臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

麥怡平律師

訴訟代理人

連元龍律師

上一人複代理人

陳建瑜律師

被告

行政院金融監督管理委員會

代表人

陳 樹

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　乙○○

上列當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國96年7 月2 日院臺訴字第0960087258號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、被告代表人原為胡勝正，97年7 月1 日變更為陳樹，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：捷鴻開發股份有限公司（原名捷鴻資訊股份有限公司，下稱捷鴻公司）於民國（下同）92年11月7 日經董事會決議轉投資捷裕科技股份有限公司（下稱捷裕公司），投資金額新臺幣（下同）131,128,000 元，達當季財務報表實收資本額之百分之20，惟捷鴻公司遲至92年11月24日始將相關訊息輸入公開資訊觀測站，未依被告於91年12月10日發布之公開發行公司取得或處分資產處理準則（下稱處理準則）第30條第1 項第5 款規定，於事實發生之日起2 日內辦理公告申報，原告為該公司行為時之負責人，乃依行為時證券交易法第178 條第1 項第3 款及第179 條規定，以96年3 月7日金管證1 罰字第0960011400號裁處書處原告罰鍰12萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴意旨略以：

㈠捷鴻公司91年11月7 日董事會所為轉投資之決議，事實上尚未投資及交易，故無須依公開發行公司取得或處分資產處理準則第30條第5 款之公告申報。

⒈按資訊公開系證券一項重要基本概念，資訊公開之要旨，在於達成「充分與公正公開」（Full and Fair Disclosure），即充分公開各項公正資訊並防止詐欺、保護投資，亦即認為證券市場之管理在促使影響市場參與者之資訊作充分及公正之公開，使參與者得依此資訊作最佳決策。使投資人有機會取得正確、完整及可信賴信之資訊。再按公開發行公司取得或處分資產處理準則第4 條第6款 ，所謂事實發生日，係指交易簽約日、付款日、委託成交日、過戶日、董事會決議日或其他「足資確定交易對象金額之日」，更可見資訊須達足資確定交易對象及金額之程度。

⒉公開發行公司取得或處分資產處理準則第30條固規定「公開發行公司取得或處分資產，有下列情形者，應按性質依規定格式，於事實發生日起2 日內將相關資訊於本會指定網站辦理公告申報」，然所謂「取得或處分資產」等資訊，應係指達正確、完整及可信賴、足資確定交易對象金額之日之標準，始需公開，若尚未就投資金額及對象為最後確認，僅就初步計畫所為之概括決議，則毋庸公開，否則反而揭露不正確、不完整且不可信賴之資訊，反而干擾市場，有違資訊公開之精神。

⒊捷鴻公司於92年11月7 日之董事會，決議捷鴻公司擬發行國內第一次有擔保公司債，擬轉投資捷裕科技股份有限公司。但此發行公司債僅為初步計畫，關於公司債之資金運用計畫項目、預計完成日期、計畫項目所需之金額等，均未確定，而授權董事長為後續處理後始得確認。故轉投資一事僅為發行公司債初步計畫之投資標的，根本未實際簽約、投資及交易，故未取得或處分任何資產。從而，鴻捷公司當時實際上並未取得或處分資產，董事會決議關於轉投資之資訊，其交易金額及交易對象，尚未確定，未達正確、完整及可信賴神之標準，尚非可公開資訊，並不合公開發行公司取得資產處理準則第30條「公開發行公司取得或處分資產」之要件，而無需公告申報。原處分及訴願決定認定捷鴻公司92年11月7 日董事會決議需辦理公告申報云云，乃錯誤適用法律。

㈡原處分及訴願決定以92年11月7 日董事會決議日為事實發生日，違反行為時公開發行公司取得或處分資產處理準則第4條第6 款之規定。

⒈按公開發行公司取得或處分資產處理準則第4 條第6 款，所謂事實發生日，係指交易簽約日、付款日、委託成交日、過戶日、董事會決議日或其他「足資確定交易對象金額之日」等日期孰前者。依體系解釋，所謂「董事會決議日」，應係指足資確定「交易對象及交易金額」之決議。再觀該條文先例示「董事會決議日」等，再概括規定「足資確定交易對象金額之日」，而概括規定與列示應屬相同性質，可推知所謂「董事會決議日」，應係足資確定「交易對象及交易金額」者，始該當事時發生日之要件，始符合資訊需正確、完整及可信賴之要求。

⒉然捷鴻公司92年11月7 日董事會決議，實際並未實際簽約、投資及交易，未達可公開之標準，且尚不足以確定投資金額及對象，已如前述，則該決議日亦不得作為事實發生日，作為起算2 日內需公開之期限起算始點，原處分以92年11月7 日為事實發生日為2 日申報期限之起算始點，即有違法。

㈢原告行為時證券交易法第178 條第1 項第3 款之規定，並未明文處罰本件轉投資未申報之情形，原處分在法無明文之情況下處處罰原告，有違法律保留原則。

⒈按原告行為時證券交易法第178 條第1 項第3 款固規定：「發行人、公開收購人、證券商、證券商同業公會、證券交易所或第十八條所定之事業，於依法或主管機關基於法律所發布之命令規定之帳簿、表冊、傳票、財務報告或其他有關業務之文件，不依規定製作、申報、公告、備置或保存者。」，此僅明文規定帳簿、表冊、傳票、財務報告或其他有關業務之文件，未依法申報之處罰，並未明文規定本件董事會之決議事項未申報即應處罰。且，該規定於77年1 月29日即已存在，而公開發行公司取得或處分資產處理準則，係91年12月10日始經財政部公告施行，故證券交易法第178 條於77年1 月29日施行當初，並未含有違反公開發行公司取得或處分資產處理準則即應處罰之意旨。且迄95年1 月11日前，均未明文違反公開發行公司取得或處分資產處理準則時，即應處罰，故原告人行為當時，並無處罰依據。

⒉事實上，就本件董事決議事項應申報之情形，於95年1 月11日始在同條第7 款增訂明文處罰事項，此可參現行證券交易法第178 條第1 項第7 款規定：「違反第26條之3 第8 項規定未訂定議事規範或違反主管機關依同條項所定辦法有關主要議事內容、作業程序、議事錄應載明事項及公告之規定，或違反主管機關依第36條之1 所定準則有關取得或處分資產、從事衍生性商品交易、資金貸與他人、為他人背書或提供保證及揭露財務預測資訊等重大財務業務行為之適用範圍、作業程序、應公告及申報之規定。」自明。顯然在95年1 月11日前，本件董事會決議未申報之情形，並非證券交易法178 條第1 項第3 款之處罰事項，而係於95年1 月11日始修法增訂處罰依據。

⒊依上，原處分及訴願決定以原告行為時之證券交易法第178 條第1 項第3 款，並未明文規定得處罰本件董事會未申報之行為，原處分據以該條為處罰依據，顯有違法律保留原則。

㈣原告並非證券交易法第179 條規定之「為行為之負責人」。

⒈按法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人，證券交易法第179 條固定有明文。而該條所指「為行為之負責人」，經參酌比較公司法第8 所規定所指「公司負責人」之涵義，兩者用語不同，則證券交易法第179 條之行為之負責人，宜解為對該行為應負責之人，而非當然解為公司負責人。

⒉關於92年11月7 日之董事會關於轉投資之決議，縱需辦理公告申報，惟原告為當時捷鴻公司之董事長，實際負責辦理申報者亦非原告之職權，故原告並非「為行為之負責人」，原處分及訴願決定以原告為公司負責人，即當然認定為證券交易法第179 條之「為行為之負責人」，即有違誤。

㈤原告已依主管機關之通知將相關資訊輸入公開資訊觀測站，主管機關竟於違法狀態消除後逾3 年，又對原告為處罰，違反行政程序法第7 條規定之比例原則。

⒈按行政行為，應依下列原則為之︰一採取之方法應有助於目的之達成。二有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。行政程序法第7 條定有明文。

⒉捷鴻公司92年11月7 日董事會之決議，因該轉投資案尚在計畫階段，實際上並未實質取得或處分資產，故未公告申報之，惟捷鴻公司於92年11月24日接獲主管機關之通知，雖尚未有實際取得資產之事實，但仍遵照主管機關之通知將相關訊息輸入公開資訊觀測站，則原告已將相關資訊公開，已能促進市場之有效競爭，更何況，捷鴻公司於94年初確定取得捷裕科技股份有限公司之股票後，於94年1 月31日即依法辦理公告申報，95年8 月28日重複將相關訊息輸入公開資訊觀測站，故促進資訊公開之目的業已達成。

⒊詎料，原告95年8 月28日重複將相關訊息輸入公開資訊觀測站後，被告以92年11月7 日董事會決議關於轉投資之資訊，遲至95年8 月28日始將相關訊息公告申報，涉有違法云云，發函通知原告陳述意見，昧於原告早於92年11月24日已依主管機關行政指導完成公告申報，違法狀態早已消除之事實，原告陳述意見後，被告仍對原告處罰，並認定原告違法事實提早至92年11月24日，亦有違人民對行政指導之信賴，更無助於處罰目的之達成；卻造成原告12萬元之損失，顯不合比例原則，違反行政程序法第7 條之規定。

㈥按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。行政程序法第10條定有明文。又所謂裁量濫用，指行政機關作成裁量與法律授權之目的不符，又裁量違背一般法律原則（如平等原則、比例原則等）通常亦認為係裁量濫用。查被告所為之處罰，係違法事實已消除後逾3 年始為之，已違背比例原則，亦無從達到處罰之目的，已如前述，故被告之處罰，係裁量濫用，違反行政程序法第10條之規定。

㈦按行政罰法第27條規定，行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。故為避免處罰關係陷於不確定狀態，損害人民權益，故行政罰法乃規定處罰之消滅時效為3 年。本件雖依行政罰法第45條第2 項之規定，時效依該法施行日即95年2 月5 日起算，故時效未消滅。然事實上，被告逾3 年始處罰原告，實質上已違背立法者3 年內應處罰之法律價值判斷。何況，原告已依被告之行政指導92年11月24日公告申報，違法事實已除去，且迄今亦未見發生任何實質損害，但被告竟在94 年8月28日原告重複申報後，發函認原告遲至94年8 月28日始為申報，昧於原告早於92年11月24日已依主管機關行政指導完成公告申報之事實，惟嗣後仍對原告處罰，並認定原告違法事實提早至92年11月24日，亦有違人民對行政指導之信賴，而應撤銷之。

四、被告答辯則以：

㈠原告主張捷鴻公司董事會決議日尚未實際投資及交易，且處理準則第4條第6款所謂事實發生日應以「足資確定交易對象及交易金額者」為其要件等節：按處理準則第4 條第6 款本文規定：「事實發生日：指交易簽約日、付款日、委託成交日、過戶日、董事會決議日或其他足資確定交易對象及交易金額之日等日期孰前者。」，自其體例觀之，交易簽約日、付款日、委託成交日、過戶日、董事會決議日屬例示規定，其他足資確定交易對象及交易金額之日則屬補充性概括規定，僅於例示規定無以適用時，始有補充性概括規定適用之餘地，尚非以例示規定之適用需同時符合補充性概括規定為必要，該公司自應以董事會決議日為事實發生日，即時辦理公告申報。

㈡原告主張行為時證交法第178 條第1 項第3 款未明定董事會之決議事項未申報即應處罰乙節：按91年6 月12日公布增訂之證交法第36條之1 規定：「公開發行公司取得或處分資產．．．等重大財務業務行為，其適用範圍、作業程序、應公告、申報及其他應遵行事項之處理原則，由主管機關定之。」，次按91年12月10日發布之處理準則第30條第1 項第5 款規定，捷鴻公司應於事實發生之日起2 日內公告申報前揭董事會決議通過轉投資捷裕科技股份有限公司事項，惟該公司未依被告基於證交法授權發布之處理準則所規定公告申報格式，於公開資訊觀測站辦理公告申報，自有行為時證交法第178 條第1 項第3 款規定之適用，尚無疑義，且行為時證交法第178 條第1 項第3 款固於77年1 月29日即已存在，惟為因應社會現象之變遷，故以「依法或主管機關基於法律所發布之命令」，來規範應依規定製作、申報、公告、備置或保存之有關業務文件，以落實管理需求，被告於77年1 月29日後所公布之法律或發布之法規命令均具實質補充證交法該條構成要件之功能，如此法律規定始能與時俱進，非謂於該時點後所公布之法律或發布之法規命令均未及納入該條規定範疇，原告之主張顯有誤解。

㈢原告主張行為時證交法第179 條所定處罰對象宜解為對公司違規行為應負責之人乙節：原告所引法務部79年法規諮詢意見內容，係以「政府或法人為公開發行公司董事、監事」為前提，至本案捷鴻開發負責人則係由自然人擔任，二者尚難一致以觀；另證交法各條所定罰鍰及第179 條規定之目的，在促使法人之負責人遵循法令經營，故以法人為違反證交法規定行為之負責人為裁處對象。本案以原告為裁處對象，應符合證交法第179 條規定意旨。

㈣原告主張接獲被告通知後已於公開資訊觀測站補行公告，違法事實已消除，被告所作罰鍰處分有違人民對行政指導之信賴乙節：依行政罰法第4 條規定，故捷鴻公司違反「行為時」之法律，被告依規定予以處罰，與其嗣後是否履行依法應盡之義務，尚屬二事，且捷鴻公司嗣後所履行者係其依法本應善盡之義務，與是否信賴被告行政指導無涉。

㈤鑑於公開發行公司財務、業務資訊係投資人決策參考之重要依據，而資訊揭露目的即為確保公司決策之重要資訊，能即時有效傳達予投資大眾，故為貫徹資訊公開之時效性及確實性，俾期交易市場秩序之穩定及投資人權益之維護，股票公開發行公司不得以任何理由延遲或拒絕辦理應公告申報事項；原告違反處理準則第30條第1 項第5 款應作為義務之規定，被告依法處以罰鍰洵屬有據。綜上，原告主張核無理由，請求駁回原告之訴。

五、按行為時證券交易法第36條之1 規定：「公開發行公司取得或處分資產、從事衍生性商品交易、資金貸與他人、為他人背書或提供保證及揭露財務預測資訊等重大財務業務行為，其適用範圍、作業程序、應公告、申報及其他應遵行事項之處理準則，由主管機關定之。」；第178 條第1 項第3 款規定：「有左列情事之一者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰：一、．．．三、發行人、公開收購人、證券商、證券商同業公會、證券交易所或第18條所定之事業，於依法或主管機關基於法律所發布之命令規定之帳簿、表冊、傳票、財務報告或其他有關業務之文件，不依規定製作、申報、公告、備置或保存者。」；第179 條規定：「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」。次按91年12月10日公開發行公司取得或處分資產處理準則第1 條規定：「本準則依證券交易法第36條之1 規定訂定之。」；第4 條第6 款規定：「本準則用詞定義如下：一、．．．六、事實發生日：指交易簽約日、付款日、委託成交日、過戶日、董事會決議日或其他足資確定交易對象及交易金額之日等日期孰前者。但屬需經主管機關核准之投資者，以上開日期或接獲主管機關核准之日孰前者為準。」；第30條第1 項第5 款規定：「公開發行公司取得或處分資產，有下列情形者，應按性質依規定格式，於事實發生之日起2 日內將相關資訊於本會指定網站辦理公告申報：一、．．．五、除前4款以外之資產交易或金融機構處分債權，其交易金額達公司實收資本額百分之20或新臺幣3 億元以上者。．．．」。

六、經查，捷鴻公司於92年11月7 日經董事會決議轉投資捷裕公司，投資金額131,128,000 元，已達當季財務報表實收資本額之百分之20，惟該公司遲至92年11月24日始將相關訊息輸入公開資訊觀測站，此為兩造所不爭執，復有該公司92年11月7 日董事會議事錄及92年11月24日申報公告網頁附於本院卷第19-22 頁可憑。是捷鴻公司未於事實發生之日起2 日內辦理公告申報，有違91年12月10日發布之處理準則第30條第1 項第5 款規定，洵堪認定，被告依行為時證券交易法第178 條第1 項第3 款及第179 條規定，處捷鴻公司行為時之負責人即原告罰鍰12萬元，經核並無不合。

七、再查，91年12月10日發布之處理準則第4 條第6 款對於事實發生日之定義，其規定為「交易簽約日、付款日、委託成交日、過戶日、董事會決議日或其他足資確定交易對象及交易金額之日等日期孰前者」，本件係捷鴻公司轉投資捷裕公司係經捷鴻公司董事會決議，且相關轉投資之期程以此「董事會決議日」為最早之日期，依上開規定明文以各相關日期「孰前者」為事實發生日，無非在於重大訊息之及早透明公開，以保障投資人之權益，本件自應以董事會決議日之92年11月7 日為事實發生日，應於2 日內辦理公告申報。又本件捷鴻公司係以發行有擔保之公司債募集資金，以供轉投資捷裕公司之用（見前揭董事會議錄），且捷裕公司公司董事長為捷鴻公司之董事，此見諸前揭申報公告網頁之記載即明，本件轉投資之交易已屬確定。原告主張本件交易金額及對象尚未確定，尚非可公開之資訊，自毋庸公告申報，且不得以董事會決議日為事實發生日起算2 日申報期限云云，自無可採。

八、又按91年6 月12日公布增訂之證交法第36條之1 規定：「公開發行公司取得或處分資產．．．等重大財務業務行為，其適用範圍、作業程序、應公告、申報及其他應遵行事項之處理原則，由主管機關定之。」，被告於91年12月10日發布之處理準則即係基於此項法律授權而訂定，用以規範公開發行公司取得或處分資產之相關程序，其中第30條第1 項第5 款即已明文規定公開發行公司取得資產，其交易金額達公司實收資本額百分之20時，即應依規定格式，於事實發生之日起2 日內將相關資訊於被告指定網站辦理公告申報，如有違反，自屬行為時證券交易法第178 條第1 項第3 款所指「依主管機關基於法律所發布之命令規定之其他有關業務之文件，不依規定申報、公告」之違章態樣。雖嗣後同條項增訂第7款明定：「違反主管機關依第36條之1 所定準則有關取得或處分資產、從事衍生性商品交易、資金貸與他人、為他人背書或提供保證及揭露財務預測資訊等重大財務業務行為之適用範圍、作業程序、應公告及申報之規定」，將此種違章型態形之於法律文字，惟此不過係法令翻修將違章型態具體明文化，以杜爭議而已，非謂行為時無法令可為裁罰依據。故原告主張本件非屬行為時證交法第178 條第1 項第3 款所處罰之態樣云云，亦不可採。

九、又證券交易法各條所定罰鍰及第179 條規定之目的，在促使法人之負責人遵循法令經營；又法人負責人對外代表法人，對內則有內部之監督責任，故證券交易法第179 條規定：「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」，解釋上自應包括法人之負責人，始符法規意旨。本件原告既不爭執其為捷鴻公司違章行為時之公司負責人，則被告以其為裁罰對象，應無違誤。原告主張其非公告申報之行為人，自不應受罰云云，並不可採。

十、末查，行政罰法第27條規定：「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。」；第45條第1 項、第2 項規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之。」、「前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」。行政罰法自95年2 月5 日起施行，本件違章事實固發生於行政罰法施行前，惟依前開規定，本件仍有裁處權時效之適用並應自95年2 月5 日起算，而應於98年2 月5 日屆滿。故被告就原告之違章責任遲至96年始予追究，惟並未逾越裁處權時效，仍屬合法。原告主張捷鴻公司接獲被告通知後已於公開資訊觀測站補行公告，違法事實已消除，且被告作成裁罰處分距違章事實發生日已逾3 年，不應裁罰云云，自屬無據，難以成立。

、從而，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第233 條第1 項、第236 條，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭