臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北市政府教育局

代表人

吳清基（局長）住同上

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服臺北市政府中華民國96年9 月21日府訴字第09670275200 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告原為臺北市中正區東門國民小學（下稱東門國小）教師，前經被告以民國（下同）94年6 月17日北市教人字第09432895000 號函核定於94年8 月1 日退休，支領月退休金，並附發教退月字第19630 號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為新臺幣（下同）1,643,940 元。原告乃於94年8 月1 日與臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）信義分公司訂立1,643,900 元優惠儲蓄存款契約，契約期間2 年。嗣被告依95年2 月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保給付優存要點）第3 點之1 規定，以96年7 月24日北市教人字第09633725200 號函重新核定，原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為845,467 元，自契約期滿日即96年8 月1 日起計存。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈反駁訴願會理由

⑴公保養老保險是自己繳費的保險，保險給付是契約義務，不是福利，訴願會竟將其認為「任何行政法規皆不能預期其永久實施」。又繳相同保險費，卻不同的保險給付，只侵害中小學老師不敢動大學教師，只針對按月領退休金的中小學教師處分，其他百分之90參加公保養老保險的人都不處分。那些全額退休的人仍有18% 優惠存款合理嗎？這些都是公保給付優存要點實施後的不合理事實，但訴願決定卻認為「教育人員退休所得合理化」。

⑵就養老保險最後給付有多項選擇而言，其中按月領取是其中一項，原告和被告已多年按此約定執行，按月領取的保險契約進行中，除雙方同意外，甲乙雙方是不得片面逕行更改或中止，但被告卻片面強行更改，並通知臺灣銀行拒絕發放原來的保險給付，明顯違反保險契約，也侵害原告的權益。

⒉系爭處分違反公教人員保險法第1 條：「為安定公教人員生活，辦理公教人員保險，特制定本法」，系爭處分的執行就侵害了本法「安定公教人員生活」的精神主旨。

⒊系爭處分違反公教人員保險法第5 條，被告無權執行系爭處分，按公教人員保險法第5 條：「本保險業務由中央信託局辦理，並負承保盈虧責任」。盈虧責任已有明文規定，被告系爭處分干涉本保險業務的法源依據何在。

⒋按公保養老保險是自費並設有安全機制，並不影響國家財政與社會公義。公教人員保險法施行細則第4 條：「本保險之保險費率，由承保機關聘請精算師或精算機構至少每3 年辦理精算1 次，每次精算50年。」，這種經過承保機關精算，費用自付隨時調整的養老保險，為何會影響國家財政。

⒌系爭處分違反行政程序法第10條：系爭處分並未有任何法律授權，按行政程序法第10條規定，裁量權的行使須遵守法律優位原則，在法律授權範圍內為之，不得違背誠信原則、平等原則、比例原則、信賴保護原則、不得溯及既往原則，否則就是違法、濫權。系爭處分未有任何法律授權，明顯違反行政程序法第10條。

⒍系爭處分違反行政程序法第146 條及第147 條規定：即便國家以公益目的為由，認有調整契約內容必要時，參酌行政程序法第146 條及第147 條規定，亦應補償相對人損失，始得為之。然則，本案欠缺此項補償措施以為救濟，至為顯然。又行政程序法第146 條規定，立意在「信賴保護」，縱使政府修訂退休機制，亦不得溯及既往損害人民權益。

⒎系爭處分違反憲法及大法官會議解釋：憲法第15條：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」，司法院釋字第187 號解釋：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障」。司法院釋字第312 號解釋：「公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願及行政訴訟程序請求權利。公務人員退休，依據法令規定請領福利互助會，乃為公法上財產請求權之行使，如有爭執，自應依此意旨辦理」，而本件每月領取「優存利息所得」為保險養老金給付選項之一，選擇後也不得變更，選擇每月優存為退休法令授予教師退休之權益，學理稱之為「既得權」，若任意變更，有違「誠信原則」及「信賴保護原則」；惟被告片面變更退休金優存利息，而屬原告之不利益，自有違反憲法第15條保障人民財產權之規定。

⒏系爭處分只針對少數10分之1 的中小學教師，違反比例原則：若系爭處分是正當的正確的，為何不對百分之90的軍公教官實施相同系爭處分，只敢對領低薪的中小學教師侵害，完全違反比例原則，已無公平正義可言。

⒐行政官員公然說謊，教師的退休養老金不可能多於現職人員的薪俸：退休後，沒了2 個月的考核獎金，沒了一個半月的年終獎金，沒了每個月的職務加給，沒了專業加給，各式各樣的福利津貼統統沒了或縮水了，一年總共少了幾十萬元，基層退休教師的退休養老金，實際總所得替代率只有70% 甚至更少，實質所得大量減少。

⒑系爭處分傷害的是奉公守法的中小學教師，違反公平正義原則：退休養老保險都是政府立法決定，這些中小學退休教師大多屬於年老體衰及經濟弱勢之族群，早年僅領取微薄薪水過活，退休後依賴退休金和優存利息維生，是憲法第15條應予保障的。

⒒公保給付優存要點的實行將嚴重破壞國家公信力：當行政官員沒有任何法律授權便自訂規則侵害人民權益，當政府對人民背信破壞信賴保護原則時，人民生命財產隨時都會被「溯及既往」剝奪。

⒓公保給付優存要點嚴重破壞教學專業製造校園階級鬥爭：基層老師與校長、主任、碩士、博士繳養老保險費一樣多，為何退休後的公保養老給付，卻有差別待遇？系爭要點嚴重傷害那些專心教學的好老師，鼓勵中小學老師不必專心教學棄學生不顧，所有心思放在升遷，因為中小學校長是不用教學的，在上班時間也可進修碩、博士。為了升遷階級鬥爭在所難免，教育部的系爭要點已嚴重破壞教學專業，其後遺症也將由學生和家長承擔。

⒔綜上所述，系爭處分和公保給付優存要點違反十多項憲法法律原理原則，系爭處分顯然違法，若允許被告實施系爭處分，帶頭示範可以用任何藉口理由片面毀約，剋扣公保養老保險給付。將來臺灣的保險公司依據此種判例，群起效尤，侵害臺灣社會的法理原則、保險制度與經濟秩序，一定會被嚴重破壞，臺灣人民也將遭受嚴重的傷害。為此請求鈞院撤銷系爭處分，請求判決如聲明所示。

㈡被告主張之理由：

⒈被告所轄學校教育人員退休金得辦理優惠存款（含公保養老給付），係依據教育部所訂公保給付優存要點。該要點教育部於95年1 月27日以台人（三）字第0950010490B 令修正增訂發布，配合行政院推動退休人員所得合理化方案，調整得辦理公保養老給付優惠存款最高金額。

⒉查本案北市教人字第09633725200 號函，係依中央頒訂之行政規則核算公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額並通知原告，係本於職權、依法執行，並無變更內容，另為核算之裁量空間。

理由

一、按學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1 年期定期存款牌告利率加百分之50優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之18。」；第10條規定：「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行及其各地方分支機關；所稱審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣（市）政府。」再按保給付優存要點第1 點規定：「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」；第3 點規定：「依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」；第3 點之1 規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1 年，上限增加百分之1 ，最高增至百分之95。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加百分之0.5 ，以增至百分之97.5為限。．．．前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2 點、第3 點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．．第1 項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：⒈按退休生效時待遇標準計算之月退休金。⒉公保養老給付每月優惠存款利息。⒊按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金12分之1 之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：⒈按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。⒉中小學教師依擔任導師1 年折算點數1 點、組長1 年折算點數1.5 點、主任1 年折算點數2 點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新臺幣2 千元計列；滿1 點以上未達20點者，以新臺幣1 千元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新臺幣3 千元計列，高中職以新臺幣4 千元計列；點數合計1 點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新臺幣1 千5 百元計列，高中職以新臺幣2 千元計列。．．．本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。但已退休之教育人員認為以本點規定施行時待遇標準依前項第2 款第3 目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關學校切實審核者，得以該較為有利標準計算之。前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4 項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。．．．」；第5 點規定：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」。附表「學校教職員退撫新制實施前公保年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準表」（節錄）┌─────┬────┬────┬────┬───┐│施行前公保│ 17 │18 │19 │20 ││年資 │ │ │ │ │├─────┼────┼────┼────┼───┤│優惠存款最│ 33 │34 │35 │36 ││高月數 │ │ │ │ │└─────┴────┴────┴────┴───┘

二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：兩造間關於公保養老給付之優惠存款，乃係基於契約關係而生之權義，被告未經協議，片面變更優存金額之上限，違反契約及公教人員保險法；且系爭處分之作成並無法律授權，並溯及既往適用於早已退休之原告，有違信賴保護原則，且侵及原告之既得權，乃屬違憲云云。

三、經查，原告原領取並存入臺灣銀行信義分公司之公保養老給付總額1,643,900 元，高於依修正公保優存要點第3 點之1之規定所得續存優惠存款之最高金額845,467 元。被告遂依95年2 月16日修正生效之公保給付優存要點第3 點之1 規定，以96年7 月24日北市教人字第09633725200 號函通知原告略以：「主旨：臺端．．．原領公保養老給付於臺灣銀行股份有限公司信義分公司辦理之優惠存款於期滿得辦理續存之金額，經依規定核算如說明二，並由該分公司逕按核算之金額，自期滿日計存．．．說明：．．．三、依上開公保優存要點第3 點之1 規定計算，臺端得辦理優惠存款之金額為845,467 元；又依臺銀檢送之資料清冊，臺端目前辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為1,643,900 元，高於得續存之最高金額。是以，臺端於優惠存款期滿續存時，應按該最高金額845,467 元辦理。．．．」。依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定845,467 元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分），並非原告與被告間有何保險契約關係，故原告主張其退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃契約內容之一部分，除雙方同意，否則被告不得片面修改云云，尚屬乏據。

四、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公教人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保優存要點6 點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。則其於公保給付優存要點第3 點之1 規定所作成之系爭處分，亦無違反法律保留之疑義。原告指系爭處分違反法律保留原則，尚無可採。又系爭處分係認定公保養老給付「得辦理優惠存款」之上限數額，與公教人員保險給付事項無關，自無涉於公教人員保險法，故原告主張系爭處分違反公教人員保險法，亦屬誤會。

五、按教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。

六、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」，司法院釋字第525 號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件；原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按釋字第280 號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況....亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。

七、綜上所述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保給付優存要點，其適用之結果，尚難認有何違憲、違法之處，被告以原處分減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予維持，亦無不合，原告請求予以撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭