臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

陳永仁（局長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因有關環保事務事件，原告不服臺北市政府中華民國93年6月11日府訴字第09315243400號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣被告為提升臺北市垃圾清運效率、降低垃圾清運處理成本，於民國（下同）92年初通盤檢討臺北市家戶垃圾清運方式，擬訂臺北市家戶垃圾清運方式調整實施計畫。臺北市中正區○○○路○段210巷8弄之原垃圾清運路線，即配合前揭計畫調整至羅斯福路3段及汀州路3段。原告對前開調整垃圾清運路線之措施不服，經臺北市議會市民服務中心召開協調會，並由被告派員了解該地住戶之適應問題，以92年6月9日北市環三正字第09240442600號函復原告，並檢附「文盛里裁併路線後里民適應情況調查統計表」（下稱文盛里調查統計表）予原告。原告認被告所作文盛里裁併路線後里民適應情況調查有疑義，遂要求被告提出文盛里調查統計資料。案經被告以92年11月6日北市環三字第09234150300號函否准原告之申請。原告仍未甘服，再次催請被告提出調查表之確實憑據，被告復以92年12月5日北市環三字第09234511600號函復（以下稱「原處分」或系爭函文）原告。原告對前揭被告拒絕提供意見調查統計資料之函覆及調整垃圾清運路線之措施均表不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及「原處分」 (即系爭函文)均撤銷，並命被告提出文盛里裁併路線後里民適應情況調查統計表之確實憑證，即被調查者之100戶之門牌號碼、姓名及其意見。

⒉回復原來之垃圾清運路線即從羅斯福路3段210巷8弄接同段244巷9、10弄之路線。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

㈠原告主張之理由：

⒈被告並非營利單位，不應借提升垃圾清運效率及減低清運成本為由，擅自取消原有清運路線，剝奪居民之原有權益。由於取消原有清運路線對原告已造成極大不便，損害原告權益，當然為違法之行政處分。原告請求被告提供文盛里調查統計表之相關憑據，即被調查者之門牌號碼、姓名及其意見，經被告拒絕，自亦應視為拒絕之行政處分。又原告主張系爭巷道兩旁大部分之居民，由於清運路線改變，造成事實上極大之不便，直接受有權益被保護之必要，並非反射利益。

⒉被告稱實施調整清運路線前已舉辦說明會乙節並非事實，被告並未接受里辦公處辦理公聽會之建議。被告擅自取消臺北市中正區○○○路○段210巷8弄接連244巷9弄原有垃圾清運路線，經臺北市議會市民服務中心召開協調會，會議結論為請被告（中山區清潔隊）瞭解該等巷弄居民是否適應，倘若適應不良再行調整清運路線。被告於是提出文盛里調查統計表。被告提出之100戶問卷調查統計表，不適應、反對調整清運路線者僅7戶，與原告自行調查之85戶要求恢復原清運路線者，相差78戶之多，可見被告之調查統計大有問題，且原告自行調查者，均經受訪者同意提供門牌號碼及姓名，並有簽名或蓋章。本案係為維護公共利益及大部分居民之正當權益，是更應請被告提出問卷調查之確實憑據，比對討論，以昭大眾。

⒊被告所作之調查統計表未有憑據，與原告所調查之意見嚴重相左，原告請求被告提出確實憑據以資比對討論，係為維護公共利益，並未涉及第三人之正當權益，且僅為調查之意見憑據，並非個人資料，故被告引用臺北市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點之「為維護公共利益或第三人正當權益」為否准理由，尚有不符。又由於該問卷調查之真實性將直接影響決定該巷弄居民之權益，如被告提不出確實憑據，該調查統計表即非事實。而且受訪者之姓名、地址並不涉及隱私權益，任何人均有自主表達其意見之權利，不致因受訪者與原告有地域關係而遭受困擾之情形。原告所為之調查即經受訪者認同，提供門牌號碼及姓名，可見被告所言顯為推卸之詞。

⒋原告係單純請求被告提出清潔隊問卷調查統計表100戶之確實憑證，如提不出確實憑據，該調查即非事實，應請儘速恢復原舊有垃圾清運路線，以維護居民權益，但被告竟一再模糊焦點為申請閱覽卷宗、抄錄或複製檔案。原告之請求為公共利益，無涉第三人之正當權益，故與檔案法第18條之意旨不符，無理由拒絕提供。且亦非行政資訊公開辦法第5條屬於應限制公開或提供之行政資訊，因本案所涉為公共利益，調查之確實憑證僅係調查之意見憑據，受訪者之住址及姓名並不涉及隱私。原告請求被告提出問卷調查之確實憑據，並未牴觸行政程序法第46條之規定，更無侵害他人權益。

㈡被告主張之理由：

⒈依訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」第77條規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定‧‧‧

八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」

⒉被告為提升臺北市垃圾清運效率，降低垃圾清運處理成本，依「廢棄物清理法」第5條、第12條及第14條規定賦予被告就一般廢棄物之回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法等規範之權責，於92年初通盤檢討臺北市家戶垃圾清運路線清運效率與清運成本，提出臺北市家戶垃圾清運方式調整實施計畫，於92年3月15日起所為調整清運路線之措施，係起因臺北市實施垃圾費隨袋徵收後，垃圾量大幅減少，資源垃圾分類回收數量劇增，原清運路線、收集點及停靠時間需配合調整，以提升清運效率及降低清運成本，爰著手規劃通盤調整垃圾清運路線等措施，委託世新大學民調中心辦理民意調查，並於實施前以發布新聞稿、發放及張貼宣導單、舉辦說明會等方式廣為宣導。系爭原告所指之原垃圾清運路線，由原本羅斯福路3段210巷8弄調整至羅斯福路3段及汀州路3段，相距約百餘公尺，為通盤檢討垃圾清運路線之調整措施之一部分，該項調整措施並未對原告依廢棄物清理法規定之公法上權利義務產生剝奪、限制或其他法律上效果，僅造成原告輕微之影響，其事實上之不便非原告所不能容忍。且原告對於原清運路線之便利，實為公權力作用所產生之反射結果，此種利益並非直接由法律所授與，即難謂調整清運路線有損原告之權利或利益。

⒊①檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。

三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」。②行政資訊公開辦法第5條規定：「行政資訊，除依前條第1項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：一、公開或提供有危害國家安全、整體經濟利益或其他重大利益者。二、公開或提供有礙犯罪之偵察、追訴、執行或犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。行政機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、公開或提供有侵犯營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。六、經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。行政資訊含有前項各款限制公開或提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」第6條規定：「行政資訊應依本辦法主動公開或應人民請求提供之。」。③臺北市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點第1點規定：「臺北市政府為辦理檔案法第17條有關民眾申請閱覽、抄錄或複製檔案之開放應用事項，特訂定本要點。」第5點規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前點之申請：（一）有關國家機密者。（二）有關犯罪資料者。（三）有關工商秘密者。（四）有關學識技能檢定及資格審查之資料者。（五）有關人事及薪資資料者。（六）依法令或契約有保密之義務者。

（七）其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」。

⒋被告對原告歷次陳情，均秉持慎重處理態度，多次與原告協商，亦曾依市議員所召開協調會結論，就調整垃圾清運路線之附近居民能否適應問題，進行問卷調查結果，作成紀錄在案，鑑於該調查資料留有受訪者之住址及姓名等個人資料，基於保障受訪者隱私及權益，避免受訪者因與原告有地域關係且配合行政機關執行公權力所為陳述意見遭受困擾，被告僅將調查統計結果函知原告，被告所為之處理程序實無違失，惟原告據此質疑被告民意調查之真實性與正當性，復自行辦理住戶意見調查，並要求被告提出調查統計之確實憑據供其核對名單。然原告自行調查方式及其內容並非與被告全然一致，其結果有異議為當然之理，如何得據為主張被告之調查結果欠缺正當性與參考結果，原告請求提供確實憑據以供比對，如被告於未得受訪人同意下，逕將受訪人資訊提供與原告，將使意見與原告相左之受訪者資訊暴露，侵害受訪者之權益。因此，被告為維護第三人之正當權益起見，依臺北市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點第5點第7款規定，否准原告之申請，洵屬依法有據。

理由

一、行政機關關於清運垃圾路線之決定或變更，及提供資料、卷宗、檔案供人民閱覽、抄錄或攝影，為公法上事實行為，因而人民請求主管機關變更 (回復原來)清運垃圾路線，或提供資料、卷宗、檔案供其閱覽，係請求行政機關為公法上事實行為，如遭拒絕，該拒絕行為僅係觀念通知，並非行政處分，其向行政法院尋求訴訟救濟之方式，是提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟。原告提起本件訴訟，聲明命被告提出文盛里裁併路線後里民適應情況調查統計表之確實憑證，即被調查者之100戶之門牌號碼、姓名及其意見，及回復原來之垃圾清運路線即從台北市○○○路○段210巷8弄接同段244巷9、10弄之路線，係屬於一般給付訴訟。原告起訴前所經之訴願程序，雖屬多餘，然並不影響此部分訴訟之合法性，先予敘明。

二、按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定。本件被告為提升臺北市垃圾清運效率、降低垃圾清運處理成本，於92年初通盤檢討臺北市家戶垃圾清運方式，擬訂臺北市家戶垃圾清運方式調整實施計畫，臺北市中正區○○○路○段210巷8弄之原垃圾清運路線，即配合前揭計畫調整至羅斯福路3段及汀州路3段，原告對前開調整垃圾清運路線之措施不服，經臺北市議會市民服務中心召開協調會，並由被告派員了解該地住戶之適應問題，以92年6月9日北市環三正字第09240442600號函復原告，並檢附文盛里調查統計表予原告，原告認被告所作文盛里裁併路線後里民適應情況調查有疑義，要求被告提出文盛里調查統計資料 (調查表之確實憑證)( 按即被調查者之100戶之門牌號碼、姓名及其意見)，及恢復原來之垃圾清運路線，經被告拒絕。原告不服循序提起本件訴訟。

三、原告主張其請求被告恢復原來之垃圾清運路線，係依據其原有之既有權利，惟其所主張之「既有權利」究何指，及其法律依據為何，原告並未能具體指出。遍查現行法令，並未有人民得請求主管機關為如何之垃圾清運路線決定之規定。雖然被告依廢棄物清理法」第5條、第12條及第14條規定，具有執行一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查之職權，並得對一般廢棄物之回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法等為規定，然被告執行一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查，係行使其法定職權，因此法定職權行使之結果，對衛生環境有所改善，係對人民產生反射利益，並非人民對主管機關有得請求其應規劃為如何之垃圾清運路線之權利。是原告對被告並無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法原因，得請求被告就家戶垃圾清運路線為如何決定之權利，其請求被告回復原來之垃圾清運路線即從台北市○○○路○段210巷8弄接同段244巷9、10弄之路線，即屬無據。

四、按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。

五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」行政資訊公開辦法第5條規定：「行政資訊，除依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：一、公開或提供有危害國家安全、整體經濟利益或其他重大利益者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。四、行政機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、公開或提供有侵犯營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。六、經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。行政資訊含有前項各款限制公開或提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」第6條規定：「行政資訊應依本辦法主動公開或應人民請求提供之。」臺北市政府執行上開檔案法之規定所訂定之臺北市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點 (見該要點第1點：「臺北市政府為辦理檔案法第17條有關民眾申請閱覽、抄錄或複製檔案之開放應用事項，特訂定本要點。」)第5點規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前點之申請：（一）有關國家機密者。（二）有關犯罪資料者。（三）有關工商秘密者。（四）有關學識技能檢定及資格審查之資料者。（五）有關人事及薪資資料者。（六）依法令或契約有保密之義務者。（七）其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」原告質疑被告文盛里裁併路線後里民適應情況調查表之正確性，要求被告提出文盛里調查統計資料 (調查表之確實憑證)(即被調查者之100戶之門牌號碼、姓名及其意見)。查被告所為前開之調查統計，係屬民意訪問性質，以供行政機關作為行政措施興革之參考，調查訪問形式與內容，以獲致行政機關所需資訊為準據，然受訪問者 (受調查者)即使願意向行機關之訪問者表達意見，亦未必願意將其個人之人別相關資料及所表達意見個別揭露。經本院核閱被告提出之上開意見調查表除住址外，或僅載有電話話碼、受訪者之姓，或僅有受訪者之姓，被告所陳受訪者不願意留下姓名一節應屬實，是上開被告所為前開之調查統計之受訪者，顯不願意將其個人之人別相關資料及所表達意見個別揭露，加以該調查結果與原告所陳自行辦理者有異，原告請求提供受訪者 (被調查者)之門牌號碼、姓名及其意見以供比對，被告如將受訪人個人相關資訊及表達之意見提供予原告，尤會使意見與原告相左之受訪者身分暴露，侵害其權益及隱私。從而，被告為維護第三人之正當權益及其隱私，拒絕原告之申請，揆諸上述說明，即屬有據。原告主張其請求係為公共利益，不涉及隱私權益云云，無涉第三人之正當權益，被告無理由拒絕提供云云，並不足採。又行政程序法第46條之規定，係指行政程序當中，為使當事人、利害關係人能適時主張其權益，得申請閱覽卷宗之程序規定，與依照行政資訊公開辦法所為之請求提供資訊，並不相同，本件並非行政程序當中，當事人、利害關係人申請閱覽卷宗之情形，核與行政程序法第46條規定無涉，應予敘明。

五、從而，原告請求被告回復原來之垃圾清運路線即從台北市○○○路○段210巷8弄接同段244巷9、10弄之路線，尚乏依據，被告為維護第三人之正當權益及其隱私，拒絕原告提出文盛里裁併路線後里民適應情況調查統計表之確實憑證，即被調查者之100戶之門牌號碼、姓名及其意見之申請，則於法有據，上開原告之請求，均無理由，應予駁回。又原告向被告請求本件之提出文盛里調查統計資料 (調查表之確實憑證) ，及恢復原來之垃圾清運路線，係請求行政機關為公法上事實行為，被告以系爭函文拒絕，系爭函文僅係觀念通知，並非行政處分，原告無從請求撤銷，訴願決定駁回原告之請求，結論相同，亦應維持。是原告請求撤銷「原處分」 (即系爭函文)及訴願決定，此部分不合法，亦應駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官 姜素娥

 法 官 吳東都