臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

辛○○

訴訟代理人

庚○○

訴訟代理人

戊○○

輔助參加人

教育部（部長）設臺北市○○○路5號

代表人

丙○○

訴訟代理人

己○○

送達代收人

丁○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國95年12月1 日台訴字第0950175974A 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告係臺北縣立五峰國民中學退休教師，於民國（下同）93年8 月1 日退休並領取公保養老給付金額新台幣（下同）1,462,500 元，全數存入臺灣銀行股份有限公司新店分公司（下稱臺灣銀行）。嗣被告依參加人95年1 月27日發布修正並自同年2 月16日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱公保優存要點）第3 點之1 規定，核算原告於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額為1,330,990 元，由於原告原領取並存入臺灣銀行之公保養老給付總額高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額，被告乃以95年8 月16日北府人三字第0950599151號函（下稱原處分）通知原告於上開要點第3 點之1 施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,330,990 元辦理。原告不服，提起訴願，遭參加人決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由被告負擔。

三、兩造爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈有關公保養老給付優惠存款金額，無論原告退休時所為之原核定或本件原處分，均為合法授與利益之行政處分，本應受行政程序法之拘束。依鈞院95年度訴字第4497號判決書內容：「理由三、……依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之台灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定105 萬9,715 元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分）。」

⒉按行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」是以原告退休時之原核定應受合理之信賴保護。

①原告於93年8 月1 日退休時，依照當時的公保優存要點（85年12月23日修訂），由被告核定可優存1,462,560元，原告自93年8 月1 日起即在台灣銀行優存1,462,500 元（百元以下不計），自93年9 月1 日起每月領取優存利息21,938元；然參加人於95年1 月27日修訂公布公保優存要點第3 點之1 ，被告重新核定原告本金為1,330,990 元（因百元以下不計，在台灣銀行優存1,330,900 元），因此原告自95年9 月1 日起，每月減損利息1,974 元。依行政程序法第8 條規定，參加人在原告已退休後才修訂公保優存要點，因此原告退休時之原核定應受合理之信賴保護。

②又原告退休時之原核定既為行政處分，而該處分並無如行政程序法第93條之任何附款（一、期限。二、條件。

三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。），而且優惠存款金額記載在月退休金證書上，其利息顯係原告退休金之一部分，原告並可終身受領公保養老給付之優惠存款利息，應受合理之信賴保護。

③最高行政法院92年度判字第449 號判決中明確指出：「按行政程序法第8 條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：

（一）有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。（二）有信賴表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。（三）行政機關欲去除信賴基礎。」正符合上述原告之情形。

④最高行政法院94年度判字第362 號判決亦指出：「按構成行政法上信賴保護原則，須符合信賴基礎、信賴表現及信賴客觀上值得保護等三要件，始能認為相當。」按行政程序法第119 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」而原告絕無上述行政程序法第119條各款之情形。

⑤被告答辯謂「優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相對預算不予通過也無任何違法之處，原告遽以此為信賴基礎，從而主張信賴保護，實屬無理」，惟公保優存制度實施至今數十年，相關預算立法機關均予以通過，何來「優惠存款具有高度不確定性」？相反的，由於反覆不斷的實施，且被核定的公保優存本金自公保優存開辦以來，從未被政府變動過，而18% 之利率自72年12月1 日以來也未曾變動過，因此公保優存自然早已被原告等公教人員所信賴。且若被告此論點成立，豈非所有未經立法機關同意之行政規則、行政命令等皆不可信賴哉？

⑥又依中央法規標準法第5 條規定：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。

二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」第6條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」原告等公教退休人員皆認同公保優存要點應予立法，然銓敘部在面對質疑時，皆以「其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。」來強調公保優存具有法律位階；今被告又以「優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相對預算不予通過也無任何違法之處」，否定其具有法律位階，而為「具有高度不確定性」，豈非自相矛盾？

⑦或謂依司法院釋字第525 號解釋文：「……；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」其理由書亦言：「銓敘部76年6 月4 日發布之上開函件，雖得為信賴之基礎，惟係基於招募兵員之權宜措施，與法律之規定既不一致，自不能預期其永久實施，除已有客觀上具體表現信賴之行為者外，尚不能因比敘措施廢止即主張其有信賴利益之損失。就本件而言，參與轉任公職考試或取得申請比敘資格，乃表現其服役之初即對應考試服公職可獲優待具有信賴之客觀具體行為。是以於停止適用時，尚未應考試及格亦未取得公務人員任用資格者（本件聲請人遲至86年始應特種考試後備軍人轉任公務人員考試及格），難謂法規廢止時已有客觀上信賴事實之具體表現，即無主張信賴保護之餘地。」該案中強調「銓敘部76年6 月4 日發布之上開函件，雖得為信賴之基礎」，表示信賴基礎是存在的，只因為是招募兵員之權宜措施，且與法律之規定既不一致，所以不能預期其永久實施，又銓敘部在84年6 月6 日以84台中審一字第1152248 號函公布後，該件聲請人遲至86年始應特種考試後備軍人轉任公務人員考試及格，所以「難謂法規廢止時已有客觀上信賴事實之具體表現，即無主張信賴保護之餘地。」而本件原告是信賴退休當時的公保優存要點（85年12月23日修訂），而且自93年9 月1 日起每月領取優存利息21,938元，既無與法律有不一致之處，且早已有信賴事實之發生，而參加人係在95年1 月27日修訂公保優存要點第3 點之1 ，於同年2 月16日開始實施，與司法院釋字525 號解釋之案件，情形完全不同，因此被告以「「又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」來說明原告「欠缺信賴要件，不在保護範圍。」，實為無理。

⑧除因信賴保護之存在外，相關法規亦規定原告的公保優存本金不得變更。

⑴按公保優存要點第5條規定：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」次按學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法（下稱一次退休金優存辦法）第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1 年期定期存款牌告利率加50% 優惠利率計算，但最低不得低於年息18% 。」第5 條第1 項規定：「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。」

⑵其中強調的是「期滿得續存」，而非「俟期滿換約時」，也就是2 年期滿時，原告是可以依本金「續存」。至於利息若高於18% 時，則依一次退休金優存辦法第3 條及第5 條規定辦理。故依公保優存要點及一次退休金優存辦法規定，被告不得違法變更原告的公保優存本金。

⑨又原告之退休所得均依相關法令領取，退休所得的狀況均可推算，參加人在85年開始實施退休新制，同時修訂了學校教職員退休條例與公保優存要點，至原告於93年8 月1 日退休時，並無再修訂有關退休給與的制度。然原告依據上述法令退休後，卻謂原告退休所得替代率偏高，因此要降低原告的退休所得。不論原告退休所得為何，當年修訂時都可推算出，且為順利推動退休新制，85年修訂時還提高公保優存的最高月數，顯然這一切政府當時是同意的。參加人現今修訂公保優存要點，並溯及既往的做法，明顯違反行政程序法第8 條之規定。

⒊公保養老給付優惠存款利息是退休給付之一，而絕非隨時可變更的「福利性補助」，自然不生所謂社會公益等問題。

①最高行政法院94年度判字第1332號判決理由六亦指出當初會有18% 係因：「……其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，……；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點』（下稱「優惠存款要點」）後開辦。……」因此，18% 是補償公教人員因基數內涵太低，造成公教人員退休所得偏低的措施；反觀公教人員退撫新制的基數內涵是本薪的兩倍，而公教人員可以享有18% 的舊制退撫制度年資，基數內涵是本薪加本人實物代金（930 元）。既然為政府因少給退休給付才會有公保養老給付之優惠存款，即為原告應有之所得。

②銓敘部也在85年1 月24日85台中特一字第1239226 號函中解釋「新修正之『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點』中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用」時，特別說明：「84年7 月1 日公務人員退撫新制實施前，係以本俸及實物代金作為退休金基數之內涵；退撫新制實施後，則以本俸加1 倍作為退休金基數之內涵，較新制實施前標準提高甚多。故依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，清楚明釋因新制領的較多，所以「依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，亦即舊制因基數內涵被政府縮水而領的較少，所以才給一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款。所以公保優存利息顯然是原告退休所得的一部分，而非隨時可變更的「政策性福利措施」或「政策性補助措施」。

③參加人訴訟代理人亦於97年1 月16日準備程序期日當庭回答法官的問題時，澄清此次修訂公保優存要點第3 點之1 與政府財政無關，自然不生社會公益問題。

⒋本件修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，非得擅行變更：

①按公保優存要點為政府每年編列預算，經立法院逐年以預算案通過，長年運用，已成為習慣法甚明，而此具習慣法地位之上開要點應係全體公務人員退休法制構成部分，如予實質變動，即屬法制層面之法律保留事項，應以法律定之。亦即本修正要點之修改內容為額度之調整，非18% 之變動，故當屬整體實質退休法之制度法律事項，本件被告擅以上開要點為職權命令，逕予修正，確違法律保留原則無誤。從而上揭公保優存要點第3 點之1 之修正，確已違反中央法規標準法第5 條第2 款規定：「左列事項應以法律定之：……二、關於人民之權利、義務者。」第6 條規定：「應以法律規定之事項不得以命令規定。」

②被告引用司法院釋字第443 號解釋理由，認為優惠存款制度「無以法律或法律授權之命令為依據之必要」；然司法院釋字第443 號解釋理由書所及係「又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」今公保優存若未涉及公共利益，誠如原告之主張，自應依信賴保護原則維持原公保優存。公保優存若涉及公共利益，而會造成政府財政負擔，則不可謂之不大，自然屬於「公共利益之重大事項者」，當然亦「應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」。被告謂「無以法律或法律授權之命令為依據之必要」，顯然有誤。

⒌新修正之公保優存要點不但破壞以本薪為核心的退休制度，且已退休人員與在職人員卻適用相同內容之要點，明顯違反平等原則。

①原告在職時，所有公教人員皆以本薪來扣繳公保費與退撫基金，計算退休所得亦全部採用本薪計算；然現在新修正後，在計算退休所得替代率中加入了主管職務加給與學術研究加給，造成在職時繳納相同保費的人，退休後卻領取不同退休所得之不合理現象。

②或謂「惟按『教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金三種。』；『加給分為職務加給、學術研究加給及地域加給三種。』，教師法第19條第1 項、第3 項定有明文。依上開規定可知，加給亦屬教師待遇所得之一部分，教育部增訂上開公保優存要點，將主管加給及專業加給納入教師退休所得有關『退休所得替代率』之計算，於法並無不合。原告此部分主張，核係對於法規之誤解，亦非可採。」然教師之待遇既有「本薪（年功薪）、加給及獎金」3 種，何以獎金不計算在內，此亦係原告強調被告所計算出的原告退休所得替代率偏高的原因，為何參加人在修正公保優存要點第3 點之1 時，只增加加給而未將獎金納入，且加給中只計算職務加給、學術研究加給，而不納入地域加給？其自有不公之處。

③又原告（已退休人員）於93年8 月1 日退休生效後，縱因未達屆齡退休之65歲，惟已無法回任學校教師；而現仍在職的教師在公保優存要點修正後，卻仍能選擇要不要退休、何時退休，二者顯然不同，卻適用相同內容之修正要點，明顯違反平等原則，司法院釋字485 號解釋亦揭：「憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」

⒍原告無法預見公保優存要點的修正。被告或謂「受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每2 年或1年簽定優存契約」，然其說法顯然有誤：

①在93年8 月1 日原告退休前，從新聞媒體上得知對於18% 是否要變動確有不同的意見，但陳前總統水扁於92年教師節前，在陽明山中山樓宴請服務40年的資深優良教師時提及：「任內軍公教人員優惠存款利率制度不會取消。」銓敘部並謂：「陳總統26日提及軍公教人員優惠存款制度不會取消的談話，是考試、行政兩院已核定的既定政策。維持軍公教優惠存款制度不變，對保障退休人員及眷屬的生活與社會安定，確有相當助益。」原告依法於93年8 月1 日退休，因有陳前總統及銓敘部的談話以及相關法律規定，相信退休時依法核定的退休給與即為原告之退休所得，以後若有任何變動，原告應受信賴保護原則之保護。

②尤其原告更無法預見參加人修正公保優存要點第3 點之1 時，把主管加給與專業加給列為計算所得替代率的分母，不然原告退休前，定會努力考取校長資格，或是允諾擔任組長或主任，今日亦不會受到如此待遇。

③法律一向都有信賴保護與不溯既往的原則，當法令變更之際，為保障受影響者之權益，不但有信賴保護及不溯及既往外，更常有緩衝期間及各種配套措施，如：銓敘部送往立法院有關退休將由七五制改為八五制的草案，在媒體的披露中處處可見，然而95年1 月27日修訂的公保優存要點不但沒有信賴保護及不溯及既往，更無緩衝期間及配套措施，顯係被告失職。

④而為何2 年續一次約，除係為了利息高於18% 時可以依法規調整外，臺中高等行政法院判決書亦提及續約是為查證存款人是否尚在生存：臺中高等行政法院93年度簡字第122 號判決指出：「按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：『退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2年2 種，……最低不得低於年息18% 』；第8 條規定：『存款中途解約後，不得再行存入』，依其前開兩條文之立法精神以觀，顯見退休金優惠存款於『期滿前』，如未有『解約』之意思表示者，若存款人尚在生存期內，當然可辦理續存，惟其定期1 年或2 年，不過使銀行方便查核存款人（因存款人均為退休之老人，時常會亡故）是否尚生存而已，並不因未按時出面辦理續存手續，可得取消其法定優惠之權益，殊甚明灼。」

⒎有關參加人計算退休所得替代率偏高的錯誤：

①由於在國外薪水是以年薪計算，每月薪水即為年薪除以12，不若我國還有年終獎金、考績獎金等，所以參加人直接用原告月薪計算退休所得替代率，顯然會造成偏高的情形。

②又公保優惠存款不會隨調薪而調整，根據行政院主計處的統計資料，96年的躉售物價已較原告退休時的93年上漲13% ，若僅以低於這幾年躉售物價上漲的平均3%來調薪，10年後軍公教調薪34.4% ，屆時原告的退休所得替代率將降為75.79%，若依此速率，20年後原告的退休所得替代率為69.91%，若其間發生石油危機，造成嚴重通貨膨脹，則原告之退休所得替代率將會更低。

㈡被告主張之理由：

⒈依95年1 月27日修正發布並自同年2 月16日生效之公保優存要點）第3 點之1 規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比（下稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。原告係93年8 月1 日退休生效並支領月退休金之教育人員，從而被告依據上開公保優存要點第3 點之1 規定，以原處分核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額，於法並無違誤，合先敘明。

⒉原告主張中央法規標準法第5 條、第6 條之相關規定乙節：有關優惠存款制度之建制係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活所建立之過渡性措施；另因優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，因此，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關該要點之修正自無牴觸、損害憲法保障人民財產權，亦無違反中央法規標準法第5 條、第6 條有關法律保留之規定。

⒊有關原告主張公保優存要點修正違反誠信原則、信賴保護原則乙節：

①按誠信原則係指每個人對其所為承諾之信守，而形成所有人類關係所不可缺乏之信賴基礎。因優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過亦無任何違法之處。又按信賴保護原則係指受國家權力依法支配之人民，如信賴公權力措施之存續而有所措施或舉措者，其信賴利益應受保護。又最高行政法院92年度判字第449 號判決及94年度判字第362 號判決亦明確指出：值得保護之信賴至少應具備3 要件：⑴信賴基礎：行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一個事實行為存在，即須令人民有信賴之行政行為；⑵信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係；⑶信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。

②查最高行政法院93年度判字第78號判決略以：「……上開優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。」準此，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，原告遽以此為信賴基礎，從而主張信賴保護，實屬無理。

⒋參加人修正上開要點係因情事變更，依行政程序法第147條第1 項規定：「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」另查司法院釋字第525 號解釋略以，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題，並予敘明。復按教育部訴願決定書略以：「教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題。至於公保優存要點前揭變更是否影響『人民依該修正前之法律……所生之合理信賴』，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。」基上，修正公保優存要點之公益理由，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」，應認前揭修正不致影響「人民依該修正前之法律……所生之合理信賴」。原告指陳「公保優存要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則等法理，政府片面修改契約致有違誤」乙節，尚不足採。

⒌優惠存款為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，因所為之給付行政必須視財政狀況為適度調整，須考量當時特殊之時代背景，並非適用於所有人民，故不宜以法律定之，且優惠存款自實施以來均以「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」訂之。此為原告所明知，如依原告所言，公保養老給付優惠存款事項須以法律定之，則歷年依前開要點所發放之優惠存款利息豈非均須收回。

⒍上開修正雖適用於施行前已退休之教職人員，惟因退休所得享有優惠存款之事實尚在存續中，而修正僅係就原告將來之優惠存款金額有所影響，此為法令之「不真正溯及既往」原則。此一原則係指法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實，向將來發生效力，亦即新法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實，換言之，此一修正並未回溯至其生效日期前已完結之事實，因對於先前已確定之法律關係或已完結之事實並無影響，故無違反法律不溯及既往原則之疑慮。

㈢參加人主張之理由：就系爭修正方案修正理由，退休人員退休所得比在職人員所得為高，具體說明如下：

⒈「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」修正相關資料業已呈附鈞院卷頁193 以下。舉例說明：例如退休薪給為625 元，任職年資是35年，未改革時，自86學年至119 學年所得替代率情形，於91學年所得替代率是100.4%，已逾100%，此種情形一直延續到116 學年，其中最嚴重的狀況出現在104 學年將近118.6%（參鈞院卷第237 頁）；教育人員的部分有可能會有延退，年資計算比公務員可能會多增加5 年，即40年，於109 學年時所得替代率最高可能會出現129.6%（參鈞院卷第238 頁），該計算公式是經過所得合理化所推演出來。

⒉茲將參加人當初研擬教育人員所得合理化方案時所收集之各國公務人員替代率表列如下：┌──┬─────────────┐│國家│ 　所 得 替 代 率 │├──┼─────────────┤│美國│ 60% │├──┼─────────────┤│法國│ 75.8% │├──┼─────────────┤│德國│西元1992年至2002年：75.00%││ │西元2002年以後： 71.70%│├──┼─────────────┤│英國│西元2002年以前： 56.25%││ │西元2002年以後： 61.00%│├──┼─────────────┤│我國│ 113.49% │└──┴─────────────┘註：以平均年資31年計算，94年8 月1 日退休教師所得替代率分別為舊制年資53.23%、新制年資34.26%、公保給付優惠存款34.62%。

⒊由上表可知，與各國相較，我國目前退休所得替代率確實有偏高之情形，且退休給與超過在職所得，確實有不合理之處。

理由

一、本件原告曾於95年3月15日連同其他原告等共1百人對被告提起給付訴訟，請求被告給付公保養老給付優惠存款之差額利息及其法定遲延利息，經本院於96年6月14日以95年訴字第919號判決駁回(判決書見本院卷)，原告不服，於96年8月8日提起上訴，現繫屬最高行政法院。該訴訟仍於本院繫屬中時，被告依修正之公保優存要點於95年8月16日作成本件原處分，原告不服並依法提起訴願，惟原告並未將上情於95年訴字第919號事件中陳明，致本院前開判決並未斟酌被告對原告之公保養老優惠存款續存金額已另作成處分等情，業經本院核對上開判決查明無誤，上述事件(一般給附訴訟)判決後，原告始於96年7月6日提起本件訴訟，故本件原告係主張原處分為違法而侵害其權利，請求本院撤銷原處分，所提起者為形成性之撤銷訴訟，其事實、訴訟標的及訴之聲明與前案均不相同，尚非同一訴訟，而無重複起訴之問題，合先敘明。

二、按95年1月27日修正發布並自95年2月16日生效之公保優存要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以85% 為上限；核定退休年資超過25年者，每增1 年，上限增加1%，最高增至95% 。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5 年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加0.5%，以增至97.5% 為限。……。（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2 點、第3 點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。（第4 項）兼領月退休金之退休教育人員，其依第2 點、第3 點規定計算之金額，乘以依兼領一次退休金比例所得之養老給付，仍得辦理優惠存款。其兼領月退休金比例計算之養老給付，依前3 項規定之退休所得上限百分比，再按兼領月退休金比例折算後之金額，亦得辦理優惠存款。（第5 項）第1 項第2 款支領相當公務人員簡任第12職等及第13職等主管職務加給之人員依本點規定計算之每月實際得領退休所得低於具有中華民國85年2 月1 日學校教職員退休條例修正施行前、後核定年資及其他條件相同支領相當公務人員簡任第11職等主管職務加給之人員者，其差額得調整養老給付優惠存款金額所增之每月利息以補足之。（第6 項）第1 項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金1/12之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。2.中小學教師依擔任導師1 年折算點數1 點、組長1 年折算點數1.5 點、主任1 年折算點數2 點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新臺幣2 千元計列；滿1 點以上未達20點者，以新臺幣1 千元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新臺幣3 千元計列，高中職以新臺幣4 千元計列；點數合計1 點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新臺幣1 千5 百元計列，高中職以新臺2 千元計列。……。（第7 項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。但已退休之教育人員認為以本點規定施行時待遇標準依前項第2 款第3 目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關學校切實審核者，得以該較為有利標準計算之。（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4 項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。（第9 項）本點規定施行前及施行後退休之教育人員，已依前8 項規定核定之得辦理優惠存款之養老給付金額，不再變動。」

三、原告原係臺北縣立五峰國民中學教師，於93年8月1日退休並領取公保養老給付金額1,462,500元，並辦理優惠存款。嗣被告依參加人95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，以原處分重新核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額為1,330,990元，以上事實為兩造所不爭，並有原告退休證書（本院卷第85頁）、原處分附原處分卷（第1頁）足稽，為可確定之事實。

四、經查，原告於93年8 月1 日退休並領取公保養老給付金額1,462,500元，全數存入臺灣銀行。經被告依教育部95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入該分公司之公保養老給付總額1,462,500元高於得續存優惠存款之最高金額1,330,990元，被告以原處分通知原告於上開要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按該得續存優惠存款之最高金額1,330,990元辦理，原處分略以：「一、依民國95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比（以下簡稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。二、依上開公保優存要點第3點之1規定計算，台端得辦理優惠存款之金額為1,330,990元；又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付總額1,462,500元，高於得續存之最高金額1,330,990元。是以，台端於上開第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按該最高金額1,330,990元辦理。」等語，核與修正公保優存要點第3點之1規定，並無不合。是原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行均應受原處分拘束，僅得依原處分所核定1,33 0,990元辦理優惠存款給予利息。

五、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休教育人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點6點後開辦。故知，優惠存款本非軍公教人員依各該相關退休法規定之法定退休給與，而係由主管機關斟酌國家財政負擔能力、公教人員退休給與結構、社會經濟狀況等情形，於法定給與之外，以行政規則所為之福利措施，應可是認。

六、按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項以行政規則形成之政策性之補助措施，於審酌社會經濟發展、各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責，仍以行政規則之修正方式，就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。則被告依公保給付優存要點第3 點之1 規定所作成之原處分，亦無違反法律保留之疑義。

七、教育人員退撫新制自85年2 月1 日開始實施後，兼具新、舊制年資之退休教育人員計算退休給與時已較為有利，加上舊制年資之退休給與另享有18% 優惠存款利息，以致產生部分人員之退休所得超過在職同薪級人員現職月薪資所得之不合理現象(以薪點625及635為例之退休所得替代率之情形，見本院卷第231頁以下)，且影響資深教育師資之運用，迭受社會各界之批評。教育部為使教育人員退休所得合理化，並兼顧國家財經、社會環境之變遷，以及國內金融市場低利率趨勢之情形，參照銓敘部之公務人員退休所得合理化改革方案修正公保優存要點第3點之1，實施教育人員退休所得合理化改革方案。又按公保優存要點第3點之1修正（即教育人員退休所得合理化改革方案），其設計之中心概念，在於運用所得替代率之概念，讓同薪級人員在職期間之待遇與退休所得能有合理的區別。其為考量整體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，教育部自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素(此一因素雖未見於修正理由，惟近年來金融機構利率下降，政府補貼差額負擔加大，整體政府財政困難，亦為不爭之事實)，適度限縮其適用對象、範圍及其額度，其修正乃屬事實上之必要。且修正調降之所得替代率，以本件原告而言，由修正前百分之90調降為百分之88，優惠存款利息差額為1,974元，換言之，原告每月之退休所得調整為78,432元，所減少者為每月1,974元，客觀上對其退休生活之保障並未造成顯然之影響。

八、按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。…」「又任何法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現，始受信賴之保護」司法院釋字第525號解釋甚明。至於法規變動時，對於人民之信賴利益保護之方式，「究係採減輕或避免人民之損害，或避免影響人民依法所取得法律上地位等方法，須衡酌法秩序變動所追求之政策目標、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。」，司法院釋字第589號解釋已有說明。

九、是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶有客觀上值得保護之信賴利益存在等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟按司法院釋字第280號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見可能(司法院釋字第525號解釋)。而公保優存要點自施行以來原已歷經多次修正，本次修正乃因緣制度中之所得替代率過高，為使退休人員退休所得於在職人員之所得趨於合理化，並兼顧國家財經、社會環境之變遷，資深教師人力之合理運用，以及國內金融市場低利率趨勢之情形，乃為修正，其目的係出於公益之考量，於法尚無不合，所需考慮者為，其修正是否已考慮如釋字第589號解釋所闡述之「究係採減輕或避免人民之損害，或避免影響人民依法所取得法律上地位等方法，須衡酌法秩序變動所追求之政策目標、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。」換言之，修正所欲達到之公益目標，與人民所受影響之利益間，是否符合比例原則(參見保訓會研究計畫─信賴保護原則在公務人員保障事件之適用─第103頁以下，代結論部分)。

十、按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，業已採取減低損害之方式而為修正，可認為新方案在公益與私益(本件原告每月減少1,974元，仍有月退休所得78,432元) 之權衡上，尚符合比例原則。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，難以成立。

十一、又與國家發生法律關係者，原則上適用法律行為發生時之法規。原告於93年8月1日退休，適用退休時之法規辦理退休，仍在職之教師，於其退休時，適用其退休時之法規辦理退休，乃法規適用之當然法則，若屆時退休之條件比之現在，更為不利於退休人員，退休人員亦無從主張適用服公職時期任一較有利之法規辦理退休，與平等原則無涉。原告主張，其無法回任教師，而仍在職之教師可選擇是否退休、何時退休，有違平等原則等語，尚屬誤會。

十二、至於修正後之新制計算審定基準，係主管機關決策形成之空間，其對原告優存利息之減少與修正所欲達到之公益間符合比例原則，已如上述，原處分適用修正後要點於法即無違誤。至於對於其他適用同要點之退休教師是否有不公平之虞，尚非本案所需探究，附此指明。

十三、綜上所述，被告以原處分減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭