臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

行政院

代表人

乙○○院長）住同

訴訟代理人

己○○

訴訟代理人

庚○○

被告

臺北市政府

代表人

丙○○市長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因房屋稅事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告因民國（下同）95年度房屋稅事件於95年9 月27日向臺北市政府提起訴願，臺北市政府訴願審議委員會乃依行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第6 條第2 項規定，以95年9 月28日北市訴（丙）字第09530907710 號函請臺北市稅捐稽徵處於收到訴願書影本之次日起20日內，依訴願法第58條第2 項至第4 項規定辦理。嗣臺北市稅捐稽徵處以95年10月5 日北市稽法乙字第09561759300 號函復原告並副知臺北市政府訴願審議委員會略以，原告係對該處中南分處核定課徵95年度房屋稅不服，該處已依稅捐稽徵法第35條規定將本案改依復查程序辦理，臺北市政府訴願審議委員會乃以95年10月13日北市訴（丙）字第00000000001 號函將該案移請該處依復查程序辦理。另原告於訴願書中主張臺北市稅捐稽徵處中南分處相關作業人員涉嫌違法，臺北市政府訴願審議委員會並另以95年10月13日北市訴（丙）字第09530907700 號函移請臺北市政府政風處辦理。原告對臺北市政府訴願審議委員會95年10月13日北市訴（丙）字第00000000000號及第00000000001號函不服，於95年11月10日經由該會向行政院提起訴願，經行政院審認本件訴願案係由臺北市政府管轄，行政院秘書處乃以95年11月20日院臺訴字第0950053906號函移請臺北市政府辦理。嗣經臺北市政府於96年2月2日以府訴字第09585013100 號決定訴願不受理，原告不服，提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈撤銷臺北市政府96年2 月2 日府訴字第09585013100 號訴願決定書。

⒉確認行政院秘書處95年11月20日院臺訴字第0950053906號函違法、無效；命行政院訴願會依法審理95年11月10日原告之訴願案，送請由委員審認決定。

⒊確認臺北市政府訴願會95年10月13日北市訴（丙）字第00000000001號函違法、無效；命臺北市政府訴願會依法審理95年9月27日原告訴願案，送請由委員審決決定。

⒋訴訟費用由被告負擔。

㈡被告行政院聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

㈢被告臺北市政府聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈原告就臺北市稅捐稽徵處中南分處涉嫌刑法第129 條違法徵收罪所提起訴願案，顯然因被告之動機明顯，致使受理訴願的臺北市政府訴願會，即應續辦臺北市政府訴願會違法終結案的行政院訴願會，避之唯恐不及。而在原告繼之提起的請求確認行政處分無效時，更曲解擴張法令規定，尤其對司法院大法官釋字第423 號解釋清楚揭示行政處分的認定意旨，不屑一理。而將明顯具規制作用的各該終結程序之作為，且已實質拒絕、駁回所請而侵害原告憲法所保障之訴願基本權益的行政處分，誑稱為非行政處分。

⒉關於「違法徵收」事件的關鍵標的：作為核定（計算）課徵稅額的稅籍底冊資料的特性：

⑴原告於95年9 月27日提起之訴願案，即已陳明：對照「稅籍底冊」資料所具有的存續力效力特性，就該稅籍底冊資料提起之行政救濟，在終局決定或判決前，當然也有其存續力。

⑵該作為核定（計算）課徵稅額的稅籍底冊資料，一旦於行政救濟程序中作成復查決定，該經復查決定的底冊資料，即開始提供作為以後年度核定計算課徵的稅額之用，即以後年度核定之稅額皆係依據經復查決定之底冊資料計算而得。

⑶從而，以後年度的課稅處分當然都屬已提起復查的課稅處分。豈可謂未依申請復查，而將原告提起之訴願案，改依復查程序處理。

⒊關於釋字第423 號解釋及學說上區分行政處分及觀念通知之理論及判準：

⑴釋字第423 號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」

⑵翁岳生著，行政法2001，許宗力撰：「何者為行政處分，何者為觀念通知，行政法院曾提出一個簡易的判斷方法，即視官署所表示的內容，是否對人民的請求有所准駁而定，換言之，有准駁意思者為行政處分，否則為觀念通知。」

⑶翁岳生著，行政法與現代法治國家：「茲將行政處分中有關發生法律效果之要件，分述如下：⑴行政機關之行為，是否發生法律效果，應於個別行為中，依其表示於外部之客觀意思與法令分別認定。⑵行政機關發生法律效果之行為，不以行政機關之積極作為為限，行政機關駁回人民之請求，亦為行政處分（消極處分）」

⑷吳庚著，行政之理論與實用：「為解決上述行政處分與觀念通知判別的難題，本書擬三項標準供實用時之參考：⑴不拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意。質言之，應本客觀主義之精神予以分辨，不受行政機關主觀意思之拘束，故公文書縱然載明該公文不具處分性質或不得提起訴願字樣，均不影響是否為行政處分之認定。」

⑸董保城著，行政程序中程序行為法律性質及其效果之探討：「一般而言，官署終結行政程序行為所為之決定應屬行政處分，此乃因終結程序之決定大多具有實體內容裁決之性質。」、「具行政處分性質之程序行為，亦即屬程序相關之決定或措施，然因具有規範性內容，而為行政處分。」

⑹林錫堯著，行政法要義：「所謂規律指行政機關以創設、變更或消滅權利、義務為目的所為而有拘束力的意思表示。」

⒋就系爭被告機關行政行為，予涵攝檢驗，當然皆為違法之行政處分：

⑴以是否具規制作用觀察：原告分別向臺北市政府訴願會、行政院訴願會依法提起訴願，依法二機關依行政程序法第11條具層級管轄或事務管轄之權責義務。而其所為即有變動或消滅其相關權利義務之意思表示，且已移請由被告機關違法管轄，可預期對原告權益造成損害，影響訴願權益，即具有強烈規制作用，而為行政處分。

⑵是否具有准駁意思表示觀察：臺北市政府訴願會配合臺北市稅捐稽徵處非法作為之要求，移請辦理。行政院訴願會秘書處亦將原告訴願案移請臺北市政府訴願會辦理，都具有准駁之意思表示。

⑶兩機關依法各具專屬管轄權，不僅不作為更將依法應受理之訴願案移由被告機關辦理，其不作為依法即為行政處分。

⑷行政院秘書處違法適用訴願法第61條規定，臺北市政府訴願會則是違法配合臺北市稅捐稽徵處違法徵收標的，不實認定為年度性例行課稅處分，再違法適用稅捐稽徵法第35條規定。兩機關除違反審議規則外，皆在棄權委責以終結其機關所應為行政責任。移請作為既已終結該機關之行政程序，即非單純事實行為，其具有終結程序之結果，即屬行政處分。

⒌關於行政院訴願會委棄專屬管轄權責的事實證據：

⑴有蔡志芳著，訴願法與訴願程序解說，關於監督機制作為訴願管轄機關的論述（第92頁、第93頁）、司法院院台參字第0102號函、行政程序法第11條關於行政機關管轄權之規定、行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程第2 條關於訴願會之設置及幕僚作業事項之督導規定等可參。

⑵查臺北市政府96年2月2日府訴字第09585013100 號訴願決定書既已記載「經該院審任本件訴願案係由本府管轄，該院秘書處乃乙95年9月20日院台訴字第0950053906號函請本府辦理」之違法事實：

①行政院秘書處業經行政院公告為無組織法規、亦無正式印信員額配置，故秘書處乃一虛級機構，並無實體存在，依行政程序法第2條規定，行政院秘書處不得以自己名義作成意思表示於外，故以行政院秘書處名義辦發，涉及憲法所定權利義務之函為違法無效。

②依行政程序法第11條第1項、第5項規定，行政機關之管轄權依組織法定之，非依法規也不得設定變更。即非所稱「經該院審認」即得「由本府管轄」。

③依行政程序法第111條第6款，已因違反專屬管轄規定而罹於無效。

⒍對於臺北市政府訴願會主任委員核定的違法終結事件提起的訴願，仍由該會審議決定，即已違反應迴避而不迴避的公正作為義務。

⒎程序上重大明顯的瑕疵，公然剝奪、侵害原告訴願基本權：

⑴臺北市政府訴願會配合臺北市稅捐稽徵處將原告訴願案，違法移請臺北市稅捐稽徵處改依復查程序處理，得由該處作成復查駁回決定，用違法程序手段剝奪憲法保障之訴願基本權。

⑵原告就上述事件向行政院訴願會提起訴願，復遭行政院秘書處將原告訴願案件移請臺北市政府，由無專屬管轄權的臺北市政府作成訴願不受理。

⒏關於請求確認行政處分無效：

⑴原告於95年12月21日就對於行政院95年11月20日院台訴字第0950053906號函，向行政院請求確認無效，行政院秘書處復以其名義以非行政處分為由拒絕確認。

⑵原告於96年1 月11日向臺北市政府及臺北市稅捐稽徵處請求確認違法終結原告訴願案，及復查決定書無效，臺北市稅捐稽徵處復以曲解法令方式不予確認，台北市政府則於訴願決定書以核其性質為觀念通知拒絕確認。

㈡被告行政院主張之理由：

⒈按行政訴訟法第6 條第1 項前段規定「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」

⒉本件原告因不服臺北市政府訴願審議委員會95年10月13日北市訴（丙）字第00000000000號及第00000000001號函提起訴願，經行政院以95年11月20日院臺訴字第0950053906號函移請臺北市政府辦理，並經臺北市政府於96年2 月2 日以府訴字第09585013100 號訴願決定訴願不受理。茲原告就行政院95年11月20日院臺訴字第0950053906號函提起確認行政處分無效之行政訴訟，依訴願法第3 條第1 項規定「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政院95年11月20日院臺訴字第0950053906號函核屬事實通知，非屬行政處分，自無從確認「行政處分無效」。

⒊綜上所述，原告所提之訴，難認合法，請予駁回。

㈢被告臺北市政府主張之理由：

⒈臺北市政府訴願審議委員會雖是屬獨立的行政機關，但所作的訴願決定仍是以臺北市政府的名義為之。

⒉原告所不服的2 個函，應該是以臺北市政府訴願委員會為被告，才適格。

⒊就原告不服的95年度房屋稅之行政處分，臺北市政府訴願委員會已於96年5 月17日作成實體的訴願決定，原告亦已另外提起行政訴訟。

理由

一、本件被告行政院代表人原為蘇貞昌，訴訟中變更為張俊雄，，復變更為乙○○，業據被告行政院新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」第77條第8 款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定……八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」稅捐稽徵法第35條第1 項規定：「納稅義務人對於核定稅捐之處分如有不服，應依規定格式，敘明理由，連同證明文件，依左列規定，申請復查：……」第38條第1 項規定：「納稅義務人對稅捐稽徵機關之復查決定如有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。」行政法院62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」

三、本件原告因95年度房屋稅事件於95年9月27日向臺北市政府提起訴願，臺北市政府訴願審議委員會乃依行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第6條第2項規定，以95年9月28日北市訴（丙）字第09530907710號函請臺北市稅捐稽徵處於收到訴願書影本之次日起20日內，依訴願法第58條第2項至第4項規定辦理。嗣臺北市稅捐稽徵處以95年10月5日北市稽法乙字第09561759300號函復原告並副知臺北市政府訴願審議委員會略以，原告係對該處中南分處核定課徵95年度房屋稅不服，該處已依稅捐稽徵法第35條規定將本案改依復查程序辦理，臺北市政府訴願審議委員會乃以95年10月13日北市訴（丙）字第00000000001號函將該案移請該處依復查程序辦理。另原告於訴願書中主張臺北市稅捐稽徵處中南分處相關作業人員涉嫌違法，臺北市政府訴願審議委員會並另以95年10月13日北市訴（丙）字第00000000000號函移請臺北市政府政風處辦理。原告對臺北市政府訴願審議委員會95年10月13日北市訴（丙）字第00000000000號及第00000000001號函不服，於95年11月10日經由該會向行政院提起訴願，經行政院審認本件訴願案係由臺北市政府管轄，行政院秘書處乃以95年11月20日院臺訴字第0950053906號函移請臺北市政府辦理，嗣經臺北市政府於96年2 月2 日以府訴字第09585013100 號決定訴願不受理各情，為兩造所不爭，並有房屋稅繳款書、原告95年9 月27日及95年11月10訴願書，臺北市政府訴願審議委員會95年9 月28日北市訴（丙）字第09530907710 號函、95年10月13日北市訴（丙）字第00000000001 號函、95年10月13日北市訴（丙）字第00000000000 號函、臺北市稅捐稽徵處95年10月5 日北市稽法乙字第09561759300 號函、行政院秘書處95年11月20日院臺訴字第0950053906號函、臺北市政府96年2 月2 日府訴字第09585013100 號訴願決定等附原處分及訴願卷內可稽。原告起訴意旨如事實欄所載。

四、復按「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」訴願法第55條定有明文；又「對於訴願事件，應先為程序上之審查，其無應不受理之情形者，再進而為實體上之審查。」亦為行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第8 條所規定。上開臺北市政府訴願審議委員會95年10月13日北市訴（丙）字第09530907700 號函，係原告於訴願書中主張臺北市稅捐稽徵處中南分處相關作業人員涉嫌違法，臺北市政府訴願審議委員會乃移請臺北市政府政風處辦理並副知原告；至臺北市政府訴願審議委員會95年10月13日北市訴（丙）字第00000000001 號函，則係原告對臺北市稅捐稽徵處中南分處核定課徵95年度房屋稅不服，未依前揭稅捐稽徵法第35條及第38條規定向稽徵機關申請復查，即向臺北市政府提起訴願，臺北市政府訴願審議委員會乃以上開函移請該處依復查程序辦理並副知原告。經查上開2 函內容均僅係就移文辦理之事項副知原告，核其性質為觀念通知，固非對原告所為之行政處分；惟查臺北市訴願審議委員會係有獨立之印信、單位預算及組織規程，核屬獨立之行政機關，可以行政機關名義對外行文，有被告提出之臺北市政府組織自治條例、臺北市政府訴願審議委員會組織規程、關防、單位預算等資料附卷可參；又上揭臺北市政府訴願審議委員會95年10月13日北市訴（丙）字第00000000000 號及第00000000001 號函，係臺北市政府訴願審議委員會以該委員會名義對外行文，函末則由該委員會主任委員張明珠署名，有該函附訴願卷第42、51頁可稽。原告對該行政公函不服，提起訴願，嗣由臺北市政府受理該訴願案件；姑不論該函是否屬行政處分？訴願是否合法？該函既由臺北市政府訴願審議委員會主任委員張明珠署名，則依上揭訴願法第55條規定，嗣後該委員會主任委員張明珠於原告對該函不服所提訴願案件，自屬有利害關係者，應自行迴避，而不得參與審議，始為適法；詎張主任委員明珠仍參與該訴願案之審議，未為迴避，並作成臺北市政府96年2 月2日府訴字第09585013100 號訴願不受理之決定，有該訴願決定書附訴願卷內可稽，核與上揭訴願法第55條規定有違。臺北市政府96年2 月2 日府訴字第09585013100 號訴願決定，既存在上揭應迴避而未迴避之固有瑕疵，原告起訴聲明第一項請求撤銷臺北市政府96年2 月2 日府訴字第09585013100號訴願決定，自屬有據，應予准許。

五、次查原告聲明第二項請求確認行政院秘書處95年11月20日院臺訴字第0950053906號函違法、無效；並命行政院訴願會依法審理95年11月10日原告之訴願案，送請由委員審認決定；惟原告對臺北市政府訴願審議委員會95年10月13日北市訴（丙）字第00000000000 號及第00000000001 號函不服，於95年11月10日經由該會向行政院提起訴願，經行政院審認本件訴願案係由臺北市政府管轄，行政院秘書處乃以95年11月20日院臺訴字第0950053906號函移請臺北市政府辦理，上開函文內容僅係就移文辦理之事項副知原告，核其性質為觀念通知，非對原告所為之行政處分，原告對之請求確認違法、無效，核屬無據；又原告不服臺北市政府訴願審議委員會95年10月13日北市訴（丙）字第00000000000 及00000000001號函，因該訴願審議委員會具有獨立行政機關之地位，已如前述，對其所發行政公函不服提起訴願，依訴願法第4 條第4 款：「訴願之管轄如下：……4 、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分，向直轄市政府提起訴願……」規定，其管轄機關應為臺北市政府，被告行政院並非該訴願案之管轄機關，行政院秘書處以95年11月20日院臺訴字第0950053906號函將該訴願案移請臺北市政府辦理，亦無不合；原告起訴併請求確認行政院秘書處95年11月20日院臺訴字第0950053906 號 函違法、無效；併請求判命行政院訴願會依法審理95年11 月10 日原告之訴願案，送請由委員審認決定云云；均非有據，應予駁回。

六、末查原告聲明第三項請求確認臺北市政府訴願會95年10月13日北市訴（丙）字第00000000001號函違法、無效；命臺北市政府訴願會依法審理95年9月27日原告訴願案，送請由委員審決決定；惟按臺北市訴願審議委員會有獨立之印信、單位預算及組織規程，核屬獨立之行政機關，有被告提出之臺北市政府組織自治條例、臺北市政府訴願審議委員會組織規程、關防、單位預算等資料附卷可參，已如前述；原告請求確認臺北市政府訴願會95年10月13日北市訴（丙）字第09530907701 號函違法、無效；命臺北市政府訴願會依法審理95年9 月27日原告訴願案，送請由委員審決決定，核應以臺北市政府訴願審議委員會為被告，方屬適格，原告以臺北市政府為被告，未以臺北市政府訴願審議委員會為被告，逕為上揭請求，當事人適格自有欠缺，其上揭請求，核無理由。況上揭臺北市政府訴願審議委員會95年10月13日北市訴（丙）字第00000000001 號函文內容僅係就移文辦理之事項副知原告，核其性質為觀念通知，非對原告所為之行政處分，原告對之請求確認違法、無效，亦屬無據；再參諸納稅義務人對於核定稅捐之處分如有不服，應向稽徵機關申請復查，對復查決定不服者，應依法提起訴願，是復查程序即屬提起訴願之先行程序，此觀稅捐稽徵法第35條規定：「納稅義務人對於核定稅捐之處分如有不服，應依規定格式，敘明理由，連同證明文件，依左列規定，申請復查：一、依核定稅額通知書所載有應納稅額或應補徵稅額者，應於繳款書送達後，於繳納期間屆滿翌日起算30日內，申請復查。……」及同法第38條規定：「納稅義務人對稅捐稽徵機關之復查決定如有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。……」彰彰明甚。本件原告就95年度房屋稅事件於95年9 月27日向臺北市政府提起訴願，臺北市政府訴願審議委員會乃依行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第6 條第2 項規定，以95年9 月28日北市訴（丙）字第09530907710 號函請臺北市稅捐稽徵處於收到訴願書影本之次日起20日內，依訴願法第58條第2 項至第4 項規定辦理，亦無違誤。從而，原告聲明第三項請求確認臺北市政府訴願會95年10月13日北市訴（丙）字第09530907701 號函違法、無效；命臺北市政府訴願會依法審理95年9 月27日原告訴願案，送請由委員審決決定，核均非有據，亦應予駁回。

七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列。又原告於本案言詞辯論終結後，提出異議狀，請求再開言詞辯論程序，本院認尚無必要，均併予指明。

八、據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由；爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

台北高等行政法院第六庭審 判 長法 官 林文舟