臺北高等行政法院裁定

聲請人

國光生物科技股份有限公司

代表人

甲○○

代理人

羅嘉希律師

代理人

吳敬恆律師

相對人

行政院衛生署疾病管制局

代表人

乙○○

代理人

金玉瑩律師

　　　　　　張少騰律師

上列當事人間因關於「徵求民間自行規劃申請疾病管制局流感疫苗自製計畫BOO案」事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響者不在此限。」行政訴訟法第116條第3項定有明文。而所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或在社會一般通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言；所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。又人民對於不利益之行政處分請求救濟，依訴願法第1條及行政訴訟法第4條規定意旨，原則上應提起訴願及撤銷訴訟，是為對不利益行政處分之本案救濟程序，至於聲請停止系爭不利益行政處分之執行，則為暫時權利保護程序。當事人如可先依本案救濟程序請求撤銷系爭行政處分而獲得終局救濟者，原則上即無聲請停止執行，以尋求暫時權利保護之必要。因此，當事人就不利益行政處分尋求救濟，如尚未依法提起訴願，即依上開條項規定，向行政法院聲請停止執行，其聲請原則上因欠缺權利保護必要而不應准許。又當事人就不利益行政處分尋求救濟，如已依法提起訴願，則「受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行」，訴願法第93條第2項定有明文。因此當事人提起訴願，可同時向受理訴願機關或原行政處分機關申請就原行政處分停止執行，以獲得本案訴願之暫時權利保護，如未及時為之，而逕依行政訴訟法第116條第3項規定，向本案訴訟尚未繫屬之行政法院聲請停止執行，則非行政救濟請求暫時權利保護程序中，最簡便、有效之途徑，其聲請原則上亦因欠缺權利保護必要為不應准許，以符合訴訟法上有效法律保護原則之法理。至於當事人就不利益行政處分尋求救濟，如尚未依法提起訴願，或提起訴願後，未及時向受理訴願機關或原行政處分機關申請就原行政處分停止執行，而逕向行政法院聲請者，其聲請原則上因欠缺權利保護必要為不應准許，已如前述。惟如情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則有難以救濟之情形者，仍得例外於尚未提起訴願，或提起訴願後尚未向訴願機關申請停止執行，或提起訴願並向訴願機關申請停止執行未獲結果時，於行政訴訟起訴前向行政法院聲請裁定停止原行政處分之執行，乃訴願法第93條第3項及行政訴訟法第116條第3項規定，基於有效法律保護原則之合目的性解釋。本院依行政訴訟法第116條第3項規定，審查聲請停止執行事件時，應依個案事實認定，系爭原處分是否非因可歸責聲請人之事由，已開始執行或隨時有開始執行之虞，而原處分一旦執行，是否將立即造成難以回復之損害，再以利益權衡方法，衡量停止執行與立即執行之利害，何者對公益影響較大。此於當事人主張併依訴願法第93條第2 項規定聲請停止執行時亦然，乃因停止執行之目的，在保護當事之權益，如私益之保護對重大公共利益有影響時，衡量公益與私益，當以保障公益為優先。至於聲請人之本案訴訟在法律上是否顯無理由，雖不是行政法院依行政訴訟法第116 條第3 項規定審查聲請停止執行事件時之要件，但應屬法理上之當然，合先敘明。

二、本件聲請意旨略以：相對人依據促進民間參與公共建設法法暨相關法規辦理「徵求民間自行規劃申請疾病管制局流感疫苗自製計畫BOO 案」（下稱本案），於民國94年12月13日發布政策公告，嗣於95年1 月13日發布補充修訂公告及審核作業規定，95年1 月23日公告截止，計有GlaxoSmithKlineBiologicals S.A.（下稱GSK）、Akzo Nobel N.V.（下稱Akzo Nobel）、原告及瑞安生寶企業聯盟4 家投資人提出申請。相對人於95年3 月9 日召開審核會議評定結果，GSK 為最優申請人，Akzo Nobel為次優申請人，並於95年3 月10日以衛署疾管企字第0950004063號函通知各投資申請人。聲請人不服提出異議，請求相對人撤銷審核結果，改判定GSK 及Akzo Nobel為不合格申請人，判定聲請人為本案最優申請人；救濟程序確定前，停止本案所有程序等，遭相對人以95年4 月26日衛署疾管企字第0950005818號函駁回，復於95年4月28日向行政院公共工程委員會提起申訴，現在該會繫屬中。查相對人辦理本案有諸多重大違法之處，聲請人於95年4月28日向公共工程委員會提出申訴時，即請求該會命相對人停止執行，嗣並多次以言詞及書面為此訴求，惟該會迄未予處理。聲請人近日得知Akzo Nobel最長60日之議約期間已屆滿，但相對人給予額外之議約期間，違反本案審核作業規定第4.1 條關於議約之規定。且雙方議約已結束，Akzo Nobel隨時將與相對人簽約，一旦簽訂投資契約造成事實，非但聲請人之權利有不能實現或甚難實現之虞，甚至危及國人之生命安全。故原行政處分之合法性顯有疑義，其執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，且非為維護重大公共利益所必要，聲請人僅得依訴願法第93條第2 項與第3 項、行政訴訟法第116 條第3 項及第5 項規定，聲請本院裁定相對人關於本案審核會議之審核結果與95年3 月10日衛署疾管企字第0950004063號函之效力、執行與程序之續行，包括但不限於申請、審核、議約、簽約與履約程序，於行政院公共工程委員會促字第0950003 號申訴案暨後續行政訴訟程序確定前，應停止執行云云。

三、經查「參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。」「審議判斷，視同訴願決定。」促進民間參與公共建設法第47條第1項、政府採購法第83條分別定有明文。本件依相對人94年12月13日發布之本案政策公告：「．．．伍、公告事項：．．．二、公告案性質摘要：．．．㈢政策需求：．．．⒉新型流感大流行發生時，該廠應可於３個月內有償提供至少涵蓋台灣四分之一人口以上之疫苗。工廠尚未建置完成開始生產前，若發生新型流感大流行，該公司有責任協助政府有償獲上述數量之疫苗（國外廠房生產或簽約採購保證供應）。⒊因緊急需要生產特殊抗原之疫苗，廠商有義務協助生產（95年1月13日發布補充修訂公告修正為：⒊因緊急需要生產特殊抗原之流感疫苗，廠商有義務協助生產）。」本案審核作業規定前言：「．．．為有效運用府與民間資源，．．．以民間自備土地、自行投資興建營運之方式參與流感疫苗自製計畫，期能．．．有效達成行政院93年11月通過之『規劃流感疫苗自製計畫』，並建立國內流感疫苗自製能力。」等內容以觀，足見本案係為因應國際間可能發生之新型流感重大疫情，由於我國內現無流感疫苗自製之技術與設施，唯恐屆時無法自各國購得疫苗，危及國民生命並嚴重影響國家整體安全，因此推動建廠自製流感疫苗計畫，減除流感來臨時所生之威脅與風險，顯為維護重大公共利益所必要。本件聲請人未獲相對人之審核委員會評選為最優申請人或次優申請人，無法與相對人商訂投資契約內容進而簽訂合約，所生未能參與本案投資利潤之損失，此部分損害日後並非不能以金錢賠償而回復之。且聲請人為國內現在正常營運中之公司（此自本案要求投資申請人提出之資格證明文件，包括公司資格文件及其他證明文件、財務能力證明及債信能力證明文件等，聲請人為合格之申請人可知），其未能參與本案投資，同時亦免除額外之設廠、研發等相關規劃之支出，對於其既有之營運並無影響，要無原處分之執行將發生難於回復之損害，而有急迫情事可言。聲請人僅因質疑相對人辦理本案有違法之處，聲請在行政救濟程序確定前，停止原處分之效力、執行與程序之續行，包括但不限於申請、審核、議約、簽約與履約程序，就此關係國家防疫及國民全體生命安全之疫苗自製計畫將因而全面停頓，實難謂與公益無重大影響。揆諸前開說明，其停止執行之聲請，即不應准許。

四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第四庭審判長法 官 鄭忠仁