臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第二九二三號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第二九二三號

原告

甲○○

被告

交通部民用航空局花蓮航空站

代表人

乙○○主任）

訴訟代理人

廖學忠律師

右當事人間因民用航空法事件，原告提起確認訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣被告於民國（下同）八十九年五月二十二日在花蓮市○○○路二二六號稽查發現原告飼養飛鴿，違反民用航空法第三十四條第二項「航空站或飛行場四週之一定範圍內禁止飼養飛鴿」之規定，依同法第一百十八條規定，以八十九年十月十九日蓮鴿字第○○七號處分書（下稱系爭處分），處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰。系爭處分於八十九年十月三十日合法送達，惟原告未於法定期間內提起訴願，而於九十年十二月二十四日及九十一年一月七日函請被告確認系爭處分為無效，經被告以九十一年一月四日蓮航字第○九一○○○○○六六號函復原告，略以系爭處分依法有據且其來函非法定行政救濟程序等語。原告不服，遂向本院提起確認系爭處分無效訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決

１、確認被告八十九年十月十九日蓮鴿字第○○七號行政處分無效。

２、訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

１、原告提起本件訴訟前，曾分別於九十年十二月二十四日及九十一年一月七日函請被告確認系爭處分為無效，惟被告逕認非履行法定行政救濟程序及請求確認超過三十天不作明確答覆。而本案現移送法務部行政執行署花蓮行政執行處強制執行，原告依法聲明異議中。

２、原告於七十八年九月在花蓮市○○○路二二六號自宅屋頂建有鴿舍，惟自八十六年底因乏人照料，不再用以飼養飛鴿，僅偶有飼養種鴿。因該鴿舍係位於航空站或飛行場四週一定範圍內，倘用以飼養飛鴿，即違反民用航空法第三十四條第二項規定；若進而施放飛鴿，除違反上開規定外，更違反同法第一百零一條危害飛航安全之規定，其法律責任為原告所確知而不敢故違；況原告棄養飛鴿之事實，經轄區里長證明，堪信原告之主張為真正。

３、按民用航空法於八十七年一月二十一日公布前所建之舊鴿舍，其處理程序不同於該法公布後擅自再設鴿舍者。依該法第一百十八條第二項規定，舊鴿舍須先有違反禁止飼養飛鴿之作為義務為前提，再會同權責單位通知所有人限期遷移，給予補償，逾期不遷移者，始強制拆除。參照系爭處分所列八十九年五月二十二日之時點，係被告派員要求切結拆除鴿舍，而原告未予配合，被告即逕依「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿實施要點」第九點規定：「航空站對．．『新設』或『擅自再設舍飼養』之養鴿戶應予告發及開立『機場四週禁養飛鴿案件處分書』，予以罰鍰並強制拆除。」予以裁處，顯然違法失當，益證原告未有違反禁止飼養飛鴿之事實。況原告迄未接獲被告通知限期遷移，卻接獲系爭罰鍰處分，另訂時間強制拆除，已違法定程序，此可由被告案移法務部行政執行署花蓮行政執行處強制執行公法上金錢給付義務，經原告聲明異議，被該處認涉及實體事項，可供參證。

４、按行政處分理由之說明，係貫徹法治原則所根據之人性尊嚴，行政處分應記載理由，亦為行政程序法第九十六條所明定。系爭處分僅記載「違反民用航空法第三十四條第二項『航空站或飛行場四週之一定範圍內禁止飼養飛鴿』之規定」，充其量為宣示法規之形式，到底飼養飛鴿若干？飼養飛鴿或種鴿？飼養場所為鴿舍或鴿籠？有無施放以危害飛航安全能力？．．等，該等事實均對法律所規範形成之權利義務關係具有決定性，被告未予詳實調查，未予嚴格證明，卻逕予裁處，而系爭處分未載明原告具體違規事實及處罰理由，且僅蓋關防，未有機關首長之簽名蓋章，均違行政程序法第九十六條規定，依同法第一百十一條第七款規定，應為無效之行政處分，自始不生效力。

５、民用航空法第三十四條第二項規定，直接限制一定區域內人民之權益，由於違反禁止飼養飛鴿之義務，其處分對象應屬個體，內容亦屬特殊具體，且係裁處三十萬元以上至一百萬元以下罰鍰，屬重大情節；倘再有施放行為，構成民用航空法第一百零一條以其他方法危害飛航安全之罪責，處七年以下有期徒刑、拘役或二十一萬元以下罰金，屬重刑刑責，其處分自應慎重，豈能擅斷簡便行事。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、按確認行政處分無效之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起，行政訴訟法第六條第一項定有明文。被告以原告於八十九年五月二十二日違反民用航空法第三十四條第二項航空站或飛行場四週之一定範圍內禁止飼養飛鴿之規定，以系爭處分書裁處原告三十萬元罰鍰，並經被告將系爭處分書委由花蓮縣警察局花蓮分局豐川派出所協助送達，由原告之女陳逸芬於八十九年十月三十日收受，此有系爭處分書、被告八十九年十月二十三日蓮航字第○○○三四六七號協助送達函及花蓮縣警察局花蓮分局八十九年十月三十一日（八九）花市警行字第三三五八八號函附簽收單可稽。

２、原告於八十九年十月三十日收受系爭處分書，如有不服，可依訴願法規定，於三十日內提起訴願，不服訴願決定者，得提起撤銷訴訟，惟原告並未於法定期間內提起訴願，系爭處分已經確定。詎原告在系爭處分已經確定而無法改變後，於九十年十二月二十四日始具函請求被告確認已確定之系爭處分為無效，顯於法不合。原告提起本件確認訴訟，係請求被告撤銷對伊所為之三十萬元罰鍰處分，惟系爭處分已確定，無從撤銷，故原告對本件訴訟並無即受確認判決之法律上利益，應不合法，又不能補正，依行政訴訟法第一百零七條第一項規定，應以裁定駁回之。

３、按無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律有明文情形外，宜從嚴認定，故兼採明顯瑕疵說與重大瑕疵說，據以作為認定標準之理論基礎。按行政程序法第一百十一條規定，行政處分無效之原因，除該條第一款至第六款例示之規定外，尚有該條第七款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前六款所未涵蓋之無效補充性規定，該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，係指行政處分內容一望而知顯屬重大瑕疵者。

４、系爭處分係依「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿實施要點」附件三之格式所製作，載明原告違反民用航空法第三十四條第二項航空站或飛行場四週之一定範圍內禁止飼養飛鴿之規定，違反時間為八十九年五月二十二日，違反地點於花蓮市○○○路二二六號，該處分書已具備行政程序法第九十六條第一項行政處分書應記載之要項規定，難謂其處分有不備理由情事，且系爭處分蓋有被告關防，足以得知係被告所為之處分，並無一望即知之重大明顯瑕疵。有關原告於九十年十二月二十四日及九十一年一月七日函稱系爭處分未記載事實理由云云，顯非實在，系爭處分已記載必要事項，即無瑕疵，不符行政程序法第一百十一條各款規定之無效情形，故原告不具有訴請確認行政處分無效之利益，原告提起本件確認訴訟，尚待斟酌。

理由

一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。而確認行政處分無效之訴，為訴訟標的之確認對象，限於無效之行政處分，若原告訴請確認之行政處分，從外觀上一望即知，屬有效之行政處分時，則其確認之訴，依其所訴之事實觀之，顯然欠缺權利保護要件，在法律上顯無理由，自應依上開規定予以駁回。

二、本案原告提起確認行政處分無效之訴，其請求確認之對象為：「被告八十九年十月十九日蓮鴿字第○○七號行政處分」，然上開行政處分於八十九年十月三十日合法送達後，原告並未於法定期間內提起訴願，而係於九十年十二月二十四日及九十一年一月七日函請被告確認系爭處分為無效，經被告於九十一年一月四日以蓮航字第○九一○○○○○六六號函復原告，略以系爭處分依法有據且其來函非法定行政救濟程序等語，原告不服，遂向本院提起確認系爭處分無效訴訟。

三、由原告九十年十二月二十四日及九十一年一月七日函，及被告九十一年一月四日蓮航字第○九一○○○○○六六號函之內容記載，應可認定原告已依行政訴訟法第六條第二項之規定請求被告機關確認行政處分無效未被允許，從而，原告本件確認之訴，尚無違反行政訴訟法第六條第二項之規定，爰在此先行敘明之。

四、然而所謂「無效之行政處分」，係指行政行為雖具有「行政處分」之形式外觀，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，須依法律列舉之明文，從嚴認定。雖行政程序法第一百十一條明文列舉行政處分無效之事由（參照該條第一款至第七款之規定），然原告認為系爭處分具有行政程序法第一百十一條第七款所指「其他具有重大明顯之瑕疵」，不外是指系爭處分具有「不備事實理由」「未有機關首長之簽名蓋章」之違法情事，惟行政處分只要具備作成機關之文書形式而對外發生效力，自不得認定具有重大明顯之瑕疵，經查系爭處分在外觀形式上已載有行政程序法第九十六條第一項所定書面行政處分之應記載事項（包含受處分人姓名、違反民用航空法之情形、違反日期、違反地點、違反法令、處分內容、處分機關及救濟方法之教示等），難謂系爭處分有不備事實理由之情事，且系爭處分蓋有被告關防，足以得知係被告所為之處分，並無一望即知之重大明顯瑕疵，亦非行政程序法第一百十一條第一款所指「不能由書面處分中得知處分機關者」，況系爭處分是否具有原告所述之前述瑕疵，亦僅構成系爭處分得否被撤銷之事由，不足導致系爭處分無效，故單由形式觀察即可確定系爭處分為合法之行政處分，並無一望即知之重大明顯瑕疵，明顯未至行政處分無效之程度。

五、綜上所述，原告本件起訴，依其所訴之事實為形式上之審查，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔