臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第六九四三號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第六九四三號

原告

甲○○

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）

訴訟代理人

丙○○送達代

訴訟代理人

丁○○

右當事人間因公寓大廈管理條例事件，原告不服內政部中華民國九十年十月二十三日

台（九十）內訴字第九○○七○二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：原告甲○○為臺北市新光河山社區之住戶，其於八十八年二月間在臺北市○○區○○路四段九巷六號一樓自家住戶外空地加蓋棚架（採光罩），嗣於八十九年五月十三日經該公寓大廈區分所有權人第二次會議決議變更規約「一樓建築物外牆外緣搭蓋之雨庇突出長度以九十公分為限」，乃由管理委員會於八十九年十一月七日要求原告將其設置之違規物拆除未果，於九十年二月九日依公寓大廈管理條例第四十六條規定報請被告處理，經被告臺北市政府查證其違規屬實，於九十年三月八日以府工建字第九○○○○五五九○○號函請原告自行拆除，否則將依公寓大廈管理條例第三十九條第一項第三款規定處以罰鍰，被告復以九十年五月七日府工建字第九○○○○九二七○○號函通知原告於十日內依規定改善，並以九十年五月三十一日府工建字第九○○○一○五五○○號函請原告配合改善，回復原狀。因原告逾期而違規使用部分仍未拆除改善，被告乃以九十年六月十二日以府工建字第九○○○一一一七○○號函處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰，並於文到三十日回復原狀，逾期未回復原狀者，由被告回復原狀，費用由原告負擔。原告不服，提起訴願，遭內政部九十年十月二十三日台（九十）內訴字第九○○七○二一號訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。

二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：新光河山社區區分所有權人會議嗣後訂定之規約是否得作為已完成之住戶外空地加蓋棚架（採光罩）行為之處罰依據？

一、原告主張之理由：

㈠、本案應有「不溯及既往」原則之適用：

１、原告於八十八年二月間已設立透明採光罩，本社區管委會卻在事後之八十九年五月十三日始透過區分所有權人會議修改「規約」，要求原告據以改善，已違反法理不溯及既往之原則。

２、查原告搭蓋採光罩之時間為本住宅區通過「建物外牆裝潢與設施裝置」（即修正後之住戶規約）原則之前，且僅在自家庭院（約定專用部分）設立的採光罩，依據八十八年十一月九日被告公佈最新的「違建作業查報原則」第二十四條規定：「建築物露台或一樓法定空地搭建透明棚架，其高度在三公尺以下，面積三十平方公尺以下無壁體者，暫免查報」可知，原告此種情況與管委會同意設立建築物外牆外緣搭蓋之九十公分以內（一樓）或六十公分以內（二樓以上）之雨庇同屬「暫免查報」等級（違建作業查報原則第七條）。被告所屬工務局建管處係依據原告違反公寓大廈管理條例第十五條第一項之規定對原告處以六萬元之行政罰鍰，但事後經原告洽建管處承辦人得知，被告係因原告「未依規約使用約定專用部分」據以罰鍰；但本住宅管委會通過「一樓建築物外牆外緣搭蓋之雨庇突出長度以九十公分為限」之規約係於原告裝設採光罩（八十八年二月）後之情事（該條係於八十九年五月十三日第二次區分所有權人會議中通過），又公寓大廈管理條例第四十四條規定：「公寓大廈之起造人於申請建造執照時，應檢附‧‧‧及住戶規約草案，前項規約草案於第一次區分所有權人會議召開前，視同規約。」，如前所述，原告經查住戶房地買賣契約書內之住戶管理公約及原先第一屆之管委會訂立之「新光河山社區住戶規約」（其訂立時間為八十八年五月二十九日，亦已在原告搭蓋採光罩之後），皆並無禁止原告建構採光罩之規定，管委會卻用事後通過的規約（第二次區分所有權人會議於八十九年五月十三日召開）來要求原告拆除規約通過之前設置的採光罩，此一處置是否有當？更可議之處為被告亦逕對原告依「違反規約」處以六萬元之罰鍰。

㈡、規約通過之適法性及程序疑義：公寓大廈管理條例第三十一條規定：「區分所有權人會議之決議，關於下列各款事項，應有區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上出席，以出席人數四分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意行之：一、規約之訂定或變更。‧‧‧」，要求原告遵守之「新光河山社區公寓大廈第二次區分所有權人會議會議記錄」係屬「規約之變更」，而規約之變更在原告搭蓋採光罩之後之法律不溯及既往原則疑義，尚待訴訟澄清之外，此一「變更規約」需達出席人數四分之三以上（即一百四十五戶）方始成立，而該次區分所有權人會議關於此部分規約之變更僅以一百一十九票通過；準此，本社區住戶管委會所依據要求原告據以改善之規約，於程序上顯有不成立之事實。

㈢、原告並未違反「公寓大廈管理條例」第十五條第一項規定：依被告提出之本住宅社區使用執照第二頁中已明確指出原告所居住之「第一層」（建築要項欄）之「用途」為「集合住宅」，原告對於該處所亦僅作為住宅使用，並無「不依使用執照所載用途」使用之情事，且本案有「不溯及既往」原則之適用，系爭新規約無效，故原告亦無「不依規約使用約定專用部分」之情形。被告以原告違反「公寓大廈管理條例」第十五條第一項規定處以行政處分六萬元之罰鍰之行為，顯為行政執法不當，原告要求被告撤銷原行政處分應屬正當之要求。

二、被告主張之理由：

㈠、查系爭違規物乃原告於臺北市○○區○○路四段九巷六號一樓外法定空地搭建之透明棚架，經該公寓大廈區分所有權人會議決議，由管理委員會負責要求原告將其設置之違規物自行拆除，該委員會要求原告拆除未果，依公寓大廈管理條例第四十六條規定報請被告處理。被告審查後，認其違反公寓大廈管理條例第十五條之規定乃屬實，於九十年三月八日以府工建字第九○○○○五五九○○號函請原告依期限自行拆除，原告復於九十年四月十日來函，聲稱其已自行改善完畢並檢具不實相片以為佐證，被告遂信其言為真實，特回函以覆，詎料，後經該管理委員會查證原告之言及照片皆屬不實，前揭照片係以同案十號一樓改善後之相片，實則並未依規定改善完畢，欲脫違規拆除之責至顯。被告查知遂於九十年五月七日以府工建字第九○○○○九二七○○號函再令其限期改善，原告不服並提起訴願，更自認得暫緩、停止執行，被告后即於九十年五月二十一日以府工建字第九○○○一○五五○○號函再行勸導原告配合法令自行拆除該違規物，然並未獲原告正面回應，迨限期屆滿，該違規物仍未改善，被告爰依公寓大廈管理條例第十五條及同條例第三十九條之規定，於九十年六月十二日以府工建字第九○○○一一一七○○號函處原告六萬元罰鍰並要求其自行回復原狀，逾期未回復原狀，由被告代為回復原狀再依規定求償。

㈡、按公寓大廈管理條例第十五條規定：「住戶應依使用執照所載用途及規約使用專有部分、約定專用部分，不得擅自變更」，原告未依使用執照所載用途及規約規定，擅自於法定空地違規搭建棚架，確已違反前揭規定，被告先於九十年三月八日以府工建字第九○○○○五五九○○號函請其自行改善，嗣竟遭原告提供不實證據所蒙，信其已改善完畢，後經該公寓大廈管理委員會檢舉原告提供不實資料，待被告實地查明後，復於九十年五月七日函以府工建字第九○○○○九二七○○號再函請其改善，惟原告仍置之不理，未為改善，被告衡諸本案情節，乃於九十年六月十二日依據公寓大廈管理條例第十五條及第三十九條第一項第三款之規定，以府工建字第九○○○一一一七○○號函處原告罰鍰新臺幣陸萬元整並要求其回復原狀，被告所為之裁罰未逾比例原則，且依法有據，並無違誤。

㈢、末查行政機關對人民不屐行行政法上義務時，迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態，所採取之方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方式實施之，不得逾必要之程度，此為行政程序法第七條所明定，故於適用公寓大廈管理條例第三十九條規定予以處分時，自宜參酌。按系爭違規物違反公寓大廈管理條例第十五條規定情事，依法自適用同條例第三十九條規定予以處分，且為遏阻系爭違規物繼續違規使用，暨貫徹前揭法律規定並保護公益及考量違規情節之嚴重程度，被告多次函請原告自行改善拆除及包容原告欺瞞行為，仍以職權裁量命其限期自行拆除，惟原告不予理會，被告依公寓大廈管理條例第三十九條第一項第三款規定，按其所影響層面所為之罰鍰額度及限期回復原狀之處分，核與比例原則相符。

理由

甲、程序方面：

一、按行政處分雖未經原告提起行政救濟，而具不可再為行政爭訟之有形式上之存續力，甚至對行政機關本身，不得在以後之行政程序中另為內容相異之行政處分之所謂「跨程序拘束力」（為行政處分實質存續力之效力之一），但行政法院於行政訴訟程序中，本得審究違法之行政處分，自不受行政處分實質拘束力之限制，亦即前階段之行政處分雖已逾行政爭訟之救濟期間而具不可爭訟性，但行政法院仍不受前行政處分存續力之拘束，仍應就所受理行政程序中為程序標的之行政處分是否違法而為審理判斷，應不受前階段相關行政處分之拘束。

二、經查新光河山社區管理委員會於九十年二月九日依公寓大廈管理條例第四十六條規定報請被告處理原告在自家住戶外空地加蓋棚架（採光罩）事件，經被告臺北市政府查證其有加蓋棚架屬實，於九十年三月八日以府工建字第九○○○○五五九○○號函請原告自行拆除，否則將依公寓大廈管理條例第三十九條第一項第三款規定處以罰鍰。被告復以九十年五月七日府工建字第九○○○○九二七○○號函通知原告於十日內依規定改善，並以九十年五月三十一日府工建字第九○○○一○五五○○號函請原告配合改善，回復原狀。以上各函，雖原告均逾行政救濟期間未提出行爭訟，而具存續力，此為雙方所不爭。

三、嗣因原告逾期而違規使用部分仍未拆除改善，被告乃以九十年六月十二日以府工建字第九○○○一一一七○○號函處原告六萬元罰鍰，並於文到三十日回復原狀，逾期未回復原狀者，由被告回復原狀，費用由原告負擔。此即為本件程序標的之原處分，惟揆諸上開說明，本院自應審酌被告所為認定相關處分是否違法，並不因前階段之行政處分具存續力而受限制，附此敘明。

乙、實體方面：

壹、公寓大廈管理條例第十五條規定：「住戶應依使用執照所載用途及規約使用專有部分、約定專用部分，不得擅自變更。住戶違反前項規定，管理負責人或管理委員會應予制止，並報請直轄市、縣（市）主管機關處理，並要求其回復原狀。」同法第三十九條第一項第一款至第三款規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰：「三、住戶違反第十五條第一項擅自變更專有或約定專用之使用者。」

貳、本件兩造爭議經過及本件兩造爭執之要點：

一、原告甲○○為臺北市新光河山社區之住戶，其在臺北市○○區○○路四段九巷六號一樓自家住戶外空地加蓋棚架（採光罩），嗣該社區管理委員會於八十九年十一月七日要求原告將其設置之違規物拆除未果，於九十年二月九日依公寓大廈管理條例第四十六條規定報請被告處理，被告乃為事實概要欄所載之處分，此為雙方所不爭，並有各該函在卷可稽。原告不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告起訴意旨略謂：本案系爭棚架於八十八年二月即已設置，新光河山社區公寓大廈管理委員會八十九年五月十三日所定之規約，不得溯及既往，本不得拘束原告，且該次會議程序上有瑕疵，該次作成之決議應屬無效，故原告未違反規約使用約定專用部分，則系爭棚架，應屬被告「違建作業查報原則」第二十四條規定，拍照列管暫免查報之違建，被告逕以原告違反公寓大廈管理條例第十五條規定科處罰鍰，顯有不合。

三、被告答辯意旨略謂：原告未依使用執照所載用途及規約規定，擅自於法定空地違規搭建棚架，違反公寓大廈管理條例第十五條規定，經被告函令限期回復原狀，期滿仍未改善，故被告依其違反情節，按公寓大廈管理條例第三十九條第一項第三款之規定，依比例原則科處罰鍰，並無違誤。

四、是本件兩造爭執之要點為：新光河山社區區分所有權人會議嗣後訂定之規約是否作為已完成之住戶外空地加蓋棚架（採光罩）行為之處罰依據？

參、本院判斷如下：

一、按就法律安定及信賴保護原則而言，除非法規明文規定溯及既往，且適用信賴保護原則，否則法規應僅適用於生效後之事件，亦即不得就過去已完成之事件，依嗣後另制定之規定予以規範處罰或設定負擔，此為法律不溯及既往原則，經查公寓大廈管理條例第三十九條第一項第三款係規定違反同法第十五條第一項擅自變更專有或約定專用之使用者為其構成要件，是以該條規定之「規約使用專有部分、約定專用部分」之約定即為住戶違反規定之構成要件之一。行政機關自不得據為處罰之規定，而溯及適用於規約變更前已完成之事實，否則即屬違反法律不溯及既往原則，而為違法之處分。

二、原告甲○○為臺北市新光河山社區之住戶，其於八十八年二月間在臺北市○○區○○路四段九巷六號一樓自家住戶外空地加蓋棚架（採光罩），此有原告所提之東境空間設計公司工程追加減單影本一份可稽，並為被告所不爭，堪認為實。

三、嗣於八十九年五月十三日經該公寓大廈區分所有權人第二次會議決議變更規約關於「建物外牆裝潢與設施裝置」部分為：「一樓建築物外牆外緣搭蓋之雨庇突出長度以九十公分為限」，此有上開會議紀錄可稽。惟在此之前，新光河山預訂房地買賣契約書（依公寓大廈管理條例第四十四條規定視同規約）及八十八年五月二十九日之住戶規約均未有此一規定，足見八十九年五月十三日經該公寓大廈區分所有權人第二次會議決議變更規約約定之「一樓建築物外牆外緣搭蓋之雨庇突出長度以九十公分為限」限制，係原告完成上開採光罩工程後，揆諸上開法律不溯及既往原則之說明，自不得作為原告違反違反公寓大廈管理條例第十五條第一項之依據。

四、另依被告提出之新光山河住宅社區使用執照第二頁中記載，原告所居住之「第一層」（建築要項欄）之「用途」為「集合住宅」，原告對於該處所亦作為住宅使用，並無「不依使用執照所載用途」使用之情事，本件既有法律不溯及既往原則之適用，故原告自無「不依規約使用約定專用部分」之情形。被告以原告違反公寓大廈管理條例第十五條第一項規定，依同法第三十九條第一項第三款，處原告以六萬元之罰鍰，並於文到三十日回復原狀，逾期未回復原狀者，由被告回復原狀，費用由原告負擔之行政處分，自屬不合。

五、又本件被告係依上開法條為認定事實及處分之依據，則原告之系爭建物是否合於「違建作業查報原則」第二十四條規定：「建築物露台或一樓法定空地搭建透明棚架，其高度在三公尺以下，面積三十平方公尺以下無壁體者，暫免查報」之標準，有無建築法之適用，並非本件訴訟對象，本院並無予以審究之必要，另本件事證已明，關於原告主張規約通過之程序是否合於公寓大廈管理條例之規定，與本件判決結果無涉，本院自無庸再予審酌，均附此敘明。

肆、綜上所述，被告依上開規定處分原告六萬元罰鍰，並於文到三十日回復原狀，逾期未回復原狀者，由被告回復原狀，費用由原告負擔，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官 張瓊文