實際進口總數量之增減幅度，則保證金即作為違約金歸入麵粉平價基金，更可證明預估進口數量之重要性。而會員事業藉由會議討論預定進口量，目的純粹為了預定船期以事先安排下一年度之產銷計畫，並非藉由決議之方式約束他會員事業之採購數量。

⑶、再查，原告係依照工業團體法所成立之同業公會，工業團體法本即課與工業團體相當之任務。按工業團體法第四條之規定：「工業團體之任務．．．：二、關於原料來源之調查及協助調配事項。三、關於會員生產、運銷之調查、統計及推廣事項。．．．六、關於會員業務狀況之調查事項。．．．十四、關於政府經濟政策與工業法令之協助、推行及研究、建議事項。．．．」由此可知，原告於辦理小麥聯合採購及聯合裝船作業事宜時，本著協助會員事業及配合政府農糧政策之原則，調查、統計會員事業之生產、運銷及業務狀況，應屬適法。況由八十八年八月之修正船期表可知，第十六、十八、二十、二十二至二十四船之船隻大小業經調整，且裝船總數亦增加為九十一萬五千九百公噸，與八十七年十月之決議內容並非完全相同，足證原告於辦理聯合裝船作業時，確實會依實際需要調整裝船數量，並非完全依照決議之數量辦理聯合採購。則被告謂修正船期表與八十七年十月會議決議之數量表近似，故原告有總量管制之限制競爭行為，並非實在，亦不足採。

４、原告協調小麥採購裝船數量係為配合政府農糧政策，並非制定配額或限制採購數量：

⑴、按小麥之「聯合採購」及「聯合裝船」作業，本質上即屬聯合行為，本即可能會影響生產、商品交易或服務供需之市場功能。惟考量國家整體經濟及公共利益，維持糧食來源之穩定供應並有效降低進口成本，公平法第十四條第五項方例外允許聯合輸入之行為，此即被告當初核發及展延許可所考量之依據。原告辦理聯合裝船作業時若不採取一定之協調方式，實難以順利完成小麥聯合採購作業，更無法有效降低進口成本。倘因此造成小麥價格之波動甚至上漲，對於國內消費者是否反而不利？況依平準基金作業程序第八條之規定，如小麥實際起岸成本高於按平準基金核算之起岸成本，差額將由基金會補貼進口業者，更顯示小麥價格維持平穩為政府重要之民生政策。迺被告僅以一般商業競爭之角度思考，卻忽略小麥價格維持平穩之重要性，進而誤認小麥價格穩定係因原告限制競爭所致。

⑵、原告協調會員事業研商裝船數量等事宜，一方面係基於協助會員事業之立場，另一方面則為協助、推行政府農糧政策。依照前揭工業團體法第四條之規定，工業團體任務之一在於協助、推行政府經濟政策；按糧食既為國家總動員物資之一種，雖現行相關法令中並未明訂糧食之庫存量，惟依照被告調查農委會及經濟部相關人員之結果，均稱國家總動員計畫規定業者應儲備相當之庫存量，此即屬一項政府政策。而國家總動員法既為現行有效之法令，則原告依照各會員事業之庫存需求提出參考建議，或會員事業間討論下一年度預定進口量以協調裝船數量，正係基於協助、推行政府農糧政策所為，應無任何不當之處。

⑶、況查，本件被告以八十九年六月七日（八九）公貳字第0000000—一九號函撤銷（廢止）許可決定之同時，亦給予原告三個多月之緩衝期，即原告於九月三十日前仍可辦理聯合採購及聯合裝船事宜，顯見小麥之聯合採購及聯合裝船的確有其必要性及重要性。而被告於會員事業重新申請小麥聯合採購時，考量先前撤銷處分所可能造成國內小麥市場之重大衝擊，在許可內容第二點特別強調：「申請人等應依行政院農業委員會『申請小麥辦理平準基金作業程序』，於每季前二個月分別向相關公會申報下一季進口量並繳交保證金，各申請人於彙整各自申報之下一季採購麥種數量後，再協商船期及卸貨港順序及委託中央信託局辦理採購事宜」。此與原告先前辦理聯合裝船作業所採取之程序，並無任何不同，足證被告亦認協商（協調）之機制確有存在之必要，則原告先前所採取之相關協調會員事業之措施，應無任何違誤可言。

５、原告並未限制任何會員事業加入聯合採購作業：

⑴、根據中央信託局貿易處決標紀錄顯示，嘉新、豐盟及環球公司等三家所組合之Ａ船係於八十八年十月二十六日先行決標，則原告辦理Ｂ船及Ｃ船採購時，應無再行通知其參加之必要（均為八十八年十一月四日決標），並非拒絕其加入該二船期之聯合採購。至於第船之採購，原告業已洽所有會員事業登記裝船數量，惟因僅有嘉新公司等四家（加上嘉和公司）登記以致裝船數量不足一艘小船，原告就此徵詢該四家會員事業之意見，最後因成本問題放棄該船之採購，此實為該四家會員事業本身之商業考量。按原告從未更無必要拒絕任何會員事業加入聯合採購體系，且正因各會員事業可隨時加入或退出聯合採購體系，原告自必需調整原定之聯合裝船計畫以為因應，此即原告提出相關建議供會員事業參考最主要之原因，絕非刻意限制會員事業小麥採購或裝船數量。

⑵、又經原告比對八家會員事業約談陳述紀錄之結果，發現被告僅從其陳述中為不利部分之摘錄，並未就有利部分一併考量，實非公允。

６、小麥以聯合採購及聯合裝船之方式進口，不可能造成國內消費者重大之損失：

⑴、被告並未一併檢附計算之基礎資料提供原告查證，則其是否正確，已非無疑。即使該等資料之內容均屬正確，然一般市售麵粉雖粗分為高筋、中筋、低筋麵粉，但麵粉品質項目，依經濟部標準檢驗局所公告之國家標準ＣＮＳ即含有水分、粗蛋白質、灰分、脂肪酸度、顆粒粒徑等項，故其品質內容都足以影響價格，因此市售麵粉因品質不同自有價格差異，而進口麵粉之價格差異更大。以海關所公布之八十八年度進口麵粉價格為例，有每公斤三．三三元者，亦有每公斤二九．三三元者，實難任擇其一作為核算價格之依據，故被告實不應以漫無標準之「進口價」作為計算依據。又被告以八十八年高筋麵粉之「進口價」與「國內售價」之差額作為計算基準，並非適當。蓋原告為會員事業辦理聯合進口者為小麥，而非直接進口麵粉，故一○．九六元之「進口價」並非會員事業所支出之成本；再者，小麥自運抵港口後，需先卸載並儲放至碼頭之倉庫後，再分由會員事業領取並載運至工廠，最後經過磨粉之後才成為麵粉，亦即倉儲、運輸及磨粉等費用均為會員事業製作麵粉所必需支出之成本，故被告不應僅以「進口價」與「售價」比較，即認其「差價」為會員事業所能獲取之利益，更何況會員事業進口小麥本應獲得合理之利潤，然被告卻直接以「售價」減去「進口價」所得之差價估算消費者之損失，豈非認為進口小麥不得賺取任何利潤？

⑵、至被告以所謂八十七年與八十八年麵粉之平均價差每公斤一．四一六二元，反推八十一年至八十八年平均每年之「消費者剩餘」為九六六、五六六．五千元，亦屬有誤。按由一九八八年至一九九八年之消費者物價基本分類指數可知，麵類之消費者物價指數係逐年緩步上升；因此，當年度之麵粉平均售價乃較前一年度為高，而被告以八十七年與八十八年之平均價差計算八十一年至八十六年之價差，顯未將麵粉價格之上漲幅度考慮在內，故其計算方式已屬錯誤，而所算出之國內消費者歷年「總損失」六、七六五、八九五．五千元，更非可採。

⑶、再者，根據美國小麥協會提供鄰近國家之麵粉價資訊，再對照台灣地區之麵粉價格可知，八十六年間台灣地區之麵粉價格雖較馬來西亞略高，但較韓國、新加坡、日本及泰國等國之價格為低，顯見國內麵粉之價格並無過高之情形。此外，農委會於八十四年十一月十五日以八四農糧字第四○二○六一七Ａ號函，限定「每袋麵粉最高之廠價高筋調整為三三四元、中筋三二一元、低筋三一五元」，故只要麵粉之售價低於此上限，廠商所賺取者即為農委會認為合理之利潤，並非所謂消費者所受到之損失。況查，近年來原告大多數會員事業處於虧損狀態，更可證明販售麵粉根本沒有暴利可圖，此函詢稅捐單位會員事業近五年來之報稅資料可明。

７、被告純粹以經濟理論認定原告行為妨礙市場公平競爭之機制，並非洽當：

⑴、被告認定原告行為是否違反公平法第十四條之規定時，應將此行為對整體經濟及公共利益之貢獻與對營業限制之影響為一權衡，而非單以產業競爭之角度為認定。惟被告提出若干理論認定原告行為阻礙市場之公平競爭，卻疏未考量國內糧食穩定供應歷史背景及產業實況。

⑵、按政府為穩定糧食供需，麵粉產業長期以來即受到相關單位之嚴格監督，無論是小麥之進口數量、價格甚至庫存量均受到相當之規範。八十六年統一等三家公司自行採購小麥擬擴大其市場佔有率，然而因此造成小麥進口量大增，各會員事業因而削價競爭導致嚴重虧損，結果該等公司又重回原採購系統。究其原因，在於進口之小麥大部分供給內需市場，而在市場需求本已成飽和之狀況下，過度擴大生產規模之結果將只會因供過於求而導致價格下跌，即使可以降低小部份生產成本，但利潤卻不一定會相對增加，對於會員事業未必最為有利，故會員事業自無理由過度提高產能。由此可知，產能過剩之現象絕非因原告採取聯合行為所致。

⑶、又從產業實況而論，麵粉工業本為成熟之產業，加上麵粉之使用受到品質、保鮮及適用性等限制，很難於短期間內急速擴張。查麵粉之使用需求有其品質保鮮等限制，因此國內大小型之麵粉廠都有其存在之空間，以最典型之自由市場，美國而言（日本亦同），雖有年產量達百萬噸之超大型麵粉廠，但亦有年產十餘噸之小型麵粉廠（可函詢美國小麥協會），可見麵粉市場之供需有其獨特性，故被告所提出之經濟理論，並不能完全套用於國內小麥市場。更何況原告登記之會員事業數目並非一成不變，八十年間即從四十家變為三十五家，而實際從事生產者更僅剩三十家，此即為市場競爭之下淘汰之結果，由此亦證原告並未採取任何不當措施以維持市場「共存共榮」的現象。然被告卻認原告需對此種「產業實況」負責，進而推論係原告未履行原許可決定之負擔所造成。

㈡、本件原告所為之小麥聯合採購行為不致影響小麥或麵粉交易或供需之市場功能：１、按公平法施行細則第二條第一項規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」因此，即使被告認為原告辦理聯合輸入所採行之方法該當聯合行為，亦應判斷該行為是否確實足以影響商品交易或服務供需之市場功能。惟被告僅泛稱原告辦理聯合輸入作業時實施所謂「定量分配」等行為，嚴重限制麵粉業者之經營發展及妨礙麵粉市場之競爭功能，造成國內消費者至少六十七億元之重大損失，卻未提出任何相關證據為佐證，原告實無從得知其認定之依據何在。若以訴願決定機關於其決定書末段中所謂，因八十六年一月至二月、三月至九月等期間麵粉售價維持或達十五月未變動，即認為係原告妨礙競爭之行為造成，似嫌率斷。況麵粉係屬國內民生重大物資，且為成熟之產業，故其價格本即穩定，要與小麥聯合裝船採購無涉。

２、又由於國內並不自行生產小麥而完全仰賴國外進口，是其價格本容易受到國際市場行情之影響，故如國際市場小麥之價格維持穩定，相對而言，國內麵粉之價格亦不至於有太大之波動。此外，由於國內業者採取「聯合採購」及「聯合裝船」之方式進口，同一船期相同麥種之進口成本當然完全相同，故磨粉後販售至國內市場之價格差異亦不可能太大。至於原告協調會員事業安排船期之行為是否足以影響市場功能，由於會員事業所採購同一船期相同麥種之小麥成本本即相同，故在此購料成本相同之情況下，除非有會員事業刻意壓低價格求售，否則同一時期各會員事業麥粉零售之價格自無太大之差異，亦即市場「價格競爭」之空間原本有限，而並非各會員事業間有聯合定價之行為。

３、況查，目前農委會亦已開放麵粉自由進口，而依照「申請麵粉進口辦理平準基金作業程序」規定，麵粉進口人並無須繳納保證金，亦無須事前申報預定進口量，此較諸小麥進口之情形，其之管制反而較為寬鬆，故相關業者本可選擇自行進口麵粉，然而歷年來麵粉之進口量均遠低於小麥之進口量，此無非係因相關業者考量國內麵粉市場已甚為成熟之緣故。因此，即使原告協調會員事業安排船期之行為對相關市場之競爭有所影響，然其影響之程度亦極為有限，且此亦屬小麥採取聯合輸入之方式進口所產生之當然結果，而並非原告實施任何「定量分配」妨礙競爭之行為所致。進口麵粉數量不大，實乃係因產品及產業特性所致，與原告辦理聯合採購並無關聯。本件被告事實上既未就原告辦理系爭聯合輸入之相關行為是否足以影響市場功能為積極之舉證，則其遽認原告違反公平法第十四條之規定，自無理由。

４、此外，由一九八八至一九九八年之消費者物價基本分類指數可知，麵類之消費者物價指數雖逐年緩步上升，但相較於總指數及食物類指數之變動，麵類之指數堪稱平穩，對一般消費者大眾而言，自無任何不利之處。又「申請小麥進口辦理平準基金作業程序」規定本蘊含維持小麥價格平穩之機制，且依該作業程序第八點之規定，如進口之實際起岸成本高於按平準基準核算之起岸成本時，業者將可獲得差額補貼。故即使會員事業聯合採購小麥價格之價格較高，於受到補貼之後，其成本仍可以有效降低，故轉售之價格亦不至於過高，如此方能達到小麥價格維持平穩之目的。而原告於辦理聯合輸入作業以來，實際進口之起岸成本從未曾超出平準基金所定之起岸成本，可見國際小麥之價格之波動應不大，故國內小麥之價格亦能維持平穩。此外，根據農委會八十四年十一月十五日函，規定「每袋麵粉最高之廠價高筋調整為三三四元、中筋三二一元、低筋三一五元」，就麵粉之銷售價格已有所限制，故原告或會員事業更無獲得任何高額利益之可能。

５、再者，原告於八十八年間曾函請美國小麥協會提供鄰近國家之麵粉價資訊，根據其所提供之韓國、日本、泰國等亞洲地區國家麵粉價格資料，對照台灣地區八十六年間之麵粉價格可知，其台灣地區之麵粉價格雖較馬來西亞略高，但較韓國、新加坡、日本及泰國之價格為低，此亦證國內麵粉之價格相當合理，故可知原告之合船採購，並不足以影響市場之供需，對消費者亦不致造成不利。

㈢、判斷是否違反聯合行為尚需考量整體經濟及公共利益：

１、小麥之「聯合採購」及「聯合裝船」作業，本質上即屬聯合行為，本即可能會影響市場功能。但立法者考量聯合行為實施後，對於國家整體經濟及公共利益之正面貢獻，大於對營業限制之負面影響，故公平法第十四條第五項乃例外允許聯合輸入之行為。因此，原告既已獲得聯合輸入之許可，則被告於認定原告辦理「聯合採購」及「聯合裝船」作業是否違反公平法第十四條之規定時，即非僅判斷原告相關行為是否該當公平法第七條及施行細則第五條規定聯合行為之態樣已足，更應將此行為對整體經濟及公共利益之貢獻與對營業限制之影響再作權衡，如原告實施聯合輸入之結果對整體經濟及公共利益較為有利者，即應認定此行為不構成公平法之違反。

２、此外，由被告之處分書及訴願決定機關之決定書中，非但未見其對於原告辦理聯合輸入之行為與整體經濟及公共利益之衡量，反而於原告提出相關說明時，以法律未賦予原告可協調各會員事業小麥進口量之權限，未授權原告執行庫存管理等為由，遽以認定原告辦理聯合輸入之行為違法。惟按現行國家總動員法中，仍要求會員事業維持一定之庫存量，至該法雖未授權原告執行庫存管理，但原告既為工業團體，自非不可進行相關業務狀況調查甚至協助原料調配（工業團體法第四條參照），而正因小麥為國家重要糧食之一，故在美國發生九一一恐怖攻擊事件，美國對阿富汗展開攻擊行動後，農委會即緊急呼籲國人不要恐慌，表示戰備存量充足，小麥有庫存約二十萬公噸，並將持續進口云云，更足證維持一定庫存量之重要性。而原告本於協助各會員事業之立場及因應順大裕公司退出聯合採購體系之緣故，方提出以庫存數量作為會員事業協調裝船量之參考，而其目的絕非進行所謂「庫存撥補」。再者，即使會員事業參考原告所提出之庫存數量協調決定裝船量，然此既可使會員事業能夠依規定維持一定之庫存量，對於整體經濟及公共利益亦屬有利，而其對限制競爭之效果則甚為有限。

㈣、撤銷許可之處分顯然違反比例原則，其處分明顯違法。依憲法第廿三條之規定，行政行為應依循「比例原則」為之，此並經行政程序法第七條明文予以規範：「行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是可知行政機關之行政行為或行政處分自應遵守比例原則。詳言之，前揭第一款之規定復稱為「適當性原則」，第二款即係「必要性原則」，亦即「最小侵害性原則」，第三款之規定則為「狹義比例性原則」，行政行為苟違反其三者之一，即構成違反比例原則之違法。而本件撤銷處分顯有違反比例原則，理由如次：

１、協調行為為聯合輸入所必須，乃被告竟以此撤銷對原告聯合行為之許可，顯違反適當性原則本件被告撤銷小麥聯合採購之許可，其目的應係在維持小麥進口之自由競爭，惟如前述，鑑於此產業之特性，原告所屬各會員事業受限於成本考量，實不可能由個別會員單獨辦理採購，而需考慮合船採購。且事實上被告於致農委會之函件中，亦係做此建議。亦即只要係採合船採購之程序，即需協調各會員廠之進口數量，是被告一方面撤銷原許可之決定，一方面又認應辦理合船採購，是其所為撤銷之處分顯不能達成其處分之目的，亦即有行政處分無法達成目的之違背「適當性原則」之違法。

２、縱認原告之協調行為係屬違法之聯合行為，撤銷原告許可亦非必要之手段復查，公平法第十六條對於逾越聯合行為之行為，除授權被告得撤銷許可外，並賦予其變更許可內容、命令停止、改正其行為或採取必要更正措施等裁量權限，惟被告竟濫用其裁量權限，於同樣可改善小麥進口機制之處分中，竟逕處予原告最重之處分，此亦顯違背「必要性原則」。矧查本件被告聯合行為之許可係至八十九年十二月三十一日止，被告於其原處分中，一方面雖撤銷原許可決定，另一方面，為避免影響國內麵粉產銷巿況之銜接，要求原告至遲應至八十九年九月三十日之緩衝期終止前，停止辦理小麥聯合採購、合船進口作業事宜，即最遠船期得至八十九年九月底，然此距原許可期限八十九年十二月三十一日僅三個月之久，則本件縱認原告前有逾越許可之行為，被告亦無撤銷原許可決定之必要。乃被告竟仍為撤銷許可之處分，是其處分自有不法。

㈤、罰鍰處分所課鉅額之罰鍰，違反公平法施行細則、強制說明理由原則、禁止恣意原則以及比例原則：

１、罰鍰處分違反公平法施行細則第三十三條之規定。查原告並無逾越原許可範圍外之聯合行為，業如前述，又縱被告認定原告為合船採購之需要而協調各會員事業之採購數量即有違法，原處分所為之罰鍰處分亦顯有不當。按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。

六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」公平法施行細則第三十三條定有明文，迺本件被告依據公平法第四十一條逕行課處原告二千萬元之罰鍰時，卻顯未依據上開之規定，審酌一切情狀，而有裁量濫用之違法，至被告裁罰事實之認定，實有諸多違誤：

⑴、違法行為之動機、目的及預期之不當利益：被告主張本案為聯合行為，依公平法規範精神屬惡性重大，等級為該表之Ａ等級（○．九分）；然查原告已多次陳明，原告辦理小麥之「聯合採購」及「聯合裝船」作業，本質上即屬聯合行為，故乃向被告申請聯合行為之許可，茲原告前既已多次獲得聯合輸入之許可，顯見被告亦認小麥之聯合採購及聯合裝船確有例外許可之必要。甚者，於本件系爭處分之後，被告亦再度同意相關業者之聯合採購及裝船，則被告於認定原告辦理「聯合採購」及「聯合裝船」作業是否違反公平法第十四條之規定時，應非僅以原告行為該當公平法規定聯合行為之態樣，即認定原告行為違法；而應就逾越許可之情形與程度詳加調查，並探討其逾越之動機、目的等。況查本件被告認原告之行為違反公平法，無非以原告所提出之所謂「配額表」、「百分比新表」、「庫存量撥補表」有逾越許可之情事。然本件姑不論該等表格之製作與提出，是否確已逾越許可之範圍，尚有爭議，實則，原告等所以製作該等表格，亦乃係因有會員事業加入或退出聯合裝船採購，為重新公平合理分配船艙，方有該等表格之製作。故本件縱認原告所採取之協調措施有未盡完善之處，惟原告辦理聯合採購之動機仍係在服務會員事業，並降低進口成本、減少艙容不足、避免內陸運輸調度失常、減少資金積壓及利息負擔所配合國內農糧及經貿政策，並無任何預謀。至被告雖主張其計算出之「消費者剩餘」部分的損失，每年約達九億餘元，因認原告預期不當利益大。故應屬該裁罰參考表之Ａ等級（○．九分），然姑不論被告消費者剩餘之計算並非正確，實則原告製作該等表格亦絕無可能有獲得任何利益（從事生產、銷售者係原告之會員而非原告），迺被告未慮及此，竟課予二千萬元之鉅額罰款，自非合法。

⑵、違法行為對交易秩序之危害程度：查被告之所以認定原告違反公平法之情節重大，無非係以其估計原告實施「定量分配」制使國內消費者每年多付出九億六千餘萬元，七年來應已造成國內消費者至少六十七億元之損失。惟本件被告主張原告之違法事實，僅限於八十六至八十七年間之系爭表格製作，迺其竟主張七年之損失，此一主張已悖離事實，自無足採，況其計算基礎及方式均屬錯誤，故被告據此認定原告行為對限制競爭之影響程度重大，實屬錯誤。抑有進者，原告製作系爭之表格究對市場交易之秩序產生如何之影響，被告未經任何舉證，即率以推論之公式計算並臆測國內消費者之損失，是其主張自無足採。抑有進者，被告裁罰參考表，以本案對於競爭秩序與消費者權益等公共利益，危害程度極嚴重為由，認等級為Ａ（一．八分），然所謂競爭秩序或消費者權益受嚴重影響之事實，被告則始終未予舉證。

⑶、違法行為危害交易秩序之持續期間：查本件被告主張原告之違法行為，無非以原告曾提出三份表格供會員事業為協調時之參考、召開乙次會員大會討論全年採購量及拒絕三家會員事業加入乙次船期之採購；惟本件縱認該等行為係逾越許可之範圍，而有不法（原告仍予否認），然各該行為事實上均為獨立之事件，且其時間均在民國八十六、八十七年間，又其之期間即使有所謂之持續期間，亦為時甚短；迺被告卻從原告開始辦理聯合採購作業之八十一年起算，認為原告於往後七年期間所得利益均屬不當利益，亦即認為原告違法行為之期間持續七年之久，但其並未證明原告自八十一年起即有逾越許可之違法行為，是其認定顯屬無據。從而，被告以本案違法行為對交易秩序持債期間長達五年以上，認屬裁罰表上之Ａ（一．八分），自非可採。

⑷、因違法行為所得利益：被告指稱原告行為造成消費者六十七億元之損失，其計算基礎及方式均屬錯誤；又縱使原告之行為真有造成消費者之損失，然原告本身並非營利事業而為職業團體，至辦理聯合採購業務則僅為服務會員，故絕不可能因辦理聯合採購而獲得任何實質利益。而被告所計算之消費者剩餘縱認正確，該所謂之違法行為所得利益，亦係原告會員事業獲得，而非原告獲得，又從會員事業之營業情形來看，原告多數會員事業於八十六及八十七年間均處於虧損之狀態，遑論可藉由原告之聯合行為獲得高額利潤，故被告以原告所得利益極高，認屬裁罰表之Ａ（一．八分），進而科處原告二千萬元之鉅額罰鍰，顯非適法。

⑸、事業之規模、經營狀況及其市場地位：按公平法施行細則第三十三條第一項第五款雖將「事業之規模、經營狀況及其市場地位」列為被告課處罰鍰時所需考量之事項之一，但原告既非營利事業，故自無所謂經營狀況或市場地位可言。又原告係依「工業團體法」及「人民團體法」所設立之非營利職業團體，其經費來源、年度收支、預決算及財務處理，均依內政部所公布之「工商團體財務處理辦法」辦理，並報經內政部核備。原告自民國四十一年成立迄今已五十年，在樽節開支下雖有資產，但均屬法定範圍之費用， 鈞院就此亦可向主管之內政部查詢。迺被告竟係以原告資產之多寡來認定原告之「規模」，實屬不當。況原告之資產與存款之多寡，實亦與本件之情形無涉，更與系爭表格之製作無關，被告僅以原告擁有資產及存款，即課原告鉅額之罰鍰，自係不法，故被告以國內麵粉廠年營業額可達到六十億至九十億元間，即認原告之規範、經營狀況已達Ａ等級（○．九分），亦顯係將原告之會員事業與原告本身混為一談。抑有進者，被告相關以原告為公會，且負責配船、採購等業務，即認原告具獨占地位，認屬等級Ａ（一．八分），亦顯然不可採，蓋原告本身並未生產銷售麵粉。被告主張原告獨占，實不知其所云為何？

⑹、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示：原告先前並未因為違反聯合行為之規定即逾越許可，而遭被告為導正或警示，甚者，就系爭表格之製作，亦係因八十

六、八十七年間有會員事業之加入或退出，而被告就該等表格之製作，事實上亦未事先警示不得製作，至被告雖謂其曾訂定公平法對同業公會之規範，並發送予原告，且曾於八十八年八月份被告所為行業導正重點督導計劃，將原告列為重點宣導對象之一，因認原告違法等級為Ａ（○．九分），然施行細則第三十三條及裁罰表係規定「違法類型」是否曾經導正或警示，本件原告所製作之表格縱有不法，事實上先前並未經被告導正或警示，至被告於八十八年八月份所為之行業導正，係在本案被告主張之違法事實發生之後（八十七年），詎被告竟以之作為課罰之依據。

⑺、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰：原告以往並未因為違反聯合行為之規定而遭被告處罰，惟被告卻以原告曾違反公平法遭到處分，且被列為行業導正重點對象為科處原告罰鍰所考量事由之一。然查被告所指該處分，似係指原告曾於八十四年間召開會議，決議會員事業可以不超過麵粉平準價上限反映成本，導致會員事業有調漲麵粉售價之情形，故認原告有公平法第十九條第四項妨礙競爭之行為而命原告停止該行為（被告八五工處字第五號處分書）。惟查，該案處分之違法類型（妨礙競爭之虞之行為）與本案處分之違法類型（聯合行為）並非相同，且依當時公平法第四十一條之規定，被告僅能先命事業停止或改正違法行為，如事業逾期不停止或未改正，被告方能科處事業罰鍰，而原告於該案中既未遭到任何處罰，則被告量處罰鍰時，應不得將該案列為考量之依據。迺被告雖認違法類型有間，卻仍裁罰級為Ｂ等級（○．四分），其認定亦有不當。

⑻、違法後悛悔實據及配合調查等態度：原告於原處分期間，多次配合被告之調查行為，且態度良好。詎被告竟以其主觀之感覺，認原告並無悛悔實據，列為等級Ａ（○．九分）。

２、由前揭公平法施行細則第三十三條各款事由及被告之裁罰表之分析可知，本件縱認原告之行為違反公平法聯合行為之規定，然被告為本件罰鍰處分時，竟未依上開之規定為合理之裁量。此實已損及法律授權主管機關裁量權之行使而構成裁量瑕疵，故被告之裁罰處分確有裁量濫用之違法。

㈥、撤銷許可之處分與課處罰鍰之處分併罰，有違一事不二罰之原則及比例原則：１、依行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」而前揭第一款之「適當性原則」，第二款之「必要性原則」及第三款之「最小侵害性原則」，即為比例原則之三種內涵；若行政行為違反其三者之一，即構成違反比例原則之違法。查本件原告辦理聯合輸入之行為本質上即屬聯合行為，茲原告既已獲得聯合輸入之許可，則即使原告之行為逾越原許可決定之範圍，被告如欲原告機關停止該等行為，依公平法第十六條之規定，被告至多亦僅需廢止（撤銷）原許可決定並命原告停止已足。惟被告一方面廢止原許可決定，另一方面又依第四十一條之規定命原告停止該等行為並科處原告罰鍰，是其顯已違反前揭「必要性原則」之內涵，並有違一事不二罰之原則。甚者，被告當初審議本案時，事實上原亦有甲、乙兩案之討論，其中甲案即係認被告既已依公平法第十六條撤銷許可，即不得再依同法第四十一條課罰，惜最終未經採納，是其處分顯違比例原則。

２、又關於罰鍰金額之量處，經比較被告針對同業公會因聯合行為違反公平法所為之五則裁罰處分，無論就同業公會開會決議調漲價格，干預、約束個別事業之銷售活動，決議限制產品或廣告價格等行為，其科處罰鍰之金額均僅從五萬元自一百五十萬元不等，並無其他超過一百五十萬元之處分者。查本件原告違法情節並未較前揭案件重大，實則，其違法性反較輕微（蓋僅係逾越許可）然被告卻科處原告二千萬元巨額罰鍰，其處罰顯然過當，況原告並未因聯合行為之實施獲取任何不法利益，故被告之裁罰處分已違反前述「最小侵害性原則」。而此種裁量違背比例原則之情形，通常亦認為係裁量濫用之違法。

二、被告主張之理由：

㈠

１、按聯合行為之例外許可，從經濟效率觀點，屬「必要之惡」，只要不違背法律維持公平競爭以及促進效率的反壟斷目標，則適度許可的聯合，仍有助於促進競爭或化解市場機能面臨的危機，本案聯合採購合船裝運之聯合行為許可決定，即表彰為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者，其具有「低可責性」或「不具可責性」。被告八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書之許可內容第二點、第三點及第四點之規定，係被告針對行政處分之主要內容所為附加規定，其目的在於對行政處分的主要規制內容作進一步補充或限制，是一種額外、附加的意思表示，具限制或補充某一主要的意思表示內容之效力。又被告所為之聯合許可係賦予原告之會員廠辦理進口量登記、共同議價開標及共同裝船進口之權責，並未賦予原告協調、限制、分配各會員廠得進口小麥數量之權限。其中「聯合採購」及「聯合裝船」給予許可時，會員間之「聯合分配全年進口量」等足以影響國內市場之行為即已予限制。況前揭聯合行為中實施「配額」「庫存強制撥補」等行為內涵，被告早於八十一年六月十七日（八一）公聯字第一號許可決定書中許可理由即明示禁止，顯非本法第十四條第五款「為加強貿易效能之聯合進口」之內涵，故不得以類似屬「限制進口數量」之作為，逕自認為可以涵攝本法第十四條、第十六條之規範中。且從行政法上「立法目的原則」研析，本案涉及之聯合行為（違法行為），已嚴重限制麵粉業者之經營發展及妨礙麵粉市場競爭之功能，若僅因其具備被告之例外許可決定即可免責，對市場之競爭性與公平性潛伏著很大的弊害。另依行政院農業委員會所訂「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」第二點、第五點、第十點第一項、第十一點，明示原告僅係負責彙總登記進口量及保證金額，並未賦予原告有協調各會員業者小麥進口量之權限。今原告將負責彙總解釋為可協調進口小麥之數量，致造成限制全體會員廠之產量，使整個產業發展成「共存共榮」現象，顯逾越授權範圍，違背競爭精神，亦違反公平法之聯合行為之禁制規定。

２、查原告稱小麥及麵粉係屬糧食管理法所稱之糧食，而糧食又屬國家總動員法之總動員物資，原告對於進口之數量及倉儲之管理，依據前開法律之規範，始介入各麵粉廠之生產管理運作程序。惟被告查證現行法令，包括國家總動員法、糧食管理法暨其施行細則、物力調查實施辦法等均係授權主管機關為物力之調查，於必要時（指天然災害或突發事變，致糧食供需失調或有失調之虞）始得對糧食買賣之期限、數量及價格，或糧食儲藏等行為予以公告管理。被告於案件調查過程中，曾向行政院農業委員會及經濟部秘書室查證有無相關法律規定物資儲存數量、期間及授權等問題，農委會答稱現行每年動員計畫中有要求業者儲備二個月之庫存量，經濟部秘書室則答稱現行動員計畫中有要求業者儲備一至三個月之庫存量，惟兩機關均表示未有授權由公會來執行管理。今原告明知八十一年二月四日公平交易法正式實施及八十二年農委會開放麵粉進口後，原管制進口時代產物—國貿局核定「七十五年產能調查暨協調進口小麥聯合採購分配比率表」及原告前身台灣區麵粉工業同業公會於六十六年八月二十六日第十三屆第三次理監事會議通過之「聯合採購原料自律辦法」應不得再予以援用，被告調查多家業者均稱原告至接受調查時，仍援用原聯合採購分配比率表之精神制作「配額」標準。茲原告復援引七十四年一月十四日經濟部總動員業務會報之會議紀錄作為其於八十七年七月實施「庫存量撥補表」，調整各廠申報數量與實際庫存量之行為法源依據。姑不論上開會議紀錄內容並無授權原告得以介入之依據外，由原告於公平法施行後即知悉向被告申請聯合行為例外許可之行為以觀，可證原告當知法規環境之變遷，今竟持原管制時代之文件作為得以違反公平法之正當理由，顯為事後卸責之詞，並無可採。

３、又原告主張合船裝運聯合採購，必定會產生限量配額方式，即應由業者協商調整需求量，此種協商並無不當之處。惟依被告（八六）公聯字第一二號許可決定書，明示申請人等不得利用本許可從事其他聯合行為或限制申請人之一自由決定其聯合採購進口之數量。故原告於每年十月間召開全體會員廠協商調整下一年總採購量，再依據總採購量及配額表分配每家麵粉廠每季之進口量，顯然與被告許可決定之自由決定其聯合採購數量之意旨有悖。另原告稱本案係農委會要求各麵粉廠之下一年進口量必須在年底前二個月向麥粉公會登記，由公會彙整陳報，必定會形成總量共識。但依農委會「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」第二點、第五點及第十點等規定，並無明示各家小麥進口業者必須每年十月向所屬公會登記下一年之預定進口量，亦無所謂「業者並須自行控制二個月之安全庫存量」之規定。且「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」並未賦予原告協調各會員業者進口小麥之權限。八十八年十二月六日被告經向農委會農政科查證，證實農委會並未要求預報年進口總量，則原告稱每年底召開會議，由會員廠登記明年預估量，再召開會議討論按照預估總量安排一年船期，係依農委會及前揭相關作業程序之規定辦理，無非亦藉詞卸責。

４、復查同業公會係公平法第二條第三款所稱之「事業」，其為公平法之規範對象並無疑義。本案經被告調查結果，原告確曾提出「八十六年底百分比表」、「八十七年三月順大裕麵粉廠停產後之配額重新分配表」及「八十七年七月使用之庫存撥補表」等資料，原告並不否認上開資料之真實性，僅抗辯該資料係參考性質，並未依照前揭表單實施配額制云云。惟本案經彙整調查統計表之對照及部分麵粉廠到會時之陳述意見，前揭表單即「配額」，確實被採用並據以執行，觀原告亦自承「八十七年間，由於原告所屬之會員事業順大裕股份有限公司停業，各其餘會員事業希望藉此契機擴充產能，增加採購量．．．，是當年迫不得已，方參考庫存撥補表，依據各會員事業之庫存量，判斷其需求之急迫性，並進而協調各該會員事業進口數量」，是以被告調查所得之證據確屬事實，從而，被告據以判定原告系爭行為已嚴重限制麵粉業者之經營發展及妨礙麵粉市場競爭之功能，違反公平法所禁止之聯合行為規定，並無違誤。

５、復查原告稱目前亦有四家業者已自行組合配船，顯示原告並無任何限制云云，惟經被告調查及四家業者之證詞，本案縱使其他業者因進口時間無法配合為由，不參加第Ａ船之採購，但既已撤回登記，則第Ｂ船及第Ｃ船之採購，即與原告九月二時二日業務座談之增購乙船無關。另第Ｂ船及第Ｃ船之採購船期與第Ａ船間距達十天，與原告設定每十五天進船一次相接近，應屬新的採購案，原告理應同時通知嘉新、環球及豐盟等三家事業是否參加，但原告卻未盡通知之義務，造成八十八年第Ｂ及第Ｃ船之船期與原安排之第船期相似，使得其他廠商無意願登記第船，而原參加第Ａ船之三家公司加上嘉和公司（其小麥係交由環球公司製粉）參加登記第船，卻因登記數量不足一艘小型船噸數而無法續購。尤其二十八家麵粉廠再次申請合船購買第Ａ、Ｂ二船乙事，原告亦未通知嘉新等四家麵粉廠參加，則原告之偏頗行為顯有違反被告許可決定書附負擔中「．．．或無正當理由，拒絕他事業加入本聯合採購」之規定甚明。

６、故綜上，原告違反被告八十六年十一月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書中附負擔「第三點及第四點」之規定，且其藉被告之許可決定，開會共同決議小麥聯合進口採總量管制暨定量配額制，妨礙麵粉市場之公平競爭秩序，被告於考量原告前曾違反公平法第十九條第四款之規定，遭被告處分在案，並列為被告行業導正重點宣導對象之一，且估計原告七年來之「定量分配」制之實施，應已造成國內消費者至少六十七億元之損失，其限制競爭之影響程度遠高於原許可決定書考慮之有利因素，原先為許可時所採用之有益因素已無法維持，應予以撤銷許可決定為宜，惟為避免影響國內麵粉產銷市況之銜接，被告給予緩衝期間，即原告應至八十九年九月三十日之緩衝期終止前，停止辦理小麥聯合採購、合船進口作業事宜，且不得有總量管制暨配額制等違法限制小麥進口數量之行為，亦即最遠船期不得超過八十九年九月底。原告如仍擬合船進口小麥，應重新向被告申請許可，故被告之處分及裁罰標準未逾越行政法上「比例原則」、「必要性原則」。

㈡

１、八十一年二月四日公平法施行之後，被告在接受原告申請聯合行為之許可時，係衡酌考量聯合採購與聯合裝船保險，確實有降低進口成本、解決業者倉容不足、減輕港口壅塞、避免內陸運輸調度失當及易於配合國內農糧與經貿政策等有益於整體經濟等事實，符合公平法第十四條但書第五款「為加強貿易效能而就國外商品之輸入採取共同行為者」而予以許可，惟許可決定並非得排除法律維持公平競爭以及促進效率的反壟斷目標。是以，被告在屢次核定聯合進口許可決定時，即明白揭示「聯合分配全年進口量」之行為，因其會員廠間所獲分配數額，係經由會員協調，有失公平競爭原則，而限制非會員廠參與進口，不僅對他人設定不當進入障礙，抑且依法無據、農委會所訂「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」，並未賦予麥粉公會協調小麥進口量情形，為避免因本聯合行為之許可，致生申請人內部間及對外交易上之弊端，且便利被告監督起見，爰附負擔如許可內容三、四，即「申請人不得利用本許可從事其他聯合行為，或限制申請人之一自由決定其聯合採購進口之數量，或禁止申請人之一自行採購進口，或無正當理由，拒絕他事業加入本聯合採購。本聯合行為主體變動並應報經被告核備」「申請人不得利用因許可而取得之市場地位，為不當之價格決定、維持或變更，或有妨礙他事業公平競爭或其他濫用市場地位之行為」等。

２、被告係接獲檢舉，發動調查權，並據原告之會員廠提供之「百分比表」、「重新分配表」及「庫存量撥補表」等相關表格，發現原告有實施「總量管制」、介入會員廠庫存量等限制競爭行為之嫌，再經全面問卷調查及對具代表性十三家事業採取約談等行政作為，雖因業者忌諱團體力量而說詞有所保留，但仍從八家事業部分約談陳述紀錄中，綜合歸納出原告自八十一年二月四日公平法施行之後實務作業情形，包括：①每年年底前須申報隔年之需求總量；②麵粉業早期有配額制，一直延用至今，公會採購小組幾家廠商開會決定每家廠商所能分配的額度，合船進口則是根據額度分配，額度係依據各家公司歷年來進口量；③部分麵粉廠要增加進口量，常遭其他廠反對，致時有同業不滿之聲；④八十七年七月曾實施一次「庫存撥補表」，係依據麵粉廠之庫存量為計算基礎，若庫存量超過二個月，則小麥進口量降低，撥補給不足二個月之廠商，以免斷料；⑤部分麵粉廠增加向農委會陳報要進口數量，原告基於彙整進口量及保證金額之便，要求麵粉廠降低陳報量，以符合該麵粉廠之配額，避免保證金被沒收；⑥部分麵粉廠擬增加進口量，遭抵制而自行進口，而抵制廠商聯合採購時，原告又未盡通知之義務，致部分麵粉廠未能加入聯合採購作業等。

３、上開實務作業涉及違反公平法，其影響之範圍，可區分為：

⑴、對整體經濟方面：所謂整體經濟之觀察指標，廣泛而言包括總體經濟及產業經濟學理上所探討的物價、就業、貿易及收支、產業發展及結構變化、所得分配、財政政策、貨幣金融等。本案謹從產業發展及產業結構變化之影響予以說明。依被告內部研究所得，在完全競爭市場情況之下，廠商定價等於邊際成本，故產業內部所有事業之單位利潤相等。但原告產業間存有超額產能問題，被告經採經濟學者Osborne及itchik之超額產能模型，驗證出原告採行聯合壟斷情形下，小廠之單位產能利潤高於大廠之單位產能利潤，是以事業即使過度投資，擁有超額產能，卻可任其閒置，在產業經濟學上「賽局理論」之割喉競爭策略運用下，國內麵粉廠數量一直持續維持三十二家以上，即使有高達七成之事業其全年設備利用率未超過五十％，也未發生其事業存廢之困擾；相對地，對於擬增產增加市場占有率廠商的發展亦深受限制，此種所謂「共存共榮」現象，顯示從產出與所得、產業發展及產業結構變化之影響，均屬無效率、無競爭性，連帶影響下游業者之競爭力，對整體經濟附加價值之影響為不具正面性。

⑵、對公共利益方面：衡量公共利益的指標可以包括前述之總體經濟及社會福利等的變化，本案係屬個別產業，個別產業產量變化之公共利益計算，係就該個別產業生產量及所造成產業價格上漲幅度，計算其造成之福利損失。被告從經濟學角度，認為原告的聯合行為，在其他條件不變之下，將造成均衡價格及均衡產量的變化，進而影響「消費者剩餘、生產者剩餘」的相對變化。就社會一體角度而言，如一方之利得足以彌補他方之失損失，則仍有社會剩餘，反之則會造成社會無謂損失。被告依據國內數家麵粉進口廠商之麵粉售價核算國內外麵粉之加權平均價差，計算國內麵粉價格較高，使國內消費者多付出的代價為每年九億六千餘萬元，累計八十七年及八十八年之加總即十八億元以上，造成社會無謂損失，影響公共利益至距。

⑶、對市場功能方面：本案小麥與麵粉屬同一市場範圍，而原告之三十二會員廠卻是上開產品及麩皮之主要提供者，其銷售量占市場總交易量的比例高達八十％以上，歷年來因原告之會員廠大廠調價，其他廠採價格跟隨情事，造成下游廠商成本提高，並多次向被告檢舉聯合漲價情事觀之，原告之銷售行為自足以影響市場功能。被告經分析原告產業市場非完全競爭狀態，而較近似於獨占性競爭市場，其特色為廠商數目很多、廠商進出市場障礙低、產品之間「略有差異」、廠商有局部的價格決定能力等。由於獨占性競爭廠商所面對的需求曲線是負斜率，而常期平均成本線又是Ｕ字型的，所以市場需求與長期平均成本（LAC）的切點絕不可能是長期平均成本的最低點。因此獨占性競爭廠商必定不可能如完全競爭市場，長期以最低的平均成本生產。由於原告產業成本有長期平均成本遞減現象，從經濟學理論而言，在長期平均成本遞減時，邊際成本低於平均成本，廠商如仍處長期平均成本下降階段，則擴大規模將有利其持續降低成本，亦即短期邊際成本隨規模擴大而遞次下移，此一誘因將鼓勵廠商持續不斷地擴大生產規模。如長期平均生產成本為產品技術特色，其亦為參與之廠商所共同面對之逃戰與壓力，而上開產業成本之特性往往造成整體產業產能過剩，及市場動輒出現超額供給之現象，平均成本相對較高之廠商終將退出市場。而處理產業平均成本遞減的最佳方式，係各廠商遵守產出率的條件，即可使所有從事生產之業內廠商共享利益不致蒙受經營損失，惟以聯合行為方式維持效率較差廠商之持續營運，並非為社會長期的最佳解，亦與成本遞減產業之特性背道而馳。本案之原告會員廠家數高達三十二家之多，因廠商具有超額生產能量未使用之問題，故必須依賴「聯合採購合船裝運」制度，其癥結點為該制度確實具有降低進口成本、減少倉容不足、避免內陸運輸調度失常、減少資金積壓等正面意義。倘若單一麵粉廠若脫離「聯合採購合船裝運」制度，其成本提高，產品售價將高於參加聯合採購者，於市場競爭上將立於無招架餘地。又從市場供需量分析，三十二家麵粉廠之產能高達二百萬公噸，國內市場需求量卻僅七十萬公噸，依經濟學文獻上「賽局理論」之「囚犯困局」理論，廠商在長遠利益的考量下，一切以大局為重，合則兩利。本案經被告依據長期產銷資料及訪談（約談）麵粉廠業者，印證出小麥進口業者利用龐大的過剩產能，並透過公會之運作，威脅同業遵守聯合壟斷默契，致長期以來始終維持多達三十餘家麵粉廠商共存之奇特現象。由於麵粉製造業屬長期平均成本遞減的產業，在勾結利益大於相互競爭的利益及背離聯合行為將導致相互毀滅的割喉式競爭，因此整個產業呈現「共存共榮」的現象，這種以人為方式操控原料之供給與分配之行為，不僅阻礙市場發揮公平競爭機制，亦違反公平法之立法目的與經濟自由化之精神。

㈣、有關被告罰鍰裁量部分：

１、按據被告產業資訊系統調查所知，國內麵粉市場總銷售值，八十二年麵粉總銷售值為六十九億七千二百七十九萬餘元，進口值為三百九十八萬餘元（○．○六％）；八十三年麵粉總銷售值為七十四億七千二百八十四萬餘元，進口值為一千五百二十八萬餘元（占○．二○％）；八十四年麵粉總銷售值為七十八億零一百六十四萬元，進口值為四千二百萬餘元（占○．五四％）；八十五年麵粉總銷售值為八十八億七千零三十九萬元，進口值為五千零十七萬餘元（占○．五七％）；八十六年麵粉總銷售值為八十二億五千二百五十八萬餘元，進口值為二千五百三十五萬餘元（占○．三一％）；八十七年麵粉總銷售值為九十二億六千六百八十萬餘元，進口值為九千六百八十三萬餘元（占一﹒○一四４％），上開七年數據中可發現進口麵粉的銷售值非常低，國內麵粉市場仍以原告之會員麵粉廠為主要生產暨銷售者。

２、次按被告向訴外人雙茂麵粉有限公司、盛業實業有限公司、義美食品股份有限公司、掬水軒食品股份有限公司、鼎莊貿易有限公司等查證八十七年、八十八年及至八十九年二月止，自國外進口麵粉之種類、數量、進口價格暨銷售價格，計算出國內外之價差在○．八八元（低筋麵粉）至二．二二元（高筋麵粉）之間，若將上述價差以本案調查之低、中、高筋麵粉之生產量加權平均後，得出八十七年及八十八年兩年平均價值差為一．四一六二元（每公斤）。經乘以每年國內麵粉總生產量六八．二五萬公噸，得出國內麵粉消費者之「消費者剩餘」部份的損失，每年約達九億六千六百五十五萬餘元，上開「消費者剩餘」部份的損失對照八十七年國內麵粉銷售值九十一億六千九百九十七萬餘元而言，被告罰鍰以國內麵粉需求者自國外進口麵粉之成本或銷售價為基準，並用以推算原告之聯合行為對公共利益之損害值，並無不符經驗法則之處。

３、再者，依公平法施行細則第三十三條明定，被告依法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被告為統一裁量基準，乃訂定有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」（空白表詳證據），將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度。據此，本案裁罰基準及考量事項說明如次；（１）原告違法行為之動機：本案為聯合行為，依公平法規範精神屬惡性重大，等級為Ａ（○．九分）；（２）違法行為之目的及預期之不當利益：因計算出「消費者剩餘」部份的損失，每年約達九億六千六百五十五萬餘元，是以不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級Ａ（○．九分）；（３）違法行為對交易秩序危害程度：本案對於競爭秩序與消費者權益等公共利益而言，危害程度極嚴重，等級Ａ（一．八分）；（４）違法行為對交易秩序持續期間：本案經訪談相關業者得知八十二年以來原告即持續為「配額」，期間長達五年以上，等級為Ａ（一．八分）；（５）違法行為所得利益：因計算「消費者剩餘」部份的損失，每年約達九億六千六百五十五萬餘元，所得利益極高，等級為Ａ（一．八分）；（６）違法事業之規模、經營狀況、營業額：被告依產業資訊系統調查，經瞭解國內麵粉廠年營業總額可達到六十至九十億元之間，則違法事業之規模、經營狀況、營業額甚高，等級為Ａ（○．九分）；（７）違法事業之市場地位：原告為公會，且負責配船、採購等業務，具獨占地位，等級為Ａ（一．八分）；（８）違法類型曾否經導正或警示：被告於八十二年即訂定「公平法對同業公會之規範」，並發送於原告知悉，八十八年八月份被告所為行業導正重點督導計畫，亦將原告列為重點宣導對象之一，等級為Ａ（○．九分）；（９）事業或經營者以往違法次數：被告曾因違反公平法第十九條第四款之規定遭被告處分在案【（８５）公處字第○○五號處分書】，等級為Ｂ（○．四分）；（）事業或經營者以往違法類型：原告前次違法類型與本次有間，非屬同一類型，等級為Ｂ（○．四分）；（）事業或經營者以往違法間隔時間：原告前次遭被告處分時間為八十五年，本案則為八十七年，兩者差距未滿三年，等級為Ａ（○．六分）；（）悛悔實據及配合調查等態度：被告調查期間原告並無悛悔實據，且部分業者亦向被告反映原告欲排擠向被告提供資料者，是以列為不佳，等級為Ａ（○．九分），上開等級總共十三．一分，據以加總之裁量金額為新台幣二千萬元，被告爰據以處分原告上開金額之罰鍰，此外並無其他額外之考量。

４、末按公平法第四十一條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」故事業違反公平法規定者，被告在前開條文所定範圍內，依據前述裁量標準予以量處罰鍰，即難謂有何裁量逾越或濫用之情事。從而，本案原告因違反公平法第十四條有關聯合行為之禁止規定，被告基於主管機關之權限，在法定處罰範圍內（五萬元以上二千五百萬元以下）就一般案件之裁罰標準逐一斟酌後，處以二千萬元之行政罰鍰，為裁量權之正當行使，尚無違法或不當之處。

理由

本判決分兩部分敘述之：

甲、確認訴訟部分（即訴之聲明第二項：確認被告機關（八九）公貳自第0000000︱○一九號函之處分違法）：（甲）、程序方面：按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許︰四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。」行政訴訟法一百十一條第三項第四款定有明文。經查，被告八十九年六月七日（八九）公貳字第0000000∣○一九號函撤銷（廢止）原告八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定時，並於同函告知原告及其相關會員事業可依法重新申請許可，而原告之相關會員事業嗣後均已重新提出申請並獲被告許可在案，有被告八十九年十月五日（八九）公貳字第八九一○二○三╴○○四號函所附（八九）公聯字第○○五號許可決定書可稽，故被告前開撤銷（廢止）之處分，已為嗣後被告重行許可之處分所取代。況縱令被告未撤銷（廢止）原許可決定，其許可期限亦已於八十九年十二月三十一日屆滿而失其效力，亦有該許可決定書可查，故原告就本件該處分已因重新許可及許可期限屆期而消滅，且其規範之效力已不存在，自無提起撤銷訴訟之可能，而應提起行政訴訟法第六條第一項後段之確認行政處分違法訴訟，另原告於該處分關於違反公平法之認定，將影響其權益，本件自有提起確認訴訟之法律上利益。是本件原告原起訴之訴之聲明二、「被告機關（八九）公貳字第0000000∣○一九號函之處分及行政院台八十九訴字第三四八八六號訴願決定均撤銷」，嗣經原告變更為「確認被告機關（八九）公貳自第0000000︱○一九號函之處分違法。」揆諸上開法條規定，自應准許。

（乙）、實體方面：

壹、按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」又「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限：五為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者。」另「中央主管機關為前條之許可時，得附加條件或負擔。」公平法第七條、第十四條、第十五條定有明文；又同法第十六條規規定：「聯合行為經許可後，如因許可事由消滅、經濟情況變更或事業逾越許可之範圍行為者，中央主管機關得廢止許可、變更許可內容、命令停止、改正其行為或採取必要更正措施。」

貳、經查：

一、原告於八十六年十月二十一日依公平法第十四條第五款規定，向被告申請聯合採購合船裝運小麥；經被告以八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書略以：其申請符合公平法規定，應予許可，期限至八十九年十二月三十一日止，惟原告應將該聯合行為執行情形，包括每船次各進口人之登記採購量、使用量、庫存量、採購裝船期及價格等，按季函知該會，原告並不得利用許可從事其他聯合行為，或限制各會員自由決定其聯合採購進口之數量，或禁止自行採購進口，或無正當理由拒絕他事業加入該聯合採購，亦不得利用該許可取得之市場地位，為不當之價格決定維持或變更，或有妨礙他事業公平競爭或其他濫用市場地位之行為等。

二、嗣被告經人檢舉涉嫌以減量採購小麥方式，達其全面調漲麵粉價格之目的，影響消費者權益等情。案經被告調查結果，認定原告於辦理國內三十三家麵粉廠小麥聯合採購、合船進口作業事宜時，藉協調、配合及邀集會員廠商召開開會等方式，有不當協議實施總量管制暨配額制，並介入會員廠庫存撥補管理等行為，逾越被告八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書之範圍，乃依公平法第十六條之規定，以八十九年六月七日（八九）公貳字第0000000—一九號函，撤銷（廢止）前揭許可決定；惟為避免影響國內麵粉產銷市況之銜接，命原告至遲八十九年九月三十日之緩衝期終止前，停止辦理小麥聯合採購、合船進口作業事宜，且不得有總量管制暨配額制等違法限制小麥進口數量之行為第情，有各該被告之決定書在卷可稽，並為兩造所不爭堪認為實，原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：如事實欄所載。是本件兩造爭執之要點為：原告之行為是否逾越被告八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書之範圍？

參、本院判斷如下：

一、本案被告判定原告於辦理國內三十二家麵粉廠小麥聯合採購、合船進口作業事宜，逾越被告所許可之範圍，主要事實依據如下：

（一）八十六年年底，原告所屬採購業務組提出三種配額表方案（被證六），由各會員協調採何案，做為下次進口比例之標準，最後決定採行第二案，即以八十二年六月至八十六年十一月止（即以自八十二年第十三船至八十六年第二十三船止）各公司之進口百分比例，經對照八十七年一至二月之採購統計表發現該二月之比例與前揭新配額第二方案之比例完全相同（被證七）。八十七年三月順大裕麵粉廠停產後，原告又提出乙份依前揭第二方案扣除順大裕後之百分比新表實施分配（被證八），前揭新分配表之「配額」標準，經對照八十七年七月公會提出之「庫存量撥補表」中百分比是一致的，另對照八十八年第一至第三季之採購量比例表趨向一致，是以認定原告對於會員有協調定量配額制之情事。

（二）八十七年七月原告在採購作業上，有所謂「庫存量撥補表」（被證九），並進行庫存撥補。據會員麵粉廠在被告所作筆錄，可知前揭庫存量撥補表之主要目的在於調整各廠申報數量與實際庫存量，以兩個月庫存量為依據，據以決定配船之進貨量，讓庫存量較多者降低進口量，無須削價競爭，庫存量少者不會斷料而無東西賣。此有被告原處分卷之筆錄可按。再經對照八十七年七至八月及九至十月採購統計表之比例，原告確實有實施該表之執行，此可從如泰益、僑泰興、新生、嘉和、新竹、宏興、大豐、東陽、福懋、國興、新豐、環球、東昇、豐盟、統一、東亞、金泰成等廠，調整後四個月之採購量與前一至六月及後十一、十二月之兩個月之採購量差距變化甚大即可證明。

（三）八十七年十月間原告召集全體會員廠開會討論八十八年預定進口量為八十七萬公噸，另加五％估計為九十一萬三千五百公噸，其中北部十一家麵粉廠分配比率為三二．九○九％（三十萬零六百二十四公噸）、中部十五家麵粉廠分配比率為四一．三九六％（三十七萬八千一百五十二公噸）、南部六家麵粉廠分配比率為二五．六九五％（二十三萬四千七百二十四公噸），配船方式為以三萬四千噸船為基準，一年安排二十七船次，每次間隔十三．五天（被證十）。經對照原告八十八年八月十日確認之修正船期與數量表相近似，證實原告確係依八十七年十月之開會決議事項辦理，原告確實依據決議實施總量管制之限制競爭行為。

（四）前揭「配額」表經原告代表人於八十八年九月十五日到會說明，亦證實確有前揭表單之製作，雖辯稱係供參考，不具拘束力云云，惟經被告彙整調查統計表對照及多家麵粉廠之到會陳述說明，證實原告有透過協調、配合及召集會員廠商開會等方式，不當實施總量管制暨定數分配，並介入會員廠庫存撥補管理等限制競爭行為。

（五）被告乃認定原告有逾越許可之範圍行為，而為廢止許可之處分，並無不當。

二、

㈠、按聯合行為之例外許可，係不違背法律維持公平競爭以及促進效率的反壟斷目標，適度許可的聯合，有助於促進競爭或化解市場機能面臨的危機，所以本案聯合採購合船裝運之聯合行為許可決定，即為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為。惟被告所為之聯合許可係賦予原告之會員廠辦理進口量登記、共同議價開標及共同裝船進口之權責，並未賦予原告協調、限制、分配各會員廠得進口小麥數量之權限。其中「聯合採購」及「聯合裝船」給予許可時，會員間之「聯合分配全年進口量」等足以影響國內市場之行為即已予限制。此由被告八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第○一二號許可決定書之許可內容第二點、第三點及第四點之規定，係規定：「二、申請人應將本聯合行為之執行情形，包括每船次各進口人之登記採購量、實際採購量、使用量、庫存量、採購裝船期及價格等，按季函知本會。三、申請人不得利用本許可從事其他聯合行為，或限制申請人之一自由決定聯合採購進口之數量，或禁止申請人之一自行採購進口，或無正當理由，拒絕他事業加入本聯合採購。本聯合行為主體變動並應報經本會核備。四、申請人不得利用因許可而取得之市場地位，為不當之價格決定維持或變更，或有妨礙他事業公平競爭或其他濫用市場地位之行為。」即可知悉。

㈡、況上開被告認定之聯合行為中原告所實施「配額」「庫存強制撥補」等行為內涵，原告早於八十一年六月十七日（八一）公聯字第○○一號許可決定書中許可理由明示禁止，顯非本法第十四條第五款「為加強貿易效能之聯合進口」之內涵，原告所為顯屬「限制進口數量」之作為，應非許可之範圍內。另原告上開逾越許可之行為，已限制麵粉業者之經營發展及妨礙麵粉市場競爭之功能，對市場之競爭性與公平性弊害甚大。

㈢、另依行政院農業委員會所訂「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」（證十一）第二點、第五點、第十點第一項、第十一點，明示原告僅係負責彙總登記進口量及保證金額，並未賦予原告有協調各會員業者小麥進口量之權限。今原告將負責彙總解釋為可協調進口小麥之數量，致造成限制全體會員廠之產量，使整個產業發展成「共存共榮」現象，顯逾越許可範圍

三、玆以下就原告之主張分述如下：

１、原告主張小麥聯合裝船作業程序複雜，原告必須事先協調會員事業安排船期等事宜，始能順利完成小麥聯合採購事宜乙事：

⑴、按小麥為大宗進口穀物，政府對於此重要民生物資價格之穩定負有重要責任，而國際穀物價格之起伏、漲跌又非任何個人或公司所能預知，以致對主要大宗穀物進口採「管制政策」，並允許小麥進口業界自訂自律辦法及協調配額分配情事。

⑵、八十一年二月四日公平法施行之後，上開業界自訂自律辦法及協調配額分配即屬公平法第七條及同法施行細則第五條所稱之「聯合行為」，構成違反公平法第十四條或第十九條第四款規定之虞。惟被告在接受原告申請聯合行為之許可時，係衡酌考量聯合採購與聯合裝船保險，確實有降低進口成本、解決業者倉容不足、減輕港口壅塞、避免內陸運輸調度失當及易於配合國內農糧與經貿政策等有益於整體經濟等事實，符合公平法第十四條但書第五款「為加強貿易效能而就國外商品之輸入採取共同行為者」而予以許可。是以，被告八十一年六月十七日（八一）公聯字第一號許可決定書之許可理由一即明白揭示，只要不違背法律維持公平競爭以及促進效率的反壟斷目標，則適度許可的聯合，仍有助於促進競爭或化解市場機能面臨的危機。但同時也表示現行實務上國內進口小麥，係由原告自行協商分配，隱含有由公會會員「聯合分配全年進口量」之問題，故許可理由二即明白揭示「聯合分配全年進口量」，因其會員廠間所獲分配數額，係經由會員協調，有失公平競爭原則，而限制非會員廠參與進口，不僅對他人設定不當進入障礙，抑且依法無據。但為顧及現行方式之調整需要時間，故給予一年之緩衝期限。

⑶、被告八十三年十月二十二日（八三）公聯字第一一號許可展期決定書之許可理由二，即明示被告瞭解依行政院農業委員會（下稱農委會）所訂「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」，對於小麥進口人資格業已放寬，且農委會為管理小麥進口並掌握小麥進口量，該作業程序規定小麥進口人應於每年九月份「登記」下一年度各月份之進口量；小麥進口業者應於每個月結束後五天內，詳實填報小麥之進銷庫存變動表報農委會與糧食局，業者並須自行控制二個月之安全庫存量等情事，經綜合考量原告申請延展合船採購小麥許可期限，乃有益於整體經濟及公共利益之行為，應予許可。但也明白揭示農委會所訂「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」，並未賦予麥粉公會協調小麥進口量情形，為避免因本聯合行為之許可，致生申請人內部間及對外交易上之弊端，且便利被告監督起見，爰附負擔如許可內容三、四，即「申請人不得利用本許可從事其他聯合行為，或限制申請人之一自由決定其聯合採購進口之數量，或禁止申請人之一自行採購進口，或無正當理由，拒絕他事業加入本聯合採購。本聯合行為主體變動並應報經被告核備」「申請人不得利用因許可而取得之市場地位，為不當之價格決定、維持或變更，或有妨礙他事業公平競爭或其他濫用市場地位之行為」。

⑷、被告八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書之許可理由二，亦隨農委會修訂「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」之內容而變更為依農委會所訂「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」，小麥進口人應於每季前二個月，向所屬承辦申請之同業公會登記下一季之進口數量．．．。麥粉公會負責彙總各公會之登記進口量及保證金．．．轉送麵粉平價基金委員會審核及保管。經衡量原告之申請案有助於相關機關作業與有益於整體經濟及公共利益之行為，故再次予以許可。惟許可理由三亦明示行政院農業委員會所訂「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」，並未賦予原告協調各會員業者小麥進口量之權限，為避免因本聯合行為之許可，致生申請人內部間及對外交易上之弊端，且便利被告監督起見，爰附前開相同負擔條款，請原告注意遵守。

⑸、從上開被告核發之三次許可決定書內容觀察，被告之立場係一致性，即僅對於「聯合採購」及「聯合裝船」給予許可，惟會員間之「聯合分配全年進口量」等足以影響國內市場之限制數量行為即不在許可範圍內，上開「聯合分配全年進口量」行為既不在被告之許可範圍內，則屬違法之聯合行為，要無疑義。況對照農委會訂定「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」等規定，明示原告僅係負責彙總登記進口量及保證金額，並未賦予原告有協調各會員業者小麥進口量之權限。原告將負責彙總解釋為可協調進口小麥之數量，所提示作業流程圖第五項竟仍有「公會召集各廠就進口量協調安排船期、船量及卸貨順序等工作」，顯逾越農委會授權範圍，亦違反公平法之聯合行為之禁制規定，因此被告對原告所為之行政處分並無違法之處。

２、原告主張其所提出之「百分比表」、「重新分配表」及「庫存量撥補表」僅係供會員事業參考，並非「定量配額」及原告召集會員事業討論全年預定進口量，並非實施「總量管制」之限制競爭行為乙節：

㈠、經查：八家會員廠曾於被告約談陳述紀錄有如下內容：

①、編號Ａ陳述紀錄：「每季第二個月結束前申報下一季的需求量，每年年底前須申報隔年之需求總量」「公會有時會將申報尾數部分予以刪除」。（參見原處分甲卷一）

②、編號Ｂ陳述紀錄：「我們幾家廠商開會決定每家廠商所能分配的額度，合船進口則是根據額度分配，本公司若有過剩就庫存」「一般會議是由理事長和吳世煌主持，上次額度分配會議，本公司沒有參與，開會結果分配多少額度給本公司，本公司就接受」。 （參見原處分甲卷一）

③、編號Ｃ陳述紀錄：「未曾聽聞同業對於麥粉公會採配額限量採購不服，不過大家都經協調過」「每家公司均有其立場，但公會作決定都經協調過」「配船係依據各家公司歷年來進口量作比較」「沒看過庫存撥補表，但所謂百分比，本來即依各公司歷年進口量作平均值，若要增加，則大家要協調」。（參見原處分甲卷一）

④、編號Ｆ陳述紀錄：「八十六年時因統一公司需求之進口量比其申報數量多出很多，所以會把當時安排的數量、船期弄亂。因此公會就請他們自行進口，因為船容量是固定的，若統一增加進口量，相對地，會排擠其他廠商的進口數」「有關庫存撥補表之內容，百分比是依據各廠申報數量加總為分母，各廠申報數量為分子算出的，分配量則是以各廠庫存量總和乘以各廠之百分比求出。而該表主要目的應在調整各廠申報數量與實際庫存量，據以決定配船之進貨量，即讓庫存量較多者不須削價競爭，庫存量少者不會沒東西賣」。（參見原處分甲卷一）

⑤、編號Ｇ陳述紀錄：「每年九月底十月初向麥粉公會登記明年的總需求量（一年登記一次），每季的第二個月再向公會申報下一季的需求量」「若聯合採購，必定會產生限量配額方式，小廠商就必須透過協商方式來調整其需求量」。（參見原處分甲卷一）

⑥、編號Ｈ陳述紀錄有「因為麵粉業早期有配額制，一直延用至今，大家能進口之量係固定，故我們一直以早期配額之量登記。今天台灣麵粉廠主要是統一、環球、聯華、福懋、東陽、嘉新、泰和、豐盟、洽發及國豐等十大廠競爭情形，小廠是無辜的，十大廠之一要增加進口量，常遭其他廠反對」「過去理事長為苗育秀時，因重協調且會配合加船，故大家較無異議。但新理事長為甲○○上任後，八十七年底即有爭議，有的廠不願增加進口量，致有同業不滿之聲。」「本公司採緩和方式，不願與同業反目，自行尋找願委託加工或購買小麥等方式，或近一步找尋合併對象，以取得其小麥配額及其市場占有率」「部分同業的立場係進口量少，競爭衝擊降低，所以開會時立場擺得很硬且強勢，我們不願起爭執，故順著他們」「有關庫存撥補表係依據兩個月庫存量之調撥表，若庫存量超過二個月，則小麥進口量降低，撥補給不足二個月之廠商，以免斷料，此表只用過一次，即八十七年七月使用。目前運作方式係依照每家公司歷年來進口量平均值進口小麥，故遇有快速成長型公司，若以往平均值低則進口量即有不足現象。」「早期管制時期即有配額問題，解除管制後，原有享有高配額廠商不願放棄，故再提出配額來實施。不過，本公司即設法利用他途徑提高開工率及市場占有率」。（參見原處分甲卷一）

⑦、編號Ｉ陳述紀錄：「公會之運作方式係依照各公司之分配比率，公會稱本公司之比率為○○％，若一年要進口九十萬公噸，則本公司可分配○○萬公噸，平均每季為○○千公噸，縱使本公司向農委會陳報要進口○○公噸，公會也只配給我們○○千公噸，由於向農委會陳報時須繳交一公噸一千元之保證金，故到年底時公會要求本公司降低陳報量，以符合○○千公噸，避免本公司之保證金被沒收」「每年小麥進口量之數額由各麵粉廠開會決定，主要理由為進口太多，麵粉生產量大增，售價會降低而無利潤」「有關配額已實施很久，不過配額與早期麵粉管制時期，工業局曾以廠商之設備規範（六十％）及市場占有率（四十％）作成一配額表有關，當時工業局之配額與現在差不多，但部分同業如統一、東陽、福懋、國豐、聯華卻有增加」「過去苗理事長任內較為圓緩，會員廠表示量不足時會考慮增加一船次以平息爭議。但現在係由理事長及部分廠商較為強勢主導，由於現行配額已滿足他們需要，故反對其他廠進口量，進而限制同業的生產力」。（參見原處分甲卷二）

⑧、編號Ｋ陳述紀錄：「因公會採購小組在調配船運時，會以各公司過去之進口量作依據，該公司即祇能以過去之進口量酌請增加，不過，要大家協調同意，有時會很困難，所以該公司即採一班制生產來維持，不使其斷料」「公會聯合採購業務組之運作方式確實係三十一家廠登記後協調配額，經大家同意後採行之」「有關標示庫存量表單，係因有一次有幾家業者吵原料不足，大家協調以庫存量為依據，庫存量較多者，小麥進口後即撥少些；庫存量較少者，則小麥進口後撥多點，其中百分比是指過去市場占有率；第二張表是八十二年六月至八十六月十一日各公司之進口比例，共分三案，由大家協調何案作為下次進口比例」「因為經過大家協調過數量及比例，故多年來各家公司小麥進口量比率差異不大」「既是聯合採購，本是要經過協調，不過是按照過去進口比例及船期固定，對某些同業造成不方便，應可建議改成自由登記制，依登記後總比例裝船，不足一船之量則併入下月之船比例，並縮短船運時間即可解決，因不採聯合採購或分組採購所造成之成本過高，非大家能承受」。（參見原處分甲卷二）

㈡、玆由原告會員廠所提供資料中，得知「百分比表」、「重新分配表」及「庫存量撥補表」三表，上開三表為原告所承認，其製作時間經彙整上開會員廠之說明及原告所承認之事實，大略如下：

①、「百分比表」係八十六年底因應統一、國豐等三家會員事業因自行進口後重新加入原聯合採購體系而提出。

②、「重新分配表」係八十七年三月順大裕公司停產後，所提出聯合採購體系新比例分配表。

③、「庫存量撥補表」係八十七年七月因應部分會員廠反映原料不足，所提出介入會員廠庫存量之分配表。

㈢、依以上之證據可知八十六年間統一公司等三家事業出走，自行採購，後統一公司等三家公司又回歸原採購系統，乃將此次出走的進口採購量併計入渠等公司之全年採購量，故產生「百分比表」新配額。另八十七年三月順大裕麵粉廠停工後，原順大裕廠之配額釋出，原告又提出乙份「重新分配表」來實施配額，以使其中有業者取得順不裕配額與市場占有率。八十七年七月為因應有業者反映原料不足情形，原告乃在採購作業上採行「庫存量撥補表」，以平衡庫存為由，調整會員廠小麥進口數量等限制競爭之行為。

㈣、另核對原告及所屬會員廠提供歷年來至八十八年第三季止之登記採購量及實際結匯量、生產量、銷售量予以彙整統計，從原告製作之自七十八年至八十八年第一季止各廠合計採購小麥結匯（數量）統計換算百分比例表、八十五年至八十七年每二月之採購統計表、八十五年至八十七年第季之廠商預計採購量、申報採購量、公會報農委會採購量比較表（被證十一至十三），得以印證原處分認定原告所製作三表確有執行，更可證所屬會員廠到被告陳述內容屬真實，則原告有透過協調、配合及召集會員廠商開會等方式，不當實施定數分配，並介入會員廠庫存撥補管理等限制競爭之事實行為，故原告之違法行為，應可確認。

３、另原告主張其召集會員事業討論全年預定進口量，並非實施「總量管制」之限制競爭行為及原告協調小麥採購裝船數量係為配合政府農糧政策，並非制定配額或限制採購數量乙節：

⑴、由聯合採購之其中八家事業陳述紀錄內容，可得知原告每年年底均要求所屬會員廠申報下一年預定進口數量，並召開會議（實則理監事聯席會議，陳述紀錄中有稱會員大會）討論並確定下一年進口數量及船期表。本案係從會員廠所提供依八

十六、八十七年實際進口量為基準之船期預估表、依八十八年預定進口量為基準之船期預估表（被證十四）等資料，經查證後得知八十七年十月間，原告曾召集全體會員廠於台中全國大飯店開會討論八十八年預定進口量為八十七萬公噸，另加計五％估計成長量為九十一萬三千五百公噸，上開表單經對照原告八十八年八月十日確認之修正船期與數量，預計全年採購量為九十一萬五千八百公噸，兩者幾乎近似，證實原告確係依八十七年十月之開會決議事項辦理，原告確實實施總量管制之限制競爭行為。

⑵、次查依八十五年一月十八日農委會「申請小麥進口辦法平準基金作業程序」修正規定，其中第二點、第五點及第十點第一項、第十一點，明示原告僅係負責彙總登記進口量及保證金額，取消修正前第二條規定各家小麥進口業者必須每年九月向所屬公會登記下一年各月份之進口量，亦取消修正前第十四條、第十五條有關「業者須自行控制庫存，並以維持二個月之消費量為原則」之規定此有被證十六之上開作業程序在卷可稽。另查現行法令，包括國家總動員法、糧食管理法暨其施行細則、物力調查實施辦法等，上開法令均係授權主管機關為物力之調查，於必要時（指天然災害或突發事變，致糧食供需失調或有失調之虞）始得對糧食買賣之期限、數量及價格，或糧食儲藏等行為予以公告管理，但均未有授權由公會來執行管理。故本案原告辯稱每年底召開會議，由會員廠登記明年預估量，再召開會議討論按照預估總量安排一年船期，係依農委會及前揭相關作業程序之規定辦理，係藉詞卸責。

⑶、經查農委會於八十五年修訂作業程序廢除每年九月登記下一年進口量後，原告仍每年年底要求會員事業申報下一年預定進口量，並召開理監會議討論並確定下一年進口數量及船期表，此一行為顯已造成「總量管制」之限制競爭行為，否則以現行國內三十二家麵粉廠之生產能力可達到年二百萬公噸水準，但國內麵粉之市場需求量僅約七十餘萬公噸，產能明顯過剩，供給遠高於需求，從產業發展角度觀察，將有許多麵粉廠在競爭環境下將遭淘汰，然實際上卻非如此，若非人為不當干預，怎會產生部分麵粉業者原料不足之不合理現象，此亦有經濟及工商時報社就經濟之觀點所為之論述可知（被證十八）故原告所訴理由，顯非實在。

⑷、經查被告許可內容，即聯合採購與聯合裝船之精神係指各麵粉廠「自由登記」下一季預定進口量，而原告彙整後依登記後總量採購裝船，裝船噸數及船次亦視登記總量而有所變化，倘仍有超出或不足一船之量則改洽不同船型、調整裝船日期或將餘量併入下一船採購，其作法十分有彈性，以肆應各麵粉廠之產銷需要，及因應每一季市場之不同變化。今原告卻以台灣市場一年需求量及固定船期與噸數，以約束會員廠每家所能進口數量，此種以裝船技術作為拘束會員廠自由登記之辯解，要難採信。

４、再原告又主張其未限制任何會員事業加入聯合採購作業乙節：

⑴、八十八年八月十二日會員廠嘉新公司去函原告，稱該公司前二季之小麥原料不足一萬餘公噸，原告處理方式，係與中部會員廠協調，採取聯合採購或換借麥種方式，惟最後協調不成，八十八年九月二十二日及同年十月十九日原告採購業務組召開過二次業務座談，第一次業務座談會，決議：原排定船期不變維持二十四船及擬另增購乙船，請各廠按所需小麥數量自行登記（即八十八年第Ａ船）（原處分甲卷附件十一）。在第二次業務座談會時，原告統計彙整申購量有八萬四千五百公噸，在討論船期時，嘉新、環球及豐盟三家公司要求提前裝運，但其餘二十八家同業不願提早，且其餘同業亦表示三家採購量三萬零八公噸太多，極力勸說三家依原定船期裝運及降低採購量，惟因三家公司仍堅持採購，隨後即發生部分業者以船期不敷業務需求為由撤回登記量，最後竟僅剩前揭三家公司採購，原告安排於十月二十六日上午再召開理監事會議，會中理監事一直勸說三家公司不要採購，但因三家公司確實缺麥，故不接受。同日下午，原告祇得依原定時程完成開標採購，船隻噸數為三萬四千噸，但只承裝三萬零八公噸小麥，尚不足滿載船運量，以上事實亦可參見原處分甲卷附件十二至十六。另依原告八十八年十月二十九日內部簽稿（被證十九），其餘二十八家要求麥粉公會另採購八十八年第Ｂ船五萬四千公噸，原告聯合採購業務組卻是在未通知嘉新等四家公司之情形下，於八十八年十一月四日完成八十八年第Ｂ及第Ｃ船之招標。福懋等二十八家麵粉廠既然係以船期不敷業務需求為由撤回登記，則另要求採購八十八年第Ｂ船及Ｃ船即應屬新的採購案，原告理應同時知會所有會員廠，徵詢登記進口之意願，即包括前揭嘉新等三家公司，今未通知即違反其服務會員之義務。

⑵、八十八年十一月一日原告通知登記預定第八十八年第船之採購量，惟由於八十八年第船之船期與福懋等二十八家麵粉廠所要求採購的第Ｂ船、Ｃ船之船期極為相近，福懋等二十八家麵粉廠當然採取不登記方式，致造成僅有參加第Ａ船之三家公司及嘉和公司登記，因四家公司登記之量僅五千三百八十七公噸，不足一船之噸數，使四家公司無法順利進料。而依原告八十八年十二月八日（八八）會總發字第四二一號函（被證二十）顯示，除前揭四家麵粉廠以外之其餘二十八家麵粉廠又於八十八年十二月二日再合船採購二船（即第Ａ、第Ｂ）（原處分甲卷附件十六）。被告經向前揭四家麵粉廠查證，原告亦未通知渠等參加採購，致使前揭四家麵粉廠為解決原第船無法順利開標採購及未受邀參加第Ａ船及第Ｂ船聯合採購之列，於八十八年十二月八日要求麥粉公會另安排於同年月十六日進行標購一船（稱八十九年第一船）。整個聯合採購作業因部分會員廠不滿嘉新公司等四家會員廠要求增加進口量，而形成二組採購，而原告之角色本應負通知之義務，卻有二次聯合採購資訊未通知全部會員廠之抵制行為，構成無正當理由，排除他事業加入本聯合採購，而違反被告許可該聯合行為負擔「．．．，或無正當理由，拒絕他事業加入本聯合採購」之規定甚明。

５、綜上所述原告之主張均不可採。

肆、從而，被告依公平法第十六條之規定，以八十九年六月七日（八九）公貳字第八八○二九四七—一九號函，撤銷（廢止）前揭許可決定；惟為避免影響國內麵粉產銷市況之銜接，命原告至遲八十九年九月三十日之緩衝期終止前，停止辦理小麥聯合採購、合船進口作業事宜，且不得有總量管制暨配額制等違法限制小麥進口數量之行為，並無不合。本件原告之確認訴訟為無理由，應予駁回。（因本件為確認訴訟，訴願決定並非本件之程序標的，應不另為准駁之喻知。）

乙、撤銷訴訟及回復原狀之給付部分（即訴之聲明第一項）：（甲）、程序方面：

１、原告雖主張：訴願法第六十五條規定，於訴願事件之當事人申請言詞辯論時，受理訴願機關應行言詞辯論程序，並以新訴願法第六十五條「受理訴願機關應依訴願人．．．之申請（或於必要時，得依職權）通知言詞辯論」之文義，以及提案修正該條文之修正說明「書面審理經常不易發現真實，且有關訴願爭點不易理清，故為保障當事人權益，並促進發現真實，爰．．．修正規定在訴願人、參加人有請求言詞辯論的情形，應給予言詞辯論之機會」為據。惟查訴願機關依目前制度之設計，仍屬行政機關，係以委員制方式運作，並非法院組織之型態，委員又多為兼職，若訴願當事人一提出申請，受理訴願機關即應通知有關之當事人舉行言詞辯論，全體委員必須參與言詞辯論，且言詞辯論必須踐履一次程序（參訴願法第六十六條），以我國目前訴願案案眾多，必將無法運作。另從立法論言之，本條係仿傚日本行政不服審查法第二十五條規定所制定（參見立法理由），惟日本之不服審查程序與向法院提起行政訴訟程序係選擇關係，但我國訴願程序絕大部分係行政訴訟之前置程序，案件之質量均有不同，是上開法條陳義過高，自應予以目的限縮，賦予訴願機關有選擇是否行言詞辯論之權，是以行政院八十九年五月十九日頒佈之「行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則」第十四條「受理訴願機關應依本法第六十五條規定，依訴願人、參加人之申請或認有必要時，得依職權審酌後，通知原告．．．為言詞辯論．．．」，即係此本此相同見解，自應可以採用。況本件原告於提起訴願時雖申請言詞辯論，受理訴願機於作成對原告訴願決定前，已有通知原告原告陳述意見，雖未未行言詞辯論程序，但已讓原告言詞陳述之機會，應認訴願程序並無不法，原告上開主張並不可採，先此敘明。

乙、實體方面：玆再分兩部分述之：

壹、原告之訴無理由部分：（即被告八十九年六月七日（八九）公處字第○九一號處分及行政院台八十九訴字第三四八八四號訴願決定均撤銷除罰款部分之撤銷訴訟；被告機關應返還原告已繳交之新台幣（以下同）兩千萬元罰鍰，暨自八十九年七月二十七日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息全部給付訴訟）：

一、按「事業不得為聯合行為。」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式的合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動而言」「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者而言。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。同業公會藉章程或會員大會、理監事會議決議或其他方法所為拘束事業活動之行為，亦為第一項之水平聯合；同業公會代表人得為行為人。」此為公平法第十四條前段第七條及同法施行細則第五條明文規定。另同法第四十一條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；」

二、本件原告經人檢舉涉嫌以減量採購小麥方式，達其全面調漲麵粉價格之目的，影響消費者權益等情。案經被告調查結果，認定原告於辦理國內三十三家麵粉廠小麥聯合採購、合船進口作業事宜時，藉協調、配合及邀集會員廠商召開開會等方式，有不當協議實施總量管制暨配額制，並介入會員廠庫存撥補管理等行為，違反公平法第十四條前段規定以原告違反公平法第十四條前段規定，依同法第四十一條規定，以八十九年六月七日（八九）公處字第九一號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項限制競爭之行為，並處原告罰鍰新台幣（下同）二千萬元等情，有各該決定書可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載，是本件兩造爭執之要點為：原告是否有聯合行為？其罰鍰之裁量是否有逾越或濫用之違法？

三、原告之行為之採證及對原告主張不可採之理由，於前確認訴訟部分業已敘明，玆再就本件聯合行之構成要件再重新整理敘述之：

１、聯合行為之主體：

⑴、依據檢舉人所提供資料及部分麵粉業者在被告調查時說明之紀錄觀之，本案聯合行為之主體，為原告下轄「聯合採購業務暨加工技術委員會及聯合採購業務組」，原告下轄委員會或業務組屬原告之內部組織，對外無代表性，所作成之決議仍須已原告名義對外宣布，自係屬原告之行為。

⑵、由於本案調查所查獲之證據，如前述之「八十六年底比例百分比方案表」、「八十七年三月順大裕麵粉廠停產後之重新分配方案表」係在第二屆理事長苗育秀任期內，至於「八十七年七月使用之庫存撥補表」及八十七年十月召開之八十八年預定進口量決議等係現任（第三屆）理事長許志明任期內，前揭表單資料，原告代表人許志明於在被告調查時，已明確表示確實有上開表單之存在。

⑶、被告於本法對同業公會之規範上，即明示不容許有前揭表單或配額之提議，認有牴觸本法之行為。本案經如前所述統計表之對照及部分麵粉廠在被告調查時說明之陳述意見，前揭表單即確實被採用並據以執行，則原告之行為即屬限制特定市場競爭，致妨礙市場功能者，自應予以認定係本案聯合行為之主體。

２、聯合行為的方法：本案聯合行為之方法，係透過原告下轄「採購業務暨加工技術發展委員」召開之年終會議及下屬「採購業務組」之每季或不定期召開分配暨配船會議，由參加會議之會員廠以協議方式達成合意，並將決議內容通知各會員廠遵守。

３、聯合行為的合意：

⑴、八十六年年底，原告為因應統一公司等自行脫離聯合採購再重回採購體系，所衍生「配額」問題，提出三種新配額表方案，由大家協調採何案，做為下次進口比例之標準，最後決定採行第二案，即以八十二年六月至八十六年十一月止（即以自八十二年第十三船至八十六年第二十三船上）各公司之進口百分比例為「配額」，經對照八十七年一至二月之採購統計表發現該二月之比例與前揭新配額第二方案之比例完全相同。八十七年三月順大裕麵粉廠停產後，被處分人又提出乙份依前揭第二方案扣除順大裕後之百分比新表實施分配，前揭新分配表之「配額」標準，經對照八十七年七月公會提出之「庫存量撥補表」中百分比是一致的，另對照八十八年第一至第三季之採購量比例表亦趨向一致。

⑵、八十七年十月間原告於台中全國大飯店召集全體會員廠開會討論八十八年預定進口量為八十七萬公噸，另加五％估計為九十一萬三千五百公噸，其中北部十一家麵粉廠分配比率為三二．九○九％（三十萬零六百二十四萬公噸）、中部十五家麵粉廠分配比率為四一．三九六％（三十七萬八千一百五十二公噸）、南部六家麵粉廠分配比率為二五．六九五％（二十三萬四千七百二十四公噸），配船方式為以三萬四千噸船為基準，一年安排二十七船吹，每次間隔十三．五天，經對照麥粉公會八十八年八月十日確認之修正船期與數量表相近，證實原告確係依八十七年十月之開會決議事項辦理。

４、聯合行為的內容：本案之聯合行為屬共同限制產銷數量之聯合，其行為態樣有二：

⑴、實施總量管制暨配額制，限制事業自由決定其採購數量。依被告調查結果，原告採購業務組曾製作「八十六年底比例百分比方案表」、「八十七年三月順大裕麵粉廠停產後之重新分配方案表」等，前揭表單經被處分人許理事長於八十八年九月十五日到會說明時並予證實，確有前揭表單之製作，雖渠辯稱係供參考，不具拘束力云云，惟經被告彙整之調查統計表予以對照及多家麵粉廠之列會陳述說明，證實原告有依照前揭表單實施分配情形。每年十月間原告均召集全體會員廠開會討論次年預定進口量噸數，被告依取得之八十八年預定分配表，對照原告八十八年八月十日確認之修正船期與數量表，兩者頗為相近似，證實原告係依八十七年十月之開會決議事項辦理，因為若以農委會所頒布之作業規定第二點實施，廠商之登記數量應可靈活配合實際生產情形，原告如何能估算下一年之預定進口量或下一季小麥申報需求量，並據以事先安排船期。此又可從實務作業上發現許多麵粉廠並未每季前二個月依時申報，而在延時申報情形下，竟仍會發生實際採購量不敷麵粉廠之需求，部分麵粉廠卻又有長期原料不足現象，祇得另循買麥及委託加工等途徑來爭取事業之正常發展，即可顯示整個採購作業不正常，原告確實有邀集會員廠召開會議，以決定未來一年預定進口量及實施配額制。

⑵、不當介入會員廠之庫存管理，妨礙事業公平競爭。八十七年七月原告在採購作業上，進行所謂「庫存量撥補表」，據到會數家麵粉廠指出前揭庫存量撥補表之主要目的在於調整各廠申報數量與實際庫存量，以兩個月庫存量為依據，據以決定配船之進貨量，讓庫存量較多者降低進口量，無須削價競爭，庫存量少者不會斷料而無東西可賣，此等不當介入會員廠之限制數量即屬限制產量之聯合行為。

５、聯合行為的目的：由於國內三十二家麵粉廠之產能達到年產二百萬公噸，但國內之市場需求量僅達七十萬公噸，明顯產銷失調，供過於求，從產業發展角度觀察，將有許多麵粉廠在競爭環境下將遭汰換，故原告藉助對外向被告申請聯合進口採購許可，對內則採取「配額」制來相互約束、限制全體會員廠之產量，使整個產業發展成「共存共榮」現象。

６、從而，本案原告透過下轄「採購業務暨加工技術發展委員」召開之年終會議及下屬「採購業務組」之每季或不定期會議之便，涉及以協議方式限制事業自由決定其採購數童之限制競爭行為；八十七年七月在採購作業上，更進行所謂「庫存量撥補表」，介入調整各會員廠之實際庫存量，並據以決定各會員廠配船之進貨量，此等限制競爭之行為，已構成違反公平法第七條、第十四條聯合行為之禁制規定。

７、另按司法院釋字第五○三號解釋就「一事不二罰原則」所為之釋示以：「（漏稅法與行為罰）二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰」則依此理，公平法第四十一條係規範違反第十四條「聯合行為之處罰，其處分效果為罰鍰，而同法第十六條規定事業逾越第十四條聯合行為例外許可之範圍行為之處罰，其處分效果為撤銷許可，兩者之處罰行政目的及法律效果均不相同，自得予併罰，並無違「一事不二罰原則」，被告固得就原告之違反聯合行為禁制之行為依同法第四十一條命停止其行為，並處罰鍰。

四、從而，本件原告應違反公平法第十四條之禁制規定，，應有公平法第四十一條之適用，被告為「停止前項限制競爭行為」之處分，並無不合，訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。至於原告請求「被告機關應返還原告已繳交之新台幣（以下同）兩千萬元罰鍰，暨自八十九年七月二十七日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。」部分，則因罰鍰部分尚待被告裁量決定（如後述），尚未到達得返還之程度，原告之請求自屬無理由，不應准許，是本件原告之訴關於本部分為無理由，應予駁回。

貳、原告有理由部分：（即被告八十九年六月七日（八九）公處字第○九一號處分及行政院台八十九訴字第三四八八四號訴願決定關於罰鍰貳仟萬元部分）

一、按逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論，行政訴訟法第四條第二項定有明文，是以下所應審究者，在於被告所處二千萬元罰鍰，是否有裁量逾越或濫用之違法？

二、依公平法施行細則第三十三條明定，被告依法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被告為統一裁量基準，乃訂定有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」（空白表詳證據），將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度。據此，被告依裁罰基準及考量事項如下：（１）原告違法行為之動機：本案為聯合行為，依公平法規範精神屬惡性重大，等級為Ａ（○．九分）；（２）違法行為之目的及預期之不當利益：因計算出「消費者剩餘」部份的損失，每年約達九億六千六百五十五萬餘元，是以不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級Ａ（○．九分）；（３）違法行為對交易秩序危害程度：本案對於競爭秩序與消費者權益等公共利益而言，危害程度極嚴重，等級Ａ（一．八分）；（４）違法行為對交易秩序持續期間：本案經訪談相關業者得知八十二年以來原告即持續為「配額」，期間長達五年以上，等級為Ａ（一．八分）；（５）違法行為所得利益：因計算「消費者剩餘」部份的損失，每年約達九億六千六百五十五萬餘元，所得利益極高，等級為Ａ（一．八分）；（６）違法事業之規模、經營狀況、營業額：被告依產業資訊系統調查，經瞭解國內麵粉廠年營業總額可達到六十至九十億元之間，則違法事業之規模、經營狀況、營業額甚高，等級為Ａ（○．九分）；（７）違法事業之市場地位：原告為公會，且負責配船、採購等業務，具獨占地位，等級為Ａ（一．八分）；（８）違法類型曾否經導正或警示：被告於八十二年即訂定「公平法對同業公會之規範」，並發送於原告知悉，八十八年八月份被告所為行業導正重點督導計畫，亦將原告列為重點宣導對象之一，等級為Ａ（○．九分）；（９）事業或經營者以往違法次數：被告曾因違反公平法第十九條第四款之規定遭被告處分在案【（８５）公處字第○○五號處分書】，等級為Ｂ（○．四分）；（）事業或經營者以往違法類型：原告前次違法類型與本次有間，非屬同一類型，等級為Ｂ（○．四分）；（）事業或經營者以往違法間隔時間：原告前次遭被告處分時間為八十五年，本案則為八十七年，兩者差距未滿三年，等級為Ａ（○．六分）；（）悛悔實據及配合調查等態度：被告調查期間原告並無悛悔實據，且部分業者亦向被告反映原告欲排擠向被告提供資料者，是以列為不佳，等級為Ａ（○．九分），上開等級總共十三．一分，據以加總之裁量金額為新台幣二千萬元，被告爰據以處分原告上開金額之罰鍰，固非無見。

三、惟查：

１、原告辦理小麥之「聯合採購」及「聯合裝船」作業，本質上即屬聯合行為，故乃向被告申請聯合行為之許可，茲原告前既已多次獲得聯合輸入之許可，顯見被告亦認小麥之聯合採購及聯合裝船確有例外許可之必要。甚者，於本件系爭處分之後，被告亦再度同意相關業者之聯合採購及裝船，則被告於認定原告辦理「聯合採購」及「聯合裝船」作業是否違反公平法第十四條之規定時，不得以原告行為該當公平法規定聯合行為之態樣，即認定原告行為違法情形嚴重；而應就逾越許可之情形與程度詳加調查，並探討其逾越之動機、目的等。（１）原告違法行為之動機、（２）違法行為之目的、（３）違法行為對交易秩序危害程度等項被告均列為等級為Ａ，即有裁量濫用之瑕疵。

２、另查本件原告之行為違反公平法，係以原告所提出之所謂「配額表」、「百分比新表」、「庫存量撥補表」為證，並輔以被告相關查證資料，乃認定原告有逾越許可之情事。則原告之違法事實，僅限於八十六至八十七年間之系爭表格製作期間，殊不能以會員廠之無相關補強證據即逕予認定原告自八十一年起有違反公平法之事實，況本件聯合行為係以逾越被告八十六年十二月三十一日（八六）公聯字第一二號許可決定書之許可內容第二點、第三點及第四點之規定，而為處罰，更難以回溯認定其行為係違反其他行為，是以被告認原告之行為延續七年，自無足採。是以關於（４）違法行為對交易秩序持續期間、（５）違法行為所得利益、（６）違法事業之規模、經營狀況、營業額等項，被告亦以等級為Ａ列計，亦有瑕疵。

３、原告之行為固有造成消費者之損失，然原告本身並非營利事業而為職業團體，其辦理聯合採購業務則僅為服務會員，不可能因辦理聯合採購而獲得任何實質利益。而被告所計算之消費者剩餘縱認正確，該所謂之違法行為所得利益，亦係原告會員事業獲得，而非原告獲得，則被告在列計其（５）違法行為所得利益、（６）違法事業之規模、經營狀況、營業額等項時，亦不應以等級為Ａ列計之，此部分被告之裁量亦有瑕疵。

４、綜上所述，被告就原告處罰鍰二千萬元部分，被告裁量有違法之瑕疵，於法自有未合，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定及原處分關於罰鍰部分予以撤銷，由被告另對原告作成決定。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官 張瓊文