臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度簡字第四八四號

臺北高等行政法院簡易判決　　　　　　　　　　　　　九十一年度簡字第四八四號

原告

興松有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

潘正芬律師

被告

台北縣政府

代表人

蘇貞昌縣長）

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年十

月二十日環署訴字第四二八九○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告於台北縣石碇東街一五一號斜前方從事水泥預伴作業，因無適當污染防制措施，致產生明顯粒狀污染物，造成空氣污染，經被告所屬環境保護局於民國（下同）八十八年五月三日十二時五分派員稽查發現，乃拍照存證後，被告乃依空氣污染防制法第二十九條、第五十四條之規定裁處新台幣（下同）十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經台灣省政府於八十八年十一月十七日以八八府訴字第一六一二八六號訴願決定，將「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」。被告依訴願決定意旨查明事實後，於八十九年一月五日以八八北府環二字第四四二三二九號函仍裁處原告十萬元罰鍰。原告復不服，提起訴願遭駁回後，於八十九年六月二十三日向行政院提起再訴願，經行政院秘書處以八十九年七月四日台八十九訴移字第三九七五四號移文單移由行政院環境保護署（下稱環保署）審理，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈再訴願、訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張之理由：

⒈原處分違背訴願決定之拘束力：按「訴願之決定確定後，有拘束各關係機關之效力；就其依第十條提起訴願之事件，對於委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」訴願法第九十五條著有明文。是原處分機關重為處分，除有在訴願決定作成時未發現之新事證，或訴願決定明顯預留餘地外，不得為與已撤銷之原處分內容相同的處分（司法院釋字第三六八號解釋、吳庚著行政爭訟法修訂版第三六四頁參照。）本件被告於八十九年一月五日重新開立處分書，僅重填日期及編號，不僅未查明事實及證據，且未見被告就上開訴願決定所指摘欠缺未週之處有何理由說明，亦未有在訴願決定作成時發現與本件任何相關之新事證，竟基於相同之事實及證據，重為與已撤銷之原處分內容相同之處分，顯已違反司法院釋字第三六八號解釋之意旨及訴願法第九十五條規定。

⒉按「有關第二十九條第一項管制之執行準則，由中央主管機關定之。」為空氣污染防制法第二十九條第三項著有明文。次按「主管機關執行空氣污染行為管制應能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」「在判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放。」「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作記錄表，其內容應包括下列事項：一、公私場所名稱、負責人或行為人之姓名。二、污染源名稱及位置。三、稽查時間。四、稽查判定位置及與污染發生源位置之相關性。五、發生污染行為之具體事實及判定方式。六、污染源及污染防制設施設置及操作情形。七、判定污染行為之相關佐證資料。八、其他必要之稽查事項。」「主管機關執行第二十九條第一項第一款行為管制時，應確認由污染源與受污染財物之地理位置及污染發生當時氣象條件，可判定其具有關聯性。」分別為空氣污染行為管制執行準則（以下簡稱執行準則）第三條、第四條、第五條及第六條所明定。依空氣污染防制法第二十九條第三項規定，有關第二十九條第一項管制之執行準則，由中央主管機關定之。嗣環保署至八十九年四月十九日始據本條項發布「空氣污染行為管制執行準則」作為執行排放空氣污染物之空氣污染行為管制標準。本件原處分所載違反事實為「水泥預伴作業，於輸送過程無適當防制措施，致產生明顯之粒狀污染物，污染空氣」。惟被告所附之八十八年十一月二十二日稽查記錄表並未載明場所負責人姓名、對施工狀況及污染源，且對於究係依何種方式為空污檢測、現場有無空污設備、有無判定污染行為之相關佐證資料、當時氣象條件為何、是否能由污染源與受污染財物之地理位置及污染當時氣象條件判定其具有關聯性等等均未見記載說明，已違反執行準則第五條、第六條。況縱認本件罰鍰處分係八十八年八月二日發生，即於前揭執行準則發布之前發生，斯時並無執行準則存在，無法當然適用執行準則。惟基於法律保留原則，此一對人民不利之處分程序，應賦予人民正當法律程序，以保人民之權益（此迭有司法院釋字第四八八號、第四九一號著有解釋）。即令認未訂定執行準則前，主管機關得依職權執行空氣污染防制法第二十九條、第五十四條之規定，則其執行之程序亦應符合正當法律程序之保障，自應參照前開執行準則，以之為最低限度標準，否則，若謂此一行政立法懈怠期間之處分行為，不須遵守一定程序，將形成法治主義一大漏洞。

⒊被告於再訴願時主張「稽查人員於是日稽查發現（違規情事），經現場操作工人確認為訴願人之作業。因工地負責人及現場負責人當時均未在工地現場，工人以手機聯繫相關人員，亦無相關人員到場，在場工人不願簽名，稽查人員苦等三十分鐘後離去。」等情事，稽查記錄表「工地負責人或現場負責人簽名」因而空白未作任何記載，然稽查人員是日係未會同原告所屬相關人員進行稽查，亦未有該等相關人員拒簽之情形，此由稽查記錄表「工地負責人或現場負責人簽名」空白未作任何記載即可知。縱主張有拒簽情事，稽查人員亦應於稽查記錄表載明拒簽情事始得據以科罰，而本件卻未有拒簽之記載，難謂有進行稽查，如以「工地負責人或現場負責人簽名」空白未作任何記載之稽查記錄表據以科罰原告，實不符合正當法律程序或正當行政程序（此為空氣污染行為管制執行準則所落實）。

⒋另再訴願決定理由略謂：「從照片觀之，在施工工地有水泥預伴機械、沙土等，現場作業人員亦戴有口罩，作業揚起塵土之情形明顯可見。．．．復於八十八年十一月二十二日派員至交通部台灣區國道新建工程局所屬相關單位查證，當日污染違規發生地確實位於訴願人工區內。」被告所附系爭相關照片據以表示係原告施工現場，惟現場既無標示，又無足徵該地點確係原告施工所在，被告無確切之實證以至多施工工地相同之景即認定即為原告之施工工地所在。

⒌被告所屬環保局告發原告違反空氣污染防制法，並未將稽查工作記錄單送達原告：按撤銷訴訟原告須主張行政處分違法並損害其權利或法律上利益。而所謂「違法」，包括行政處分或訴願決定之作成不適用法規或適用不當而言，所謂法規則指行政機關應適用之一切有效法規範，包括實體法、程序法、中央法規、地方法規、有拘束力之解釋、判例及一般行政法原則等在內（參吳庚著行政爭訟法論第一百零七頁）。次按「工商廠場違規（指違反空污法）時．．．告發單位仍應將事業廢氣稽查工作單送抵當事人，以達告知目的。」為環保署八十二年四月二十一日環署空字第一一一○四號函釋所明定。再按「為使違反空氣污染防制法案件者，瞭解其污染情形及違規內容，以利污染改善，本署以八十二年四月二十一日環署空字第一一一○四號函規定，工商廠場經發現違規時，告發單位應將廢氣稽查工作單送達當事人，請轉知台北縣環境保護局確依上項規定辦理。」復為環保署八十二年六月二十五日環署空字第二八二七八號函釋所重申，業經被告訴訟代理人於九十年十月四日自承在案。本件原處分業經台灣省政府訴願決定撤銷並命另為處分，惟被告竟重為相同內容之罰鍰處分。查自原告最初遭告發時，迄未收受所謂稽查工作單（即被告卷附之稽查記錄表），是本件罰鍰處分已違反前述二則環保署函釋，並損害原告之財產權。

⒍原處分未記明處分理由，被告迄今未予補正，即屬處分有已不得補正之瑕疵，依法僅餘撤銷處分之途：按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．二、主旨、事實、理由及法令依據．．．」，行政程序法第九十六條第一項定有明文。此揭示行政行為應遵守「正當法律程序」原則，特別於行政處分限制、剝奪人民權利時應有所適用，俾使受處分之相對人知悉遭受處分之原因，亦避免行政機關之決定流於恣意妄為。次按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百一十一條規定而無效者外，因下列情形而補正．．．二、必須記明之理由已於事後記明者。．．．」「前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」為行政程序法第一百一十四條第一項、第二項明文規定。本件據被告「於八十八年十一月二十二日派員前往交通部台灣區國道新建工程局監工單位中興工程顧問有限公司查證，確認石碇東街一五一號前方鐵道至道路路口、橋墩均為興松工區範圍，並向其索取訴願人施工範圍圖示，再確認污染源係於其工區內無訛」云云。既被告有為查證，並索有「原告施工範圍圖示」，則被告竟未將此事項載明於原處分之理由，並將所謂施工範圍圖示編為處分書附件送達原告？上開地點縱如被告主張係原告工區範圍，惟該工區所有權人係交通部國道新建工程局，在現場從事水泥預拌之廠場（污染源）即未必係原告所經營，故原告於訴願程序中已否認於該地從事水泥預拌作業。被告未詳查水泥預拌廠場係何人經營，又未確實記明處分之理由。且被告所稱八十八年十一月二十二日違規現場照片，並無標示拍攝日期，無法證明被告確實於八十八年十一月二十二日至現場查看。再被告作成原處分時於八十八年五月三日所拍照片，與上開所稱八十八年十一月二十二日之照片，顯非位於同一位置，故縱使被告曾於八十八年十一月二十二日重為稽查，既非至相同地點查看，不足以確認於八十八年五月三日所查違規行為，確係位於原告所屬施工區內。況依所稱八十八年十一月二十二日照片顯示，縱使該地點確係位於原告所屬施工區內，亦未見有任何粒狀污染物產生，亦不足以認定原告於八十八年十一月二十二日有違規行為。

⒎綜上所述，原處分未踐行空氣污染行為管制執行準則規定之執行程序，亦未遵守司法院釋字第四八八號號、第四九一號解釋所闡釋之「正當法律程序」，存有違法、瑕疵，損害原告之權利，一再訴願決定洵有違法不當，請判決如原告訴之聲明云云。

㈡被告主張之理由：

⒈前述處分經台灣省政府府於八十八年十一月十七日以八八府訴字第一六一二八六號函暨決定書將原處分撤銷，由原處分機關另為處分在案。原告之工區因工程之特殊性，現場無明顯之圍籬，違規地點亦無任何標示，因此，被告復於八十八年十一月二十二日派員至交通部台灣區國道新建工程局所屬相關單位，詳加查證當日污染違規確實位於原告工區內，有原告施工範圍圖附卷足稽，可偵訊國道工程局相關人員到庭詰問，在案發日尚有無其他廠商在原告施工區內從事工程操作事情即明，不容原告斤斤於無足徵該地點確係其施工所在，即推卸責任。

⒉按空氣污染防制法第二十九條第一項第一款規定：「在各級防制區內不得有從事燃燒、融化、．．．輸送．．．，致產生明顯之粒狀污染物散佈於空氣之行為。」同法第五十四條第一項明訂：「違反第二十九條第一項各款情形之一者，．．．其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰款。」原告於工區內設置簡易水泥預拌機從事預拌作業（該場所非其正式申請設置及操作許可之預拌混凝土場）。因其作業當時無有效空氣污染防制措施致造成空氣污染。案經被告所屬環境保護局稽查人員現場稽查發現並拍照存證。雖現場無工地主任及現場負責人可簽名認證。惟在原告承攬施工區內之作業確已造成污染、原告承攬該工程，本身即負有維護工區內任何作業應符合環保標準之責任。縱工區對外無明顯圍籬作明確區分，惟其應工程所必做之作業，均應遵守環保法令規定，不得有所違反。

⒊原處分非僅委實查明原告違規事實，並檢附相關證據，且適用法律方面，尤屬允當。按上開司法院釋字所示，在於「若於行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束．．．。」本件根本未曾由行政法院撤銷原決定及原處分之判決，而有所指摘被告適用法律有所違誤，僅係訴願決定曾認為被告對原告違規地點究否在其施工範圍內，亟待詳加查證而已，純屬認定事實，與上述司法院釋字意旨不相牽涉，原告竟比附援引，顯非洽當。

⒋其餘原告指述部分，俱與再訴願書所載雷同，亦經環保署再訴願決定書敘明具體理由逐一駁斥，於法有據，茲不贅。被告認定原告之違規事實，尚無逾越權限或濫用權力，請判決駁回原告之訴等語。

理由

一、本件被告以原告違反空氣污染防制法，處罰鍰十萬元，原適用通常訴訟程序，惟因司法院九十年十月二十二日（九十）院台廳行一字第二五七四六號令行政訴訟法第二百二十九條第一項所定適用簡易程序之數額增至十萬元，本件訴訟標的金額合於司法院令所定金額以內，爰改以簡易訴訟程序審理，原告不服本院依司法院令將訴訟程序變更為簡易訴訟程序，提起抗告，其理由謂本件據法務部行政執行署台北行政執行處（以下簡稱台北行政執行處）通知書記載：「應納金額新台幣十萬，利息另計」，乃主張其訴訟利益逾十萬元，應不屬於簡易訴訟程序云云。經查計算訴訟利益，本不計算利息在內，況原處分亦僅處原告十萬元，並未加計利息，台北行政執行處通知書所載「利息另計」係依行政執行法之規定為之，不在行政訴訟之範圍，自不計入訴訟利益範圍，且本院將本件改採簡易訴訟程序，乃屬訴訟程序進行中所為之裁定，行政訴訟法並無得為抗告之規定，依行政訴訟法第二百六十五條之規定屬不得抗告，原告之抗告不合法，合先敍明。

二、本件被告以原告於台北縣石碇東街一五一號斜前方從事水泥預伴作業，因無適當污染防制措施，致產生明顯粒狀污染物，造成空氣污染，經被告所屬環境保護局於八十八年五月三日十二時五分派員稽查發現，乃裁處十萬元罰鍰，原告不服，其起訴意旨雖有如其事實欄所載之主張。惟查：

㈠按「在各級防制區內，不得有下列行為︰一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。．．．」「違反第二十九條第一項各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」為空氣污染防制法第二十九條第一項第一款及第五十四條第一項所明定。本件原告於八十八年五月三日十二時五分在台北縣石碇東街一五一號斜前方從事水泥預伴作業，因無適當污染防制措施，致產生明顯粒狀污染物，造成空氣污染之事實，有被告稽查人員查獲時在現場拍攝之照片可證，原告雖否認被查獲之現場作業造成空氣污染之預伴水泥車，係其施工作業之工程車，惟查上開造成空氣污染之預伴水泥車之作業場所，確係原告與案外人泉安營造事業有限公司（以下簡稱泉安公司）共同承攬交通部台灣區國道新建工程局（以下簡稱國工局）北宜高速公路第二標石碇至彭山段工程之工程區，承攬合約開工日期自八十四年五月十五日起，至八十九年十月四日止，惟因工程延誤，經國工局於八十九年九月十九日通知原告解除契約，接管工程，此有國工局八十九年九月十九日國工八九處三字第二○七七○號函影本附卷可證，並經監工機關中興工程顧問股份有限公司工程師王福鎮，及原告被解除契約後接續承辦之華升營造有限公司現場監工乙○○於本院受命法官履勘現場時指證綦詳，且原告於八十五年十二月十四日即函報國工局，謂泉安公司已與其協議，退出承攬，由其總攬全部工程，嗣後工程款請撥入其指定之銀行帳戶云云，經國工局允准等情，亦有國工局八十六年一月三日國工局八五工字第二四一八二號函影本附可按，足證八十八年五月三日十二時五分在台北縣石碇東街一五一號斜前方，產生明顯粒狀污染物之預伴水泥車，確係原告承攬北宜高速公路第二標石碇至彭山段工程之施工期間之工程區內發生，則該造成空氣污染之預伴水泥車，係屬原告施工之工程車至堪認定。按環保稽查人員為依法錄用之公務員，以其專業執勤知能進行稽查勤務，將當日稽查情形記載於稽查紀錄表（公文書），交由事業會同人員閱覽後簽名，係為告知是日稽查事項，並無捏造違規事實之必要；該事業會同人員、現場人員是否簽名或拒簽，並無礙該稽查紀錄上違規事實之認定，尚非得據此認定稽查程序或違規事實認定有所瑕疵；況本件處分並非僅以稽查紀錄表認定違規事實，並有現場拍照三張存證，且經本院受命法官履勘現場，查證屬實，已如前述。原告訴稱被告未善盡舉證之責，洵無足採。

㈡查業者從事其作業時，應採取適當之空氣污染防制措施，以維護其作業區之空氣品質，以免粒狀污染物逸散或飛揚造成空氣污染情事，為其經營上不可推諉之義務。若因未採取適當之空氣污染防制措施，致其從事作業產生明顯粒狀污染物散布於空氣，造成空氣污染情事，即難免罰。本件原告從事水泥預拌作業，無適當污染防制措施，產生明顯粒狀污染物，造成空氣污染，經被告所屬環境保護局派員稽查發現，乃拍照存證舉發。從照片觀之，在施工工地有水泥預伴機械、沙土等，現場作業人員亦戴有口罩，作業揚起塵土之情形明顯可見。又被告答辯時敘明：「．．．稽查人員於是日稽查發現（違規情事），經現場操作工人確認為原告之作業。因工地負責人及現場負責人當時均未在工地現場，工人以手機聯繫相關人員，亦無相關人員到場，在工人不願簽名、稽查員苦等三十分後離去。．．．復於八十八年十一月二十二日派員至交通部台灣區國道新建工程局所屬相關單位查證，當日污染違規發生地確實位於原告工區內。」，是本件違規事實洵堪認定，被告據以裁處法定最低額度十萬元罰鍰，用促踐行改善之義務，即無違法或不當。

㈢次查本件處分裁罰之法令依據為前揭本法第二十九條第一項第一款及第五十四條之規定，並非本法第十一條第一項（公私場所固定污染源排放空氣污染，應符合排放標準．．．違者應依同法第三十六條第一項處罰）規定，二者違規構成要件不同，故本件處分並無所謂固定污染源（粒狀污染物）、排放標準、周界、周界採樣之問題，原告對此部分之主張委屬法令之誤解。

㈣環保署於八十八年一月二十日修正增定空氣污染防制法第二十九條第三項規定，並據該法條於八十九年四月十九日訂定發布執行準則，係因空氣污染防制法第二十九條第一項各款情形係屬行為罰，為環保稽查人員執行此類別之空氣污染行為稽查時，程序上得有所遵行而予以訂定。惟本件系爭稽查日在該執行準則發布日前，即難以此質疑稽查程序有所未當；況本件環保稽查人員執行稽查時填載稽查工作紀錄表、當場攝有照片存證，其執行程序亦難謂未盡舉證之責任。

㈤次查本件訴願程序中，訴願決定機關曾以違章事實之採證作為有欠缺未週之處，將「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」。惟查訴願決定既係「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」，並非命被告為不罰之處分，則被告依訴願決定意旨，查明事實及證據後，仍裁處原告十萬元罰鍰，殊難謂有違訴願法第二十四條之規定。」

㈥綜上所述，原處分並無不法，一再訴願決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭