臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

共同訴訟代理人

林智育律師

共同訴訟代理人

李岳洋律師

共同訴訟代理人

張克西律師

被告

行政院衛生署

代表人

丙○○（署長）

訴訟代理人

林辰彥律師

　　　　　　呂紹聖律師

　　　　　　陳佑仲律師

上列當事人間因有關醫政事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告分別於民國（下同）87年8月10日， 與前臺灣省政府衛生處簽訂臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約（下稱系爭契約），約定由前臺灣省政府培育原告，並於原告畢業取得專門執業資格後，將依藥師職優先分配原告等至被告所屬之山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務。原告於87年入學後，前臺灣省政府於87年10月間，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例，進行功能業務及組織調整後，公費生分配業務即移轉於被告。嗣原告分別於91年9 月25日取得藥師證書後，屢次向被告請求分配，均無結果，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈被告應將原告甲○○分配至被告所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師之職務。

⒉被告應將原告乙○○分配至被告所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師之職務。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈原告分別於87年8 月10日與前臺灣省政府衛生處簽訂系爭契約，約定由前臺灣省政府培育原告，並於原告等畢業並取得專門執業資格後，將依藥師職優先分配原告等至被告所屬之山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務。惟原告於87年入學後，前臺灣省政府於87年10月間，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例，進行功能業務及組織調整後，公費生分配業務即移轉於被告。嗣原告分別於91年9 月25日取得藥師證書後，屢次向被告陳情請求分配，詎被告迄今仍拒絕履行公費生分配義務。

⒉原告與前臺灣省政府簽訂之系爭契約為一行政契約，並應由被告承受。系爭契約之目的在於養成台灣省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務之行政上目標，契約當事人一方之台灣省政府提供公費待遇及藥師養成過程中之各種便利，公費學生則負畢業後分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務，訂約之依據為「台灣省地方醫護人員養成第三期計畫」及「台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」，是系爭契約應屬公法上之契約，殆無疑義。有關原台灣省地方醫護人員養成計畫之業務，業已移轉歸屬於被告機關，此有行政院台九十衛字第5231號函及行政院衛生署訂定之「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」供參。則被告應概括承受系爭契約。

⒊被告負有依系爭契約分配原告等任職之義務。

⑴依系爭契約第8 條、台灣省地方醫護人員養成第三期計畫第7 條及台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點第2 條第2 項第1 款及第4 條規定，原告基於本養成計畫及服務管理要點之公費生，於畢業並取得專門職業之藥師執照後，前臺灣省政府即應應有負責統整山地離島地區衛生所藥師缺額，並優先將養成計畫招收之公費生分配之義務。

⑵被告採取「被動分發」之方式，並未盡其「分配至醫療衛生機關」義務「分配」與否係被告之權利，亦屬義務，原告並未否認。惟被告權利之行使不得「濫用」。公費生取得專門職業資格者，雖不喪失自由競爭力，惟原告如未盡系爭契約之義務者，無法自行開業。被告雖辯稱公費生取得醫事人員證書後，自行覓得山地、離島或指定地區之醫療衛生機關之服務機構，並前往服務之前，向被告申請分發，即可解決公費生服務義務之問題，並未使公費生減損自由競爭力。惟此等以變更原契約內容之方式，說明不影響原告，實有倒果為因之邏輯上謬誤。

⑶「分配至醫療衛生機關服務」雖非擔任公務人員之規定，然係吸引優秀青年學子願為公益服務之主因。按分配原告至醫療衛生機關，雖非擔任公職人員之規定，惟若原告等人有專門職業人員資格者，將有機會依據「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」而擔任公職人員。故公費生得以吸引優先學子願為公益服務，此為主要之因素。

⑷「分配」並未包含「被動分發」，被告未完全履行義務。按兩造間原契約之約定為被告應「分配」原告至指定醫療衛生機關服務，僅包含「主動分發」，而不及於「被動分發」之情事。是以，被告未完全履行系爭契約之義務。

⒋綜上所述，被告應於原告取得藥師專門職業資格後，即有優先將原告等分配任職山地離島地區衛生所藥師之義務，惟被告迄今仍拒絕履行，為此，懇請判決如訴之聲明。

㈡被告主張之理由：

⒈程序方面：系爭契約第9 條約定「本案爭議，同意由臺灣南投地方法院為第一審管轄」，本案係私法契約性質之非公法爭議，其理自明。縱認本案事涉公法爭議，惟不論依行政訴訟法第5條第1項或第2項之規定， 原告均須於經訴願程序後，始得提起行政訴訟。原告未曾提起訴願，逕提起行政訴訟，顯與法定程序有悖，其起訴於法不合。

⒉實體方面:

⑴「分發與否」係被告權利；原告僅有依約為「服從分發」義務：臺灣省地方醫護人員養成計畫目的，在於充實山地、離島地區醫事人力，並非保障居住於山地、離島地區人民之就業權；本案公費生契約，即藉由公費生領取公部門公費補助，以減輕經濟壓力；公部門亦藉此取得公費生願意受指派至山地、離島地區對該地區人民為服務之指派權利。

⑵「分配至醫療衛生機關」，並無必須擔任公職人員之規定：依系爭契約所附之「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」二、（二）服務階段：2、 前述人員未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺。被告於95年間分發原告至所屬之澎湖醫院擔任約用藥師，澎湖地區係屬離島，澎湖醫院亦為醫療機關，原告於該醫院任職，其服務期間之年資均得採計為地方養成公費藥師應服務6 年之年資內，已屬履行離島地區服務規定。

⑶公費生取得專門職業資格，並不喪失或減損自由競爭力：公費生取得醫事人員證書後，自行覓妥山地、離島或指定地區之醫療衛生機關之服務機構，並於前往服務之前，向被告申請分發，即可解決公費生至前揭地區服務義務之問題，並未使公費生喪失或減損自由競爭力。

⑷「分發」應含「主動分發」與「被動分發」，目前採前「被動分發」方式辦理：地方自治後，政策暨法令等變動，地方首長掌握人事主導權，被告所屬醫院職員出缺，得遴補之正式職缺僅有「醫師」及「護士」，並無「藥師」職缺。原告之「藥師」職缺，已無被告所能為「主動分發」權限，目前僅有採「被動分發」方式辦理，即為「自行覓妥山地、離島或指定地區之醫療衛生機關之服務機構，並於前往服務之前，向被告申請分發」。

⑸被告為解決精省後之醫護人員養成計畫畢業生問題，訂定「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」以配合現況並彈性放寬服務之限制。

⑹因嗣後之情事變更，系爭契約部分內容已非合法：依司法院釋字第467 號解釋意旨及88年1 月25日公布之地方制度法相關法規規定，關於地方自治團體之人事權，係屬地方自治事項，中央已無權限。故原告主張被告應概括承受系爭契約，並依約分配至地方醫療衛生機關，實已違反地方制度法及相關法規規定，已屬違法，甚有可能無效。被告在兼顧依法行政及維護公費生之利益衡量下，乃以調整系爭契約之方式，放寬公費生服務地點，並要求當時學生簽訂調整後之契約，使原契約仍能繼續，實已盡最大努力。原告要求被告仍須依原系爭契約履行，實有違誠信原則。

⑺原告等否認新契約，卻繼續享受公費生之權利，有不當得利之嫌：承前述，被告於接管公費生業務後，因系爭契約之履行已屬不能，遂提出新合約，原告等雖未簽署，並未拒絕領受被告發放之公費待遇，仍繼續享受公費生之權利，是原告起訴主張要求被告仍須依系爭契約履行分發之義務，真意應為否認新契約，即有不當得利之嫌。本案縱依據新契約，只要公費生服務完畢，即得取回醫事人員證書，一樣可取得專門職業及技術人員之資格，新舊約之間僅係服務場所之不同，對原告而言，實無甚差距，是原告所訴應不足採。

⒊綜上所述，被告因囿於法令變更之限制，無法為原告覓得服務機關，惟仍盡力調整契約內容，以達行政目的，乃原告仍強人所難，實有違誠信，謹請賜判決如被告之聲明。

理由

甲、程序方面:

一、按「行政機關基於其法定職權，為達之特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。有關機關為解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難，以公費醫學教育方式，培養人才，教育部遂報奉行政院於中華民國六十七年元月二十七日核准，以台（六七）教字第八二三號函發布『國立陽學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，作為處理是項業務之依據。該要點第十三點內規定『服務未期滿，不予核定有關機關頒發之各項證書或有關證明。其專業證書，先由分發機關代為保管』，於第十四點規定『公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第十三點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費』，均為確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務，以解決上述困難，達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無抵觸。」 司法院釋字第348號解釋意旨參照。查系爭契約之目的，在於養成台灣省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務之行政上目標，由前台灣省政府提供公費待遇及藥師養成過程中之各種便利，公費學生則負畢業後分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，是系爭契約為行政契約，行政法院有審判權自明。

二、次按，「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第5 條、第8 條第1 項分別定有明文。前者即為學理上所稱之課予義務訴訟，後者則為一般給付訴訟。當事人提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之，如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付，如對行政機關核定之法令合法性有疑義而加以爭執時，則應先請求該管機關重新核定，法院尚不得代替行政機關為之，在請求行政機關重新核定之前，當事人請求權尚未確定，尚不得逕行提起一般給付之訴，亦有最高行政法院93年度判字第35號判決可資參照。查本件原告依據系爭契約，請求被告應將原告分配至被告所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師之職務，核屬因公法上契約發生之給付，為一般給付訴訟，毋庸先行依訴願程序後，始得提起，是被告抗辯本件係私法契約性質之非公法爭議，原告未曾提起訴願，逕提起行政訴訟，有起訴不合法之情形云云，容有誤會，均非可採。

乙、實體方面:

一、原告起訴主張 : 原告分別於87年8月10日，與前臺灣省政府衛生處簽訂系爭契約，約定由前臺灣省政府培育原告，並於原告畢業取得專門執業資格後，將依藥師職優先分配原告等至被告所屬之山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務。原告於87年入學後，前臺灣省政府於87年10月間，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例，進行功能業務及組織調整後，公費生分配業務即移轉於被告。嗣原告分別於91年9 月25日取得藥師證書後，屢次向被告請求分配，均無結果，被告迄今仍拒絕履行公費生分配義務，爰依服務管理要點第2條第2項第1款、第4條及行政訴訟法第8條規定，提起本件訴訟，求為判決如聲明所示。

二、被告則以: 臺灣省地方醫護人員養成計畫目的，在於充實山地、離島地區醫事人力，並非保障居住於山地、離島地區人民之就業權。系爭契約係藉由公費生領取公部門公費補助，以減輕經濟壓力；公部門亦藉此取得公費生願意受指派至山地、離島地區對該地區人民為服務之指派權利。故分發與否係被告權利，原告僅有依約為服從分發義務。被告於95年間分發原告澎湖醫院擔任約用藥師，其服務年資均得採計為地方養成公費藥師應服務6年之年資內， 已屬履行離島地區服務規定。地方自治後，政策暨法令等變動，地方首長掌握人事主導權，被告所屬醫院職員出缺，得遴補之正式職缺僅有「醫師」及「護士」，並無「藥師」職缺。原告之「藥師」職缺，已無被告所能為「主動分發」權限，目前僅有採「被動分發」方式辦理。故原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。

三、按「台灣省地方醫護人員養成第三期計畫及台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點為本契約之一部分」系爭契約第8條有明文規定。 是台灣省地方醫護人員養成第三期計畫及台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點為契約之一部分。又按「本計畫學生畢業後之服務管理事宜，依照『台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點』規定辦理」「…藥學系等畢業生取得專門職業資格後，分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務其服務年限…藥師6 年…」，「山地離島地區衛生所醫師、牙醫師、藥師醫事檢驗師、醫用技術放射線技術師、公共衛生護士缺額，每年自7月1日起公費生分配服務前應凍結，不得遴補，各有關衛生局應於每年8月底， 將缺額專案列表報送本府衛生處彙辦。」 台灣省地方醫護人員養成第三期計畫第7條及台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點第2條第2項第1款、第4條亦分別定有明文。

四、首開事實欄所述之事實，有臺灣省醫護人員養成計劃公費生契約、臺灣省地方醫護人員養成計劃畢業生服務管理要點、藥師考試及格證書、被告衛署照字第0952801726號函、澎湖醫院職員就職報到通知單、臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生實務訓練到 (離)職情形表等件， 在卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 原告得否依系爭契約請求被告分配至被告所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師之職務?經查:台灣省地方醫護人員養成第三期計畫及台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點，係系爭契約訂立之準據，已如前述，而系爭契約訂定之目的係在充實山地、離島地區醫事人力，此觀臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點第1 點及台灣省地方醫護人員養成第三期計畫第貳點計畫目標之規定自明。是原告藉由領取公部門之公費補助，以減輕經濟壓力，並得享受藥師養成教育之各種利益，原告應負擔於畢業取得專門職業資格後，分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，被告藉此取得公費生願意受指派至山地、離島地區對該地區人民為服務之指派權利。又按「乙方在服務期間，應恪遵以下規定事項:( 二)如受撤銷資格處分或因重大疾病或不可抗拒之事故失去工作能力者，得報經甲方解除其服務義務。...( 六)如因違反法令或規定而受免職處分致無法繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及甲方補助養成學校之補助費，... 」「乙方在學及服務期間均不得自動請求繳還公費以規避或縮短服務年限」，系爭契約第6條及第7條分別有明文約定。則原告受被告分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務，及必須服務一定年限，為原告之附款之負擔，無法服務時，原告應賠償所享領之公費。職是，自系爭契約之目的及內容整體觀之，原告受被告分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務，為原告之附款之負擔，並非保障其就業權，原告並無請求被告分發之權利，尚難認被告有分發原告至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務。

六、從而，原告依台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點第2條第2項第1款及第4條規定，請求被告應將原告分配至被告所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師之職務，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項，判決如主文。

第一庭審判長 法 官 王立杰