臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年12月17日辯論終結

原告

聯華電信股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

李 旦 律師

訴訟代理人

江俊賢 律師

被告

臺北市政府交通局

代表人

乙○○（局長）住同上

訴訟代理人

林光彥 律師

參加人

全球智慧卡服務股份有限公司

代表人

丙○○

訴訟代理人

駱忠誠 律師

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服台北市政府中華民國97年9 月17日訴97015 號申訴審議判斷決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：

一、緣原告參與被告機關「臺北市政府交通局租用敬老愛心示範車隊悠遊卡扣款系統」採購案投標，於民國97年6 月27日開標，開標結果，投標廠商有二家，原告之標價每台單價新台幣（下同）286 元為最低價，被告當場以原告標價偏低，請原告於97年7 月4 日前提出說明，原告以97年7 月3 日函說明，另於97年7 月10日、7 月11日及7 月14日致函被告，並促招標機關儘速決標，惟被告於原告說明後並未決標，卻於97年7 月18日逕行作成廢標紀錄，並以97年7 月18日北市交祕字第09733214500 號函通知原告，「本局業已依政府採購法第48條第1 項第1 款規定不予決標，俟修正招標文件後再重行招標。」等語，原告不服提出申訴，招標機關以97年8月14日北市交祕字第09733536100 號函通知申訴廠商處理結果，原告不服招標機關異議處理結果，依法於97年8 月26日向台北市政府提起申訴亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本院因認本件撤銷訴訟之結果，參加人之權利或法律上利益將受損害，爰依職權裁定命獨立參加本件訴訟。另被告重行為第4 次招標，由原告得標。

貳、本件原告主張：

一、全球智慧卡服務股份有限公司（下稱全球智慧卡公司）所提起之異議理由，是否有理？

㈠被告稱不論決標與否，均得依政府採購法第84條規定變更原處理結果，然其先決要件必需是全球智慧卡公司的異議理由需合理，而非被告發現得標人非其屬意公司得標，就可以任意依政府採購法第84條規定變更原處理結果，損害政府採購法之立法精神。否則，任何政府招標機關均可依此條款變更所有採購案的結果，社會豈不大亂。

㈡被告所持參加人全球智慧卡公司異議理由（原證5 ）為本標案97年6 月27日開標後，全球智慧卡公司於97年6 月30日提出書面異議，內容略以：「本案所公告之所有文件中，唯一有提及投標金額的文件為招標文件的附錄五投標書，而附錄五投標書中，交通局僅要求廠商填寫的是每台單價（" 每台單價新台幣：元整承包，另附詳細價目表供參考。" ）。故以本案投標金額應以總金額÷設備數量才正確；另「投標書上每台單價是合約5 年期間的租用設備的每台單價，…」云云，惟此全球智慧卡公司自相矛盾，前後翻異，事後編撰之說詞，容後說明：

⒈首先，全球智慧卡公司所稱「投標書上每台單價是合約5 年期間的租用設備的每台單價」、「故以本案投標金額應以總金額÷設備數量才正確」、及「唯一有提及投標金額的文件為招標文件的附錄五投標書」云云，係屬毫無根據之誤導。按所有招標文件中亦無任何一處有記載每台單價為每台5 年或60個月之總租金，或「每台單價是合約5 年期間的租用設備的每台單價」；更無人何一份招標文件上有全球智慧卡公司所稱「本案投標金額應以總金額÷設備數量」之記載；而全球智慧卡公司所稱「唯一有提及投標金額的文件為招標文件的附錄五投標書」，更是睜眼說瞎話，卻故意忽略該附錄五投標書（原證13）上第一項就載明「投標人對上開採購之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件，均已完全明瞭接受。今願以每台單價新台幣: __元整承包」及附錄五投標書右上角更以紅色字體加框（標書電子檔用紅色）標示請詳閱投標須知，顯見附錄五投標書之「…今願以每台單價新台幣__ _ _ __ __元整承包」整段文字均需以本採購案之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件為準，而非僅以「每台單價」四個字做任意之片面解釋。全球智慧卡公司之異議理由顯然是故意斷章取義的只拿附錄五投標書的幾個字來誤導，企圖以偏蓋全來掩蓋其於投標前並未依規定詳閱「上開採購之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件」，及其不負責任的蓋公司大小章表明「均已完全明瞭接受」之事實。

⒉事實上，本採購案招標公告多處指明本案為每月給付租金。97年06月11日中文公開招標公告資料（原證9 ）第1 頁第13行明定本件為「租用悠遊卡扣款系統」，而招標公告資料（原證9 ）第3 頁第8 行明定分5 年60個月給付租金。再按本案公告之採購契約草案（原證12）第14條明定「收費系統總租金以每月新臺幣（以下同）45萬8,000 元整為上限」。並無全球智慧卡公司所稱用60個月為單位計算每台租金單價之情事。

⒊系爭採購案公告內容已說明「每臺單價」四個字就是「每台每月租金單價」且「每臺單價」之預算金額不高於458 元。按97年06月11日中文公開招標公告第3 頁第7 行起之附加說明（原證9 ）、被告財物採購補充投標須知第3 頁「伍、注意事項」第一點（原證10）、及97年6 月17日臺北市政府交通局租用暨老愛心示範車隊悠遊卡收費系統計畫說明書第8至9 頁之第（七）項（原證11）等三處均有「…，扣款設備每台每月租金單價為新臺幣458 元整，預估採購數量為1000具（2748萬元/458元×5 年×12個月）…」之規定，更有「實際採購數量＝2748萬元/ 最低決標每臺單價×5 年×12個月」之計算式說明，均已明確指明「最低決標每臺單價」之「每臺單價」四個字就是「每台每月租金單價」並為招標計價單位。且「決標每臺單價」係以458 元為上限，按本件公告之採購契約草案（原證12）第14條明定「收費系統總租金以每月新臺幣（以下同）45萬8,000 元整為上限」，以本件計劃說明書所明定採購數量至少1000具（原證11，第5 頁第10行、第9 頁第2 行、第10頁第16行），更已明確說明標單價格之預算金額不超過458 元整（458,000 ÷1,000 ＝458）。

㈢本案補充投標須知第3 頁「伍，注意事項」第三點載明「本系統租金費用之計算以同一時間廠商所能提供車隊正常使用之扣款設備數量（即可提供車隊安裝正常使用之扣款設備數量，不含備品）乘以設備月租金單價計算。」（原證10），即系爭採購案並無保證每台設備會有60個月租金收入，因為故障機是無法支付租金的，且補充投標須知第3 頁「伍，注意事項」第三點說明了附錄五投標書（原證13）的「每臺單價」四個字不可能做為60個月的租金總和之解釋。顯見全球智慧卡公司所指稱每台單價以5 年共60個月的租金為標單計價單位，係屬毫無根據之誤導或係全球智慧卡公司沒看招標文件就自以為是的填寫，且其異議函所稱根本與招標內容不符，更沒有被告所稱招標文件不明確之情事。

㈣全球智慧卡公司如有依附錄五投標書（原證13）第一項要求詳閱「採購之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件」後仍有不明瞭處，理應依政府採購法第41條第1項規定「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向被告請求釋疑。」及臺北市政府交通局財物採購投標須知第五點規定（原證14），於規定之日期前，以書面向被告請求說明本標案「每臺單價」之填寫，而非以自已之意片面曲解「每臺單價」四個字就亂填標單數字。其未於事前詳閱招標文件內容，卻於開標後任意指標投標書不明確，其異議不僅不合法，且有違反上開規定，逾期提出疑義之情，被告未確實遵守上開採購法規定，變相容許全球智慧卡公司逾期請求釋疑，一旦成立，將破壞政府採購法第41條第1 項之立法原意，延長提出疑義之時間，將使採購程序陷於混亂。

㈤被告無視於前項多處招標公告文件內容及相關法令，恣意附和全球智慧卡公司，僅以附錄五投標書（原證13）其中「每台單價」四個字做任意之片面解釋，卻故意忽略附錄五投標書（原證13）上第一項載明「投標人對上開採購之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件，均已完全明瞭接受。今願以每台單價新台幣__ __ __元整承包」，已明確要求所有投標廠商均應詳讀所有招標文件所定義之「每台單價」，才能填寫承包之單價，且投標人全球智慧卡公司也以蓋大小章表達其「完全明瞭接受」上開載示。被告此種掩耳盜鈴之附和全球智慧卡公司行為，不得不令人懷疑其內情不單純。

㈥又依被證2 之會簽內容亦有兩項可疑之處：第一，原承辦人交通局技正張生萬及傅大倫兩位（原證9 、原證17及原證18前三次招標之公告第1 頁倒數第10行，及開標現場主要發言人）完全在被證2 會簽內容中消失，也從此在本案後續第四次招標與履約中消失，豈不令人懷疑其內情不單純。第二，被告既稱經過多次開會討論，被證2 會議內容為何不見任何關於多處公告招標文件所載標價係每台每月之正反面討論意見，也無為何推翻招標公告與開標現場裁定之說明，更無原承辦人技正張生萬及傅大倫參與會簽，就做成廢標之結論，顯見該被證二斧鑿之痕跡。

㈦再者，依臺北市政府交通局財物採購投標須知（原證14）第38條之4 第1 款規定「價格封文件審查結果未合於招標文件規定者（含（1 ）未依規定格式填寫或鍵入、（4 ）擅改本機關原訂內容），視為無效」，全球智慧卡公司不論是未詳閱招標文件或故意不按招標文件規定書寫價格，依被告投標須知規定與採購法施行細則均應視為無效。另外，全球智慧卡公司所填之單價既明顯高於本件420 元之招標底價，且係與標價有關，依法已無別事探求其標價真意之餘地。被告不依法行政，又前後立場不一，竟稱「經本局針對其（全球智慧卡公司於97年6 月30日）異議事由，發現招標文件『投標書』確有不盡明確，易造成陳訴廠商有不同解讀情事，認定該廠商異議成立」云云，然被告所稱之「不盡明確」，業已於開標中，經被告之承辦官員口頭解釋，並經開標之主持人當場肯認而裁示「每臺單價」四個字就是「每台每月租金單價」，並無「不盡明確」之情。至於所稱「不同解讀」只見全球智慧卡公司毫無根據之爭執，亦未見全球智慧卡公司據何文件而為「解讀」？亦未見被告為何摒棄開標主持人及參與官員針對「每台單價」之解釋，即以「不同解讀」為由，認全球智慧卡公司異議成立，逕為變更原處理結果，被告之違法處理不僅嚴重損害政府之誠信，違反公開公平之原則，損及原告權益，而被告違法變更原處理結果，使得全球智慧卡公司得再行參本招標之投標，被告機關是否對特定廠商有特定立場，其中實有令人質疑之處。

㈧全球智慧卡公司之標單價格填寫違反投標相關規定，且標單已超過底價420 元，並在開標當場被依法排除，已如前述。被告接受全球智慧卡公司之指稱「本件投標金額應以總金額（即2,748 萬元）÷設備數量才正確」云云（原證3 ），而以「投標書不盡明確」為由將97年6 月27日的決標過程紀錄改為廢標，明顯為違反採購法與投標須知等相關法令並圖利全球智慧卡公司。而全球智慧卡公司所為好比是不認真準備功課又不看清題目的學生，交卷後答非所問卻要怪罪出題者一般，最離奇的被告竟是袒護此學生的答非所問，損害認真用功作答的學生權益。

㈨令人憤慨的是，97年6 月27日下午14時30分本案招標開標及決標過程，開標主持人被告機關蕭昌邦主任與網安科技股份有限公司（下稱網安公司）負責人熊子傑（原證19）即為舊識，主持人蕭昌邦主任明知網安公司為本案悠遊卡讀卡機設備（RC531 ）之供應商，卻疑似違反招標規定，讓網安公司負責人熊子傑代表全球智慧卡公司出席開標並發言（開標過程錄音），本案投標須知第27條規定下列廠商不得投標：（三）廠商之負責人或合夥人，與承辦本工程規劃、設計、施工或供應之專案管理廠商負責人或合夥人相同及（四）廠商與承辦本工程規劃、設計、施工或供應之專案管理廠商，為關係企業或同一其他廠商之關係企業（原證20）。招標單位主持人、全球智慧卡公司、及網安公司一起於開標中罔顧利益迴避，事後又刻意將招標公告內容視而不見恣意廢標，實在是令人無法認同。

二、如被告認為「招標文件『投標書』確有不盡明確」之情事，則應於開標前即修正前開法規，並公告發布，以為業者競標之依據。否則，即不能反於「招標公告」明定之法律效果，事後於公開招標過了3 周，在沒有「不同解讀」之根據下，逕行認定「招標文件『投標書』確有不盡明確」而予「廢標」。何況系爭採購案已歷經三次公告投標且每次均經被告官員層層簽署，且如真有不明確，全球智慧卡公司也應依法於開標前異議而非於事後異議。

三、政府採購法第48條第1 項第1 款固規定「變更或補充招標文件內容者，不予決標」，然「開標後，當場亦未不予決標，而是以原告標價偏低有不合理情形，請原告於5 日內提出說明…而是以廢標為由，無法決標，…縱使嗣後發現該項錯誤，亦是意欲更正該項錯誤，而非屬政府採購法第48條第1 項第1 款規定之變更招標文件內容，自無政府採購法第48條第1 項第依款規定之適用。」亦經台北高等行政法院91年度訴字第687 號判決及最高行政法院93年度裁字第737 號裁定（原證15）所肯認，依上開見解，更正錯誤無採購法第48條第1 項第1 款之適用，遑論被告以招標文件不盡明確為由廢標，舉重明輕，被告來函以「招標文件『投標書』確有不盡明確」為由，而依採購法第48條第1 項第1 款規定，不予決標，自有違誤。

四、臺北市政府採購申訴審議委員會於97年8 月29日召開第一次預審會，招標機關蕭昌邦主任與陳怡憓自承「97年6 月27日開標後才發現招標文件不盡明確…，為其疏失」（原證16預審會紀錄），其事後說詞明顯與97年6 月27日蕭昌邦、劉嘉芬及所有交通局官員於招標現場之發言與主席之處分（本起訴狀第6 至9 頁之97年6 月27日下午14時30分公開開標與決標過程發言摘要及原證一之決標過程計錄）完全翻異。被告機關自承「為其疏失」，而按行政官署為已為之行政行為，發現有違誤之處，為本於行政上之職權作用，得變動更正或撤銷原處分而另為處分，惟須於不損害當事人之正當權利或利益之情形下始得為之（行政法院54年判字第255 號判決）。但本件因被告之疏失致損害原告之合法權益。

五、本件臺北市政府採購申訴審議委員會之申訴審議判斷理由，實為荒謬：

㈠針對本件招標之投標書是否有不盡明確之處，申訴審議判斷理由略為：「審其兩者之差異，前者，顯係由投標廠商投報每台每月單價，並由招標機關以每台報價最低之廠商作為決標之對象，再以之決定投標機關所得採購之扣款設備之實際採購數量，其文詞語意係以招標機關為立場來書寫，並以透過計算方式之數量來求得數量；而後者，則任由投標廠商就投標書所載『每台單價新台幣__元整，另附詳細價目表供參考』，來明確填寫『每台』單價。兩者間，在字句用語及立場表示上，確有差異，乃不爭之事實」等語（原證7 ，第39頁第17行起），誠屬荒謬。

㈡按「招標公告」乃係被告機關做成，其文詞語意當係以被告機關為立場書寫，而「投標書」乃係由各投標廠商所填寫，用以決定投標價格以參加採購投標，其文詞語意當以各投標廠商為立場來書寫，倘如採購申訴審議委員會所稱，豈非任何一件採購案，均可以「招標公告」與「投標書」之「立場表示」不同為由，而認投標書不盡明確，進為廢標？實為荒謬。更況，本件爭點在於「每台單價」字句有無不盡明確之處，根本與「立場表示」無關，申訴審議判斷理由於此理由誠屬無稽，顯無理由。

㈢所有招標文件本為一體，「投標書」為「招標公告」之附錄五，且被告機關特別於「投標書」上載明：「請詳閱投標須知　投標人對上開採購之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件，均已完全明瞭接受」（原證13），當係要求各投標廠商均應對所有招標文件之內容加以詳細了解，「每台單價」之意義既於所有招標文件中均為一致之記載與說明，故「投標書」上之「每台單價」當與其他招標文件為一致之解釋與意義，始為前述投標書前述記載之意義所在。故申訴審議判斷理由稱：「如其『每台單價』之填寫，需與其他投標文間之規定相互比，並經一定之邏輯分析推演，始能確定其係「每台單價」之意思，則此一報價之填寫顯然欠缺明確性」等語（原證7 ，第40頁第15行起），亦屬強詞奪理。何況，前述本件招標公告資料、補充投標須知、及計劃說明書等多處均載明「每台每月租金單價」並附以計算式，並非僅有計算式，因此申訴判斷所稱「並經一定之邏輯分析推演，始能確定」云云，當與事實不符。

㈣更況本件招標歷經三次公告，全球智慧卡公司也自始就參與產品檢測與招標文件，期間約有半年時間，如該公司對招標文件有不明白或不同解讀，也應於投標前依採購法與本件投標需知向被告機關提出，而非不負責任的自行隨意填寫就投標，開標事後再以毫無任何投標文件根據之顛倒事非方式指稱「本件投標金額應以總金額（即2,748 萬元）÷設備數量才正確」，更可笑的是被告機關配合其演出。

六、被告事後就開標決標紀錄結果另行認定，違反「法律保留原則」：依系爭採購案中文公開招標公告資料，被告為本項業務作業單位。依此，被告於97年6 月27日開標現場依招標公告、投標須知與採購法判定全球智慧卡公司報價比原告公司高且超過底價，且判定原告公司報價低於底標，僅須於97年7 月4日前發函說明低於底價百分之80，開標決標過程主持人之宣布與決標過程紀錄乃屬基於公權力之行使，就公法上具體事件，所為對外直接發生法律效果之單方行政行為。被告對於該合法之決定，無任意予以變更之權。衡諸招標程序相關法令，被告僅能就原告97年7 月3 日函（原證2 ）予與否准，並未賦予被告得為針對低於底價百分之80說明否准以外之處分權，或授權原處分機關另行以內部會議進行廢標。亦即一旦審議與競標之結果確定後，被告即應依法以所獲結果決定得標人，並無另為廢標之餘地。由此可知，被告並無法律依據，而變更「招標公告、投標須知與採購法」明定之法律效果，逕自採取「廢標」方式，而否准原告之得標資格，顯然違反「法律保留原則」。

七、授益行政處分之撤銷須不損害當事人之權利或利益：

㈠「行政官署以行政處分為人民設定之權利，事後非具有法令上之原因或本於公益上之必要，不得任意撤銷」、「行政官署為已為之行政行為，發現有違誤之處，為本於行政上之職權作用，得變動更正或撤銷原處分而另為處分。惟須於不損害當事人之正當權利或利益之情形下始得為之」，行政法院23年判字第3 號判例與行政法院54年度判字第255 號判決意旨參照。

㈡原告已於97年6 月27日依法取得系爭採購案業務：查訴願法第2 條第1 項明文：「本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。」經查：

⒈系爭採購案中文公開招標公告資料明載：「臺北市政府交通局為本項業務被告」。職是，系爭採購案競標作業之單位既為被告臺北市政府交通局，則交通局官員於前開業務之競標事宜範圍內，基於交通局之授權就特定具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為，核屬訴願法第2 條第1項 之交通局之「行政處分」。亦即被告機關官員就競標作業係立於被告之地位，被告機關官員97年6 月27日於開標當日所為任何有關競標作業之決定、裁示或處分等，均應視為係被告臺北市政府交通局所為，而對被告產生行政拘束力。被告倘無法律上之原因並經合法程序，不得任意更改其處分或決定（核其二者關係類屬行政上之授權、委任性質）。

⒉被告已於97年6 月27日完成公開開標與決標程序並做成決標過程計錄，宣告原告為唯一低於底價百分之80之優先得標者：

⑴被告機關於97年6 月27日開標決標過程，已依法處理「全球智慧卡公司投標報價高於底價，而不得繼續參加競標」。

⑵被告機關於97年6 月27日開標決標過程，已依法處理「全球智慧卡公司投標書報價未依招標公告、補充投標須知、與計劃說明書等三處所規定的最低決標每臺單價」。

⑶被告機關已於97年6 月27日當場宣布原告為唯一之低於底價之優先得標人，且當場交通局已接受原告低於底價百分之80之口頭說明，原告僅需依當場之處分提出低於底價之說明函文（原證2 ）。由上可知，辦理系爭採購案之被告機關官員既已於97年6 月27日當場宣布由原告為唯一之優先得標人，則其時已依法完成授益行政處分。本業務既已由原告依法取得，被告除有「法令上原因」，且「無損於原告之正當權益」外，殊不得變更原行政處分而另行公告廢標。

八、原行政處分違反誠實信用原則及信賴保護之原則：

㈠按行政法院79年度判字第2095號判決明載：「行政機關自動更正或撤銷已為之行政處分，應秉持誠信公平之原則，倘有失於此，致損害人民權益時，則難免有權力濫用之嫌，依行政訴訟法第1 條第2 項之規定，應以違法論。」又行政機關如以公益上之理由撤銷已有存續力之行政處分，對於當事人信賴該處分合法之正當權利與利益應予保護，對其因撤銷所受之損失亦應加以賠償，此觀翁岳生著「法治國家之行政法與司法」之論述自明。

㈡原告因信賴被告於97年6 月27日宣布「原告為唯一之優先得標人，且當場交通局已接受原告低於底價百分之80之口頭說明」、「全球智慧卡公司投標報價高於底價，而不得繼續參加競標」、「全球智慧卡公司投標書報價未依招標公告、補充投標須知、與計劃說明書等三處所規定的最低決標每臺單價」等處分。原告取得被告於97年6 月27日之行政處分，為準時交貨已投入鉅額之投資採購相關印表機與讀卡設備等，其善意信賴原行政處分之正當權益應受保障。準此，被告機關於同年7 月18日另行宣告本招標案廢標，顯然違悖誠實信用原則及信賴保護之原則。

㈢原告信賴被告招標公告上關於投標書報價之規定（原證9 ，中文公開招標公告資料第1 頁第13行、原證10，補充投標須知「伍注意事項」第一點、原證11，計畫說明書之第8至9頁之第（七）項、及原證10，補充投標須知「伍，注意事項」第三點），且被告於97年6 月27日開標決標過程亦做此認定。詎料，97年7 月18日被告卻刻意配合全球智慧卡公司誤導竟來函，接受全球智慧卡公司不負責任、毫無招標公告資料根據、顛倒是非理由，指稱「本件投標金額應以總金額（即2,748 萬元）÷設備數量才正確」云云，而推翻其公告內容與97年6 月27日行政處分，而為前後不一之處分，顯然違悖誠實信用原則及信賴保護之原則。

九、按系爭採購案僅有原告與全球智慧卡公司兩家公司通過台北市悠游卡公司技術審驗，全球智慧卡公司標單價格未低於底價且不符招標公告之標價填寫相關規定，已於97年6 月27日被為出局，今被告竟以「不盡明確」將系爭採購案廢標重來，讓全球智慧卡公司敗部復活，意圖圖利全球智慧卡公司，實為明顯。

十、綜上所述，系爭採購案招標文件已有多處揭示並附具計算式，充分說明「每月租金單價」及「最低決標每台單價X5 年X12個月」，並無全球智慧卡公司所稱「投標書」有不明確之情事，故被告機關原處分決定，顯有重大違誤，且與　鈞院91年度訴字第687 號判決意旨不符( 原證15），原告依政府採購法第76條第1 項規定提出申訴應有理由等語。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷決定及原處分。被告應就系爭採購事件作成決標予原告之處分。

參、被告則以：

一、本件確有「投標書不盡明確」之情形，被告於全球智慧卡公司提起異議後，依政府採購法第84條第1 項規定變更原處理結果，並依同法第48條第1 項第1 款規定變更、補充招標文件內容而不予決標，並未違法：

㈠本件主張爭議在於系爭投標書是否有不盡明確之情形，爰說明如下：

⒈系爭招標公告（即原證九）第3 頁「附加說明」第1 點表示：「本案預算總額及契約總額為2748萬元，分5 年60個月給付租金，……」。因此，招標公告係記載本件採購案之預算總額，並記載以分5 年60個月之方式分期給付租金，故投標書之每台單價（即每台租金）可能解釋為每台契約期間租金，而以分期給付之方式給付。

⒉系爭補充投標須知（即原證十）第3 頁「伍、注意事項」第一點亦再次表示：「本案預算總額及契約總額為新臺幣2,748 萬元整，分5 年60個月給付租金，……」，故每台單價確實可能被解釋為每台契約期間租金，而以分期給付之方式給付。

⒊上開補充投標須知（即原證十）第3 頁「伍、注意事項」第二點另表示：「契約價金自系統正式開始提供乘客服務之日起開始計算，履約期限共計60個月（不含建置期），按月給付既定租金新臺幣45萬8,000 元整……」，其中「履約期限共計60個月」之文字，的確使得廠商可能以60個月計算每台租金；而「按月給付」之文字，亦係決定給付總額後，在給付方法上分期按月給付所使用之文字。從而，此的確可能使得每台單價被解釋為每台契約期間租金。

⒋系爭計畫說明書（即原證十一）第8 頁之（七）亦記載：「本案預算總額及契約總額為新臺幣2,748 萬元整，分5 年60個月給付租金，……」，其亦再次強調係「分」5 年60個月給付租金，故投標書之每台單價（即每台租金）可能解釋為每台契約期間租金，而以分期給付之方式給付。

⒌系爭契約草案（即原證十二）第1 頁第二條載明：「本契約租用期限為自標的物全部啟用後之次日開始起算，租期五年。……」，故每台單價的確可能以5 年租期計算，此亦符合契約之文義。

⒍上開契約草案（即原證十二）第6 頁第十四條亦再次載明：「本案契約租金以自標的物全部啟用後之次日，為租金給付之開始起算日，租期5 年。」其係將「租期5 年」之文字緊接於「租金起付之開始起算日」後，故每台單價（即每台租金）確實可能解釋為「自租金給付之開始起算日後5 年期間之租金」，而為「每台契約期間租金」。

⒎另系爭投標書（即原證十三）第一點記載「另附詳細價目表供參考」，惟被告機關於該次招標文件中並未附詳細價目表，因此使廠商無從得知「每台單價」計算之基礎，致生解釋上及計算上之爭議。且在原告聯華公司及訴外人全球智慧卡公司之投標書後，亦確實發生聯華公司有附其自製格式之詳細價目表，而全球智慧卡公司因被告未提供詳細價目表之格式，故其並未附上詳細價目表之差異情形（被證六）。從而，此項有「另附詳細價目表供參考」之記載，但卻未提供詳細價目表之事實，亦為使本件投標書上「每台單價」之解釋不盡明確之原因之一。

⒏按本件係採租賃方式之採購案，並非採買賣方式之採購案，因此所謂「每台單價」可能係原告主張之「每台每月租金」，亦有可能係參與投標之另一廠商全球智慧卡公司所主張之「每台契約期間租金」，此二種解釋均不脫離「每台單價」可能之文義範圍，故原招標書之文字確有不盡明確之處，而易致生爭議，易造成廠商有不同解讀情事，故有修正及補充之必要，以杜絕爭議並保障招標的公平性及廠商合法權益。

⒐另系爭申訴審議判斷即臺北市政府97年9 月17日訴97015 號採購申訴審議判斷書（即原證7 ）第38頁至第42頁亦已就投標書確有不盡明確之處詳為說明，謹整理如下：

⑴本件招標公告附加說明第1 點、臺北市政府交通局財物採購補充投標須知伍、注意事項第1 點及臺北市政府交通局租用敬老愛心示範車隊悠遊卡收費系統計畫說明書三、計畫內容（七）均明定：「…本案預算總額及契約總額為新臺幣2,748 萬元整，分5 年60個月給付租金，契約標的物之建置維護暨營運管理採租金方式，平均分攤於每具扣款設備中，扣款設備每具每月租金單價為新臺幣458 元整，預估採購數量為1,000 具（2,748 萬/458元×5 年×12個月），實際採購數量＝（2,748 萬/ 最低決標每具單價×5 年×12個月），向設備廠商租用本計畫所需至少1,000具（實際總數量以契約為準）…。」。而本件投標書第1點則載明：「一、投標人對上開採購之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件，均已完全明瞭接受，今願以每台單價新臺幣ˍˍˍˍ元整承包，另附詳細價目表供參考……」，審其兩者之差異，前者，顯係由投標廠商投報每台每月單價，並由招標機關以每台報價最低之廠商作為決標之對象，再以之決定招標機關所得採購之扣款設備之實際採購數量，其文詞語意係以招標機關為立場來書寫，並以透過計算公式之運算來求得數量；而後者，則任由投標廠商就投標書所載「每台單價新臺幣ˍˍˍˍ元整，另附詳細價目表供參考」，來明確填寫「每台」單價。兩者間，在字句用語及立場表示上，確有差異，乃不爭之事實。

⑵「投標書」報價欄位之填寫，關涉投標廠商履約成本與日後報酬，且為機關採最低價決標之比較基礎，廠商投標之報價具不可撤回性，亦復不得修正、更改，故首重明確，其填寫方式應一看即知如何填寫及填寫所代表之意義。如其「每台單價」之填寫，需與其他投標文件之規定相互比對，並經一定之邏輯分析推演，始能確定其係「每台單價」之意思，則此一報價之填寫顯然欠缺明確性。況且本案投標，招標機關本應依「投標書」所載另附統一「詳細價目表」格式供投標廠商填寫，並讓投標廠商易於得知「投標書」報價欄位「每台單價」之填寫，係要填寫「每台每月單價」，而招標機關並得以此詳細價目表來審查其「每台單價」之正確性與合理性，然招標機關卻未於各廠商領標時，依「投標書」所載另附給「詳細價目表」格式，致令不同廠商投標時有附詳細價目表者，有未附者，且因而造成各廠商就「投標書」報價欄位「每台單價」之填寫有不同之解讀，顯有重大過失。此外，此項採購標的在國內係首次辦理招標，而合格廠商在國內亦僅2 家，此由2 家廠商報價，申訴廠商填寫「每台單價」為每台每月租金，他家廠商填寫為5 年之總租金，則益可證明由於招標機關首次辦理難免有所疏失，致使投標書「每台單價」之填寫確有不盡明確，會有廠商各自不同解讀情事，從而招標機關主動廢標並於修正上述缺失後重新公告招標，尚難謂有所不宜。

⒑被告基於上開用語不明確之爭議，於本件採購案第4 次招標時，已將原投標書「每台單價」之文字修正為「每台每月單價」，並刪除原「另附詳細價目表供參考」之字樣（請比較原證十三與被證一）。此兩項修正，正足以彰顯出原投標書確實有不盡明確之情形。

⒒綜上所述，招標文件中確實有多處之記載使得投標書中之「每台單價」有可能解釋為「每台契約期間租金」，而非原告主張之「每台每月租金」。從而，原招標書所使用「每台單價」之文字確有不盡明確之處，而易致生爭議，易造成廠商有不同解讀情事，故有修正及補充之必要，以杜絕爭議並保障招標之公平性及廠商合法權益。從而，被告之處置並無違法，原告之主張為無理由。

㈡被告得依政府採購法第84條規定變更原處理結果

⒈查政府採購法第84條第1 項本文規定：「廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。」

⒉按本件採購案雖曾於97年6 月27日開標，但當日並未決標，此為原告不爭執之事實，故原告尚未取得決標資格，尚難以得標廠商自居，合先敘明。

⒊實則，無論有無決標，依政府採購法第84條第1 項規定，招標機關均得於廠商提出異議有理由時，撤銷或變更原處理結果，故原告強調當時僅係要求其說明低於底價百分之80之原因，實與本件爭議無關。詳言之，最高行政法院94年判字第834 號判決指出：「按契約成立後，雙方之權利義務依契約規定，故倘若雙方之契約有未盡周全之虞，自得依民法加以補充。至於沒收押標金、保證金及通知刊登政府採購公報部分，均係法律所明定，機關所為僅係依法行政之結果，尚難與雙方合意之契約等同論之。」而政府採購法第84條第1 項所定撤銷、變更原處理結果雖不在上開判決明文列舉之列，但亦係法律所明定者，自不待言。故無論是否已決標，招標機關均得依該條項規定撤銷或變更原處理結果，蓋此係依法行政之結果，尚難與雙方合意之契約等同論之，從而不受該採購案是否已決標之影響。

⒋就本件而言，系爭採購案於97年6 月27日開標後，訴外人全球智慧卡公司於97年6 月30日向被告提出異議，其意略為：「招標文件附錄五投標書中僅要求廠商填寫的是每台單價。顧名思義，以本案投標金額應以總金額÷設備數量才正確」、「招標文件附錄五投標書，廠商投標金額前的文字" 每台單價" ，一般正常的理解應是本標案之總金額除以本案實際採購的設備數量，是為正確的" 每台單價" 」、「在招標單位投標書字義不明的情況下，廠商依據此字意有不同理解的情況下，在標單上所填寫的投標價格，應在合理邏輯判斷下，確定投標廠商之投標單價上原始的真正意義。」並據以請求「修正系爭招標案決標之錯誤，並請修正全球智慧卡公司為得標廠商」。被告評估上開異議之事由，認為「投標書」確有不盡明確之處，易造成廠商有不同解讀情事，已如前述，故認其前半段之請求即「修正系爭招標案決標之錯誤」部分，為異議有理由，爰依政府採購法第84條第1 項規定，變更原保留決標之處理結果，另行辦理第4 次公開招標，並無任何違法。

㈢被告得依第48條第1項第1款規定不予決標：按政府採購法第48條第1 項第1 款復規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3 家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。…」。次按投標書為招標文件之附錄五，其自屬招標文件之一部分，故其內容有須變更或補充者，即得適用上開規定不予開標決標。就本件而言，投標書確有不盡明確之處，易造成廠商有不同解讀情事，已如前述，故其有變更及補充之必要，而屬「變更或補充招標文件內容」之情形，因此被告自得依據上開規定不予開標決標，而於招標文件修正完成後，再舉行第4 次公開招標，並無任何違法之情形，原告之主張顯無理由。

㈣原告其他主張不實之處，原告之主張為無理由，已如前述。為避免誤解，爰就原告其他主張不實之處，說明如下：

⒈按給付方式與契約價格係屬兩事，故系爭採購案雖訂為每月給付租金，惟似難以此認定招標書上所載「每台單價」即為「每台每月租金」。

⒉原告所舉之招標公告第3 頁第7 行起之附加說明（見原證9）、財物採購補充投標須知「伍、注意事項」第一點（見原證10）、系爭計畫說明書第（七）項（見原證11），僅係分別說明每台每月租金、實際採購數量之計算、每月總租金之上限等事項，並未明確說明上開招標書之「每台單價」究係指「每台每月租金」或「每台契約期間租金」，故此更足以證明本件招標書確有不盡明確之處。

⒊有關原告提及之97年6 月27日開標當日之發言內容，其係於開標後之發言，而非開標前之釋疑，故實無解於投標書不盡明確之事實。再者，當時被告之承辦人員雖於當場表示相關招標文件足資明確，惟此係訴外人全球智慧卡公司於提起異議前之處置，嗣後於該公司依法提起異議後，被告本於行政自我審查之機制，召開內部檢討會議並徵詢相關單位意見後（被證2 ），確認全球智慧卡公司之異議確實部分有理由，而依政府採購法第84條第1 項規定變更處理結果，並無違法或不當。易言之，被告既已「變更處理結果」，即係變更先前開標時之決定及各項內容，另為適法之處理，故原告以開標過程之發言為其有利之主張，顯無理由。

⒋至於招標文件雖曾提及「最低決標每臺單價」，惟此係列於實際採購數量之計算項下，與投標書之「每台單價」確實並無明顯之對應關係，復無其他文件註明本件係以「每台每月租金」為投標價格，故實難僅以該項記載即認為招標文件之記載已臻明確。

⒌原告另主張訴外人全球智慧卡公司應依政府採購法第41條第1 項規定於招標文件規定之日期前，以書面向被告請求釋疑，故該公司之異議不合法，被告係變相容許逾期釋疑等語，惟查：所謂招標文件之釋疑，係指廠商對招標文件之內容認有疑義，而向招標機關請求釋疑者，惟本件情形並非訴外人全球智慧卡公司認為招標文件之內容有所疑義，而係因投標書使用文句不盡明確，致原告及全球智慧卡公司各有其解釋，就全球智慧卡公司而言其並未有所疑義，其確信「每台單價」即為「每台契約期間租金」，如同原告確信「每台單價」即為「每台每月租金」一般。故原告此項主張顯無理由，被告並無變相容許全球智慧卡公司逾期請求釋疑，更無破壞政府採購法第41條之立法原意之情形。

⒍至原告另以投標須知第37條不許修正標價之規定（即原證14）指摘被告，亦為無理由。按被告自始至終並未允許全球智慧卡公司修改標價，亦從未做成該公司得依其主張之每台每月租金152.6 元得標之決定（其價格顯較原告之286 元為低），而係本諸公平合理之原則，就投標書確有不盡明確之處，予於修正及補充，確保於無爭議之情形下公開重新招標，並由原告公司再度得標，此豈會有任何「別有隱情可言」？原告之指述顯非事實。

二、被告並未違反政府採購法與投標須知等規定而圖利全球智慧卡公司：

㈠被告本於行政自我審查之機制，於確認全球智慧卡公司之異議部分有理由，而依政府採購法第84條第1 項規定變更處理結果，並無違法或不當，已如前述，故原告以開標過程之發言為其有利之主張，顯無理由。已如前述。

㈡詳言之，依據被證2 所附各項簽呈公文，被告對此項爭議之處理乃極為重視，並經召開多次會議以及徵詢各相關機關之意見後，方做成全球智慧卡公司之異議部分有理由部分無理由之決定後，就其有理由部分（投標書不盡明確）變更處理結果，就其無理由部分（請求決標於該公司）則駁回其異議，此何來任何圖利可言？

㈢至原告稱此項見解之改變為「顯有重大內情」等語，實屬極為惡意之指控。按法律見解有所不同，為法律爭議事件中所常有者，原告豈能因被告機關之決定不盡如其意，即為惡意詆毀之能事。原告所謂「顯有重大內情」等語，乃指摘被告承辦人員有貪贓枉法之行為，被告身為行政機關，不能接受原告此項惡意誹謗之行為，請　鈞院愷切訓斥原告應就事論事，以維法制。

㈣至原告據此稱「被告不依法行政，又前後立場不一」等語，更顯係對政府採購法第84條第1 項之誤解。按被告依據該條項規定辦理，即顯為依法行政；且該條項之規定即明文授權招標機關可就異議之內容撤銷變更處理結果，此為法之所許。

㈤至於原告所提所謂被告受有戴錫欽議員與全球智慧卡公司熊子傑壓力等語，更顯係與本案無關之無稽之談。按被告所為均係依據政府採購法所為之合法措施，亦係考量廠商公平性之合情合理作為，變更後之決定亦係公開公平重新招標，過程中並未受有任何人之壓力，最終之結果亦係由原告公司得標，顯見原告相關指控均為與本案無關之不實指控。

三、被告變更原處理結果及不予決標之時點並無違法

㈠所謂「沒有不同解讀」，僅為原告之片面主張，並非事實，事實上系爭投標書確有用語不盡明確之處，已如前述。

㈡本件情形與招標文件之釋疑不同，而係招標文件不明確須補充及修正，亦已如前述。

㈢至系爭採購案雖已歷經三次公告投標，但政府採購法第84條第1 項規定之適用，並未限縮於決標前，故是否已歷經公告投標之過程，實與該條項之適用無關，原告之主張顯無理由。

四、本件情形與原告所舉裁判之情形不同

㈠查原告所舉　鈞院91年度訴字第687 號判決之基礎事實為：「本案各投標廠商就開標結果均未提出疑義」、「被告於90年5 月25日上網公告之招標文件所載之履約期限為「90年10月30日以前完成設計」，合約內容所載之履約期限為「90年11月30日以前完成」，致二項招標文件之履約期限不符，而有錯誤，且被告於90年8 月6 日以（90）府行採字第57758號函覆原告，亦認為公告之履約期限與合約書之履約期限不符是一項錯誤。」、「被告自90年6 月13日開標日起至90年7 月9 日公告無法決標止，均未發現該項錯誤，縱使嗣後發現該項錯誤，亦是意欲更正該項錯誤，而非屬政府採購法第48條第1 項第1 款規定之變更招標文件內容，自無政府採購法第48條第1 項第1 款規定之適用。」（見原證15第3 頁至第4 頁），故顯然原告於起訴狀第16頁第4 點所引用之文字僅屬有所偏頗之斷章取義，而非原判決之原意。

㈡上開鈞院91年度訴字第687 號判決之基礎事實為：本案各投標廠商就開標結果均未提出異議，故無從適用政府採購法第84條第1 項變更原處理結果；上網公告之招標文件所載之履約期限與合約內容所載之履約期限明顯不符，而有錯誤，故法院認為「更正」該項錯誤非屬政府採購法第48條第1 項第1 款規定之「變更」招標文件內容；被告自開標日起至公告無法決標止，均未發現該項錯誤。

㈢惟就本件而言：本案另一投標廠商全球智慧卡公司依法就開標結果提出異議，故本件得適用政府採購法第84條第1 項變更原處理結果；本件相關招標文件並未有類似之明顯錯誤，而係投標書記載之「每台單價」之文義未盡明確，故有補充及變更之必要，以盡明確，故本件確實屬於政府採購法第48條第1 項第1 款所規定補充或變更招標文件內容之情形；且被告確係於公告廢標前即已發現該項未盡明確之疑義，此亦與上開判決之情形不同。

㈣從而，本件情形顯與上開判決之基礎事實有所不同，實不得強加比附援引，原告援引該判決為其有利之主張，實為無理由。

㈤至原告另引用之最高行政法院裁定，係駁回廠商之上訴，而非機關之上訴，故其未就上開判決之見解表示意見，而與本案無關，附此敘明。

五、原告並未有任何權利或利益受損之情形

㈠按本件採購案雖曾於97年6 月27日開標，但當日並未決標，原告尚未取得決標資格，尚難以得標廠商自居，已如前述。從而，被告變更原處理結果重新招標，並未損害原告任何權利或利益。

㈡再者，被告依政府採購法第84條第1 項規定變更原處理結果之方式，並非決標於訴外人全球智慧卡公司，而係採公平方式重新公開招標，且重新公開招標之結果仍由原告得標，故原告並未有任何權利或利益受損之情形。

㈢實則，本件若依全球智慧卡公司之主張，則當時（即97年6月27日第3 次公開招標）之標價9,157 元係指每台契約期間租金，每台每月租金則為152.6 元，較原告之標價286 元為低，故若依全球智慧卡公司之主張而言，似應決標於全球智慧卡公司，惟被告並未依全球智慧卡公司之主張而變更原處理結果為決標於該公司，而係依法依理為維持採購公平而變更原處理結果為重新公開招標，此種處置不僅合法，亦未損害原告任何權利或利益。

㈣至於原告再次以97年6 月27日之發言記錄指摘被告完全翻異等語，亦屬無理由。按被告係以政府採購法第84條第1 項規定變更原處理結果，此即依法行政之修正行為，自與修正後之後行為為準，原告之主張顯無理由。

㈤退萬步言，即使認為原告有權利或利益受損之情形（假設語氣，並非事實），被告變更原處理結果之行為仍為合法。依政府採購法第84條第1 項本文規定：「廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。」，已如前述。故對採購過程中之處置，經廠商提出異議或申訴者，招標機關得自行撤銷、變更原處理結果，為法所明文，即使因此使原告之權利或利益受損，亦為法之所許。至於原告雖舉改制前行政法院54年判字第255 號判決為有利於其之見解，此暫不論信賴保護原則之內涵於數十年來已有所演化及進展（詳後述），僅僅以該判決係做成於政府採購法87年5月29日施行前，即知本件自應以上開政府採購法之規定為準，自不待言。

六、本件申訴審議判斷之決定，誠屬合法

㈠申訴審議判斷理由已如前述第一點所載，且詳如原證7 第38頁至第42頁，茲不贅述。

㈡按申訴審議判斷理由並非如原告起訴狀第18頁倒數第5 行以下所言僅以「立場表示」而認為系爭投標書不盡明確，綜觀申訴審議判斷理由之內容，其係詳細審酌不同招標文件之用語及涵意，明確表示「兩者間，在字句用語及立場表示上，確有差異，乃不爭之事實。」（原證7 ，第39頁倒數第10行起。此句亦為原告所劃線強調者，見起訴狀第18頁第13行起），故其除表示立場表示有所不同外，字句用語亦確有差異。從而，原告相關指摘實屬斷章取義之錯誤，而未就整體關聯意義通盤觀察，顯有違誤。

㈢另原告以投標書上之記載，指摘申訴審議判斷理由有所不當，亦為無理由。按本件之關鍵之一，即在於投標書與其他投標文件之記載確有差異，致生不盡明確之爭議，故即使廠商詳閱投標須知等招標文件，仍不能對投標書上僅記載「每台單價」之意義明確瞭解。正是因為如原告所言在其他招標文件記載的是「每台每月租金單價」，而在招標書上所記載者卻僅有「每台單價」，未盡一致，才會讓人產生究竟兩者為相同（原告之理解）或不同（全球智慧卡公司之理解）之不同解讀方式之爭議。而此由全球智慧卡公司在標單上填寫9,157 元此一顯非每台每月租金之金額（每台每月租金預算價為458 元，原告填寫金額為286 元，9,157 元顯與上開金額均相距甚遠，依一般常理即可知此顯非每台每月租金之金額），即可得知投標書之記載確實容易使人致生誤解，此項投標金額之顯然錯誤，亦可做為系爭投標書確有不盡明確之處，而須變更或補充之佐證。至於原告指稱似為揣測之語，並無憑據。

七、被告並無違反法律保留原則

㈠按原告雖主張按本件採購案於97年6 月27日已有行政處分之存在，惟本採購案雖曾於97年6 月27日開標，但當日並未決標，從而，原告於97年6 月27日所為之行為，並未對外直接發生法律效果，並非行政處分，原告此一主張顯無理由。

㈡再者，原告指摘被告違反法律保留原則，亦顯無理由。按被告係依政府採購法第84條第1 項規定變更原處理結果，並依同法第48條第1 項第1 款規定不予決標，而政府採購法顯為立法院三讀通過、總統公布之形式意義法律，被告依據上開法律之合法行為，顯無違反法律保留原則，原告之主張顯無理由。

八、本件尚無授益行政處分之存在，且其撤銷未損害當事人之權利或利益

㈠查原告並未有任何權利或利益受損之情形，已如前述第五點所載，茲不贅述。從而，本件尚無授益行政處分之存在，且其撤銷未損害當事人之權利或利益，原告之主張為無理由。

㈡次查，本採購案雖曾於97年6 月27日開標，但當日並未決標，故原告當時尚未取得決標資格，尚難以得標廠商自居，故被告97年6 月27日開標當日所為之行為，並非行政處分，亦已如前述。

㈢末查，即使如原告所言其係得標廠商（並非事實，已如前述），被告依政府採購法第84條第1 項本文規定對採購過程中之處置，經廠商提出異議或申訴者，予以撤銷、變更原處理結果，為法所明文，即使因此使原告之權利或利益受損，亦為法之所許，復已如前述。

㈣實則，原告所主張「授益行政處分之撤銷須不損害當事人之權利或利益」此一強調「絕對保障」之主張，顯與法律制度有違，茲說明如下：

⒈就違法授益行政處分而言，行政程序法第117 條係規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。

二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」故違法行政處分不分授益處分或負擔處分，原則上均得撤銷，僅例外於信賴保護原則之情形下不得撤銷，此須符合信賴保護原則之四大要件方得主張（詳後述），並無原告所稱「授益行政處分之撤銷須不損害當事人之權利或利益」之情形。

⒉就合法授益行政處分而言，必須有行政程序法第123 條規定之五種情形，亦例外允許其廢止，並無原告所稱「授益行政處分之撤銷須不損害當事人之權利或利益」之情形。

⒊從而，原告此項主張實為不了解行政法之相關規定及其法理，不足採納。

九、原處分並未違反誠實信用原則及信賴保護原則按被告已一再陳明，被告係依政府採購法第84條第1 項規定變更原處理結果，並依同法第48條第1 項第1 款規定不予決標，相關法律規定均為原告所應明知，故被告顯未違反誠實信用原則。實則，原告係將誠實信用原則及信賴保護原則混為一談，故此處爭點在於信賴保護原則之內涵及其適用；而信賴保護原則於數十年來已有所演化及進展，並非如同原告所主張之如此簡略粗糙，茲詳述如下：

㈠信賴保護原則之構成要件（釋字第525 號、第529 號解釋參照）：信賴之基礎存在某種既存的法律狀態或國家具體之行為，以做為人民信賴的對象、信賴的客體；信賴表現；信賴值得保護；私益大於公益受益人信賴該處分之存續所生之信賴利益（私益），大於撤銷該處分所得維護之公益。（行政程序法第117 條但書第2 款參照）。

㈡本件並無信賴保護原則之適用

⒈本件無信賴之基礎存在：本採購案雖曾於97年6 月27日開標，但當日並未決標，故原告當時尚未取得決標資格，尚難以得標廠商自居，故被告97年6 月27日開標當日所為之行為，並非行政處分，已如前述。從而，本件並無信賴基礎存在，本件並無信賴保護原則之適用。

⒉原告復無信賴之表現：信賴保護原則之適用須有客觀上具體表現信賴之行為，純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。按系爭開標決定既然僅為「保留決標」，則是否決標予原告，尚屬未定，其結果亦有可能不予決標予原告，故原告所謂投資採購相關印表機與讀卡設備等行為，實與該一「保留決標」決定之信賴無關，兩者並無因果關係之必然性，其主張顯無理由。再者，關於原告「已投入鉅額之投資採購相關印表機與讀卡設備」等語，亦僅見其空言主張，未見其提出證據證明其確有上開行為，不足採信，附此敘明。

⒊原告亦無任何權利或利益受損，不具備私益大於公益之情形：按原告既然尚非得標廠商，則被告變更處理結果之決定即未損害原告任何權利或利益，顯然不具備私益大於公益之情形。本件再次重新公開招標（即第4 次招標）之結果係決標為原告，由原告為得標廠商，由此亦可證被告之原處分並未侵害原告任何權利或利益，並無撤銷原處分並無私益大於公益之情形。

㈣綜上所述，被告之原處分並未違反誠實信用原則及信賴保護原則，原告之主張為無理由。

十、原告所指對被告及其公務人員之指述，均屬誣衊構陷之惡意指控，並非事實

㈠原告書狀及開庭時之口頭陳述，均一再於毫無事實根據及證據基礎之情形下，誣指被告係為護航全球智慧卡公司方為原處分，以及不實指控被告之公務人員有所謂不法情事。此均為原告為達訴訟目的之誣衊構陷，其此項訴訟技巧不僅惡劣，甚至有違法之虞，被告機關爰在此表達嚴正之否認及抗議，並請原告立刻停止所有不實指控，以就事論事之立場進行本件訴訟！

㈡原告書狀提及之張生萬及傅大倫兩位承辦人，則純屬職務調動之故，而未再承辦本案。二位承辦人係自97年7 月1 日起配合被告臺北市政府交通局之組織編修而異動新職，且本件採購案亦業於97年10月16日簽訂契約補充條款，改由被告所屬「臺北市公共運輸處」接辦（被證七），絕非如原告所稱「內情不單純」或所謂「斧鑿」之情形。原告此種指控之邏輯，無非是要求公務機關之承辦人員不能有任何調動，否則即為不法？顯見原告之主張為荒謬至極。

㈢另原告稱開標主持人蕭昌邦與網安公司負責人熊子傑係舊識，且讓該人代表全球智慧卡公司出席開標並發言有所不當，惟查：開標主持人蕭昌邦與熊子傑並非舊識，原告所稱並非事實；且網安公司亦非本採購案之投標廠商，並無投標須知第27條所訂情形，故全球智慧卡公司選擇由熊子傑代表其發言，開標主持人之處置並無任何違法或不當，原告之指控全屬無的放矢之惡意誣衊！

㈣原告對被告及其公務人員諸多不實之指摘，甚至涉及毫無根據之人身攻擊，根本與本件法律爭議毫無關聯。原告此項主張，實不知其用意為何？是否將嚴謹之行政訴訟程序當成所謂「放話」、「空穴來風」之街談巷議？如此之訴訟行為，實已逾主張權益之合法程度，而有嚴加駁斥之必要。

綜上所述，本件確有「投標書不盡明確」之情形，被告於全球智慧卡公司提起異議後，依政府採購法第84條第1 項規定變更原處理結果，並依同法第48條第1 項第1 款規定變更、補充招標文件內容而不予決標，並未違法。且本件情形與鈞院91年度訴字第687 號判決（即原證15）之情形不同，不得強加比附援引，原告其餘主張亦均為無理由，均如前述。從而，原處分及申訴審議判斷均無違法，原告之請求顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、參加人方面：

一、被告於97年6 月13日辦理本案第3 次公告，於97年6 月27日開標，共有2 家廠商，即原告及參加人二家廠商投標，2 家廠商資格、規格均符合。依被告所提供之招標文件附錄五投標書記載「每台單價新台幣：__ __ __ __ _ 元整」承包。故以本案參加人之係以總金額÷設備數量為本案期間之每台單價進行投標，故參加人之投標金額為本案期間每台9,157元，依本案期間為5 年計算，等於每台每月租金單價為152.6 元。相較於原告提出之投標金額每台每月租金單價為286元，參加人之投標金額顯為最低標，本應由參加人得標。

二、參加人之投標金額係以本案期間（5 年）之每台單價，而原告投標金額則係本案期間之每台每月單價，被告從而於97年7 月18日以北市交秘字第09733214500 號函以「投標書確有不盡明確，易造成投標廠商不同解讀情事…依採購法第48條第1 項第1 款規定」為由，決定將系爭標案予以廢標，並通知原告及參加人。參加人俟後雖對被告廢標之決定提出異議及申訴，而後因被告後又辦理第四次招標，並決標予原告，且該次原告之投標標價確較參加人為低，故參加人縱認被告之異議處理結果及申訴審議判斷不無違誤，亦只得隱忍。然查，原告既已於第4 次招標標得系爭標案，今卻又要求將第3 次標案應決標予伊，實已損及參加人之權益，為此獨立參加本案訴訟。

三、招標機關依法公告後，其公告及招標文件之內容，即生拘束機關之效力，無法隨意拒絕投標，必須依照招標文件所示條件，決標給最低標或最有利標之投標廠商，此有最高法院98年度判字第38號判決理由略如「按政府採購程序中的公告，即政府採購法第27條第1 項規定：『機關辦理公開招標或選擇性招標，應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路。公告之內容修正時，亦同。』在締結採購契約的過程中，應僅屬於要約引誘性質，而並非要約，然其與民法上之要約引誘並無任何法律上之拘束力者並不完全相同。蓋在政府採購法第74條、第75條第1 項第1款、第2 款，已經明文規定，招標公告後，若廠商對對招標文件規定或對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充有所異議，依該法規定之異議、申訴程序處理；而且，若廠商依照招標公告而提出投標，採購機關並無法隨意拒絕投標，必須依照招標文件所示條件，決標給最低標或最有利標之投標廠商。此與一般要約引誘之情形，原則上潛在的交易相對者對於要約引誘之內容，在民法上並無表示異議之權，且要約引誘人無必然要與某一提議訂約者締結契約之義務，有所不同，此亦為本院向來見解」可參。故被告辦理招標時，自不得咨意變更招標文件之內容，以妨礙政府採購法第1 條「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，以確保採購品質」之立法意旨。

四、政府採購法第48條第1 項雖定有各款事由，賦予機關得於法定之條件下得不開標或決標之裁量權，惟從政府採購法第1條及第6 條第1 項「機關辦理採購，應以維公共利及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇」等規定，細譯其內容，此一條款亦應是在於維持政府採購之合法、公正、正確及採購目的之達成有關。此有其明定「一、變更為補充招標文件內容」、「二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」、「三、依第八十二條規定暫緩開標者」、「四、依第八十四條規定暫停採購程序者」、「五、依第八十五條規定由招標機關另為適法之處置者。」、「六、因應突發事故者」、「七、採購計畫變更或取銷採購者」、「

八、經主管機關認定之特殊情形」為法定之不開標或不決標之事由以觀，均屬對於採購目的之達成，或合法性、公正性、正性有影響者之事由，即可證之。本案被告據以廢標之依據，雖係政府採購法第48條第1 項第1 款「變更為補充招標文件內容」，然由於廠商已依招標文件投標，且已進入決標階段，自必須招標文件之內容，有必須更正或補充之適法理由，否則率以此條款為據，而不依招標文件所定標準決標，其行為即與法律授權之目的相違，而有裁量濫用之違法。

五、另按機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明，政府採購法第51條第1 項定有明文，次按「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」民法第98條著有規定。因此，當廠商之投標文件內容如機關認為有疑義時，依法本應予廠商說明之機會，且亦應法探求當事人真意以認定廠商投標之真意。經查，本件招標文件即附錄五之投標書內要求投標廠商於投標時填入「每台單價」之金額，雖招標文件並未明確定義係每月每台或履約期每台之總額，致原告係以每月每台單價投標，而參加人係以五年每台之單價投標，雖有不同，但原告、被告或參加人均知不論是以每月每台或五年每台投標，亦均能經過計算而得出相同之標準，即原告如之投標價如以五年（60個月）計，則每台單價為17,160元（286 元×5 年×12個月=17,160 元），同樣，參加人之投標價亦可換算為每月每台之單價為152.6 元【9,157 ÷（5 年×12個月）=152.6元】。因此，在二家廠商之標價非有不得比較之情形下，被告實無理由不進行比較及決標之理由，更無必須變更或補充招標文件之必要。故被告今卻以招標文件之內容不盡明確為而廢標，其裁量實已逾政府採購法第48條第1 項第1 款之目的，自難謂無濫用之情形。

六、本案被告機關第4 次招標文件其修正事項如下（詳被告97年8 月8 日簽呈）：

㈠將實際採購數量＝(2,748萬元/ 最低決標每臺單價×5 年×12 個 月) 修正為實際採購數=[2,748 萬元/ （最低決標每臺單價×5 年×12個月）] 。

㈡按每月給付既定租定458,000 元，修正為「但不得超過新臺幣45萬8,000 元」

㈢契約第3 條第2 項「契約租金每月總價為新臺幣45萬8,000元…」修正為「契約租金每臺每月單價為元整，每月總價為新臺幣元整」。

㈣契約第14條第3 項「總租金費用每月45萬8,000 元」改為「每月總租金」。故由以上變更或補充事項以觀，變更前後之幾無差異，故實稱不上有變更或補充之情形，更無必要變更之理由。

七、再查，申訴審議判斷為據之行政院公共工程委員會88年8 月20日（八八）工程企字第8811803 號函「因招標文件對於材質、避雷器數量及傳訊距離等前後規定不一，致生招標疑義一案，建議依政府採購法第48條第1 項第1 款規定不予決標，修正招標文件後重行招標」（參證2 ）內容以觀，其必須變更或補充之原因係由於規格及數量不一致，將來無法確定契約之內容，而影響採購之正確性而有變更之必要，始建議依第48條第1 項第1 款辦理。另行政院公共工程委員會89年5 月26日（八九）工程企字第89014745號函表示「…其於開標、決標前接獲本會通知或自行發現違失，無因應緊急情況或公共利益之必要而可改正者，可依本法第48條第1 項規定不予開標決標…」（參證3 ），所提憑指機關採購行為已有違法，而非係針對政府採購法第48條第1 項第1 款而為之解釋，而係同條項第2 款「二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」之情形。故申訴審議判斷似未充分比較本件事實是否與該二解釋函是否相同，即作為申訴判斷之依據，實非無疑。

八、參加之投標亦無違反招標文件之情形，今招標文件即附錄五之投標書係由被告機關提供，僅要求投標廠商於該投標書內「每台單價新台幣：__ __ __ __ _ 元整」之空白處填入金額，並未要求投標廠商應附詳細價目表，因此，參加人只要於該空白處填入金額後，自屬合格標。至於所填入之金額部分，由於該投標書係要求填入每台單價，其並未要求填入每月每台單價，因此，參加人將每台履約期限5 年之總價為每台單價，應亦符合招標文件之要求，且由招標文件已載明每台每月之預算金額為458 元，參加人之投標價自不可能每月每台為9,157 元，而逾458 元，且由參加人投標金額9,157元，實際換算為實際採購數量3,001 台（2,748 萬/9,157=3,001），較3,000 台多1 台，避免與以3,000 台作為投標基礎之廠商為相同，亦符合一般投標廠商競價之習慣，故依民法第98條「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句」規定，及政府採購法第51條第1 項規定，參加人既已澄清投標之真意，且亦為被告所屬之運輸管理科所接受，此有被告機關97年7 月15日之簽呈可稽（鈞院卷1 第159 頁），此只被告機關誤以為此涉及標價變更，而未予接受（鈞院卷1 第158 頁），此實係被告誤解應依民法第98條探求參加人投標之真意，故本件參加人根本未有變更標價之情形，亦無須變更標價，故被告機關爰引政府採購法施行細則第60條規定，亦非有據。

九、綜上，被告將系爭標案予以廢標之處分，自難謂合法等語。並聲明：被告97年7 月18日北市交秘字第09733214500 號函所為不予決標之處分撤銷；並決標予參加人。

伍、本院判斷：

一、被告就本件採購案為不予決標後重新招標，並由原告得標，經查原告第三次招標之價格為286 元，若原告得標僅需提供之悠遊卡扣款設備為1,602 台，而重新（即第四次）招標原告得標價為134 元，原告需提供之悠遊卡扣款設備為3,418台，致原告需多提供1,816 台悠遊卡扣款設備，原告主張其機器成本必然增加，另外尚需提供五年租賃期間之維護與安裝之人力與相關費用，致生損害，而涉及求償問題，故原告仍有提起本件撤銷訴訟之訴之利益。

二、本件招標文件之「投標書」不盡明確，造成投標廠商不同解讀之事實是否客觀存在？

㈠按「投標書」報價欄位之填寫，關涉投標廠商履約成本與日後報酬，且為機關採最低價決標之比較基礎，廠商投標之報價具不可撤回性，亦復不得修正、更改，故首重明確，其填寫方式應一看即知如何填寫及填寫所代表之意義。若是投標書投標金額欄位填寫無法讓所有廠商一見即知該如何填寫，則其明確性即有不足。

㈡查本件投標書內容為「一、投標人對上開採購之契約、投標須知、補充投標須知、有關附件等招標文件，均已完全明瞭接受，今願以每台單價新臺幣ˍˍˍˍ元整承包，另附詳細價目表供參考。……」（見本院卷第118 頁即原證13），其並未明指計價期間，則所謂每台單價可為每年或每月或契約（60個月）期間之單價，自不明確，廠商可以為不同解讀，並按其解讀投標，故本件標案之投標書另附詳細價目表供投標廠商填寫，即廠商可以任擇每台之計價方式，但須另附詳細價目表，使被告藉此價目表審查廠商「每台單價」之計價之正確性與合理性，並得就廠商之投標價格換算成相同之每台單價計價標準，比較各廠商之投標價格，並以最低標得標。若本件投標書所載「每台單價」可以明確認定是「每台每月單價」或者「每台契約單價」，自毋庸另附詳細價目表，故投標書所載「每台單價」並不明確。而關於所附「詳細價目表」由招標機關統一提供，此觀之被告財物採購投標須知規定「廠商之投標文件於開標審標時發現有下列情形之一者，視為無效……㈣價格封文件審查結果未合於招標文件規定者：1.投標書（詳附錄五）或詳細價目表：⑴與本機關提供樣式不符。……」（見本院卷第121 頁即原告14）即明，而本件被告於廠商領標時並未依投標書所載另附給詳細價目表，此為兩造及參加人所不爭執事項，自無從就投標廠商之投標金額以相同計價基準進行比價而決標。

㈢次查本件招標公告附加說明第1 點（原證9 ）、臺北市政府交通局財物採購補充投標須知伍、注意事項第1 點（原證10第4 頁）、臺北市政府交通局租用敬老愛心示範車隊悠遊卡收費系統計畫說明書三、計畫內容（七）（原證11），均載明：「……本案預算總額及契約總額為新臺幣2,748 萬元整，分5 年60個月給付租金，契約標的物之建置維護暨營運管理採租金方式，平均分攤於每具扣款設備中，扣款設備每具每月租金單價為新臺幣458 元整，預估採購數量為1,000 具（2,748 萬/458元×5 年×12個月），實際採購數量＝（2,748 萬/ 最低決標每具單價×5 年×12個月），向設備廠商租用本計畫所需至少1,000 具（實際總數量以契約為準）…。」依上開文件所載「5 年60個月給付租金」或能知悉按月給付租金，但依其文義顯然無法明確知悉投標書上每台單價係指「每台每月單價」；至於文件中例示[2,748萬/458元×5 年×12個月），實際採購數量＝（2,748 萬/ 最低決標每具單價×5 年×12個月）] ，惟此例示之前提之「扣款設備每具『每月』租金單價為新臺幣458 元整……」，此觀諸上開文件字句即明；另系爭契約草案第1 頁第2 條載明：「本契約租用期限為自標的物全部啟用後之次日開始起算，租期五年。……」同草案第6 頁第14條亦載明：「本案契約租金以自標的物全部啟用後之次日，為租金給付之開始起算日，租期5 年。」故投標廠商據此就每台單價以五年租期計算，亦符合契約之文義。綜上，本件招標案無從由採購相關文件得知招標書之「每台單價」係指「每台每月租金」。

三、本件是否合於政府採購法第48條第1 項第1 款：變更或補充招標文件內容之情形，而得為不予決標及重行招標？

㈠按政府採購法第48條第1 項第1 款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。…」同法第84條第1 項規定：「廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。」而政府採購法第48條第1項第1 款之規定，就變更或補充招標文件之時間並未設有限制，則於開標之後，決標之前有「變更或補充招標文件內容」之情形，自得不與決標。於此情形不予決標乃法律賦予行政機關的裁量權限，有無變更或補充招標文件內容之疑義並不限於係廠商發現，向招標機關請求釋疑，或者由行政機關自行發現。又是否有變更或補充內容之必要並且不予開標決標，可能會對最低價之廠商不公平，故適用時，必須受到行政法下行政機關裁量權行使限制之適用，即行政機關聲稱變更或補充招標文件內容，若屬恣意，將不符合政府採購法之規定。次按行政訴訟法第201 條規定行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。則除了有裁量瑕疵的情況，已經影響裁量處分之合法性外，否則行政法院基本上對於行政機關之裁量係不予審查，蓋法律既然許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所做成之處置，在法律上之評價均屬相同，各種不同的裁量僅發生適當與否之問題，而不構成違法，所以在行政訴訟程序中，法院自應予以尊重（吳庚，行政法之理論與實用，十版，頁123 ）。

㈡經查本件招標投標書為投標文件之附錄五，其內容並不明確，已如前述，則被告認定之投標文件內容「不明確」而構成政府採購法第48條第1 項第1 款規定變更或補充招標文件之要件，故認為參加人異議內容「修正系爭招標案決標之錯誤，並請修正全球智慧卡公司為得標廠商」之前半段「修正系爭招標案決標之錯誤」有理由。依照政府採購法第84條第1項規定，變更原保留決標之處理結果，並且依據同法第48條之規定不予開標決標，待招標文件修正完成後，再舉行第4次公開招標，尚無不合。

㈢本採購案於97年6 月27日開標，但當日並未決標，故原告當時尚未取得決標資格，尚難以得標廠商自居；又被告依政府採購法第84條第1 項本文規定對採購過程中之處置，經廠商提出異議或申訴者，予以撤銷、變更原處理結果，於法有據，是原告對此未決標之處分並無信賴之基礎，原告主張信賴保護與誠信原則，委不足取；被告為不與決標以及變更原處理結果，係依法行政，亦不生所謂違反法律保留原則之問題。綜上本院認其裁量並無違法或者違反一般法律原則，自應予以尊重，而不得審查其適當與否。則被告本於行政自我審查之機制，召開內部檢討會議並徵詢相關單位意見後（見被證2 ），依政府採購法第84條第1 項規定變更處理結果，於補充招標文件後重行舉行第4 次招標，並無違法或者圖利第三人之情況。至於原告所舉本院91年度訴字第687 號判決及最高行政法院93年度裁字第737 號認為「被告自90年6 月13日開標日起至90年7 月9 日公告無法決標止，均未發現該項錯誤，縱使嗣後發現該項錯誤，亦是意欲更正該項錯誤，而非屬政府採購法第48條第1 項第1 款規定之變更招標文件內容，自無政府採購法第48條第1 項第1 款規定之適用。」經查該案係上網公告之招標文件所載之履約期限與合約內容所載之履約期限明顯不符而有錯誤，係一見即知之明顯錯誤，變更文件內容是屬於「更正」，並不觸及實體認定，而非屬政府採購法第48條第1 項第1 款規定之「變更或補充」招標文件內容，核與本件因投標書不明確情形有間，自無法援用。至於參加人主張被告就其投標文件內容認有疑義時，依法應予廠商說明之機會，且應依民法第98條規定探求廠商投標之真意。本件參加人係以五年每台之單價投標，換算為每月每台之單價為152.6 元【9,157 ÷（5 年×12個月）=152.6元】。因此，在二家廠商之標價非有不得比較之情形下，被告實無理由不進行比較及決標之理由，更無必須變更或補充招標文件之必要，故被告以內容不盡明確為而廢標，其裁量實已逾政府採購法第48條第1 項第1 款之目的，自難謂無濫用之情形云云。然「投標書」報價欄位之填寫，為機關採最低價決標之比較基礎，廠商投標之報價具不可撤回性，亦復不得修正、更改，故首重明確；依現行政府採購法採用雙階理論，本件尚未進入訂約程序，自屬公法事件爭議，尚無適用民法第98條規定探求真意之餘地；投標書載「每台單價」之意思欠缺明確性，故投標書亦載明另附詳細價目以供參考，此與私法上一般當事人意思表示不明確，應依法探求情形有異，故參加人所為主張，委不足取。

陸、綜上所述，系爭採購案被告依政府採購法84條規定變更原處分結果，並依同法第48條第1 項第1 款規定不予決標，經修正招標文件後重行招標，於法無違，應予維持。原告訴請撤銷原處分及申訴審議判斷，就系爭採購事件作成決標予原告之處分為無理由，應予駁回。本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭