臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第四八一二號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第四八一二號

原告

甲○○

被告

國防部參謀本部 通訊處台北郵政第九○○一四號信箱

代表人

乙○○參謀總

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　葉家文

　　　　　　　　蘇立青

右當事人間因年資事件，原告不服國防部中華民國九十二年八月二十一日九十二年決

字第○八三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告以其於民國（下同）六十七年五月二十三日至六十九年五月二十四日期間，曾在國防部中山科學研究院（下稱中科院）第二研究所擔任化工技工職務，經其現任職機關高雄縣鳳山市公所以九十一年十一月十五日鳳市人字第九一○○○五六四七九號函請國防部人事參謀次長室查證原告曾任上開中科院年資可否併計公務人員退休年資。嗣經被告所屬人事參謀次長室以九十一年十一月二十二日易日字第○九一○○一五九○八號書函答復高雄縣鳳山市公所，略以原告於上開期間在中科院第二研究所擔任化工技工職務，係屬國軍編制外聘雇人員，上開年資非適用國防部八十五年六月十日（）易昇字第一○一二六號令頒國軍編制外或臨時聘雇人員年資查註作業規定等語。原告不服該書函，提起訴願，經國防部九十二年八月二十一日九十二年決字第○八三號訴願決定，以該書函僅係答復高雄縣鳳山市公所有關原告曾任中科院化工技工年資查註疑義，屬單純之事實敘述或理由說明，並非行政處分，爰作成訴願不受理之決定。原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決

１、訴願決定及原處分均撤銷。

２、命被告查註原告曾任國防部中山科學研究院化工技工之二年年資。

二、陳述：

１、參照最高行政法院九十一年度裁字第一○七九號裁定意旨，被告就原告任職中科院化工技工二年年資查註所為之答復，確實影響原告退休年資併計之權益，應為行政處分無誤，訴願決定作成不受理決定，實屬不當，應予撤銷。又參照銓敘部九十年八月九日九十退二字第二○五七○七五函附「公務人員具有退撫新制施行前軍職、教育、公營事業、聘用及臨時人員等年資採計規定、須檢附之證件及查證方式一覽表」，其中有關年資查註之查證方式，限由服務機關提出，始予受理，原告任職中科院化工技工二年年資，離職時並未領取退職金，有該院出具之證明書可稽，被告否准查註上開二年年資，使原告無法併計公務人員退休年資，讓原告兩頭落空，顯不公平，系爭被告所屬人事參謀次長室書函對於原告退休權益既已造成影響，被告不能僅以該書函之答復對象為高雄縣鳳山市公所，並非原告，進而否認其性質為一行政處分。

２、原告於六十七年五月二十三日至六十九年五月二十四日間在中科院擔任軍中雇用人員，離職時並未核發退職金，嗣於七十年迄今服務於高雄縣鳳山市公所薦任七職等公務員計二十二年餘，另於五十九年至六十一年服義務兵役二年，總計可達公務員服務年資滿二十五年之自願退休條件，並經高雄縣鳳山市公所以九十一年十一月十五日鳳市人字第九一○○○五六四七九號函請被告所屬人事參謀次長室查註採計為公務人員二年年資，惟經被告所屬人事參謀次長室依國防部八十五年六月十日（）易昇字第一○一二六號令頒「國軍編制外或臨時聘雇人員年資查註作業規定」，以須於六十年五月二十九日以前服務之聘雇人員方可辦理，原告於六十七年至六十九年之服務年資不能適用上開規定。

３、按信賴保護原則為行政法上之一般原則，係指國家行為罔顧公務員值得保護之信賴或誠信，而使公務員遭受利益之損失時，即不得任意為之。而法規命令與法律具有相似作用，法規適用係以不溯及既往為原則，且從既得權益及信賴保護原則以觀，制定溯及既往之法規命令，使公務員遭受不利益之情形，亦為法所不許。所謂從新從優原則，依中央法規標準法第十八條規定，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，即採從新從優原則。國防部於八十五年六月十日頒訂法規命令，應自八十五年六月十日以後實施，不能追溯適用於六十年六月十日以前之聘雇人員。

４、依憲法第七條：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」之規定，國防技工與服兵役之士兵或公務員，皆為國家服公職，依司法院釋字第四五五號解釋意旨，服義務役之二年年資可併計為公務員年資，則原告擔任國防技工二年年資，未曾享有領取退休金，即可併計為退休年資，亦有銓敘部九十年八月九日九十退二字第二○五七○七五號函送之「公務人員具有退撫新制施行前軍職、教育、公營事業、聘用及臨時人員等年資採計規定、須檢附之證件及查證方式一覽表」可參。是相同之事，應為相同之處理，不得為差別待遇，方符合行政程序法之平等原則，故被告所屬人事參謀次長室九十一年十一月二十二日易日字第○九一○○一五九○八號書函，有違信賴保護原則、從新從優原則及平等原則。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第三條第一項定有明文。次按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」、「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷。」行政法院（現改制為最高行政法院）六十二年度裁字第四十一號及四十一年度判字第十五號判例可資參照。

２、被告所屬人事參謀次長室九十一年十一月二十二日易日字第○九一○○一五九○八號書函，僅為查覆函件，係對高雄縣鳳山市公所就原告服務年資之事實為敘述或理由說明，乃屬被告與其他機關間內部所為職務上之表示，未對原告發生具體之法律上效果，其性質非屬行政處分，原告尚不得據以提起訴願，則原告提起訴願，經決定不受理後，復提起本件行政訴訟，依上開規定及判例意旨，自有未合，應予駁回。

３、參照最高行政法院九十一年度裁字第一○七九號裁定意旨，所謂多階段行政處分，係指由二個以上行政機關參與所作成之行政處分，始足當之，本件高雄縣鳳山市公所或銓敘部並未對原告作成任何處分，且系爭被告所屬人事參謀次長室書函之答復對象為高雄縣鳳山市公所，並無副知原告，其性質核屬行政機關間之內部溝通，並非行政處分。另依據八十四年修正前公務人員退休法施行細則第十條及第十四條規定，有關公務人員併計退休年資之相關證明文件，本應由銓敘部辦理查證作業，惟銓敘部以九十年八月九日函文授權由當事人所屬服務機關提出申請，其目的是為了協助公務人員瞭解個人服務年資之情形，俾及早作好生涯規劃。且查原告自中科院離職時，因所佔職缺係屬國軍編制外職缺，不符領取退職金之標準，原告尚難以其未領取退職金執為被告應准予年資查註之論據。

４、國防三法於九十一年三月一日修正後，有關原告年資查註之權責機關為被告。按「國軍編制外或臨時聘雇人員年資查註作業規定」貳、實施對象規定：「現任公務人員於民國六十年五月二十九日以前曾服務國軍單位擔任約僱之編制或臨時聘雇人員。」，該規定係因配合銓敘部八十四年三月二日台中特四字第一一○二三○六號函釋規定，對於「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」發布前之各機關臨時人員年資（其薪資應在政府預算項下列支者）准予併計公務人員退休年資，並從寬認定。

５、被告為照顧軍中同袍，對於六十年五月二十九日實施聘雇新制前相同情形之編制外或臨時聘雇人員，予以辦理年資查證。而聘雇人員管理新制之實施，經國防部以六十五年五月二十七日（）藍本第一六八八號令公布「國軍聘任及雇用人員管理規則」，並於九十一年七月三十一日廢止。故以新制之施行日期即六十年五月二十九日為界定時點，原告係於六十七年五月二十三日至六十九年五月二十四日擔任中科院化工技工，且屬員額編制外人員，並無上開「「國軍編制外或臨時聘雇人員年資查註作業規定」之適用，無法辦理年資查註。

理由

一、被告代表人原為李傑，九十三年五月二十日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件原告以其於六十七年五月二十三日至六十九年五月二十四日期間，曾在中科院第二研究所擔任化工技工職務，經其現任職機關高雄縣鳳山市公所函請國防部人事參謀次長室查證原告曾任上開中科院年資可否併計公務人員退休年資。嗣經被告所屬人事參謀次長室函復高雄縣鳳山市公所，略以原告於上開期間在中科院第二研究所擔任化工技工職務，係屬國軍編制外聘雇人員，上開年資非適用國防部八十五年六月十日（）易昇字第一○一二六號令頒國軍編制外或臨時聘雇人員年資查註作業規定等語。原告不服該書函，提起訴願，經國防部九十二年八月二十一日九十二年決字第○八三號訴願決定，以該書函僅係答復高雄縣鳳山市公所有關原告曾任中科院化工技工年資查註疑義，屬單純之事實敘述或理由說明，並非行政處分，爰作成訴願不受理之決定。原告不服，向本院提起行政訴訟等情，有原告現任職機關高雄縣鳳山市公所九十一年十一月十五日鳳市人字第九一○○○五六四七九號函、被告所屬人事參謀次長室九十一年十一月二十二日易日字第○九一○○一五九○八號書函、訴願書、訴願決定書及起訴狀等附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，自堪信為真實。

三、原告係對被告所屬人事參謀次長室九十一年十一月二十二日易日字第○九一○○一五九○八號書函循序提起行政救濟，因本件訴訟之前置程序所為之訴願決定（國防部九十二年八月二十一日九十二年決字第○八三號訴願決定），認定該函並非行政處分而作成訴願不受理之決定，則系爭函是否為行政處分，乃本案應先行解決之程序上爭點。

四、所謂行政處分，依行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院釋字第四二三號解釋至明。是以行政機關之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。

五、按公務人員退休法施行細則第四十四條規定：「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。．．．。」；八十四年六月二十九日修正前之公務人員退休法施行細則第十條規定：「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。二、曾任軍用文職年資，未併計核給退休俸，經銓敍部登記有案，或經國防部核實出具證明者。三、曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部核實出具證明者。四、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關核實出具證明書。五、曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者。」；銓敘部為簡化退撫案件核定之作業流程，保障公務人員退撫權益，避免時間久遠，查證困難，並協助公務人員瞭解個人服務年資情形，俾及早作好生涯規劃，爰訂定「公務人員具有退撫新制施行前軍職、教育、公營事業、聘用及臨時人員等年資採計規定、須檢附之證件及查證方式一覽表」（銓敘部九十年八月九日九十退二字第二○五七○七五號函頒），其中有關其他軍職人員之年資採計規定：「含志願役、軍校學生基礎教育時間（折算役期年資）、軍用文職、國軍編制外或臨時聘雇人員等，未核給退役金或退休俸並經國防部或相關單位核實出具證明者，得併為退休年資。（依據八十四年七月一日施行前原公務人員退休法施行細則第十條、國軍編制外或臨時聘雇人員年資准予併計公職退休查註作業規定、國防部八十八年三月六日鍊銪字第八八○○○二七七七號暨同年五月一日鍊銪字第八八○○○五八一九號函規定）」，其查證方式規定：「檢具相關證件，向國防部或原服務（役）單位所屬之各軍種總部、聯勤總部及軍管部查證。（上開軍職年資查證，限由服務機關提出始予受理）」；國防部八十五年六月十日（）易昇字第一○一二六號令頒「國軍編制外或臨時聘雇人員年資准予併計公職退休查註作業規定」，關於公務人員退休之軍職年資查註之申請程序規定：「於公職退休前三個月，由當事人現職單位，報請銓敍部（或委託申請機關）核轉國防部（人事參謀次長室）或各總部、軍管部（人事署、處）辦理查註。」，另關於查註之申請複查程序，依上開查註作業規定第陸、六點，以及「陸海空軍兵籍資料管理手冊」第參篇規定：「．．．如當事人對原查註之軍職經歷，認為於事實不符時，得檢附有關證件，依原申請程序，轉送原查註之國防部（人事參謀次長室）或各總部、軍管部（人事署、處），申請複查。」；又行政機關作成之處分須其他機關參與並提供協力者，為多階段行政處分，先前階段之行為如具備：一、為作成處分之機關（即最後階段行為之機關）依法應予尊重，且不可能有所變更者，換言之，當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致；二、為先前階段之行為具備行政處分之其他要素；三、為以直接送達或以他法使當事人知悉者，則應許當事人直接對先前階段之行為，提起救濟（最高行政法院九十一年度裁字第一○七九號裁定意旨參照）。

六、經查，原告前曾於九十一年八月十六日（國防部所屬人事參謀次長室收文日期）以其入營服義務役二年及任職公務人員二十一年年資，若併計其曾任中科院化工技工職務二年之年資，剛好滿二十五年退休年資，而向國防部函詢其曾任中科院化工技工職務二年年資可否併計公務人員之退休年資，案經國防部所屬人事參謀次長室以九十一年八月二十七日（九一）易日字第一一八八七號書函答復原告，略以：「．．依銓敘部民國九十年八月九日（九十）退二字第二○五七○七五號函有關『公務人員具有退撫新制施行前軍職、教育、公營事業、聘用及臨時人員等年資採計規定、須檢附之證件及查證方式一覽表』函件敘明，有關其他軍職人員，當事人須檢附曾任原始任、離職經歷證明文件，報請現職（公務）服務機關函轉至本部或原服務（役）單位所屬之各總（司令）部辦理軍職年資查證事宜。請台端依前開規定，檢附曾任職國防部中山科學研究院之任職原始任、離職經歷證明文件，報請現職（公務）服務機關—高雄縣鳳山市公所—函轉至國防部人事室辦理軍職年資查證事宜。．．」等語（詳訴願卷附原告申請函，及國防部所屬人事參謀次長室書函）。原告爰依上開復函意旨，檢附相關證明文件，報請現職服務機關高雄縣鳳山市公所函轉國防部人事參謀次長室辦理年資查證事宜，嗣經被告所屬人事參謀次長室以系爭函，答復高雄縣鳳山市公所，再經高雄縣鳳山市公所敬會原告知悉（詳訴願卷附高雄縣鳳山市公所簽會內容）。由上述情形觀之，本件原告為申請自願退休【符合銓敘部九十年八月九日九十退二字第二○五七○七五號函頒「公務人員具有退撫新制施行前軍職、教育、公營事業、聘用及臨時人員等年資採計規定、須檢附之證件及查證方式一覽表」及其說明理由，所謂保障公務人員退撫權益，並協助公務人員瞭解個人服務年資情形，俾及早作好生涯規劃之訂定目的】，報請其現職服務機關高雄縣鳳山市公所函轉國防部人事參謀次長室辦理年資查註，經被告所屬人事參謀次長室以系爭函，將查註結果函知原告服務機關高雄縣鳳山市公所轉知原告（符合銓敘部一覽表之查證方式規定），而此查註之結果直接影響原告軍職年資之併計公務人員退休年資，對原告得否申請自願退休亦產生直接之影響（被告訴訟代理人對此不爭，詳本院九十三年六月三日言詞辯論筆錄第三、四頁所載），故系爭被告所屬人事參謀次長室九十一年十一月二十二日易日字第○九一○○一五九○八號書函，乃被告本於其就查註年資具有獨立審查核實出具證明之權限，所為不予查註年資之決定行為，自屬就公法上具體事件所為對外發生法律效果之單方公權力之決定，而非純粹行政機關內部之同意或不同意（陸海空軍兵籍資料管理手冊對此，規定有查註之申請複查程序），依行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項規定，其性質應為行政處分，而非屬不生法律效果之單純事實敘述或理由說明，應容許原告以之為行政處分，提起行政救濟。至銓敘部依此所為退休案件之核定，乃多階段行政處分之最後階段行為，徵諸司法院釋字第四二三號解釋意旨，本件並不以銓敘部是否仍有後續處分行為，而視先前階段之行為即系爭函為非行政處分，被告訴訟代理人以銓敘部未就原告之退休案為核定前，系爭函即非行政處分等語置辯，當無可採。

七、本件原告所不服之被告所屬人事參謀次長室九十一年十一月二十二日易日字第○九一○○一五九○八號書函，如前所述，既為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，則訴願決定以之非屬行政處分性質，遽予決定不受理，即有可議，原告執以指摘，非全無理由，應將國防部九十二年八月二十一日九十二年決字第○八三號訴願決定予以撤銷，由受理訴願機關就原行政處分之適法性及妥當性詳予研酌，另為適法之處理，以昭折服。

八、本案既尚待受理訴願機關即國防部加以審查，程序未行，結論未定，則原告聲明求為判決撤銷原處分及命被告查註原告曾任國防部中山科學研究院化工技工之二年年資之請求，本院無法逕為准許，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為部分有理由，部分無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔