臺北高等行政法院判決

原告

甲○○○○○

代表人

乙○○（理事長）

訴訟代理人

王世宗 律師

被告

內政部

代表人

己○○部長）住同

訴訟代理人

庚○○兼送達代收

訴訟代理人

辛○○

參加人

丁○○○○○

代表人

戊○○（理事長）

訴訟代理人

許乃丹 律師

上列當事人間因商業團體法事件，原告不服內政部中華民國96年7 月9 日台內訴字第0960109263號訴願決定，提起行政訴訟，經本院命參加人獨立參加訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人丙○○於訴訟進行中變更為己○○，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告因所屬會員諸多經營外銷業務，其報關手續均須前往高雄市辦理，原告基於服務會員，於第18屆第1 次會員代表大會決議通過後，於高雄市設立辦事處，並報經原處分機關高雄縣政府以民國（下同）88年8 月23日府社行字第151128號函同意備查在案。茲參加人以原告越區設立辦事處，辦理簽發產地證明書業務，而原處分機關未徵得所在地主管機關高雄市政府之同意，即准予原告在高雄市設立辦事處，業已侵害其利益等由，請求撤銷原告設置於高雄市之辦事處，經原處分機關以91年1 月22日府社行字第0910013144號函否准其請。參加人不服，提起訴願，經被告以91年6 月20日台內訴字第0910003549號訴願決定：「原處分撤銷，於2 個月內由原處分機關另為適法之處分。」嗣原告不服，提起行政訴訟，經本院以91年度訴字第3024號判決駁回，原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院以94年度判字第1119號判決：「原判決廢棄。訴願決定撤銷。」被告乃依上開判決撤銷意旨，以95年7 月7 日台內訴字第0950036613號訴願決定撤銷原處分。嗣原處分機關再以95年12月25日府社行字第0950298873號函核准原告於高雄市設立辦事處。參加人不服，提起訴願，經被告以96年7 月9 日台內訴字第0960109263號訴願決定撤銷原處分，原告不服，遂向本院提起行政訴訟。

三、原告訴稱：

⑴商業團體法第7 條第2 項及同法施行細則第4 條並無規定及區分「組織區域內」或「組織區域外」。被告77年3 月7 日台內社字第57880 號函釋自行認定及區分之，乃自行擴張解釋，而非補充解釋，且本件係應以立法補充之事項，竟以行政規則函釋之，當有行政權侵犯立法權之嫌，而有違憲法第23條之法律保留原則。又本無須協調辦事處所在地主管機關同意後始淮予設立，經此函釋變成尚須協調、同意，增加非必要程序，當有增加法律所無之限制。

⑵臺北縣商業會、臺北市商業會、臺灣省進出口公會等商業團體亦均有類此情形而均得設立辦事處，不須辦事處所在地主管機關同意。惟本件原告於相同情形卻須經辦事處所在地主管機關同意，有違平等原則。

⑶本件原告只服務其會員，與參加人利益並不衝突。且原告行之有年，有信賴基礎事實，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，當不得撤銷（行政程序法第117條及第119條但書參照）。況原告所屬會員亦甚多，其設立辦事處，具有公益性質，而應受同等保護。

⑷高雄市政府至今仍無明示不同意，而原本高雄市政府可獨立運作決定之事項，高雄市政府卻又要徵求參加人同意。況參加人明顯可預測不可能為本件之同意，則原告將陷於永無法設立辦事處之窘境。

⑸綜上，被告77年3 月7 日台內社字第578805號函釋係增加法律所無之限制，訴願決定以原處分未依上開函釋辦理，而為撤銷原處分之決定，顯有違誤。因而聲明：「訴願決定撤銷，訴訟費用由被告負擔」。

四、被告抗辯：

⑴訴願決定引據之被告77年3 月7 日台內社字第57880 號函釋並無增加法律所無之限制：

①商業團體法第3 條第1 項第4 款規定：「商業團體之分類如左：....四、商業會：㈠縣（市）商業會。㈡省（市）商業會。㈢全國商業總會。」同法第7 條規定：「商業團體會址應設於主管機關所在地區。但經主管機關核准者，不在此限。商業團體經主管機關核准，得設辦事處。」，又商業團體法施行細則第4 條規定：「依本法第7 條第2項設立辦事處，須經會員大會之決議，報請主管機關核准後行之。」；另被告72年9 月2 日台內社字第181044號函示內容：「..商業團體經主管機關核准，得設辦事處，此為商業團體法第7 條第2 項所明定。是否准其設立，應由主管機關視其目的與實際需要定之，設立地點亦然，尚無必須限為主管機關所在地必要。」，被告77年3 月7 日台內社字第578805號函示內容：「..商業團體可否在其組織區域外設立辦事處，應由主管機關審酌設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關同意後准予設立之。」。

②商業會依其組織區域，既分為縣（市）、省（市）及全國三級商業團體，其立法意旨當為各級商業會其業務行使範疇，應限於各該組織區域內。而本件原告既係縣商業會，其組織區域為高雄縣，其於高雄縣境內固得依商業團體法第7 條第2 項規定經主管機關即高雄縣政府之核准設立辦事處，惟如係於高雄縣以外之縣市設立辦事處，已涉及其他縣市政府主管機關就其組織區域內商業會組織主管權限之行使，高雄縣政府就原告申請於高雄市設立辦事處，自應審酌設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關即高雄市政府之同意後始得准予設立之。商業團體法第7條規定係針對主管機關就其組織區域內所為之規定，並不包括組織區域外之設立辦事處之部分。而被告77年3 月7日台內社字第57880 號函釋，係對牽涉兩主管機關職權行使可能衝突，基於尊重設立辦事處所在地主管機關權限行使所為之解釋，商業團體法第7 條適用範圍既不包括組織區域外之設立辦事處之部分，則上開被告77年3 月7 日台內社字第57880 號函釋，即非增加法律所無之限制。又上開函釋並未擴張解釋，有鈞院91年度訴字第3024號判決理由可稽。

⑵高雄縣政府如具函徵求高雄市政府同意該辦事處之設立而被拒絕，並非無其他解決機制：地方制度法第77條第2 項規定：「直轄市間、直轄市與縣（市）間，事權發生爭議時，由行政院解決之..」則高雄縣政府如具函徵求高雄市政府同意該辦事處之設立而被拒絕，基於行政監督之法理，高雄縣政府自得報請被告予以協調，或依上開地方制度法第77條第2 項之規定，報請行政院解決，非如原告所言將陷入永無法設立辦事處之窘境。

⑶綜上，被告77年3 月7 日台內社字第57880 號函釋非增加法律所無之限制，原處分機關未依上開函釋意旨辦理，被告將原處分撤銷，於法並無不合，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。

五、參加人之陳述：

⑴就原告此一縣級商業會，是否尚得於其組織區域外之高雄市設立辦事處之疑義：

①依商業團體法第3 條第1 項第4 款、第2 項之規定，各級商業團體其業務行使範疇，顯即應限於各該組織區域內，亦即有受區域性限制之必要性；而被告77年3 月7 日台內社字第57880 號函釋內容係對牽涉兩主管機關職權行使之可能衝突，基於尊重設立辦事處所在地主管機關權限行使所為之解釋，商業團體法第7 條適用範圍既不包括組織區域外之設立辦事處部分，被告前揭函釋即非增加法律所無之限制。是原告之主張，不但忽視商業團體法第3 條第2項之立法意旨，且誤解同法第7 條規定與被告前揭函釋之適用情形，更未提出其立論依據，又明顯不尊重於組織區域外各主管機關之權限行使，其主張不足採。

②行政機關於執行法律時，出於需要，得由上級機關（一般為中央主管機關）以文號制訂統一解釋法律或行使裁量權的行政規則。故被告本即有權對於主管之商業團體，以解釋來補充或統一其組織區域位置及設立方式等法律未明文規定之細部事項，各級商業團體本均有受拘束之必要；況商業團體法第7 條第2 項固僅規定：「商業團體經主管機關核准，得設辦事處」，然需主管機關核准設立之細部事項，顯然法律有意保留予主管機關自行來統一，俾利各商業團體申請設立時之準則，並得以維持商業秩序，顯非原告所主張之擴張解釋。

⑵就原處分機關是否得在尚未審酌其設立目的與實際需要、及尚未與欲設立辦事處之所在地主管機關即高雄市政府協調並取得其同意前，即得擅自准予原告於其組織區域外之高雄市設立辦事處之疑義：

①商業團體法第3 條第2 項之規定即已寓有依區域就商業團體權利之行使加以限制之意，以防商業團體假自治之名在非其行政區域為所欲為，而造成擾亂經濟秩序及商業團體間之業務衝突之不良後果。原告既係縣商業會，其組織區域為高雄縣，其於高雄縣境內固得依商業團體法第7 條第2 項規定經主管機關即高雄縣政府之核准設立辦事處，惟如係於高雄縣以外之縣市設立辦事處，已涉及其他縣市政府主管機關就其組織區域內商業會組織主管權限之行使，自應先徵得其他縣市主管機關之同意。若逕許全國各地區商業會在未得其他地區主管機關之同意前，即可逕行跨區設置辦事處並為業務之執行、牟利（例如本件中，原告在高雄市設立辦事處，並以低價核發產地證明書等各式證明文件，藉以削價競爭），而該被越區之主管機關卻無法管制，毋寧宣示法律容許此一商業秩序大亂之情況存在，此非商業團體法第7 條第2 項及商業團體法施行細則第4 條之立法目的所在。

②況在主管機關所在地區以外之地區設置辦事處，既涉及該組織區域內原有商業團體之固有商業秩序與利益衝突，故其設置辦事處之行為理當受合理的限制，如此始能符合行政法之公平原則及憲法第22、23條保障基本權利之真諦。否則若依原告之片面解釋，毋寧謂原告的商業團體自治權應受法律保障，而參加人之既有利益以及整體商業秩序之公共利益反而不應受保障，此應非立法者之本意。故原處分機關就原告申請於高雄市設立辦事處時，即應先行審酌其設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關即高雄市政府之同意後始得准予設立之，如此始能確保各級商業團體之商業秩序，兼以維護在地商業團體即參加人之權益。

⑶就原告於高雄市設立辦事處是否確與參加人之利益無衝突之疑義：

①參加人係經高雄市政府核准設立登記之商業會，各商業會之成員欲至高雄市辦理簽發產地證明書等簽證，本均需透過參加人辦理，原告若越區於高雄市設立辦事處，將直接嚴重影響到參加人於當地辦理簽證等業務，例如原告因違法至高雄市經營簽發產地證明業務，致參加人受有莫大之財產上損害，且原告更以低價核發產地證明書等各式證明文件，藉以削價競爭（參加人每年簽發證明書之數量約計3 萬件，每件手續費約新台幣250 元，僅簽證業務部分就已損失頗鉅）；更有甚者，因原告在簽發產地證明時所出具之英文譯名，竟與參加人之英文譯名相同，均為TaiwanK aohsiung Chamber of Commerce，而參加人之上述英文名稱已經歐洲共同市場聯盟等各國家實體認證，原告不但擅自冒用上述名稱為自己之會員出具文件，更使參加人之地位及所出具之文件在國際貿易上造成混淆，致歐洲共同市場聯盟曾於90年6 月間來臺調查以上述英文名稱所發之產地證明書是否有浮濫或不實之情形，此等利害衝突及僭用英文名稱等行為，對參加人之信譽及我國之國際貿易更造成難以回復之鉅大損害，原告主張其業務行為與參加人之利益並不衝突云云，與事實嚴重不符。

②對於原告擅自於高雄市設立辦事處，並僭用參加人英文名稱濫行核發產地證明簽證一節，經濟部國際貿易局並曾於86年4 月11日以貿（86）二發字第03971 號函對原告提出警告，並要求原告必須停止「在高雄市設立辦事處並簽發產地證明之行為」，該局復於86年6 月10日以貿（86）二發字第06362 號函示原告於組織區域外之高雄市所設立之辦事處：「應停止簽發產地證明書業務」等語，可資證明原告違法在高雄市設立辦事處，復於高雄市辦事處以參加人英文名稱違法辦理簽證業務，在在影響我國及高雄市之商業秩序甚鉅。故本件客觀上確因原告違法在高雄市設置辦事處之行為而造成高雄市及參加人之鉅大損害。又原告對上開經濟部國際貿易局之二函文視若無睹，原處分機關亦罔顧此一違法情節，多次違反被告以及其他機關如經濟部、外國團體之歐洲共同市場聯盟之嚴正指摘與糾正，依舊核准原告於高雄市設立辦事處之申請，顯然無視於商業秩序之維護，更不尊重被告之主管機關地位，是原告主張其業務行為與參加人之利益並不衝突云云，與事實嚴重不符。

⑷綜上，被告77年3 月7 日台內社字第57880 號函釋非增加法律所無之限制，故原處分機關就原告申請於高雄市設立辦事處時，即應先行審酌其設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關即高雄市政府之同意後始得准予設立之，訴願決定並無違誤，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。

六、得心證之理由：

⑴本件爭議在於：訴願決定引據之被告77年3 月7 日台內社字第57880 號函釋有無增加法律所無之限制，以及原告於其組織區域外之高雄市設立辦事處所是否造成負面之影響。

⑵關於被告77年3 月7 日台內社字第57880 號函釋：「..商業團體可否在其組織區域外設立辦事處，應由主管機關審酌設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關同意後准予設立之。」是否適法。

①按商業團體法第3 條第1 項第4 款規定：「商業團體之分類如左：..四、商業會：㈠縣（市）商業會。㈡省（市）商業會。㈢全國商業總會。」同條第2 項前段規定：「省（市）、縣（市）各級商業團體，應分別冠以所屬之行政區域名稱。....」，故原告為縣級商業會，參照同法第7條規定：「商業團體會址應設於主管機關所在地區。但經主管機關核准者，不在此限。商業團體經主管機關核准，得設辦事處。」，足見是可以設辦事處，但是否可以跨出縣級商業會所轄之縣界，是爭執重心。

②而商業團體法施行細則第4 條規定：「依本法第7 條第2項設立辦事處，須經會員大會之決議，報請主管機關核准後行之。」，而主管機關核准時應考量哪些因素，商業團體法及其施行細則並未明文，參照行政程序法第159 條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。

二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」之規定，故被告有權對於主管之商業團體，以解釋來補充或統一其組織區域位置及設立方式等法律未明文規定之細部事項，各級商業團體本均有受拘束之必要（參見行政程序法第161 條）。

③而被告所為之77年3 月7 日台內社字第57880 號函釋所稱「協調辦事處所在地主管機關同意」者是否適當，當加以檢視，而其標準應考量商業團體法第1 條（商業團體之宗旨）「商業團體，以推廣國內外貿易，促進經濟發展，協調同業關係，增進共同利益為宗旨」來認定。而所謂有助於貿易、有助於經濟發展、有助於同業關係共同利益，由中央主管機關而言，當然是應以全國為標準始足以衡平不同區域之商業團體之不同利益。既商業團體法第3 條第2項有依區域就商業團體權利之行使加以限制之意，以防商業團體在非其行政區域為相關業務，而造成主管機關之管理上困擾，或當地商業團體間業務之衝突，事先協調預設辦事處所在地主管機關同意是有必要。故被告所為之上開函釋應屬適當，原告自當遵循。

⑶原告於其組織區域外之高雄市設立辦事處所是否造成負面之影響。

①原告稱所屬會員亦甚多，其設立辦事處，具有公益性質，而應受同等保護，似應承理，但是否有共同之利益仍應以全國為觀察而非以各別縣市為準。而參加人稱若逕許全國各地區商業會在未得其他地區主管機關之同意前，即可逕行跨區設置辦事處並為業務之執行、牟利（例如本件中，原告在高雄市設立辦事處，並以低價核發產地證明書等各式證明文件，藉以削價競爭），而該被越區之主管機關卻無法管之不良後果。以低價核發產地證明書等各式證明文件之競爭，是否為惡性競爭，還要觀察市場供需而定，並非低價競爭必然導致不良後果，參加人此部分之陳述缺乏更進一步之舉證，而無可憑。

②另查，原告在簽發產地證明時所出具之英文譯名，與參加人之英文譯名相同，均為Taiwan Kaohsiung Chamber ofCommerce，而參加人亦陳明上述英文名稱已經歐洲共同市場聯盟等各國家實體認證，但原告擅自冒用上述名稱為自己之會員出具文件，更使參加人之地位及所出具之文件在國際貿易上造成混淆等語；經濟部國際貿易局並曾於86年4 月11日以貿（86）二發字第03971 號函對原告提出警告，並要求原告必須停止「在高雄市設立辦事處並簽發產地證明之行為」（參見91年6 月20日台內訴字第0910003549號訴願卷p-53），該局復於86年6 月10日以貿（86）二發字第06362 號函示原告於組織區域外之高雄市所設立之辦事處：「應停止簽發產地證明書業務」（同一訴願卷p-89），且該局更於87年12月24日以貿（87）二發字第14140號函示原告如於組織區域外之高雄市所設立之辦事處：「應與高雄市商會溝通協調為宜（略），如高雄市商會不反對，由該商業會報請高雄市政府同意後，檢送該項同意文件連同辦事處簽發產地證明書之簽字樣張送本局備查（略）」（同一訴願卷p195）等語，足以證實原告未經所在地主管機關同意而設辦事處並簽發產地證明書，已造成國際貿易之混淆，與商業團體法第1 條之立法意旨相違背，無利於推廣國外貿易，反有害於對外貿易之共同利益。更足以實證如經協調辦事處所在地主管機關之同意，雙方就簽發產地證明書之簽字樣張送經濟部國際貿易局備查，就足以調整英文譯名，而不至於在國際貿易上造成混淆。

⑷況依地方制度法第77條第2 項規定：「直轄市間、直轄市與縣（市）間，事權發生爭議時，由行政院解決之..」則高雄縣政府如具函徵求高雄市政府同意該辦事處之設立而被拒絕，基於行政監督之規範，高雄縣政府自得報請被告予以協調，或依上開地方制度法第77條第2 項之規定，報請行政院解決，並非無其他解決機制，亦此敘明。

⑸本件原處分疏未注意中央主管機關之被告於77年3 月7 日台內社字第578805號所為之函釋應協調辦事處所在地主管機關同意後准予設立，訴願決定予以糾正而撤銷原處分，自當無誤。原告徒執前詞，聲請撤銷訴願決定，為無理由，應予駁回。至於原告稱另有商業會有類此情形而設立辦事處者，原告並未進一步敘明如何之類似，況事例不同並未如本案發生國際貿易之混淆，自無法比附援引。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭