臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度簡字第一○五七號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度簡字第一○五七號

原告

甲○○

被告

台北縣新莊市公所

代表人

乙○○○市長

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服台北縣政府中華民國九十一年十月九日第

00000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：被告所屬環境衛生稽查人員，分別於民國（下同）九十年十月七日、十日，在台北縣新莊市○○路八七七之五號旁及中正路六六七號邊牆，發現租屋廣告各乙紙，依其上所載聯絡電話號碼「0000000000」，循線查知為原告所使用，據以告發，並移由被告分別以九十一年一月九日北縣莊清罰字第九一○○一五七號、九十一年一月十七日北縣莊清罰字第九一○○二三八號處分書，各處原告新臺幣（下同）二、四○○元罰鍰，原告不服，合併提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：如主文所示。

㈡被告聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

㈠原告主張：

⒈原告於九十年八月十一日，相同之張貼租屋廣告行為（甚至張貼地點亦相同），受到被告之行政處分（台北縣新莊市公所九十年十一月九日北縣莊清罰字第九○○四七五四號），惟該公所遲至三個月後（九十一年十一月九日），始發出通知書與處分書，使原告於知悉處分前之時間內，又為相同行為而遭相同處分。事實上，被告早於八月十一日即已得知原告電話號碼，便有能力告知違規情事，使原告不為再犯，尤其該被告於九十年十月九日上午九點五十分，已確實透過該電話聯絡原告，並查察原告是否有租屋情事，卻仍不告知該張貼行為已經違法，取締通知也未及早寄發，導致原告因不知，而於此期間內再度出現相同行為，而有本次之二處分。

⒉被告處理此類案件已非第一遭，自當深知一般人之租屋廣告行為不會只有一件，而被告既已以電話聯絡原告，即有能力告知違規行為，嗣又已知查址作業曠日費時，更應於與原告聯絡時即行告知，使原告不再為相同行為，其卻不為告知，顯然有違行政行為上之誠信原則（行政程序法第八條）。惟，本案原告訴願過程中，訴願機關駁回訴願之理由卻認為：「經查廢棄物清理法並未規定原處分機關有事先告知之義務」，而決定被告據以告發之處分並無違法之處。殊不知，屬「行為罰」性質之行政處罰，其目的更重在及時矯正行為人錯誤之行為，使不再為相同之行為，而非為增益國庫之收入，因此，「行為罰」本即應以「當場」、「及時」為原則，且依據行政院衛生署六十九年十二月一日衛二字第六四六五三號函示：「任意張貼廣告，如未於行為時發現，可依廣告上刊載之住址電話號碼，處分房屋或電話所有人」，足見行政院對該類行政處罰亦以當場取締為原則，注重及時矯治之效果，同理亦見諸其他行政處罰之規定，「道路交通管理處罰條例」第七條之二規定：「汽車駕駛人之行為有左列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得對汽車所有人逕行舉發處罰‧‧‧」，換言之，「行為罰」應只於當場取締有困難時，始可為逕行舉發。由是可知，行為罰應具有「及時性」，否則雖舉發卻刻意的隱匿不告知，則罰鍰處分很容易成為行政機關聚斂民財之工具。尤其本案被告確已於九十年十月九日上午九點五十分，就前述處分案透過電話聯絡原告（已距該處分舉發時間達二個月之久），卻不肯告知違規處分之事實，難不成政府辦事都要偷偷摸摸，尤更違背「行為罰」之立法目的，其處分之「正當性」焉復存在？而被告之答辯理由，謂其以電話與原告聯絡係查證動作，非關處罰，但又承認其為舉證人員舉發行為的一部分，顯然前後矛盾。其既為舉證人舉發之一部份，該人員又為公權力之執行人員，則該舉發既已與被舉發人聯絡，理當告知舉發事項，否則政府以公權力對待人民，原已處於優勢之地位，如又隱匿不告知，俟後一併「秋後算帳」，則原已處於弱勢之人民，其權益將何以保障？況且行政機關其內部人員之分工如何如何，非關民眾，不能以其在形式上為「內部行為」為理由，而免除其應負之義務（及時告知義務）。被告之答辯理由又謂「廢棄物清理法並未規定原處分機關有事先告知之義務」，更非的論。試問，廢棄物清理法中哪一條明文列示應將處分告知被處分人？又於哪一條規範告知之時間？難不成行政機關想據此永遠不告知被處分人，並直接自被處分人銀行帳戶中扣除款項完成強制執行不成？行政機關之行政行為受「法律」及「法律原則」所拘束，為行政程序法第四條所明文規定。行政機關對於一般之「行為罰」舉發處罰，本以當場舉發為原則，所謂「當場舉發」難道不是當面告知被處分人，並交付處分書？然因特殊因素或囿於本身機關之行政能量，無法當場舉發，亦應儘速告知或完成舉發處分通知，否則行政處分為何有追溯期之期限存在？更不能已然聯絡被處分人，卻隱匿不告，導致被處分人在欠缺認知之情形下，一為再為，而可一罰再罰充實公庫。本案中之舉發人為該機關內之人員，換言之，與原告聯絡者為新莊市公所或新莊市自治法人，而該舉發人員僅為其內代其作為之一行為機關（或行為機制）而已，被告既已承認先前已與原告電話聯絡，且為舉發行為之一部份，便無理由不告知被舉發人，更不能以其為內部作業或內部程序為由，否認其機關已與原告聯絡之事實。被告行為之違法不當係屬明顯，其處分當然不具效力。

⒊依據「行政程序法」第七條第一款：行政行為採取之方法應有助於目的之達成。而本案行政處罰之目的本在矯正人民行為上之錯誤，而非增進國庫收入，則行政機關既已於九十年十月九日，基於八月十一日相同之張貼租屋廣告行為，進行取締並與原告聯絡，卻不告知取締之事實，俾及時制止可能接續發生之行為，導致原告再為相同之行為，則此行政行為豈可言其所採取之方法「有助於目的之達成」？有違「行政程序法」第七條第一款之規定，為一違法之處分。此外，「行政程序法」第七條第二款同時規定：「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」，而被告如此刻意隱匿不告知被處分人，事後又一再處罰其行為，怎可謂「選擇對人民權益損害最少之方法」？又依據「行政程序法」第八條：「行政行為應以誠實信用之方法為之」，被告新莊市公所既已與原告聯繫，卻匿不告知，則何誠實信用可言？而其隱匿不告之理由又安在？訴願機關不查此一情事，仍為駁回訴願之決定，令人遺憾。

⒋本案台北縣政府訴願委員會駁回原告之訴願決定書之事實敘述中採信被告答辯內容：「本所為配合捷運工程作業，於九十一年一月起陸續卸除中正路公設廣告欄，以免影響交通流量及安全，同時考量市○○○○路段張貼廣告之不便，採行最輕處分，因而違反人在九十年十二月前未使用中正路鄰近廣告欄張貼之違規張貼污染案，和九十一年以後違反規定之案件，採行處分不同，其考量應為妥適等語」。惟該段說明僅為被告片面之說辭，既未充分舉證如何採信？尤有甚者，原告所收悉被告之答辯書，根本無此內容，顯然被告另有答辯書，卻未抄送本人，違反「訴願法」第五十八條第四款：「原行政處分機關檢卷答辯時，應將前項簽辯書抄送訴願人」。該訴願決定顯然有「突襲裁判」之情事，其在原告未知悉答辯內容下，就做判斷，使本人喪失辯護之機會，明顯違反訴訟法中「武器平等」之原則，應為無效之訴願決定。

⒌依據「行政程序法」第九十六條第一項第四款：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項‧‧‧四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。」該條文明確規定，行政處分須「處分機關及其首長」「蓋章或署名」，其中機關戳印與首長印章必須同時具備，是行政處分之構成要件之一，缺一不可，原告亦於被告九十年十一月九日北縣莊清罰字第九○○四七五四號行政處分訴願過程中一再提出，至今被告仍置之不理，本案亦未加蓋機關首長印章，直視法律規定為無物。殊不知「程序不合，實體不論」的現代法治國基本程序正義所在。行政機關如要求人民依法作為或不作為，卻對自己之行政行為，全然枉顧法律之規範，則法律之前有何平等可言（「行政程序法」第六條）？法律規範又有何效力與意義？本案二處分實為違法不當。又被告答辯書中聲稱業以「北縣莊清字第○九一○○二六九八八號」函補正之，惟原告從未見過此處分之補正函，究竟被告之補正函係何時發出（答辯書中未做說明）？其由誰收文？寄往何處？內容為何？收文日期為何？又，為何在原告訴願過程中，被告全然未曾提及該補正函？該補正函是否合於程序？內容有無缺漏？均尚待查查，況該補正函涉及本案標的之處分書是否依然存在？或業已失其效力之問題，理當優先查明，諸此等等，尚請貴院明察。

⒍行政機關執行公權力，雖非徒然無據，但故佈陷阱，則令人髮指，本案被告之行政行為顯然違法，請判決被告敗訴，以昭公義，並預防未來行政機關之恣意行為，以保障人民權益，故陳請貴院撤銷訴願決定與二罰鍰處分。

㈡被告主張：

⒈政府自實施廢棄物清理法以來，經常於報章、雜誌、電視媒體宣導民眾勿任意張貼廣告，以免受罰，被告基於本市環境衛生需要，於七十六年八月三十一日七六北縣莊清字第四○一一一號公布本市為指定清除地區，禁止污染行為，又為疏解釋市民張貼廣告之需要，於轄區內製有百餘處之公設廣告欄供使用，惟原告未能張貼廣告於指定處所，污染環境行為堪予認定。

⒉原告張貼之廣告係以0000000000號行動電話做為招攬顧主工具，經被告函請電信公司復查為原告所持有，再經舉證人員撥行動電話查詢，得知確有出租房屋情事，乃依法告發處分。

⒊原告所述既以電話與其聯絡，為何未告知其行為已違法？蓋此查證電話乃舉證人員所為之查證動作，依廢棄物清理法並未規定被告有事先告知之義務，至於欠缺機關首長署名、違反人出生年、月、日及舉證、指定清除地區、比例原則等語﹔依行政程序法規定，被告處分相對人已足資辨別，且自動機器作成之大量行政處分，得不經署名以蓋章為之（被告並已以北縣莊清字第○九一○○二六九八八號重新補正處分書乙份），而本案稽查員已撥電話查證，亦完成公告本市為指定清除地區，又未逾越法定之裁量範圍，且被告於違反地點附近設有數處廣告（中正路五○八巷口、五二八巷口、五三九巷口、六九四巷口及七○五號對面、台富餅乾旁）供民眾使用，違反人未善加利用，僅圖自己方便，隨處張貼廣告造成環境污染行為屬實，凡此被告之行政處分裁量均未違誤。

⒋又按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰‧‧‧四、處分機關及其首長署名、蓋章，‧‧‧但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。」行政程序法第九十六條第一項第四款定有明文。原告指稱被告之處分為無效之行政處分，惟按司法院釋字第九七號解釋：「行政官署對於人民所為之行政處分製作以處分為內容之通知。此項通知原為公文程式條例所稱處理公務文書之一種。‧‧‧」，另按公文程式條例第三條第一項規定：「機關公文，視其性質，分別依照左列各款，蓋用印信或簽署：一、蓋用機關印信，並由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。二、不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。三、僅蓋用機關印信。」被告所為之行政處分依其性質已合於公文程式條例第三條第一項第三款之規定，自非原告所稱無效之行政處分。又被告亦已於九十一年五月二十三日以北縣莊清字第○九一○○二六九八八號函檢送補正加蓋首長印章之處分書予原告，應不影響原處分書之效力。

⒌原告違反張貼廣告行為屬實，僅於訴訟中指摘合法行政程序之不是，意圖規避處分明顯。綜上所述，原告之主張無理由，請判決如被告之聲明。

理由

一、本件被告所屬環境衛生稽查人員，分別於民國（下同）九十年十月七日、十日，在台北縣新莊市○○路八七七之五號旁及中正路六六七號邊牆，發現租屋廣告各乙紙，依其上所載聯絡電話號碼「0000000000」，循線查知為原告所使用，據以告發，並移由被告分別以九十一年一月九日北縣莊清罰字第九一○○一五七號、九十一年一月十七日北縣莊清罰字第九一○○二三八號處分書，各處原告二、四○○元罰鍰，原告不服，提起訴願，訴願決定機關台北縣政府以原處分並無不當，而將訴願駁回，固非無見。

二、惟按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。」行政程序法第九十六條第一項第四款定有明文。可知以自動機器作成之大量行政處分，仍須「處分機關及其首長同時蓋章」，缺一不可。復按行政程序法公布施行前，行政處分之蓋用印信及簽署，固可適用公文程式條例之規定，惟行政程序法公布施行後，就此事項既有上開特別規定，即無再適用公文程式條例之餘地。又行政處分罹患程序或方式之瑕疵者，縱該瑕疵不影響實體決定，惟為加強守法觀念，仍許可撤銷之（參照翁岳生教授所著「法治國家之行政與司法」第二七頁以下）。查本件原處分書（即被告九十一年一月九日北縣莊清罰字第九一○○一五七號、九十一年一月十七日北縣莊清罰字第九一○○二三八號罰鍰處分通知單），均未蓋用被告機關首長印章，此有各該原處分書附訴願卷可稽，顯有違上開行政程序法九十六條第一項第四款有關行政處分作成方式之規定，依前揭說明，該行政處分即有瑕疵，自應予撤銷。又被告雖陳稱已於九十一年五月二十三日以北縣莊清字第○九一○○二六九八八號函檢送補正加蓋首長印章之處分書予原告云云，惟查其所補正者，係另案「北縣莊清罰字第九一○○六四一號處分書」，與本件原處分書無關，併此敘明。綜上所述，本件原處分確有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執以指摘，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，以符法制。又本件為簡易訴訟程序事件，且事證明確，故不經言詞辯論為之，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭