臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第三○三八號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第三○三八號

原告

甲○○

原告

陳榮周

右二人為陳林阿蝦、陳水木

被　　　告　宜蘭縣政府

代　表　人　乙○○縣長）

訴訟代理人　丙○○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月三十一日台內訴

字第○九一○○○二三一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：

一、交通部台灣區國道新建工程局為辦理北宜高速公路頭城蘇澳段（壯圍鄉）工程，需用包括原告二人及陳林阿蝦、陳水木、蔡庭璋、林宏安、石枝梅五人所有、坐落宜蘭壯圍鄉○○段九○五之一地號等二十筆土地，報經內政部以九十年四月二十四日台（九十）第九○六四七六○號函核准徵收，並經被告以九十年五月九日九十府地二字第五○二六○號公告徵收並通知原告。

二、原告及陳林阿蝦、陳水木、蔡庭璋、林宏安、石枝梅等人於公告期間因徵收補償地價偏低依法提出異議，請求比照一六四、一六四之一地價區段（即原告在本案訴訟中所稱之Ａ區）之地價給予補償。經被告以九十年六月四日九十府地二字第五八九二七號、同年月十一日第○五八九三八號、第○五八九三九號、第○五八九四○號、第○五八九三四號、第○五八九二八號、第○五九三七七號函查復原告，表示本案徵收補償價額已反應一般正常交易價格，並無偏低情形，符合土地徵收條例第三十條規定。

三、原告及陳林阿蝦、陳水木、蔡庭璋、林宏安、石枝梅等人不服該查處結果，經提交宜蘭縣地價評議委員會九十年第四次會議審議，其結論：「本案徵收補償地價已反應一般正常交易價格，原徵收價額應維持，」被告乃以九十年八月二十四日九十府地二第○九五二四九號函將復議結果通知其等七人。

四、其等七人不服上開復議結果，復向內政部提起訴願，亦遭駁回，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟，並在本院審理中由其等七人選任原告二人為本案之訴訟當事人，其餘陳林阿蝦、陳水木、蔡庭璋、林宏安、石枝梅五人則脫離本案訴訟。

貳、兩造訴訟上之聲明：

一、原告部分：Ａ、原處分暨訴願決定均撤銷。Ｂ、請求依照同地段第九三九號土地，即每平方公尺三千八百元價格補償。

二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：

一、原告部分：Ａ、原告等人與被告因徵收補償地價事件，經全體原告一致同意，選定甲○○、陳榮周等二人為訴訟當事人，其他原告脫離訴訟，爰依行政訴訟法第四十三條規定以本起訴狀為文書之證明，此合先敘明。Ｂ、被告將壯圍鄉○○段同一區段之地價於民國八十五年、八十六年甚至八十七年所評定之地價咸評定為每平方公尺新台幣（以下同）六○○元至六三○元之間（見新福段部份土地歷年公告現值表）。迄八十八年、八十九年始大幅提高土地公告現值，每一筆土地提高幅度亦不相同，造成相同地段之土地有不同之評價，甚至同一地段位置較優或較高等則之土地價格相較於同一地段位置較劣且等則較低，反而評定之土地公告現值較低。按相同之事物應為相同之處理，為行政法之原理原則，被告恣意將相同之地段為不同之評價，從而被告之行政處分業已違反平等原則，將原告等人財產予以貶抑評價，致人民財產價值減損，顯已侵犯人民之財產權造成原告等人財產重大損失，業已違反憲法第十五條保障人民財產權之意旨。Ｃ、再者被告就原告等人所有土地於八十五年起迄八十七年止與同一地段其他土地皆為相同之評價，被告於原告等人所有土地與同一地段其他土地自然環境、交通、房屋建築咸未改變之情況下，恣意將地價為不同評價，被告為八十八年及八十九年公告現值之評定自應受先前評定公告現值所拘束，豈能恣意為之，是以被告業已違反其先前做成評價之原則，其行政處分業已違法至為明顯。Ｄ、縱退步言之，原告等人所有被徵收土地位於一四二、一四二之一地價區段○○○段（以下簡稱Ｃ區）比同其他被徵收土地一六四地價區段（以下簡稱Ａ區）不論從自然、交通、房屋建築及歷年公告現值皆遠遠優於其上，將Ｃ區與Ａ區之優劣臚陳如后：

１、自然地理環境：ａ、Ａ區之地勢較低窪，平常只要連續數天降雨阡陌一夕間全藏於水底，Ａ區一片汪洋（見證物相片：Ａ區九十年九月氾濫成災實景）其北側緊鄰美福大排即為實證，按一般大排水溝所經之區必為地勢低窪排水困難之區域，斷無將排水溝渠設在地勢較高排水良好之區。ｂ、Ｃ區南側築有溪州給水幹線（參見地籍圖），按給水幹線必設築於地勢較高便於水往低處流，Ｃ區灌溉之便利自不在言下，況Ｃ區地勢較高排水亦極為順暢絲毫不受豪雨影響（參見證物相片：九十年九月與Ａ區同時拍攝實景），按Ａ區灌溉排水皆較Ｃ區差，其地價自然較Ｃ區為低，何以為相反之估價，令人百思不解。

２、再就房屋之建築情形而言之：ａ、Ａ區空無一物僅有一棟豬舍。ｂ、相較Ｃ區有數棟高級農舍繁榮可期。

３、交通情形：ａ、Ｃ區交通之便利更不在話下，南側緊鄰預備興築之東西向快速道路，向東可連省道台二線（濱海公路），向西可接省道台七線，又北側美福路更可達宜蘭縣政中心。足徵Ｃ區之地價較Ａ區為高，或為相同之評定，始為合理。

４、歷年公告現值ａ、Ａ區土地從85年、86年、87年公告現值除少數幾筆於85年評定每平方公尺為630外其餘每平方公尺皆評定600元，至88、89年始大幅提高（參見：Ａ區歷年土地公告現值表）。ｂ、然而Ｃ區85年每平方公尺雖評定為600元，然86、87年土地皆已調高，其調高幅度亦較Ａ區為高，何已至88、89二年調高幅度反較Ａ區為低，實令人費解。

５、揆諸前揭Ｃ區較Ａ區為優，然徵收補償費之評定卻無法反應事實，致Ｃ區之徵收補償費價格評定比Ａ區為低，然而被告謂其評定地價斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢顯確完全與事實不符，訴願機關竟不查仍予維持，如果事實歷歷在眼前，仍能翻手為雲，覆手為雨，原告等人究應相信何者為真理，公信力何在，訴願機關豈能相信被告主觀之判斷，而置客觀之現況而不詳察，是以駁回原告之訴願顯無理由。Ｅ、再者被告指稱八十九年公告土地現值作業地價調查係依買賣實例，如無買賣實例以使用分區且有正常交易實例作為基準地價區段，而原告等人所有土地位於第一四二區段無買賣實例可資參考，遂以毗鄰第五三區段及同屬農業區之第五四區段為基準地價區段，求得合理單價為每平方公尺二四○○元，另第一四二之一區段亦無買賣實例，以同一使用分區之第五四之一及第一五六之一區段推估，進行區域因素修正後取得合理買賣單價為每平方公尺一一六○○元，乍看之下似乎一切依法行政，然而非也，所謂參考鄰近地區之地價，其鄰近地區範圍之取捨以何者為標準？足見所謂標準並沒有一定標準，此種說法純為搪塞之詞，至為無理。Ｆ、綜稽前述，原告等人認為同一區段應為相同評價，且85、86、87年歷年皆為相同評價，在一切條件皆未改變之狀況下，何以被告竟為不同之處分，其違反相同事物應為同樣處理之平等原則，及違反先前做成相同地價之先例。被告所執理由以原告等人所有被徵收土地已反應市價，同理所有被徵收土地被告亦應皆反應市價，是以Ａ區一定也已反應市價，然Ｃ區地價較Ａ區為優姑且不論，況Ａ區與Ｃ區區，又何以Ｃ區土地徵收補償費較Ａ區為低，足見原告等人被徵收土地已反應市價顯有舛誤。如果低窪淹水之Ａ區所評定的地價能較Ｃ區為高，叫原告如何相信地價之評估確實反應市價如果交通位置便利的Ｃ區地價比交通位置不便的Ａ區為低，叫原告如何相信評估地價比Ａ區上建造豬舍的地價低，叫原告如何相信服這是經過地價評議委員會之決議；如果歷年公告現值Ｃ區皆較Ａ區為高，至徵收時突然Ｃ區反較Ａ區為低，叫原告如何相信政府的公信力。足徵被告評定原告等人所有土地明顯有不符地價之真實性，訴願決定機關遞予維持，認事用法均有違誤。損害原告等人之財產權益至深且鉅。

二、被告部分：Ａ、查直轄市或縣、市政府對於轄區內之土地，應經常調查地價動態，劃分地價區段時，應斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。而地價之調查應以買賣實例為主並切合估計當時土地之實值。有買賣實例之區段，以地價分布圖上之土地合理買賣單價，求其中位數為各該區區地價。無買賣實例之區段，應於鄰近或過當地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同之區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價。前項所稱中位數，指土地合理買賣單價調整至估價基準日之單價，買賣實例為一個時，以該買賣實例之土地合理買賣單價為中位數。土地合理買賣單價指買賣實例土地之合理買賣單價調整至估價基準日（每年二月二十八日）之土地合理買賣單價。分為平均地權條例第四十六條、地價調查估計規則第二十一條、第六條、第四條、第二十二條、及第二十條所明定。Ｂ、至於地價調查期間，依歷年省頒、部頒公告現值作業進度表規定，係從每年三月一日起至次年二月二十八日止，期間內所蒐集之買賣交易案件，其土地合理買賣單價均應調整至估價基準日二月二十八日（例如八十九年公告土地現值地價調查期間是從八十八年三月一日至八十九年二月二十八日，以八十九年二月二十八日為估價基準日）。原告等提供毗鄰同段一二四一之一地號八十六年十一月間之買賣交易實例，非屬八十九年公告土地現值作業法定地價調查範疇，要不得作為八十九年公告土地現值估計區段地價之參考，原告等指稱被告置之該買賣交易價格於不理，純為不諳法令之故。Ｃ、被告辦理壯圍鄉○○段北宜高速公路頭蘇段用地範圍地價調查時，由北而南分別劃分第一五七區段（美福大排以北緊臨宜蘭市○○段境）、第一六四區段（美福大排南至宜十八線問農業區）、第一六五區段（宜十八線兩側）、及第一四二區段（十八線以南至宜十六線問農業區區內之零星建築用地則另以該區段支號區分地價，例如第一五七區段內之零星建地劃為第一五七之一區段，餘類推。原告所陳Ａ、Ｂ兩區係指美福大排以南至宜十八線間農業區屬第一六四、一六五地價區段，Ｃ區則位於宜十八線與宜十六線間之農業區屬第一四二地價區段（以上均含之一區段）。茲就前開區段八十九年公告土地現值作業地價調查情形詳述如下：

１、第一六四區段：有買賣實例一件，經實際訪查結果每平方公尺約三、○○○元，依規定修正後求得合理買賣單價為每平方公尺三、○○○元。

２、第一六四之一區段：無買賣實例；以使用分區相同且有正常交易實例之第七三及二七區段作為基準地價區段，修正後合理單價為每平方公尺一一、八○○元。

３、第一六五區段：無買賣實例；以鄰近有正常買賣實例之路線價區段七三及二七區段作為基準地價區段，並求得合理單價為每平方公尺三、八○○元。

４、第一六五之一區段：無買賣實例；以同為建築用地區段之第三○之一及六八之一地區段進行推估，修正後取得合理單價為每平方公尺一三、○○○元。

６、第一四二之一區段：無買賣實例；以同一使用分區之第五四之一及第一五六之一區段推估，進行區域因素修正後取得合理買賣單價為每平方公尺一

一、六○○元。Ｄ、案經宜蘭縣地價及標準地價評議委員會八十九年第三次會議評定結果一六四區段公告土地現值每平方公尺為二、四○○元、一六四之一區段為九、四○○元、一六五區段為二、○○○元、一六五之一區段為一○、四○○元、第一四二區段為一、九○○元、一四二之一區段為九、三○○元。本案從地價調查、地價區段之劃分、區段地價之估計、及提交地價評議委員會評議之過程均依循相關法令辦理，並無違誤。Ｅ、依土地徵收條例第三十條規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。復查土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償償額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。亦為土地徵收條例第二十二條第一項、第二項所明定。原告等於本案公告期間就補償地償、偏低提出異議，被告即於九十年六月四日、十一日以九十府地二字第○五八九二七號函等查處，除針對本案土地地價劃分及區段地價估計情形詳予說明外，乃就其徵收補償價額以公告土地現值另加五成補償後達每平方公尺二、八五○元（之一區段一三九五○元），比調查之一般正常交易價格，每平方公尺二、四○○（之一區段一一、六○○元）為高，符合土地徵收條例第三十條規定，並無偏低情事詳復。Ｆ、原告不服上開地價查處結果，被告遂於同年七月二十四日提請地價及標準地價評議委員會第四次會議復議，並依「地價及標準地價評議委員會組織規程」第六條規定，邀請原告到場陳述意見，因徵收補償價額已反應一般正常交易價格，符合前開規定，決議維持原補償價額。被告於九十年八月二十四日以九十府地二第○九五二四九號函將復議結果通知原告，並告知不服復議結果，其得依法提起訴願，均踐行土地徵收條例規定程序。原告土地劃屬第一四二與第一四二之一地價區段，要求比照第一六四、一六四之一區段以每平方公尺二、四○○元及九、四○○元加五成即三、六○○元及一四、一○○元給予地價補償，顯無理由。

理由

壹、兩造爭執之要點：

一、本件爭訟之客觀事實經過：Ａ、原告二人及陳林阿蝦、陳水木、蔡庭璋、林宏安、石枝梅等共七人所有坐落宜蘭壯圍鄉○○段之下列地號土地，被告機關在決定土地公告現值時，將之劃歸在第一四二及第一四二─一之地價區段內（按第一四二─一地價區段乃是將在第一四二地價區段之建地再行劃出，另立計價標準）。

１、黃樹林所有者：為坐落宜蘭壯圍鄉○○段第九０五─一地號、第九０六─二地號、第九二七─四地號、第一二三八─三地號之四筆土地，均劃歸在第一四二地價區段內。

２、陳榮周所有者：為坐落宜蘭壯圍鄉○○段第九二三─一地號（劃歸在第一四二地價區段內）、第九四四─一地號（劃歸在第一四二─一地價區段內）之二筆土地。

３、陳林阿蝦所有者：為坐落宜蘭壯圍鄉○○段第九二七─二地號（劃歸在第一四二地價區段內）之一筆土地。

４、陳水木所有者：為坐落宜蘭壯圍鄉○○段第九二０─一地號、第九二一─一地號、第九二二─一地號、第九四四─一地號之四筆土地，分別劃歸在第一四二及第一四二─一之地價區段內。

５、蔡庭璋所有者：為坐落宜蘭壯圍鄉○○段第九０七─一地號、第九０九─一地號、第九一０─一地號、第一二四０─二地號、第一二四０─三地號之五筆土地，分別劃歸在第一四二及第一四二─一之地價區段內。

６、林宏安所有者：為坐落宜蘭壯圍鄉○○段第九三二─一地號、第九三三─一地號之二筆土地，均劃歸在第一四二地價區段內。

７、石枝梅所有者：為坐落宜蘭壯圍鄉○○段第九三０地號（劃歸在第一四二地價區段內）、第九三一─一地號（劃歸在第一四二─一地價區段內）之二筆土地。Ｂ、上開二十筆土地間因辦理北宜高速公路頭城蘇澳段工程之須，而經內政部核准徵收，並經被告公告並通知原告。Ｃ、原告於徵收公告期間主張徵收補償地價偏低，向被告提出異議，惟被告查處結論以及嗣後宜蘭縣地價評議委員會決議均認為本案徵收補償價額已反應一般正常交易價格，並無偏低情形，原告不服，經向內政部提起訴願仍不獲救濟後，乃提起本件行政訴訟。

二、原告認為系爭補償地價偏低，應係違法，其所憑之理由，略得整理如下：Ａ、原告及其餘五人所有之土地於八十五年起迄八十七年止與同一地段其他土地之公告現職值均相同，在同一地段其他土地自然環境、交通、房屋建築咸未改變之情況下，被告恣意為不同評價，已違反平等原則；且被告八十八年及八十九年評定公告現值應受先前評定之拘束，不得恣意為之。Ｂ、其等七人所有土地位於一四二、一四二之一地價區段（Ｃ區）比同其他被徵收土地一六四、一六四之一地價區段（Ａ區），不論自然環境、交通便利、房屋建築情況及歷年公告現值，前者均優於後者。Ｃ、Ｃ區較Ａ區為優，然徵收補償費之評定卻未反應事實，被告謂其評定地價斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件等各種影響地價之情事，顯與事實不符。Ｄ、又被告謂Ｃ區因無買賣實例，故參考鄰近地區之地價，惟鄰近地區範圍之取捨並沒有一定標準，不符依法行政要求。

三、被告則認為對原告等所有之土地公告現值評定與補償地價之決定並無違法：Ａ、上開二十筆土地所屬第一四二與第一四二之一地價區段（即原告指稱之Ｃ區）有關八十九年期間（八十九年七月一日至九十年六月三十日）之公告現值評估，是以八十八年三月一日至八十九年二月二十八日查估作業期間之買賣實例為準（原告主張是從八十八年七月一日至八十九年六月三十日，但惟此項差異並不影響本案事實認定，爰在此附帶說明之）。Ｂ、而因為在該期間內沒有買賣實例，故被告機關乃依據地價調查估計規則之規定，以毗鄰區段作為基準地價區段，求得合理單價，並經宜蘭縣地價及標準地價評議委員會議評定，其程序依循相關法令辦理，並無違誤。Ｃ、本案徵收補償價額以公告土地現值另加五成補償後達每平方公尺二、八五○元（之一區段一三九五○元），比調查之一般正常交易價格，每平方公尺二、四○○（之一區段一一、六○○元）為高，符合土地徵收條例第三十條規定，並無偏低情事。Ｄ、原告等人不服被告地價查處結果，經提請地價及標準地價評議委員會第四次會議復議，因徵收補償價額已反應一般正常交易價格，決議維持原補償價額，是以原告要求比照第一六四、一六四之一區段以每平方公尺二、四○○元及九、四○○元加五成即三、六○○元及一四、一○○元給予地價補償，並無理由。

四、本院認為，本案有以下爭點須予以釐清，始得為兩造訴訟勝負之判斷：Ａ、程序部分：

１、原告等之訴訟實施權是否具備。

２、原告訴請撤銷徵收補償費所持之理由能否在本案中被斟酌。Ｂ、實體部分：依照原告之主張，原告不服補償費核定之主要理由，並非對被告加成補償之成數裁量結果不服，毋寧是不服被告就原告所有土地公告現值之決定，換言之，原告認為其等二人與其餘脫離訴訟之五人土地所在區段之價值應較被告所認定者為高，且被告將各種評價條件均較劣後之區段卻決定較高之公告現值，認事用法顯有違誤。因此在實體法部分，本院應予審查的對象即為：被告對於系爭土地公告現值之決定有無違法？

貳、本院之判斷：

一、關於原告之當事人適格：Ａ、按土地徵收條例於八十九年二月二日經總統公布實施，系爭土地屬於被告為辦理北宜高速公路頭城蘇澳段（壯圍鄉）工程，而於九十年五月九日以九十府地二字第五○二六○號之公告徵收者，自應適用該條例以決定補償權利人與代表國家之徵收主管機關間法律關係。照原告等起訴之主張，原告係對前揭徵收處分所衍生之徵收補償費表示不服。Ｂ、次按土地徵收條例雖未直接規範補償發放之對象，但得由該條例第二十條第三項第二款，需用土地人經「土地所有權人同意延期繳交（補償地價及其他補償費額）有案者」，徵收案不因此失效；以及第二十一條第一項「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止」、第二十五條第一項「被徵收之土地，所有權人死亡未辦竣繼承登記，其徵收補償費得由部分繼承人按其應繼分領取之；其已辦竣公同共有繼承登記者，亦同。」等規定推論，立法者於制定土地徵收條例時係以土地及土地改良物之「所有權人」為受領徵收補償之權利人，尚不及於其他權利人（就此參見土地徵收條例施行細則第二十五條）。Ｃ、原告及其餘脫離訴訟之五人既為上開二十筆土地之所有權人，其等起訴對徵收補償費表示不服，其當事人適格自屬具備。

二、原告等不服原處分所持之理由，能否在本案中予以審理：Ａ、關於原告請求比照比照毗鄰第一六四、一六四之一區段（即原告所稱之Ａ區），給付較高額之徵收補償，本院認為應先釐清徵收補償地價之決定程序，始得正確判斷原告之請求是否有理由。Ｂ、按現行徵收補償地價之決定標準，土地部分係依據土地徵收條例第三十條之規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價（第一項）。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」；至於土地改良物或農作物之補償，則依照同法第三十一條之規定辦理。Ｃ、由上述土地徵收條例第三十條與第三十一條之規定內容可知，我國對於徵收補償地價之核定，原則上以徵收當期之公告土地現值為準，在土地公告現值與交易價格（市價）差距過大時，另可參照「一般正常交易價格」加成補償，換言之，徵收補償地價之決定係以「形式原則」（即「公告土地現值」）為主、「實質主義」（即「市場交易價格」）為輔，而現行徵收補償實務上，由於土地政策考量致使土地公告現值往往偏低，是以加成補償幾乎成為常態。為此，徵收補償業務之中央主管機關內政部亦於八十九年五月十五日以內政部（八九）台內地字第八九七六七四三號函發布「土地徵收補償地價加成補償注意事項」，以俾各縣（市）地政機關正確適用法律、並「核實反映地價動態」（注意事項第一點）。Ｄ、徵收補償地價係以土地公告現值為計算基礎（或可稱為「界限基礎」，因為加成成數不能超過百分之百，所以土地徵收補償費用也不會超過土地公告現值的二倍），已如前述，則為能釐清原告於本件爭議應不服之對象以及適用正確之訴訟類型，即有必要對「公告地價」之法律性質有所說明。

１、按平均地權條例第四十六條之規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」而依照該條規定，並依循地價調查估計規則（由土地法施行法第四十條及平均地權條例授權內政部訂定）規範之調查程序所估計之公告地價，即成為核定徵收補償地價之依據。

２、本院認為，地政機關依照前述規範公告之土地現值，應屬行政程序法第九十二條第二項前段之「一般處分」，理由如下：ａ、依行政法學界之一般見解，若行政行為之對象為不特定之多數人，而其內容為一般（抽象）性規範者，為行政命令（法規命令）；若行政處分之對象為特定人，其內容為具體之事實關係者，乃典型之行政處分。ｂ、目前在理論上及實證法上雖已在前述分類外另承認一項變體，即「一般處分」之概念。按行政程序法第九十二條第二項前段所定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關於行政處分之規定」之情形。揆諸前開規定可知，一般處分限於向「依一般性特徵可得確定其範圍」之「不特定人」所為之決定或措施，若相對人係「特定人」，則應屬典型之行政處分，而不能認其為一般處分。ｃ、土地現值經公告後，即成為課徵地價稅與核定徵收補償地價之依據，將直接影響人民財產利益之負擔以及損失之填補，故可認為其屬於「發生具體法律效果」之行政行為。就此行政行為作用之對象而言，其雖非針對人民擁有之個別地號土地現值有所決定，而係就各該地價區段之土地現值，但各該地價區段內個別地號土地歸屬何人所有，均可透過地政機關或由土地登記簿中查得，是以其發生效力之範圍係由「一般性特徵可得確定其範圍者」，職是之故，土地現值公告之法律性質應為行政處分中之「一般處分」。Ｅ、土地現值公告既屬於一般處分，則當地政機關公告時，權利受影響之人民即應於公告時起或知悉時起，於法定期間內循行政救濟途徑表示不服，待法定救濟期間經過後，土地現值公告之行政處分即已確定，所有權人不得再對所有土地之「公告現值」形成過程（包括「特定土地」之「區段歸屬」，與「特定區段」之「公告金額」）按一般行政救濟程序表示不服。而當被告（或其他徵收補償機關）就徵收補償地價有所決定時，土地所有權人原則上應該把公告現值當成一個「既定值」來處理，僅得對作成該決定之組織或程序有無違法、裁量權行使（主要為比照一般正常交易價加成補償時，其成數之決定）有無違法不當加以爭執。Ｆ、本件原告等人於本件訴訟之實體請求，雖然是對「補償地價」之數額不服，惟實質上所不服者卻是，系爭土地補償地價之基礎，即所有土地之區段歸屬與公告現值金額，按照前述說明，其爭訟時點太慢，要求法院審查之事項也與前階段之另一處分內容有關，嚴格言之，並不符合行政爭訟制度之原始設計機制，容易導致無效率之結果。Ｇ、但從另外一個角度來考慮，行政任務合法性之審查，往往牽涉到數個不同之行政處分，固然在行政爭訟法制的設計上，針對撤銷訴訟或課予義務訴訟，是以每一個單獨對外發生法律效果之行政處分作為審查對象。不過人民並不清楚如此嚴謹的概念體系，甚至在前階段處分作成時，根本不曾意識到往後潛在性的不利益，因此不會以前階段之行政處分作為爭訟對象，或者在當初不具訴之利益，無從起訴（例如本案中，如果沒有事後的徵收處分，則公告現值偏低反而有利於人民之相關土地稅負，無從表示不服）。如果在審查特定行政處分之合法性時，將之解為「只能考量處分主體本身之決定有無錯誤而已」，不及於「作成處分之前置性基礎」，也將嚴重限制行政救濟制度之功能。Ｈ、因此若該行政處分是以某一個前行政處分作為基礎，即使該前行政處分已因法定訴願（或訴願先行程序）不變期間之經過而告確定，而發生形式上之羈束力，但是法院在審查該行政處分之合法性時，仍可一併審查前階段行政處分之合法性。換言之，只要前階段行政處分未經法院審查作成實體判決，該前階段處分即無「既判力」可言，其處分確定所生之「形式羈束力」，只對行政機關及處分相對人產生「有限制的」羈束作用，但行政法院仍不受拘束，而可對其合法性進行全面審查。Ｉ、本案中，倘若土地公告現值之決定違法，徵收補償地價之決定自亦不可能適法；而原告等人於公告當時雖未表示不服，但該一般處分亦未經行政法院裁判確定而具有「既判力」，基於上述法理，本院自不受拘束，基於行政訴訟應以盡可能實現法律爭議解決之有效性與迅速性，仍得就「系爭土地公告現值之決定有無違法」一事進行審查。

三、系爭土地公告現值之決定有無違法：Ａ、有關具「形式確定力」之土地現值公告之審查基準：

１、首先必須指出，某一前行政處分「形式羈束力」存在的外觀，會提高該處分合法之概然率，因此法院在進行這樣的審查時，必須非常慎重，應有堅強之法律上理由確認其確屬違法，才可排斥其對後一行政處分所生之規制作用。

２、而就本案所涉及「地價區劃」與「地價形成」之規制性決定而言，涉及大範圍區域土地之價值切割與量化，具有專業性。而從實體法之觀點言之，實無一個具有特定構成要件內涵之實證法規範可以據為審查之「正法」基準可供遵循（特定行為是否「違法」，一定要先有一個客觀存在之「正法」作為標準，才有判斷之可能），多少含有「行政自由性」之意涵，因此之故：ａ、除非能將法規範判斷基礎建立在憲法上之「人民基本權保障」或「平等原則」、「法治國家原則」等法理基礎，法院並無「正法」標準來審查其處分之合法與否。ｂ、又即使類推適用司法院釋字第五五三號解釋意旨對「地方自治事項」與「不確定法律概念」適法性判斷所提出之標準（即⑴事件性質影響審查密度⑵判斷決策過程⑶有無應遵守之法律程序⑷涉及事實關係時有無涵攝錯誤⑸解釋本身有無明顯違背解釋法則及牴觸既存之上位規範⑹是否有重要事項漏未審酌），審查事項亦會偏重在規制性決策之形成過程。ｃ、簡言之，此等規制性決定（指系爭二十筆土地地價區劃與公告現值之決定），其實體合法性（包括「法律適用」及「事實認定」二個層面）無法直接通過實體法規範來檢證，而是透過決策程序的正當性及決策組織之合法性來確保。判斷重點會放在：

⑴地價評議委員會之合議組織是否合法。

⑵評估調查及最終價格判斷有無遵守相關程序法規。

３、原告等人既然不服於系爭土地八十九年度之公告現值（其等認為價格偏低），本院審查之焦點自應集中於被告就系爭土地公告現值之決定時，該決定之組織或程序有無違法。Ｅ、被告對系爭土地之公告現值決定並無違法：

１、依據地價調查估計規則之規定，各年度土地公告現值之決定，首先應調查該區段內於前一地價調查期間是否有買賣實例，而區分兩種不同決定方式。

２、就此，原告提出之買賣實例中，一項係成立於八十六年十一月之交易，並不在八十九年度公告現值之地價調查期間（即原告主張之八十八年七月一日至八十九年六月三十日或被告機關主張之八十八年三月一日至八十九年二月二十八日）內，被告拒絕將之納為參考之對象，並無違誤；另二項原告於本案準備程序中提出之買賣實例，分別為九十年間及九十二年間成立之買賣契約，雖成交金額較公告現值為高，但其仍非成立於地價調查期間之買賣實例，除作為下一年度公告地價估計之參考外，並非被告估計八十九年度公告現值所應參考者。

３、系爭土地所位在之第一四二區段與第一四二之一區段，於前一地價調查期間並無買賣實例，應可確定。則被告就於鄰近地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同之區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出系爭土地所在之區段地價（參見被告答辯意旨Ｃ、５、６、之說明），此部分決定程序符合相關程序法之要求，自無違誤可言。

４、至於原告聲明請求同地段第九三九號土地，即每平方公尺三千八百元價格補償部分，經查該第九三九號土地所在位置係在於第一四二區段與第一四二之一區段（Ｃ區○○○○道路旁，與原告等所有之新福段九○五之一地號土地，並非未於同一區段，自亦不得作為比照參考之對象。

５、至於原告指稱系爭土地所在之一四二、一四二之一地價區段（Ｃ區）比同其他被徵收土地一六四、一六四之一地價區段（Ａ區），不論自然環境、交通便利、房屋建築情況及歷年公告現值，前者均優於後者云云，本院則認為，不同土地間價格差序之建立，已涉及實體專業判斷，基於以上法理，並非行政法院所能審查者。況且徵收土地一六四、一六四之一地價區段（Ａ區）於前一地價調查期間曾有買賣實例亦為原告所不爭，被告據以決定公告現值，自屬適法。

６、總結上述，地價區劃之決定，實涉及行政自由性之問題，於決定程序或組織並無違法之情況下，法院應尊重行政機關之決定，原告未能提出妥適之買賣實例，徒憑個人主觀臆測，請求本院認定系爭土地公告現值違法，進而撤銷依該公告現值作成徵收補償處分，當屬無理由。

參、綜上所述，本件原處分尚無違法之處，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷自屬無據，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第五庭