臺北高等行政法院判決

原告

中國石油股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

戊○○

被告

行政院農業委員會漁業署

代表人

乙○○（署長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　謝裕律師

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服被告中華民國92年3月12日漁四字第0921205809號函，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告於民國92年3月24日公告辦理之「南方澳漁港漁船加油站土地出租」採購案，原告以該標租須知第5條第1項規定：「‧‧‧在該漁港已設有漁船加油站或已使用該漁港加油碼頭之經營者，如由其得標後，將占該漁港之供油處半數以上或總加油碼頭船席半數以上之情形發生時，該經營者不得參與標租」，排除其參與投標之資格，影響其權益至鉅，向被告提出異議，經被告以92年3月12日漁四字第0921205809號函復異議處理結果。原告不服提出申訴，遭行政院公共工程委員會以93年1月2日工程訴字第09300000510號採購審議判斷書駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：確認被告92年3月12日漁四字第0921205809號函之處分為違法。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：被告92年3月12日漁四字第0921205809號函是否為行政處分？是否違法？

㈠原告主張之理由：

⒈因系爭處分排除原告參與被告系爭標案之權利，原告於提出申訴時，曾向行政院公共工程委員會聲明，要求諭令被告暫停該採購案之進行，以維原告參與競標權利，不為行政院公共工程委員會所採，致被告於本案救濟程序終結前業已完成招標並決標予第三人，縱撤銷系爭處分，因已無法回復原狀，就原告參與系爭採購案已無實益，系爭處分屬已執行完畢，原告遂改依行政訴訟法第6條第1項後段，請求確認被告所作但已執行完畢之處分為違法。

⒉因被告排除原告參與標案之權利，原告於92年2月27日以宜零字第0920002048號函提出異議，被告於92年3月12日以漁四字第0921205809號函復並未違法。原告提出申訴時，被告亦到場陳述並未違法，原告提起確認訴訟前，已踐行行政訴訟法第6條第2項之程序。另按行政訴訟法第6條第1項規定，提起確認訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益，不得提起。查被告濫用裁量權，將原告排除參與系爭標案，已侵害政府採購法第6條第1項所保障原告平等參與標案之權利，若不許原告提起訴訟確認系爭處分違法，則原告於未來類似標案，被告將重複作成相同處分，故原告有確認利益存在。

⒊按「機關辦理政府規劃或核准之交通、能源、環保、旅遊等建設，經目的事業主管機關核准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠商之程序，除其他法律另有規定者外，適用本法之規定。」政府採購法第99條定有明文。經查系爭「南方澳漁港漁船加油站土地出租標案」（下稱系爭標案），係被告擬透過招租程序，將所屬南方澳漁港南興碼頭漁船加油站用地（宜蘭縣蘇澳鎮○○段2260之7地號）予以出租並用以興建漁船加油站，依規定投標人須提出「投資計畫書」，經由招標機關所組成之評選委員會進行審查合格後，始具參與價格標之競標資格，並由最低標得標，憑以投資興建漁船加油站及經營。系爭標案為被告所規劃之能源建設，且得標者須經甄選程序勝出，始取得投資興建漁船加油站並營運，符合政府採購法第99條之情形，有政府採購法之適用。

⒋查被告於系爭標案之「標租須知」第5條第1款規定：「‧‧‧在該漁港已設有漁船加油站或已使用該漁港加油碼頭之經營者，如由其得標後，將占該漁港之供油處半數以上或總加油碼頭船席半數以上之情形發生時，該經營者不得參與標租」因原告於南方澳漁港已設有2座漁船加油站，前述標租須知之規定顯係為排除原告參與標租。原告提出異議，被告函復以92年3月12日漁四字第0921205809號函：「本案投標資格係因考量漁船加油站具有地緣性，且涉及漁民公共利益，如特定漁港之加油站業務，過於仰賴單一供油業者，一旦發生經營不善、勞資爭議或其他特殊情事，而影響正常供油，必將損及公益。為求分散風險‧‧‧予以限制其不得參與標租，此為政府採購法第六條第二項，基於公共利益之考量，為適當之採購規定辦理。」惟查原告年營業額為國內製造業第1，名列全球500大企業，並依據中華信用評等公司及標準普爾之評等，原告均獲得高度評價（twAAA以及A+），亦未曾發生重大勞資爭議，致生罷工。被告以有「經營不善」之虞及恐因「勞資爭議」影響正常供油為由，排除原告參與競標之權利，亦未予原告有陳述或說明之機會，顯欠缺合理之依據及正當理由，已屬裁量濫用，並違反行政程序法第102條之規定。該函不當擴張解釋公共利益之概念，不具合理性及正當性，已構成裁量濫用，依據行政訴訟法第4條第2項規定，自屬違法。另一般採購案訂定投標廠商之資格，須以投標廠商之履約能力為合理之考量因素，若以與採購案無關之因素作為資格限制，則係對廠商造成不當限制。查原告具備經營漁船加油站之基本資格，惟被告預設立場並透過行政裁量，將原告排除競標行列外，對原告已造成不公平競爭之地位。

⒌被告所稱之公共利益，係確保南方澳漁港地區之油源無缺。然查系爭標案並不僅限於煉製業供油商（台塑及原告）始得投標，其他加油站公司亦得競標，惟依國內油品市場，其他加油站公司亦僅能跟原告或台塑批購油品。如由加油站公司得標，該加油站公司屬中油加盟體系，被告所持之拒絕理由，即無可採。另查系爭標案之「採購效益」應取決於投標廠商之投資計畫及標金，被告未以此為考量即排除原告競標資格，顯違反專業之判斷。又被告所稱：「本次標案之目的，在於提供油品市場自由競爭之機會，除此之外，縱因市場經營及相關運作機制，致油品市場形成非衡平之寡占現象，此乃油品市場自由競爭後之結果云云」然自由競爭是否會因市場力運作結果又形成寡占及是否為漁民帶來利益，則非其所能預料或控制。被告所稱並無法確保漁民公共利益之達成，亦不符採購效益及專業判斷考量。

⒍查以油罐車簡易加油，與漁船加油站之經營成本顯不成比例，被告所訴，核不足採。又系爭標案得標者所設置之「增福加油站」，自93年5月間營運至94年3月止，其發油量為44165公秉，而原告所屬蘇澳站之發油量為14820公秉。兩加油站發油量之差異係因原告於加盟通路與零售通路衝突下所採之妥協措施，增福加油站與原告簽約加盟，由原告負責供油，屬原告之加盟站，而蘇澳站為原告之自營站，原告遂將該區域內部分銷量讓與增福加油站，屬通路衝突下可期待之經濟理性行為。

㈡被告主張之理由：

⒈按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益，不得提起之。確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同，行政訴訟法第6條第1項定有明文。查原告主張被告濫用裁量權，將原告排除參與系爭標案，如不允許原告提起訴訟確認系爭處分違法，則未來類似標案，被告將重複作成相同處分，故有確認利益存在云云。惟查93年4月7日修正之漁港法第9條第1項規定：「漁港一般設施優先由漁會依據漁會法第四條規定任務及漁港計畫擬訂投資計畫，向主管機關租用土地申請建設、經營，並取得地上物所有權。」嗣後漁港之漁船加油站土地出租標案，漁會已享有優先權，故原告已無受確認判決之法律上利益存在。

⒉被告92年3月12日漁四字第0921205809號函，係就原告92年2月27日宜零字第0920002048號所提之異議，予以說明依據政府採購法第6條第2項，基於公共利益之考量為適當之採購決定並無違法不當，應僅生說明之理由是否可採之問題，而非違法與否，原告視該函為行政處分而請求確認違法，顯係確認對象錯誤。

⒊被告於辦理系爭標案之前，就基於公共利益考量，擬於招標公告時載明對在南方澳漁港已設有漁船加油站或已使用該漁船加油碼頭之經營者有條件限制其投標事宜，於91年11月間函請政府採購法之主管機關行政院公共工程委員會釋示，該委員會以91年12月3日工程企字第09100527490號函「請依政府採購法第六條第二項規定本於權責自行核處」，已認系爭標案有條件限制投標廠商之處理，並無違法情事。

⒋按國內漁船均就近於所停泊之漁港加油，以節省出海作業之油料及時間，避免出入漁港需填表報備及由海巡署機關人員檢查船隻之手續，故漁港漁船加油站具有地緣性，每個漁港之加油站自成一獨立之市場。而自由競爭市場與獨占性市場相較，前者顯較符合大眾消費群眾之利益。被告辦理南方澳漁港漁船加油站土地出租標案，為促成自由公平競爭市場，避免獨占性市場，且基於漁民之公共利益，於標租須知第5條第1款規定：「‧‧‧在漁港已設有漁船加油站或已使用該漁船加油碼頭之經營者，如由其得標後，將占該漁港之供油處半數以上或總加油船席半數以上之情形發生時，該經營者不得參與標租。」係為防止獨占市場存在，基於漁民公共利益及公平合理等因素而為限制廠商投標資格，並無違法情事。

⒌被告辦理系爭標案前，南方澳漁港有2個漁船加油站及3個加油碼頭船席，皆由原告所經營，形成絕對獨占，依標租須知第5條第1款之規定，原告即被排除參與投標之列，惟此係基於公共利益之考量而為採購決定，符合政府採購法第6條第2項規定。另南方澳漁港所在地之宜蘭縣蘇澳區漁會於91年間即來函說明為降低漁撈作業成本，請求被告同意該漁會以整批方式向國內合法油品供應商洽購漁業動力用油，以供所屬會員漁船使用之計畫。被告於92年1月29日以漁貳字第0921200289號同意該漁會試辦2個月，原告就此事件亦以其利益受損，提起確認之訴，經本院以裁定駁回其訴。又系爭標案嗣後由民營者設立之「增福加油站」，自93年5月間始為漁船為加油服務，其每月加油量與原告之加油量相較，除93年5月份兩者數量相當外，其餘6月至12月，原告之加油量僅約為增福加油站之三分之一。被告基於公共利益，促使漁港漁船加油市場自由公平競爭所為之處分，對漁民有公共利益之增進，應屬可採。

⒍查原告訴稱其為歷史悠久具有優良傳統之公司，名列全球五百大企業之一，亦未曾有重大勞資爭議致生罷工，認被告以其有「經營不善之虞」「勞資爭議」致影響正常供油等為由，將其排除競標之列，係屬裁量權之濫用云云。查被告僅係說明特定漁港之加油業務，由單一供業者予以獨占經營之弊端。被告為促使漁港漁船加油之競爭狀態形成，於標租須知有條件限制標租資格，係基於公共利益之考量，並無原告所指行政處分違法情事。

⒎原告主張系爭處分違反政府採購法第37條第1項規定而有違法情事云云。查政府採購法第37條第1項：「機關訂定前條投標廠商之資格，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限」可知需係「不當限制」方屬違法。系爭標案係為促成漁港之漁船加油市場形成競爭狀態之目的而辦理，以維漁民之公共利益，被告所為系爭行政處分，係符合公共利益之「適當限制」，自無違法。審議判斷亦認被告係基於維護公共利益、採購效益之必要，依政府採購法規定所為之必要考量及限制，並不違反政府採購法第6條第1項、第37條及投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第13條之規定，被告於招標文件所為之限制投標資格，係為限制市場獨占力之形成、經衡酌公共利益、公平合理及採購效益等因素，考量相關市場供需情況、成本差異、交易數額、信用風險等各項事由，認有其限制之必要，訂定其條件，並非法所不許。

理由

一、原告起訴後，被告代表人變更為乙○○，業經具狀聲明承受訴訟，合先敘明。

二、被告於92年3月24日公告辦理之「南方澳漁港漁船加油站土地出租」採購案，原告以該標租須知第5條第1項規定：「‧‧‧在該漁港已設有漁船加油站或已使用該漁港加油碼頭之經營者，如由其得標後，將占該漁港之供油處半數以上或總加油碼頭船席半數以上之情形發生時，該經營者不得參與標租」，排除其參與投標之資格，影響其權益至鉅，向被告提出異議，經被告以92年3月12日漁四字第0921205809號函復異議處理結果。原告不服提出申訴，遭行政院公共工程委員會以93年1月2日工程訴字第09300000510號採購審議判斷書駁回，遂提起行政訴訟，主張標租須知第5條第1項規定對投標廠商資格作不當限制，對原告造成不公平競爭，違反政府採購法第6條、第37條及行政程序法第102條規定云云。兩造就事實均無爭執，爭點在於：被告92年3月12日漁四字第0921205809號函是否為行政處分？是否違法？

三、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第3條第1項定有明文。本件原告以系爭標案標租須知第5條第1項規定不當排除其參與投標資格，向被告提出異議，要求重新考量放寬投標資格，以維其平等參與競爭之權利。被告以92年3月12日漁四字第0921205809號函復異議處理結果，以其因考量漁船加油站具有地緣性，涉及漁民公共利益，故對在南方澳漁港已設有漁船加油站或已使用該漁港加油碼頭之經營者，如由其得標後，將占該漁港之供油處半數以上或總加油碼頭船席半數以上之情形發生時，予以限制不得參與標租，係依法所為適當之採購規定。核其係就原告異議之公法上具體事件所為否准之決定，其確定使原告無法參與投標，自屬行政處分。又原告就該處分提起申訴，經行政院公共工程委員會審議判斷駁回其申訴，原告本應據以提起撤銷訴訟，惟系爭標案已決標予他人，原告自得依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認行政處分違法訴訟。至於確認訴訟之先行程序應先向被告請求確認，或經請求後於30日內不為確答者，限於確認行政處分無效之訴訟，本件係確認行政處分違法之訴訟，不在此限。

四、次按「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」「辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」「機關訂定前條投標廠商之資格，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限。」「機關辦理政府規劃或核准之交通、能源、環保、旅遊等建設，經目的事業主管機關核准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠商之程序，除其他法律另有規定者外，適用本法之規定。」為政府採購法第6條第1項、第2項、第37條及第99條所明定。查被告辦理系爭標案前，南方澳漁港有2個漁船加油站及3個加油碼頭船席，皆由原告所經營，標租須知第5條第1項規定：「投標資格：‧‧‧在該漁港已設有漁船加油站或已使用該漁港加油碼頭之經營者，如由其得標後，將占該漁港之供油處半數以上或總加油碼頭船席半數以上之情形發生時，該經營者不得參與標租（南方澳漁港目前計有三個供油處及七個加油碼頭船席）‧‧‧」，雖造成排除原告參與投標之資格，惟被告以原告在南方澳漁港本已形成絕對獨占，基於提供油品自由競爭市場形成機會、市場競爭產生價格優惠及服務品質提昇等利益消費者之考量，其所為前開採購決定，係為廣大漁民之公共利益計，非不可為選擇性或限制性之招標，此觀之政府採購法第20條、21條、22條及第99條規定至明，自無違反同法第6條、第37條規定可言。又依行政程序法第103條所定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。依前所述，本件客觀事實至為明確並無爭議，被告基於公共利益之考量所為決定，不生違反行政程序法第102條規定之問題，原告主張無可採。從而原告請求確認被告92年3月12日漁四字第0921205809號函之處分為違法，即非正當，不應准許。

五、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論述，併予敍明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　鄭忠仁