臺北高等行政法院判決

原告

甲○

被告

行政院

代表人

乙○○（院長）

被告

內政部

代表人

丙○○（部長）

上列當事人間因宗祠管理事件，原告不服行政院中華民國94年4月26日院臺訴字第0940083715號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：

㈠、原告於92年12月8日函請被告內政部釋示宗祠之法律地位及其管理辦法，並指示大陸來臺人士如何登記復建宗祠云云，經被告內政部於92年12月22日以內授中民字第0920010235號書函說明：「凡由一群姓氏相同之宗親，為發揚敦親睦鄰、促進宗親交誼，將其祖先牌位集結供奉於一處所，以供子孫膜拜者，該供奉祭祀之祠堂即為『宗祠』；宗祠之組織，依成立之目的事業為準，如其設立係以財產為基礎，並以公益為目的者，應設立財團法人較宜，如其設立係以人為基礎，以宗親祭祀暨聯誼活動為目的者，應設立社團法人較宜，惟同一宗祠組織不能兼具財團與社團兩種法人人格。」

㈡、惟原告認該函覆內容與其函詢主旨不合，復於92年12月28日函請被告內政部指明大陸來台人士復建宗祠之法律依據，並希望能特別立法，以保障宗祠存在，以延續族命云云，經該部於93年1月5日內授中民字第093000號書函覆以已將原告就「宗祠」特別立法之建議，錄案研參等語。

㈢、原告於93年1月9日再函被告內政部，希望1年內能得到具體效果云云，迄94年1月20日因未見被告內政部回復，乃依訴願法第2條規定，逕向被告行政院提起訴願。經被告行政院以建議宗祠特別立法規範，並非人民依法申請之事項，且被告內政部上開93年1月5日函，亦無應作為而不作為之情事為由，認原告提起訴願，於法不合，不予受理。原告不服，遂提起本件訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、撤銷行政院院臺訴字第0940083715訴願決定書。

㈡、內政部准許原告外遷入境之「宗祠」能依族譜、規章（家規、全家族名冊等呈部備案，俾能取得正名。俟立法完成再依法改組，正式立案。

㈢、內政部另修訂「宗祠」管理辦法，並放寬外來遷入境內之管制。

二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由

一、按行政程序法明確規定，政府及各級機關有責任指導人民如何接受執行（實行）公權力之義務。原告兩次依法向被告內政部申請「大陸來臺人士如何復建宗祠」，因此案係因由外地遷入者，我國並無法可依循，乃請示於主管機關，惟回覆之指示與原告之主旨不同。訴願決定書僅採用被告內政部不符事實之答辯書內容，並未注意原告之有利部分，連申請依訴願法第63條規定陳述意見都不同意，實有疏失且違憲法第14條所賦予「人民有自由結社集會之自由權利」。原告兩次陳情明確指陳「請指明申請復建宗祠之依據」，被告內政部並未依法指示或明確拒絕，並將不符合事實之答辯書呈送上級，其應負訴願法第2 條第1 項之責任。

二、原告之訴願因我國並無法規管理外來宗祠而作之陳情，亦係因循法律規定向主管機關陳述，故最高行政法院92年度裁字第1690號、第1752號裁定，不能適用於被告行政院決定書。原告兩次陳情合於行政程序法之規定，訴願亦係依訴願法提出，故被告行政院之駁回理由不具效力。被告內政部對於原告之申請未依行政程序法第35、36、39、171 條文製作公文書為無效，自應負訴願法第2 條第1 項應作為而不作為之責。

三、我國固有傳統「宗祠」制度，係以服務活人為目的，並非原告所創立，在維持全族人生命長久存在於社會中，為全族人處理事務，如合作、安養（老弱殘障）等在補助行政之力量不足為主，而祭祀則次之；與本土祭祀公業專用作死人祭祀為主，本意完全不同。現代中青少年人對宗祠缺乏認識，因其在接受教育中從未見聞，尚可諒解。原告初到臺灣自不適應我國法律規定，組織社團之法定人數，又無鉅大財力捐獻組織財團，故希望政府另訂法律，先允許外來宗祠報備納入社會中，俟以後發展至規定時再正式改組，以符合規定。

四、因我國尚無此種案例依循，依行政程序法第35、171條規定向被告內政部申請釋示法源依據。原告於92年12月8日及12月28日依法陳情申請法源，得到93年1月5日回函只有「節錄研參」4個字，並無「以內授申民字第093000號函自未便同意允其恢復原名稱」之字樣，明確拒絕。又被告內政部答辯之「內政業務財團法人監督準則」、「宗教財團法人籌組及變更須知」均未能適時傳示原告，訴願決定書逕稱「該部已於93年1月5日內授中民字第093000號書函復」等字樣，實則該函中僅有「節錄研參」4字。

五、原告以少數人申請建立宗祠，非原告首創，泰山鄉胡姓人士亦同樣於72年就有依法申請組織祭祀公業之先例。原告為尊重政府政策及保障人民財產權利，認為祭祀公業固有存在價值，但其與宗祠制度是可並存，並無衝突之處，可相輔相成，促進社會宗族之融合，無須加以限制之必要。「宗祠」之建立非一日可蹴，原告本此意願希望有朝一日我國固有民間優良組織發生光芒，不在我們這一代中消失。

乙、被告主張之理由：

一、行政院部分：

㈠、被告行政院院臺訴字第0940083715號訴願決定係從程序上為訴願不受理。原告以行政院為被告，參諸行政訴訟法第24條規定，於法未合。

㈡、按訴願法第77條第8 款規定，對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，應為不受理之決定。又同法第2 條第1 項規定所謂依法申請之案件，係指人民依法有權請求行政機關作為之謂，至單純請願、陳情或建議等，則不包括在內，是若無行政處分或非人民依法申請之案件，即不得提起訴願（參照最高行政法院92年度裁字第1690號、第1752號等裁定）。被告行政院上開訴願決定係以建議宗祠特別立法規範，並非人民依法申請之事項，況被告內政部業於93年1 月5 日以內授中民字第093000號書函復原告，以建議有關宗祠以特別立法規範一案，已錄案研參等語，亦難謂有應作為而不作為之情事，原告逕提訴願，於法不合，應不受理。綜上所述，原告所提之訴，難認合法，應予駁回。

二、內政部部分：

㈠、宗祠為早期傳統之宗親組織，其具有自治、自衛、教育及調解等功能，並對維持宗族之意識及發揚崇祖睦親之美德等重要價值和意義，惟因臺灣地區近年來經濟高度發展、社會急速變遷，早期宗祠存在之經濟、社會意義已有重大變化，其運作上與現行法律有異，其功能及組織型態已改變，現今宗祠大都是由一群姓氏相同之宗親為發揚敦親睦鄰、促進宗親交誼，將祖先牌位集結供奉於一處所，以供後代子孫共同祭祀祖先者。有關目前宗祠之設立，業經被告內政部於92年12月22日內授中民字第920010235號書函示：「凡由一群姓氏相同之宗親，為發揚敦親睦鄰、促進宗親交誼，將其祖先牌位集結供奉於一處所，以供子孫膜拜者，該供奉祭祀之祠堂即為『宗祠』；宗祠之組織，依成立之目的事業為準，如其設立係以財產為基礎並以公益為目的者，應設立財團法人較宜，如其設立係以人為基礎，以宗親祭祀暨聯誼活動為目的者，應設立社團法人較宜，惟同一宗祠組織，不能兼具財團與社團兩種法人人格。」有案。

㈡、關於成立法人之宗祠除依民法規定辦理外，被告內政部88年11月10日（88）內法字第885773號令修正發布之「內政業務財團法人監督準則」及被告編印之「宗教財團法人籌組及變更須知」亦有明確規定可資參照，尚無需另立特別法及行政規則予以規範。至於原告92年12月28日來函建議宗祠應以特別立法或行政法規範，被告業函復建議已錄案研參在案。

㈢、經查依據行政訴訟法第4條第1項、第5條第1項規定，原告函詢宗祠事項被告已予說明在案，至於原告再陳情就宗祠特別立法規範，被告已錄案研參函復有案，經予妥適處理並未有陳情未果及逾期不作為之情事，且無有損及原告之權益，故原告之訴非屬人民依法申請之案件，被告既無於法令所定期間內應作為之事項，函復原告其建議已錄案研參即非屬行政處分，本案顯然不屬行政訴訟事件，應予不受理，原告之主張為無理由。

理由

一、被告行政院、內政部之代表人原分別為謝長廷、蘇嘉全，於訴訟程序進行中變更為乙○○、丙○○，茲據繼任者分別於95年3 月15日、3 月3 日具狀聲明承受訴訟，核無不合，俱應准許。

二、兩造不爭之事實經過：原告於92年12月8日函請被告內政部釋示「宗祠」之法律地位及其管理辦法，並指示大陸來臺人士如何登記復建宗祠云云，雖經被告內政部於92年12月22日以內授中民字第0920010235號書函覆，惟原告認答非所問，復於92年12月28日函請被告內政部指明大陸來臺人士復建宗祠之法律依據，並希望能特別立法，以保障宗祠存在，以延續族命云云，經該部於93年1月5日內授中民字第093000號書函覆，將就原告建議，錄案研參等語。原告乃於93年1月9日再函被告內政部，希望1年內能得到具體效果云云，逾1年未獲回覆，乃依訴願法第2條規定，逕向被告行政院提起訴願，經該院以94年4月26日院臺訴字第0940083715號決定駁回，原告不服，遂提起本件訴訟，並有上述原告函及被告內政部書函、被告行政院訴願決定書等件影本附於訴願卷可稽，自堪信為真實。

三、原告主張其向內政部建議就境外宗祠在臺設立特別立法，被告內政部並未依其申請確實立法並制訂管理辦法，致其無法組織宗祠，因而訴請撤銷上開被告行政院訴願決定、並請求被告內政部准其「宗祠」呈部備案及請求被告內政部修訂「宗祠」管理辦法云云，為被告否認有何違法情事，茲將本院判斷，說明如下：

㈠、訴之聲明第1項撤銷訴訟及第2項課予義務訴訟部分：

1、按原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，除其情形可以補正外，應予駁回，行政訴訟法第107第1項第10款定有明文。而撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，為屬起訴不備實體判決要件，亦應駁回，此觀同條第2項準用第1項規定自明。

2、又依行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」是就經訴願程序所提起之行政訴訟，限於訴願機關撤銷或變更原處分或決定之情形，始得以訴願機關為被告。經查，本件被告行政院所為上開訴願決定，係駁回原告之訴願，並未撤銷或變更原處分（遑論被告內政部怠於依原告申請而制訂法規，就該法規之制訂，性質上非屬行政處分），今原告於訴之聲明第1項，針對該訴願決定內容，以駁回其訴願之機關即行政院為被告，請求撤銷該院駁回訴願之決定，實無法達使應為作為之原機關即被告內政部為特定行為之目的，而有誤列被告機關之情形，揆諸上開規定，其起訴不合法，應予駁回。

3、次按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，為行政訴訟法第5條所明定。此課予義務訴訟之提起，以人民先有具體申請行為，且經訴願程序為前提。查原告致被告內政部上述函件，係請求該機關說明如何為宗祠登記，亦即有關辦理宗祠登記之程序及法律依據，並未具體就特定宗祠之登記備案，提出申請。嗣原告亦係以被告內政部怠為立法，致其無法為個案之申辦，而提起訴願，詎於訴願被駁回，提起本件行政訴訟，竟主張原處分機關及訴願機關對原告就其個案宗祠登記乙事，均未受理審查乙節，此稽之原告92年12月8 日、同年12月28日函、被告內政部92年12月22日內授中民字第09200102 35 號書函、93 年1月5 日內授中民字第093000號書函內容甚明。今原告於提起本訴時，始於訴之聲明第2 項具體為其宗祠登記備案之請求，則其不備上述「已向主管機關依法提出申請」及就此部分經訴願前置程序等要件，其此部分之訴，亦不合法，併應駁回之。

㈡、訴之聲明第3項一般給付訴訟部分：

1、按「法律應經立法院通過，總統公布。」、「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」、「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第4條、第5條、第6條分別定有明文，蓋立法院為國家之最高立法機關，有關上開事項乃保留由立法院立法，以貫徹民主國家之權力分立理論，是行政機關並無制訂法律之權，則本件被告內政部無權就有關宗祠事項制訂法律，先此敘明。

2、次按中央法規標準法所指各機關得發布之命令，係指各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，此觀該法第3 條第7 條規定自明。又依行政程序法第150 條第1 項規定：「所稱之法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」是同法第152 條規定：「法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬外，並得由人民或團體提議為之。前項提議，應以書面敘明法規命令訂定之目的、依據及理由，並附具相關資料。」中，人民得提議訂定之法規命令，限於「法律授權」行政機關之授權範圍，未經法律明文授權之事項，乃不在此限。本件原告主張之宗祠設立事項尚未訂立法律規範，則就該相關之管理辦法自尚乏法律明文之授權依據，是不論「宗祠」之立法於公益外，是否尚兼及私人利益，原告均因「無法律授權」，而未能依上開規定，取得提議訂定與「宗祠」相關法規命令之公法上權利（即主觀公權利）。

3、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按人民得由行政訴訟實現之公權利，以所謂之「主觀公權利」為限，即人民依法規之規定有直接向行政機關請求為特定行為之權利而言，倘人民不具備此主觀公權利而起訴者，因其請求法院所保護之利益並不存在，其訴欠缺權利保護之必要，乃屬在法律上顯無理由事項，法院即得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。本件原告於訴之聲明第3項求為判決被告內政部修訂「宗祠管理辦法」，惟其並無此主觀公權利，已如上述，從而其此部分之訴，乃顯無理由，爰依上述規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第2項第3項、第98條第3項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　劉介中