臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第一一六九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第一一六九號

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○○

共同訴訟代理人

陳鄭權律師

被告

桃園縣政府

代表人

丁○○縣長）

訴訟代理人

戊○○

右當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國九十一年一月二十三日台內訴

字第０九一０００八三五三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：本件桃園縣中壢市○○段一一四八號土地（下稱系爭土地）原係桃園縣於民國（下同）五十九年辦理之大園農地重劃區內土地，重劃前地號為內壢段六二｜八、面積０．一一一九公頃，參加土地交換分合之面積為０．００三三公頃，實際保留０．一０八六公頃，並改編為內壢段一一四八號。八十四年間由原告買受取得系爭土地，面積為０．一０八六公頃，惟嗣經被告所屬地政局地籍測量隊發現現有地籍圖上該系爭土地，部分已另分配予他人所有而在同段一一四六、一一四七、一一五０及一一三四之二號土地內，肇致系爭土地實際受配面積僅為０．０八六四公頃，減少０．０二二二公頃，乃會同重劃課於九十年十二月二十四日暨九十一年五月十三日召開地籍更正研商會議，原告不同意以發現當期（九十年度）公告現值每平方公尺新台幣（下同）六千元計算應補償差額地價，要求以市價（即參照中壢市○○里○○路附近之土地兩年內之交易價格）辦理補償，致未獲結論。案經被告所屬地政局地籍測量課簽擬甲、乙二案意見（甲案：依發現當期〔九十年度〕公告現值每平方公尺六千元計算應補償差額地價共計一百三十三萬二千元。乙案：依現行市價每平方公尺一萬二千元計算共計應補償二百六十六萬四千元。）提交桃園縣農地重劃委員會九十一年第一次會議審議決議採甲案辦理，被告乃據以九十一年九月十二日府地重字第０九一０一九九七０六號函（下稱系爭函）復原告應依發現當期（九十年度）公告現值每平方公尺六千元計算應補償差額地價，共計一百三十三萬二千元整。並於九十一年九月十八日以府地重字第０九一０二０四七一０號函復原告領取該項補償費，並副知中壢地政事務所更正有關地籍資料，以使圖簿相符。原告對於被告依發現當期（九十年度）公告現值每平方公尺六千元計算應補償差額地價，仍表不服，提起訴願，經訴願決定機關，以系爭函係為補償原告，因逕為辦理更正系爭土地面積致渠等財產權受損害所作之決議，核非行政處分，作成訴願不受理之決定。原告尤表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明（被告未於言詞辯論期日到場，聲明及陳述依其答辯狀記載）

㈠原告聲明求為判決：

⒈原處分不利於原告部分及訴願決定均撤銷。

⒉被告應為補發差額地價二百六十九萬七千三百元之處分。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：被告於九十一年九月十二日以府地重字第０九一０一九九七０六號函（即系爭函）復原告有關系爭土地因圖簿面積不符補償差額地價乙案，應依發現當期（九十年度）公告現值每平方公尺六千元計算應補償差額地價，共計一百三十三萬二千元，有無違誤？又系爭函是否為行政處分？

甲、原告主張：

一、系爭函係行政處分：

㈠依訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又行政程序法第九十二條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」本件核定補償金事件，乃係被告逕行更正圖簿不相符合之面積而對原告發與補償金，其乃直接發生使為原告所有原記載之土地面積減少之法律效果，前於協調補償金之時，原告即是當場聲請以市價計算發給補償金。惟被告仍是決定以土地公告地價計算應補償之金額並逕行更正圖簿，已屬符合商開行政處分之要件應無違誤。

㈡農地重劃委員會依農地重劃條例第二條：「本條例所稱主管機關．．．在縣（市）為縣（市）政府。」同法第三條：「直轄市或縣（市）主管機關辦理農地重劃，得組設農地重劃委員會．．．」由此可知桃園廢農地重劃委員會乃係被告依法得組設之各種委員會之其中一種。再者，依農地重劃委員會設置辦法第三條：「本會置主任委員一人，由縣長兼任。委員若干人，由縣政府就下列人員聘、派兼之：專家學者二人。縣政府主任秘書。工務（建設）局局長。財政局（科）局（科長）。農業局（科）局（科）長。地政局（科）局（科）長。主計室主任．．．」由此可知農地重劃委員會之委員組成仍係以縣府一級主管為主，決議補償金多寡本即難以客觀公正。況且就實際層面言之，此一農地重劃委員會既是由被告所組設，當然為其轄下機關，如之組成成員之身分，當即會就對於被告最有利之方式加以考量決議。且該決議雖係桃園縣政府內部機關之審核事項決議，其後仍是以被告名義函復原告就該事件給付做公告地價核算之一百三十三萬二千元之補償金並逕行更正圖簿上記載事項，自屬屬被告就公法上具體事件所為之決定而直接發生法律效果之單方行政行為無誤。

㈢且雖依農地重劃條例第四十九條第六款之規定，被告依法需將圖簿不符之土地依法逕予更正，而原告亦非拒絕更正。惟至於補償金發放之多寡，如何計算，仍由被告決議行使。且於被告召開協商會議時，原告到場即已請求依土地市價進行補償，而被告卻逕以公告地價為依據直接編列發放。被告發放補償金之行為確屬直接發生法律效果之單方行政行為。

二、經查該處分，被告乃依「慣例」以土地公告地價計算因更正地籍致所有權人財產權受有損矢之應補償金額，惟查本案並非單純圖簿登記錯誤所致，若逕依土地公告地價計算補償金額對於原告之財產權實是一大損害：

㈠查本案士地圖簿登記不符之發生原因，乃是由於五十九年間被告辦理大園農地重劃區內重劃前地號內壢段六二之八號土地（重劃後編定為系爭之第一一四八號土地）之交換分合作業。該土地參加交換之面積為三十三平方公尺，而保留一、０八六平方公尺。卻因作業測量之錯誤，導致應保留之一、０八六平方公尺中，部分土地又另行分配予同地段一一四六、一一四七、一一五０號等三筆「田」及一一三四之二號水利用地，而使系爭之一一四八號土地之實際保留面積為八六四平方公尺，足足減少了二二二平方公尺。

㈡揆諸本案，其發生之主因乃係在於測量地政機關在進行土地交換分合作業時，由於其本身之故意或過失因素，將未參與交換作業之土地另行分配與其他土地，才造成系爭之一一四八號土地面積減少百分之二十，此比例就原告所得利用土地之權益而言損失甚鉅。且原告等人信賴政府機關所為之測量登載事項，而於八十四年間購買該地準備詳加利用，卻因此等謬誤而使原告等人無法如預期之利用。詳究根源，此乃係由於被告辦理前項作業時之疏失所致，被告對此事應負起相當之責任。

㈢依前台灣省政府地政處八十四年一月二十七日第０五七五八號函之規定：「本案已辦竣重劃之土地，嗣經發現土地面積不符，由於時間、地點等客觀因素影響，且因年久，地價難免發生差異而因地制宜，不宜由本處訂定統一標準。為求公允，仍請貴府依個案衡酌擬具公平合理之價格，提交貴縣農地重劃委員會審議決定後據以辦理。」以被告立場言之，為節省其無謂支出，在審議對於此種案件之應補償金額時，均是一律以土地公告地價為計算基準，此乃由於川土地公告地價計算應補償之金額，對被告而言乃係支出最少公帑之方式。但被告本身即是利害關係人，在核定金額時難以客觀公正。甚且原告已提出聲請以市價辦理補償，被告對此未有回覆，僅以農地重劃委員會決議以公告地價補償直接回覆原告前來領款，原告對此實是難以接受。甚且被告此種長年一律以公告地價為計算基準之處理模式，亦不合前開第０五七五八號函要求因應個案審查之原則，應已屬於濫用裁量權之範疇。

㈣且系爭土地現今編定地目為甲種建築用地，實際上之價格與土地公告地價相差甚大。被告逕以土地公告地價核算應補償之金額與原告財產權所受之損害相比實是大相逕庭，原告對被告之決定實是難以接受。

三、雖被告乃係依農地重劃條例第四十九條第六款之規定更正地籍，但是前開條例以及前台灣省政府地政處八四地五字第０五七五八號函均陳明應以公平合理之價格補償土地所有權人之損失，而被告未審酌具體情況逕以公告地價作為補償依據極為不合理。

㈠觀諸農地重劃委員會九十一年第一次會議紀錄可知於會議召開時，被告所屬地政局對於系爭土地之查估市價已依附近土地最近兩年內之交易價格提出每平方公尺一萬二千元之查估市價。可見以市價作為計算依據並無任何程序上複雜難以處理之情事，而被告卻辯稱：「．．．若以土地市價因浮動價格過大且辦理委託估價程序冗長．．．」作為其不採以土地市價為計算補償金依據之理由，實是過於牽強。

㈡系爭土地鄰近之土地其一般交易價格乃係每平方公尺一萬二千元，此乃係被告所屬地政局查估所得。而被告徵收系爭土地鄰近土地亦是依一般市價之七成即每平方公尺約八千四百元進行徵收，此亦有客觀案例可得而知。惟對於原告之損失，卻逕予宣告以公告地價進行補償，此乃是不顧客觀情況以及具體情事之荒謬決議。

㈢各類土地因地目及所在位置之不同，對於土地價值本身本即會有相當之影嘗。以地目田，處於交通偏遠處或鄰近高速公路邊難以開發利用之土地而言，公告地價或可反應其本身之價值亦或相差不大。但以系爭土地為例，其地目乃係屬於甲種建築用地，且位於交通便捷、鄰近市區之位置，其公告地價即與現實價格脫節，此可觀諸被告所屬地政局所查估之一般市價每平方公尺一萬二千元與公告地價每平方公尺六千元之差距可知。因此，被告審酌辦理發放因圖簿不符逕行更正而發放補償金事項，竟為方便程序處理而均以公告地價為依據而不顧個案本身之差異性，甚至以「慣例」二字帶過以掩飾其濫用權限，罔顧所有權人權益之事實。被告此種行為，又怎能自稱乃係依法依函令之合法行為？怎敢辯稱此乃公平合理之價格？

㈣前台灣省政府地政處八四地五字第０五七五八號函其主旨乃係由於地價難免因各項因素而發生差異，故有因地制宜之必要，而由主管機關依個案衡酌擬具公平合理之價格。惟被告之行為，卻與前開函之意旨背道而馳，完全未依個案情況審酌而不分案件均係以公告地價作為補償基準，更可見被告完全忽略就個案情況審酌之前開函之意旨，卻妄自延伸將各種情況不同之案件全部適用同一基準。

四、原告所有之系爭土地乃屬甲種建築用地價值非凡，該地鄰近之土地最近兩年內之平均交易價格每坪約為六萬元，亦即每平方公尺之市價應為一萬八千一百五十元，折合換算後原告財產權之損失計為四百零二萬九千三百元。而原告受被告之通知已先行領取一百三十三萬二千元，是應扣除前項價額，而被告尚應給付原告二百六十九萬七千三百元。是此，原告爰依行政訴訟法第五條第二項，請求被告為補發差額地價二百六十九萬七千三百元之處分，以為財產權損失之補償，於法並非無據。

五、被告通知原告領取之補償金，對於原告而言乃係最低限額之補償，但絕非原告可以接受之補償價格。蓋此種不合理不客觀之補償價格對於原告影響實在太大，原告當時亦提出訴願之請求，表示不接受此種補償價格。待事後補償價格有所調整後，對於原告先行領取的部分被告當可扣除後再行發放，亦不影響被告權益。

乙、被告主張：

一、有關已辦竣農地重劃區之土地，嗣經發現土地面積不符，被告俠依按農地重劃條例第四十九條第六款「地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人」之規定及前台灣省政府地政處八十四年一月二十七日八四地五字第０五七五八號函：「．．．二、按農地重劃分配土地，重劃時辦理權利清理及地籍整理發現實際面積與原應分配面積不符時，其差額地價補償標準，農地重劃條例第二十一條暨同條例施行細則第五十一條規定應按照查定重劃地價予以補償。本案已辦竣重劃之土地，嗣經發現土地面積不符，由於時間、地點等客觀因素影響，且因年久，地價難免發生差異而因地制宜，不宜由本處訂定統一標準。為求公允，仍請貴府依個案衡酌擬具公平合理之價格，提交貴縣農地重劃委員會審議決定後據以辦理。」之規定辦理，合先敘明。

二、本案原告所有土地坐落桃園縣中壢市○○段一一四八號，面積０．一０八六公頃，係屬大園農地重劃區（五十九年間辦理）範圍內部份末參加交換分合之保留建地（其重劃前為周段六二｜八號面積０．一一一九公頃，參加土地交換分合面積為０．００三三公頃，部份保留面積應為０．一０八六公頃），惟因於八十八年間案涉同段一一三五｜二號水路用地施設錯誤發現保留地面積計算謬誤，肇致重劃後保留土地面積不足，實際面積為０．０八六四公頃，減少０．０二二二公頃，被告依前開函示邀集原告前來研商地籍更正事宜，未達成協議，嗣後於九十一年五月十三日之研商會中結論為：「土地所有權人建請依市價補償，擬請本局地價課查估該區買賣實例，俟呈核奉准後再行提請本縣農地重劃委員會審議」，被告即擬具甲乙兩案（甲案：依發現當期（九十年度）公告現值每平方公尺六千元計算應補償差額地價，共計新台幣一百三十三萬二千元整。乙案：依查估市價每平方公尺一萬二千元計算應補償差額地價，共計新台幣二百六十六萬四千元整。）提請桃園縣農地重劃委員會九十一年第一次會議審議決議為：「依甲案辦理。」，被告於九十一年九月十二日府地重字第０九一０一九九七０六號函送會議紀錄影本予原告，並於該差額地價補償費核下後於九十一年九月十八日府地重字第０九一０二０四七一０號函請原告至被告處領取，惟原告於九十一年九月十八日來函謂：「．．．請能照市價來補貼．．」等云，被告於九十一年九月二十六日府地重字第０九一０二０七一三九號函復略以：「．．．歉難照辦」。為消弭民怨被告再次與原告溝通，原告同意領取該筆差額地價補償費，並於九十一年十月二十一日下午二時十分到被告處領取補償費在案。

三、重劃區內土地圖簿不符有二種形態，一為地籍圖面積大於登記簿面積，二為登記簿面積大於地籍圖面積，前者應請土地所有權人繳納差額地價，後者則發給差額地價，被告對農地重劃後超配或少配土地之差額地價稽繳或發給補償，經以重劃後評定地價、公告現值及土地市價等三種計算方式予以客觀性檢討，倘以重劃後評定地價恐過於偏低，若以土地市價因浮動價格過大且辦理委託估價程序冗長所推估價格較具爭議性，而以公告現值方式乃依據平均地權條例第四十六條「縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據」之規定，對超配或少配土地之差額地價稽繳或發給補償均較具公平合理，被告乃以公告現值作為計算基準。

四、農地重劃委員會係依據農地重劃條例第三條之規定設立，其組織目的、成員、任務，立意即求公正、公平，其決議事項由有關單位執行，依中央訂頒農地重劃委員會設置辦法規定，對外行文，則以縣政府名義行之；非如原告所訴「補償之金額，對被告而言乃係支出最少公帑之方式。但被告本身即是利害關係人，在核定金額時難以客觀公正」等云，茲檢附歷年案例供參。本案就系爭土地而言，少配土地面積已然為無法改變之既成事實，被告除須依法釐正地籍外，並秉持客觀、合理之原則依法處理主動辦理補償措施，則非屬行政處分，其處理過程應無不適之處。

五、揆諸本案系爭之土地於五十九年重劃至今，經年甚久，被告依個案衡酌以發現時間、土地座落地點之地價等客觀因素，擬具公平合理之方案，依法定程序提送審議機關審查後據以辦理補償，與前台灣省政府地政處八十四年一月二十七日八四地五字第０五七五八號函之規定並無違誤之處，故原告提起訴訟實無理由。

理由

壹、程序方面：本件被告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。

貳、實體方面：

一、按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第四二三號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法申請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。

二、經查，本件被告所屬地政局地籍測量隊發現原告所有系爭桃園縣中壢市○○段一一四八號土地地籍圖面積較登記簿面積短少０．０二二二公頃，乃會同重劃課於九十年十二月二十四日暨九十一年五月十三日召開會議，研商更正系爭土地面積及地價差額補償事宜，會中原告要求以市價（即參照中壢市○○里○○路附近之土地兩年內之交易價格）辦理補償，經被告於九十一年九月十二日以府地重字第０九一０一九九七０六號函復原告略以：「主旨：為有關大園農地重劃區台端等所有中壢市○○段一一四八號土地，因圖簿面積不符補償差額地價乙案，復如說明，請　查照。說明：一、查本案經提請本縣農地重劃委員會九十一年第一次會議審議之決議，應依發現當期（九十年度）公告現值每平方公尺六、０００元計算應補償差額地價，共計新台幣一、三三二、０００元整，本府已依上開決議辦理動支請款中，俟補償費核下，將另函知台端等到府領取，隨文檢附上開會議紀錄影本（部分）供參。．．．」，核該函文之內容，係拒絕原告請求依市價計算補償差額地價之意，縱令被告係以桃園縣農地重劃委員會九十一年第一次會議審議之決議為拒絕原告之請求之依據，然被告既以自己之名義作成該拒絕處分，無論係基於何種理由，已直接影響原告請求依市價計算補償差額地價，以獲得較高額補償費之權利，並已對外發生效力，揆諸前開說明，系爭函應屬行政處分，原告自得提起訴願以資救濟。惟受理訴願之內政部卻以系爭函「係為補償原告，因逕為辦理更正系爭土地面積致渠等財產權受損害所作之決議」為由，認其非行政處分，作成訴願不受理之決定，自有違誤，原告執以指摘，非無理由，且本件涉及行政機關之裁量權及原告之程序利益，應由本院將訴願決定予以撤銷，由原受理訴願機關即內政部從實體上為訴願決定。而原處分否准原告請求依市價計算補償差額地價，是否有違誤，於本院撤銷其訴願決定後，既尚待原受理訴願機關重行審議，從實體上為訴願決定，則原處分應否撤銷及被告應否准許原告請求依市價計算補償差額地價，而補發其與公告現值計算之差額，本院目前即無從逕行為准駁之判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要，併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、行政訴訟法條第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院　第 三 庭審 判 長　法官　姜素娥