臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴更一字第一三○號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴更一字第一三○號

原告

經濟部工業局大園

原告

工業區服務中心

代表人

甲○○主任）

訴訟代理人

劉志鵬律師

訴訟代理人

李元德律師

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○縣長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年四月六

日環署訴字第○○七七六二七號訴願決定，提起行政訴訟，經本院於九十一年六月

十一日以九十年度訴字第四二九三號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最

高行政法院於九十二年九月二十五日以九十二年度判字第一二八二號判決廢棄原判決

，發回本院。本院更為判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告排放廢水未符合放流水標準，前經被告於民國（以下同）八十九年八月二十五日以府環三字第三四八六六九號函檢附處分書，處新臺幣（以下同）二十四萬元罰鍰，並限期於八十九年九月二十日前完成改善，屆期未完成改善，將依規定自期限屆滿翌日執行按日連續處罰。期限屆滿前原告於八十九年九月十八日檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，期限屆滿後，被告所屬環保局派員於八十九年九月二十二日複查採樣檢驗結果：懸浮固體七○毫克＼公升（限值三○毫克＼公升），未符合「放流水標準」，曾遭被告於八十九年十月十八日以府環三字第三五五一一六號函檢附處分書，自八十九年九月二十二日起執行按日連續處罰一日。復經行政院環境保護署（以下簡稱環保署）於八十九年九月二十五日派員前往勘查採樣檢驗結果：化學需氧量一○八毫克＼公升（限值一○○毫克＼公升）、懸浮固體八五點三毫克＼公升（限值三○毫克＼公升），仍未符合「放流水標準」，已違反九十一年五月二十二日修正前水污染防治法（以下簡稱水污染防治法）第三十八條規定，被告依據同法條規定於八十九年十一月七日以府環三字第二一四四四五號函檢附府環水污處字第○一○七二六至○一○七三六號處分書，自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止（每日裁處二十四萬元，十一件合計處二百六十四萬元罰鍰）。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。經本院以九十年度訴字第四二九三號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以九十二年度判字第一二八二號判決廢棄原判決，發回本院。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決如主文所示。

二、被告聲明：求為判決

１、原告之訴駁回。

２、訴訟費用由原告負擔。叁、兩造爭點：水污染防治法第三十八條中之「按日連續處罰」係屬行政秩序罰，抑或係執行罰？被告未於原告改善完成前，盡其輔導、督促之責，而於原告申報完成改善後，再按日連續處罰，是否有違執行罰僅係促使義務人履行義務之手段而非以處罰為目的之權力濫用之違法？又原告已完成依法應改善之工作，並經被告檢驗合格，被告竟回溯執行按日連續處罰，是否有違連續處罰規定之立法目的？

一、原告陳述：

１、緣原告排放廢水，經被告於八十九年七月二十二日派員稽查，因水溫攝氏四十度、化學需氧量七四七毫克＼公升、生化需氧量一五六毫克＼公升及懸浮固體二五六毫克＼公升未符合放流水標準，被告遂於八十九年八月二十五日以府環三字第三四八六六九號函處原告二十四萬元之罰鍰，並限期於同年九月二十日前完成改善。原告於同年九月十八日檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，期限屆滿後，被告所屬環保局派員於同年九月二十二日複查採驗之檢驗結果，懸浮固體七○毫克＼公升（限值三○毫克＼公升），未符合放流水標準，遭被告於八十九年十月十八日以府環三字第三五五一一六號函，自八十九年九月二十二日起執行按日連續處罰一日，原告於當日立即申請重新檢驗，經被告所屬環保局於八十九年十月四日派員稽查檢驗合格。

２、嗣環保署於八十九年九月二十五日派員前往勘查採樣檢驗結果：化學需氧量一○八毫克＼公升（限值一○○毫克＼公升）、懸浮固體八五點三毫克＼公升（限值三○毫克＼公升），未符合放流水標準。環保署將該案移至被告，被告於未派員直接進行現場檢測之情形下，徒執環保署之水質稽查報告，以府環三字第二一四四四五號函附府環水污處字第○一○七二六至○一○七三六號處分，自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止。

３、原告認前揭處分顯有違法不當之處，經提起訴願後未獲撤銷或變更，爰依行政訴訟法第四條規定，訴請本院撤銷府環三字第二一四四四五號函附府環水污處字第○一○七二六至○一○七三六號處分及環保署環署訴字第○○七七六二七號訴願決定。

４、被告不應以環保署之檢測結果作為課予原告按日連續處罰之依據：

⑴、按水污染防治法第三條規定「本法所稱主管機關，在縣（市）為縣（市）政府」，本件被告應為主管機關，合先敘明。

⑵、次按水污染防治法施行細則第四條規定：「本法所定縣（市）主管機關之主管事項如左：．．．四、縣（市）水污染防治之監測及檢驗事項。」又同細則第六十五條第二項規定：「經主管機關查驗結果未符合規定者．．．」可知，被告係桃園縣內水污染防治檢測之主管機關，應於原告檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達被告之翌日起，直接派員至現場檢驗。

⑶、是故，被告以環保署之檢測結果作為課予原告按日連續處罰之依據，顯與法有違。

５、被告未於原告改善完成前，盡其輔導、督促原告改善之權責，竟於原告申報完成改善後，再按日連續處罰，原處分顯有權力（裁量）濫用之違法：

⑴、查水污染防治法第三十八條規定「屆期仍未改善者，按日連續處罰」應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人完成改善之手段。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第一條第二項規定，自屬違法，改制前行政法院八十三年判字第二三三○號判決及最高行政法院八十九年判字第二五七三號判決可資參照。

⑵、又按水污染防治法第三十八條規定，主管機關對於是否科處按日連續處罰，享有行政裁量權，主管機關於裁罰時，除應針對不同排放廢（污）水之污染程度與違反情節輕重，科處合乎個案情節之罰鍰外，對於裁罰手段之選用，亦應合乎授權之意旨。行政機關有無輔導、督促職責，與其是否妥為裁量有所關連。若主管機關未考量義務人對於改善之努力、是否已著手改善、改善程度如何、義務人污染嚴重程度如何、有無轉換其他手段之必要等情，僅一味開單處罰，則不僅構成裁量怠惰，並有裁量濫用，從而構成裁量瑕疵而違法，此亦有學者李建良所著「二論水污染防治法有關按日連續處罰規定適用問題」一文可稽。

⑶、本件被告以原告排放廢水未符合放流水標準，於八十九年八月二十五日發函處原告二十四萬元罰鍰並限期改善後，直至八十九年十一月七日本件系爭原處分作成前，均未曾對原告盡輔導之責，就原告對於排放水改善之努力、是否已著手改善、改善程度如何、原告污染嚴重程度如何等，均未見被告考量，被告僅一味開單處罰原告，揆諸前開改制前行政法院及最高行政法院判決意旨及學者見解，原處分屬違法，彰彰明甚。

６、原告已完成依法應改善之工作，並經被告檢驗合格，被告再以原處分回溯執行按日連續處罰，顯有悖於水污染防治法之授權目的，並有權力（裁量）濫用之違法：

⑴、本件原告於八十九年九月十八日檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，被告於八十九年九月二十二日複查採驗之檢驗結果，未符合放流水標準，遭被告於八十九年十月十八日以府環三字第三五五一一六號函，自八十九年九月二十二日起執行按日連續處罰一日，原告於當日立即申請重新檢驗，並經被告所屬環保局於八十九年十月四日派員稽查檢驗合格。

⑵、雖環保署於八十九年九月二十五日採樣檢驗結果，未符合放流水標準，然原告依法所應完成之改善工程業經改善完成，並業經被告於八十九年十月四日派員稽查檢驗合格，則原告顯已履行及實現依行政實體法應履行之行政上義務，因此，被告於八十九年十一月七日以原處分按日連續處原告罰鍰時，已無水污染防治法「授權主管機關處執行罰，以督促義務人履行義務」之授權目的所規範之情事存在，被告所為之原處分，顯然悖於系爭法令之授權目的，亦有裁量濫用之違法。

⑶、如前所述，水污染防治法第三十八條按日連續處罰之規定，既具有促使義務人「將來」實現義務內容之目的，則於義務人（即原告）已完成改善者，即無再對於義務人處罰之必要，此參前開改制前行政法院及最高行政法院判決意旨亦明。迺被告於原告已完成改善後，仍以原處分回溯執行按日連續處罰，其有權力濫用之違法，甚為灼然。

７、原處分累積十三份處分書一次送達，顯有違背正當法律程序之違法：

⑴、按日連續處罰之規定，旨在警告、督促受處分人改善違規情事，被告自應儘速按日送達舉發通知書或處分書，否則難謂有警惕督促之功能，此有改制前行政法院八十年判字第二四一二號判決可稽。該判決並載明，被告嗣後就按日連續處罰之處分書類，宜按日依公文程式條例第十三條之規定送達，以收加速改善之效果，又依環保署八十五年二月十四日環署水字第○五四九一號函示意旨，地方主管機關依水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以維業者權益，並收警惕改善功能，此皆係肯認系爭法令蘊涵對於主管機關作成按日處罰時之正當法律程序要求。

⑵、然本件被告竟累積多達十三份處分書一次送達原告，且其送達係原告已完成改善之後，依前開最高行政法院八十九年判字第二五七三號判決意旨，原處分之作成，顯已違背正當法律程序，難謂合法。

⑶、學者李建良教授於其所著「三論水污染防治法有關按日連續處罰規定之適用問題」中再一次闡明：按日連續處罰旨在藉由金錢給付義務的不斷課予，形成金錢負擔上的壓力，進而「逼迫」義務人履行其義務，是以，在科處罰鍰（實為怠金）處分未送達至義務人前，不僅未發生外部效力（行政程序法第一百十條），且無法對義務人產生實際上的督促效果。．．．按日連續處罰的處分書必須於未完成改善之日起逐日「作成」，並隨即送達於義務人，以發揮督促改善之作用。蓋「按日連續處罰」在性質上既屬「執行罰」，則該項處分必然是針對「未履行義務」而來，是以，主管機關一旦認為義務人未履行其改善義務，而欲以「怠金」作為督促履行義務的工具，即應開具處分書，送達於義務人，而非待一段時日之後，甚或義務人改善完成之後，始溯及開具處分書，一併送達於義務人。

８、原處分就原告排放水中化學需氧量未符合放流水標準之新違規事項，未先依水污染防治法第三十八條前段規定處理，即逕依同法條後段規定，對於原告施予按日連續處罰，顯有違反該法條規定之違法：

⑴、主管機關依水污染防治法第三十八條後段所定，對違規者執行按日連續處罰，應先經依同法條前段規定，處六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，而屆期仍未完成改善者，始得為之，如違規者屆期已完成改善者，即不得再施予按日連續處罰，又所謂「屆期仍未完成改善」，係指違規者對主管機關限期命其改善之事項，屆期未完成改善者而言，如違規者對主管機關限期命其改善之事項，屆期已完成改善，僅係發生新的違規事項，主管機關自應依水污染防治法第三十八條前段規定，就新發生的違規事項，先處六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，如屆期仍未完成改善者，始得依同法條後段規定施予按日連續處罰，不得逕就新發生的違規事項，施予按日連續處罰，方符本條文規定之立法意旨，最高行政法院八十九年判字第三四一五號判決可資參照。

⑵、本件被告於八十九年七月二十二日派員稽查結果，原告排放之廢水未符合放流水標準之項目為水溫、化學需氧量、生化需氧量及懸浮固體四項，而經被告限期改善，原告於八十九年九月十八日檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，期限屆滿後，被告所屬環保局派員於八十九年九月二十二日複查採驗之檢驗結果，僅有懸浮固體一項排放廢水未符合放流水標準，此有卷附被告八十九年九月二十九日水質檢測報告，及被告八十九年十月十八日府環三字第三五五一一六號函可稽，顯見於八十九年九月二十二日，原告除懸浮固體一項未符合放流水標準外，其餘水溫、化學需氧量、生化需氧量等項目，均已改善完成。

⑶、環保署前開八十九年九月二十五日派員前往勘查採樣檢驗結果中，雖另有化學需氧量未符合放流水標準，惟此顯非八十九年九月二十二日原告未完成改善之事項，而屬新的違規事項，依前開最高行政法院八十九年判字第三四一五號判決意旨，被告應依水污染防治法第三十八條前段規定，就原告排放廢水化學需氧量未符合放流水標準之新發生違規事項，先處六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知原告限期改善，如原告屆期仍未完成改善者，始得依同法條後段規定對於原告施予按日連續處罰，不得逕就新發生的違規事項，施予按日連續處罰。迺原處分竟依環保署之水質稽查報告，以原告排放廢水化學需氧量未符合放流水標準，自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止，原處分顯有違水污染防治法第三十八條前段規定之違法。

９、綜上所述，本件原處分顯有違法之處，訴願決定就原處分違法、不當之處，竟均未予詳查，即逕駁回原告訴願，顯有疏漏。為此，請判決如原告訴之聲明。

二、被告陳述：

１、按「事業、污水下水道系統．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業或污水下水道系統．．．違反第七條第一項．．．處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰．．．。」、「事業或污水下水道系統，其廢（污）水處理及排放之改善，由各目的事業主管機關輔導之；．．．。」分別為水污染防治法第七條第一項、行為時第三十八條及行為時第二十三條所規定。

２、原告所設置廢（污）水處理設施之處理及排放之改善相關事宜業務，查水污染防治法第二十三條規定，由各目的事業主管機關輔導之，次查原告之目的事業主管機關為「經濟部工業局」，故原告依水污染防治法第二十三條規定，應向「經濟部工業局」申請辦理妥善規劃廢（污）水處理設施之處理及排放之改善相關事宜，以確保原告所設置廢（污）水處理設施之處理後廢（污）水排放於地面水體之水質，均能符合放流水標準，始乃正本清源之道，故原告行政訴訟準備狀（一）中所提事由，應屬誤導之詞。

３、原告排放廢水，經被告派員於八十九年七月二十二日前往勘查採樣檢驗結果：水溫（攝氏）四十度、化學需氧量七四七毫克＼公升、生化需氧量一五六毫克＼公升、懸浮固體二五六毫克＼公升，均未符合「放流水標準」，已違反水污染防治法第七條第一項之規定，被告依同法第三十八條規定處二十四萬元罰鍰外，於八十九年八月二十五日以府環府三字第三四八六六九號函，並限期於八十九年九月二十日前完成改善，屆期未完成改善，將依規定自期滿翌日起執行按日連續處罰，嗣後原告於八十九年九月十八日以八九大工字第一四一○號函，檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗在案。

４、被告派員於八十九年九月二十二日前往複查採樣檢驗結果：懸浮固體七○毫克＼公升，未符合「放流水標準」，已違反水污染防治法第七條第一項之規定，被告依同法第三十八條規定，並於八十九年十月十八日以府環三字第三五五一一六號函，自八十九年九月二十二日起執行按日連續處罰，又原告於八十九年九月二十二日以八九大工字第一四四九號函（被告收件日期為八十九年九月二十二日），檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，故被告自八十九年九月二十三日起暫停按日連續處罰。

５、環保署「主管機關」派員於八十九年九月二十五日上午十一時三十分前往勘查採樣，送樣時間為八十九年九月二十六日下午十六時五十分，檢驗結果報告日期為八十九年十月四日，檢驗結果：化學需氧量一○八毫克＼公升、懸浮固體八十五點三毫克＼公升，均未符合「放流水標準」，已違反水污染防治法第七條第一項之規定，環保署「主管機關」於八十九年十月十九日以環署督字第○○六一五一二號函，函囑被告依法處分，被告依據水污染防治法施行細則第六十五條第二項規定：「經主管機關（環保署）查驗結果未符規定．．．」及同法第三十八條規定，於八十九年十一月七日以府環三字第二一四四四五號函，自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰，故原告於行政訴訟起訴狀中書事實及理由二之三所提出事由，係屬卸責之詞。查上開行政作業均需時間辦理，再者環保署「主管機關」派員於八十九年九月二十五日上午十一時三十分前往勘查採水樣送驗，自然當場無法獲知廢水檢驗（氫離子濃度指數及水溫項目能現場檢測，其他檢驗項目須經環境檢測機構設置儀器檢驗）結果，依規定需經環保署認可環境檢測機構辦理，而檢驗（科學方式）方法及文書作業時間均依規定程序辦理，被告八十九年十一月七日以府環三字第二一四四四五號函，執行原告按日連續處罰（自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止），被告辦理本件已符合行政規範，絕無拖延情事，故原告行政訴訟準備狀（三）中一之（一）、（二）所提事由，應屬矯飾之詞。又原告於八十九年九月二十五日違反規定事項「化學需氧量及懸浮固體」均屬據以通知限期改善之違規「水溫、化學需氧量、生化需氧量、懸浮固體」事項內，非屬於「新發生的違規事項」，故原告行政訴訟準備狀（四）中所提事由，應屬編造之詞。

６、嗣後被告派員於八十九年十月四日再前往複查採樣檢驗結果，原告排放廢水符合「放流水標準」。由此明顯證明（被告派員於八十九年九月二十二日前往複查採樣檢驗結果：懸浮固體七○毫克＼公升，未符合「放流水標準」及環保署「主管機關」派員於八十九年九月二十五日前往勘查採樣檢驗結果：化學需氧量一○八毫克＼公升、懸浮固體八五點三毫克＼公升，均未符合「放流水標準」）原告未能依水污染防治法第三十八條規定，如期於八十九年九月二十日前完成改善，被告依水污染防治法第三十八條規定，執行原告按日連續處罰並無不合，故原告行政訴訟準備狀（二）中所提事由，應屬卸責之詞。

７、水污染防治法第三條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署﹔在直轄市為直轄市政府﹔在縣（市）為縣（市）政府。」又同法第五十六條規定：「依本法所定之處罰，除本法另有規定外，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之。」另環保署於八十六年十月十六日以八六環署水字第六○七一九號函釋示：「排放廢水不符放流水標準，經通知限期改善，屆期查驗放流水中任何一項污染物不符放流水標準均應視為未完成改善（水污染防治法第七條所稱符合放流水標準，係指放流水中任何一項污染物不符放流水標準限值）」，經主管機關採樣有任一水質項目未符合放流水標準，均應視為未完成改善。故原告於行政訴訟起訴狀中書事實及理由二之一所提出事由，係屬編造之詞。

８、水污染防治法施行細則第二條第六款規定：「本法所定中央主管機關之主管事項：全國性水污染防治之監測及檢驗事項。」第六十五條第二項規定：「經『主管機關』查驗結果未符規定．．．。」第三條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署．．．。」故原告於行政訴訟起訴狀中書事實及理由段二之二所提出事由，係屬卸責之詞。

９、水污染防治法施行細則第六十五條第一項規定：「事業或污水下水道系統於本法第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條按日連續處罰中經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開處分書。」被告派員於八十九年九月二十二日前往複查採樣檢驗結果：懸浮固體七○毫克＼公升，未符合「放流水標準」，已違反水污染防治法第七條第一項之規定，被告依同法第三十八條規定，並於八十九年十月十八日以府環三字第三五五一一六號函，自八十九年九月二十二日起執行按日連續處罰，又原告於八十九年九月二十二日以八九大工字第一四四九號函，檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，故被告自八十九年九月二十三日起暫停按日連續處罰，被告依法處分原告按日連續處罰中暫停行政作業係據查水污染防治法施行細則第六十五條第一項規定事項辦理，故原告於行政訴訟起訴狀中書事實及理由三所提出事由，係屬矯飾之詞。

、原告污水處理廠廢水進行擴建改善工程，原預計展延至八十九年三月份完成，惟未能如期完工，造成雙溪口溪嚴重污染，屢有民眾陳情及媒體報導，經環保署及被告多次稽查採樣均未能符合八十七年放流水標準，被告於八十九年九月十三日（限期屆滿前（八十九年九月二十日））以府環三字第三五二四八八號函通知原告業經限期改善有案，應加強妥善操作廢水處理設備，並請原告主管機關（工業局）加強輔導改善督促改善工程如期完成並達到最大功效。

、原告係屬「其他工業區、其他事業專用下水道」業者，且依「環境保護專責單位或人員設置及管理辦法」規定已設置廢水處理專責單位，原告應依上開辦法第十四條第一項第二款第四目規定，實施廢（污）水之水質及水量檢測業務。原告雖然設置廢（污）水處理設施，應確實辦理廢（污）水之水質及水量檢測業務，廢（污）水水質已達符合放流水標準，始得排放於地面水體，若有廢（污）水水質未達符合放流水標準，仍應回流廢（污）水處理設施處理，不可藉機恣意排放未達符合放流水標準之廢水污染下游環境，且經環保署「主管機關」派員於八十九年九月二十五日實地勘查結果，違反規定事實至為明確，故原告顯有違反水污染防治法第七條第一項及第三十八條之規定。

、綜上所述，原告已違反水污染防治法第七條第一項之規定，被告依同法第三十八條規定，據以執行按日連續處罰，並無不合，爰請判決如被告答辯之聲明。

理由

一、按「事業、污水下水道系統．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業、污水下水道系統．．．違反第七條第一項．．．處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」、「本法第三十八條，．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：．．．二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」、「事業於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」水污染防治法第七條第一項、第三十八條及同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項分別定有明文。

二、本件原告排放廢水未符合放流水標準，前經被告於八十九年八月二十五日以府環三字第三四八六六九號函檢附處分書，處二十四萬元罰鍰，並限期於八十九年九月二十日前完成改善，屆期未完成改善，將依規定自期限屆滿翌日執行按日連續處罰。期限屆滿前原告於八十九年九月十八日檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，期限屆滿後，被告所屬環保局派員於八十九年九月二十二日複查採樣檢驗結果：懸浮固體七○毫克＼公升（限值三○毫克＼公升），未符合「放流水標準」，曾遭被告於八十九年十月十八日以府環三字第三五五一一六號函檢附處分書，自八十九年九月二十二日起執行按日連續處罰一日。復經環保署於八十九年九月二十五日派員前往勘查採樣檢驗結果：化學需氧量一○八毫克＼公升（限值一○○毫克＼公升）、懸浮固體八五點三毫克＼公升（限值三○毫克＼公升），仍未符合「放流水標準」，已違反水污染防治法第三十八條規定，被告依據同法條規定於八十九年十一月七日以府環三字第二一四四四五號函檢附府環水污處字第○一○七二六至○一○七三六號處分書，自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止（每日裁處二十四萬元，十一件合計處二百六十四萬元罰鍰）。原告不服，循序提起訴願及行政訴訟。

三、惟查污染防治法第三十八條所稱按日連續處罰，係作為督促行為人完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第七條第一項或第八條規定」之行為為處罰對象，性質應屬執行罰，而非秩序罰。其既具有促使行為人「將來」實現義務內容之目的，則於行為人已完成改善者，似無再對行為人處罰之必要，倘主管機關於行為人完成改善後，始行使職權，回溯地執行按日連續處罰，則有權力濫用之違法，此有改制前行政法院八十三年判字第二三三○號判決及最高行政法院八十九年判字第二五七三號判決可資參照。又查按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人改善違規情事，原處分之機關自應儘速按日送達舉發通知書或處分書，否則難謂有警惕督促之功能。環保署八十五年二月十四日環署水字第○五四九一號函意旨亦謂「地方主管機關依水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以維業者權益，並收警惕改善功能。

四、本件原告排放廢水曾未符合放流水標準，前經被告於八十九年八月二十五日以府環三字第三四八六六九號函檢附處分書處二十四萬元罰鍰，並限期於同年九月二十日前改善完妥，雖原告於期限屆滿前之八十九年九月十八日檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，惟被告所屬環保局派員於八十九年九月二十二日複查採樣結果，懸浮固體未符合「放流水標準」，經被告於八十九年十月十八日以府環三字第三五五一一六號函檢附處分書自八十九年九月二十二日起執行按日連續處罰一日，而原告亦函報合格證明文件，經被告所屬環保局人員於八十九年十月四日複查結果符合放流水標準。則被告嗣以環保署於八十九年九月二十五日曾派員查驗結果，發現廢水改善試車仍不正常，經採樣結果，化學需氧量及懸浮固體仍均未符合「放流水標準」，以八十九年十月十九日環署督字第○○六一五一二號函移被告依法處分，被告乃以八十九年十一月七日府環三字第二一四四四五號函檢附府環水污處字第○一○七二六至○一○七三六號十一份處分書回溯自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止，每日各裁處二十四萬元，十一日合計二百六十四萬元，自有權力濫用之違法。又本件被告累積多達十一份處分書一次送達，且於原告完成改善之後，其作成已違背正當法律程序，亦難謂合法。

五、綜上所述，被告就原告所為自八十九年九月二十三日起執行按日連續處罰至八十九年十月三日止（每日裁處二十四萬元，十一件合計處二百六十四萬元罰鍰）之處分，於法自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官 徐瑞晃