臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

鄭崇文律師

複代理人

許志嘉律師

被告

內政部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國97年1月31日院臺訴字第0970081494號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統中和線（中和市轄）工程，申請徵收坐落臺北縣中和市○○段潭墘小段186-233地號等6筆土地，經被告於80年12月31日以台（80）內地字第8007669號函（以下簡稱被告80年12月31日函）予以核准，交由臺北縣政府於81年4月10日以81北府地4字第104243號公告。嗣原告以其被繼承人即訴外人游金塗持分所有坐落臺北縣中和市○○段627地號（重測前為臺北縣中和市○○○段外南勢角小段25-42地號）被徵收土地（以下簡稱系爭土地）逾徵收計畫使用期限而未使用為由，依土地徵收條例第9條規定，於96年5月9日向臺北市政府申請照原徵收價額收回游金塗所有之被徵收土地。經臺北市政府報由被告於96年7月26日以台內地字第0960113575號函（以下簡稱被告96年7月26日日函）復，略以原告非全體繼承人，且已逾法定申請期限，與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，不予發還等語。臺北市政府地政處乃據以於96年8月2日以北市地四字第09604590600號函轉臺北市政府於96年8月6日以北府地用字第0960516411號函復原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應作成准許原告照原徵收補償價額收回坐落臺北縣中和市○○段627地號土地之處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：原告申請照原徵收價額收回系爭被徵收土地，是否符合行使收回權之要件？

㈠原告主張之理由：

⒈本件原告申請收回系爭土地，經被告以原告非全體繼承人及申請已逾法定期限，與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符為由，予以否准。惟查：

①原告於96年5月9日向臺北市政府申請收回系爭被徵收土地，尚未逾法定申請期限，茲說明如下：

⑴按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」，土地法第219條第1項固定有明文。然有關土地之徵收，因土地法之規定有所不足，故立法院另制定完整之「土地徵收條例」作為規範。是以，有關土地之徵收，土地徵收條例為土地法之特別規定，先予陳明。次按「被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起20年內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第219條之規定：一、徵收補償費發給完竣屆滿3年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。三、依原徵收計畫開始使用後未滿5年，不繼續依原徵收計畫使用者。」，復為土地徵收條例第9條第1項所規定。又按「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，為都市計畫法第83條所明定。可知都市計畫法得排除土地法之限制，自係土地法之特別法。

⑵經查系爭土地被徵收後，經臺北市捷運工程局（以下簡稱北市捷運局）實際施工發現不適合作為通風口用地，乃變更設計，將景安捷運站通風口改設他處，致系爭土地因而閒置不用，符合土地徵收條例第9條第1項第1款及第2款規定，原告自得於徵收公告之日起20年內，向被告申請照原徵收補償價額收回其土地。又依都市計畫法第83條規定，本件亦不受土地法第219條之限制，即不受5年申請期限之限制，故被告指稱本件申請已逾法定期限云云，顯有違誤。

②收回權並非物權，自無民法物權編公同共有規定之適用，謹陳述如下：按民法第827第1項後段規定，所謂公同共有人係指基於公同關係，而共有一「物」者。經查收回權並非「物」，顯非公同共有之標的，更遑論有民法第828條第2項規定「公同共有物之處分或其他權利行使」之適用。行政機關相關函釋雖片面認定需適用公同共有，然行政機關所為之函釋僅係行政機關內部之文件，並非法律，尚無拘束人民權利義務之效力，乃屬當然。本件原告為原土地所有權人之繼承人之一，自得本於原土地所有權地位行使收回權，是被告認本件應由全體繼承人申請，於法未合。

⒉次查北市捷運局於97年9月5日以北市捷權字第09732535800號函（以下簡稱北市捷運局97年9月5日函）就系爭土地使用現況向被告提出說明，其中說明欄第二點雖指出系爭土地係屬經都市計畫變更案於79年11月13日發布實施捷運系統中和線景安站所規劃之捷運系統用地（捷3用地）之通風口及緊急出口設施使用之捷3用地（系爭土地坐落於東北側）之範圍內等情。然揆諸前揭函文所附96年6月11日現場會勘紀錄所載「出席代表發言要點：㈠臺北大眾捷運股份有限公司：對於本案土地現況為空地，公司無使用需求且不易管理。㈡臺北市政府捷運工程局南區工程處：捷運相關設施並無使用本案土地之地面及地下。

㈢臺北市政府捷運工程局綜合規劃處：1.本案土地捷運系統原規劃為有使用，後因細部設計變更，現已無須使用。

2.建議比照捷運新店線模式檢討捷運中和線全線涉及捷運設施已無須使用之用地，一併納入並一次辦理撤銷徵收及辦理都市計畫變更回復原使用分區作業。」等語，足證系爭土地確實係捷運系統無須使用之地，且管理不易，其中更有二相關單位自期能主動辦理撤銷徵收，發還原土地所有權人。是故，都市計畫變更案縱曾於79年11月13日發布實施，但都市計畫本即僅係計畫，須依實際發展使用情況，分別就主要及細部計畫定期通盤檢討，系爭土地既未確實依計畫使用，且相關單位亦明確指出系爭土地因細部變更已無使用需要，則原告請求照原徵收價額收回系爭土地，實與系爭土地是否屬捷3用地之範圍內無涉。綜上所陳，被告認事用法殊有違誤，原處分及訴願決定均應予撤銷。

㈡被告答辯之理由：

⒈按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」，為89年2月2日公布施行之土地徵收條例第61條所規定。是依本件徵收時（81年間）適用之土地法（78年12月29日修正公布）第219條第1項「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地．．．」、都市計畫法（77年7月15日修正公布）第83條「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。」規定及被告84年9月26日台（84）內地字第8488181號函釋（以下簡稱被告84年9月26日函釋）「依都市計畫法徵收之公共設施保留地，不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地之聲請期限，自該使用期限屆滿之日起算5年。」要旨，因系爭土地係都市計畫內之土地，應以其呈經核准之計畫期限為準，依80年12月台北市台北都會區大眾捷運系統中和線工程徵收土地計畫書所載「．．．㈢計畫進度：預定81年6月開工，87年6月完工。．．．」，本件得申請收回徵收土地之期限係自87年7月起算5年至92年6月止，故原告於96年5月9日始提出申請，已逾法定期限，本件於程序上已不合法。

⒉次按被告91年8月23日台內地字第0910009834號函釋略以「說明：．．．二、按『繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利義務。』、『公同共有人之權利義務，依其公同關係所由規定之法律或契約定之。除前項之法律或契約另有規定外，公同共有物之處分，及其他之權利行使，應得公同共有人全體之同意。』分為民法第1148條前段及第828條所明定．．．是有關被徵收土地之原所有權人已死亡，如其繼承人依土地法第219條規定申請收回土地時，仍有上開民法第828條第2項規定之適用。．．．」，本件原土地所有權人為游金塗，其合法繼承人計有訴外人游阿常、林游招治、游茂仁及簡游椪治4人，原告僅係游茂仁之繼承人之一，非全體繼承人以書面提出申請收回系爭土地，與上開規定不合，故被告否准原告所請，並無違誤。另依被告88年1月25日台（81）內地字第8802123號函釋「．．．市縣地政機關對於原土地所有權人申請收回其被徵收土地，是否符合上開土地法第219條第1項第1款或第2款規定之情形，依相關書面證明文件顯足以據以認定者，或其申請已逾法定收回期限者，則無須會同相關單位實地勘查，以簡化作業。」，本件因申請收回已逾法定期限及申請人非為全體繼承人，不符合土地法第219條規定之形式要件，得免實地勘查，附此陳明。綜上所陳，原告之訴為無理由，應予駁回。

理由

一、本件起訴時被告之代表人為李逸洋，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」，89年2月2日公布施行之土地徵收條例第61條定有明文。次按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地．．．」，復為78年12月29日修正公布之土地法第219條第1項所規定。又按「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，77年7月15日修正公布之都市計畫法第83條亦有明定。再「依都市計畫法徵收之公共設施保留地，不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地之聲請期限，自該使用期限屆滿之日起算5年。」，被告84年9月26日函釋甚明在案。

三、緣臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統中和線（中和市轄）工程，申請徵收坐落臺北縣中和市○○段潭墘小段186-233地號等6筆土地，經被告以80年12月31日函予以核准，交由臺北縣政府於81年4月10日以81北府地4字第104243號公告。嗣原告以其被繼承人游金塗所有系爭土地逾徵收計畫使用期限而未使用為由，依土地徵收條例第9條規定，於96年5月9日向臺北市政府申請照原徵收價額收回游金塗所有之被徵收土地。經臺北市政府報由被告以96年7月26日函復，略以原告非全體繼承人，且已逾法定申請期限，與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，不予發還等語。臺北市政府地政處乃據以於96年8月2日以北市地四字第09604590600號函轉臺北市政府於96年8月6日以北府地用字第0960516411號函復原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張依土地徵收條例第9條之規定，本件收回系爭土地之申請時效應為20年，且都市計畫法第83條亦明確規定不受土地法第219條之限制，亦即不受5年申請期限之限制，且收回權並非物權，原告自得本於原土地所有權人地位行使收回權，又依96年6月11日現場會勘紀錄，當時代表捷運局綜合規劃處出席之人員表示系爭土地現已無需使用等語，故被告否准原告照原徵收補償價額收回系爭土地之處分顯有違誤，自應予以撤銷等語。被告則以依本件徵收時（81年間）適用之土地法（78年12月29日修正公布）第219條第1項、都市計畫法（77年7月15日修正公布）第83條規定及被告84年9月26日函釋意旨，系爭土地之申請收回之最後期限為92年6月，而原告係於96年5月9日提出本件申請，已逾法定申請期限，於法即屬不合，故被告予以否准發還系爭土地，自屬有據等語資為答辯。經查：

㈠按土地徵收條例雖已於89年2月2日經公布實施，而該條例第9條就被徵收土地收回權成立之構成要件及其行使方式定有明文，然依同條例第61條之規定，土地徵收條例施行前，已公告徵收土地之收回仍應循土地徵收條例施行前之規定辦理。經查本件自80年12月台北市台北都會區大眾捷運系統中和線工程徵收土地計畫書興辦事業計畫概略㈢計畫進度所載「預定八十一年六月開工，八十七年六月完工」等字樣觀之，系爭土地公告徵收之時間係在89年2月2日以前，堪以確定。因當時現行土地徵收條例尚未公布實施，依土地徵收條例第61條之規定之土地，已明文排除現行土地徵收條例第9條對本案之適用餘地，原告所稱尚有誤會。故本件收回權之成立及行使方式，自應適用系爭土地徵收當時所適用之土地法（78年12月29日修正）第219條及其他相關土地法令即都市計畫法（77年7月15日修正）第83條之規定，殆無疑義。

㈡就本件言，行為時土地法第219條與都市計畫法第83條此二種法規範，自法解釋論之觀點立論，係處於普通法與特別法間之法條競合關係，都市計畫法第83條應屬土地法第219條之特別規定，應優先適用，故本件之請求權法規範基礎應建立在都市計畫法第83條上。經查，依都市計畫法辦理徵收之土地，其徵收之始均有「使用計畫期限」存在，是以，「使用期限屆滿」且「不依照核准計畫，在計畫期限內使用」為收回權成立之積極實體要件；又任何權利之行使均應有一定之期間限制，收回權之行使期間雖未明文規定於都市計畫法中，但依都市計畫法第83條之規定，收回權之成立以「不依照呈經核准之計畫期限使用」為必要，且78年12月29日修正公布之土地法第219條第1項明定─須在徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內行使收回權，自應類推適用於都市計畫法第83條中，是系爭土地之收回請求權時效期間為5年，應為自計畫核准使用期限屆滿時之次日起算，應可確定。故本件消極要件為須在系爭呈經核准之計畫期限屆滿之次日起5年內行使收回權，被告84年9月26日函釋雖未指明及此，惟未與前揭法理相悖，其予以援用，自無不當。爰就本件原告行使收回權是否符合積極實體要件及消極要件，茲分述如下。

㈢按收回權之立法設計係為實踐憲法保障人民財產權之基本價值決定，並防止國家濫用徵收權力，杜絕對時間因素考慮欠詳之徵收決策，針對國家為公益而徵收之私人土地遭長期廢置，不按原徵收目的投入建設資本使用（包括移作他用）之情形，使被徵收土地之原所有權人能在事後以退回原補償費之方式重新取回被徵收之土地，其立法精神著重在制衡國家準備不周之徵收行為，故需用土地機關使用被徵收土地之態度及效率即屬判斷收回權有無成立之關鍵課題。次按「土地法第219條所謂『徵收私有土地後，不依核准計劃使用』，係對於所徵收之土地之整體不依原核准計劃使用而言，若就徵收之土地已按原核准計劃逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計劃使用之情形有間，應無該條之適用」，改制前行政法院（現最高行政法院）著有68年度判字第52號判例可資參照。參以司法院大法官會議釋字第236號解釋「．．．．所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。行政院68年判字第52號判例及行政院53年6月30日臺53內5434號令，即係本此意旨，與憲法第15條並不牴觸。」意旨，是以，所謂「被徵收土地依核准計劃使用」，係指被徵收土地已按原核准計劃『逐漸』使用，僅未達到該土地之全部，就整體而言，係指一個徵收計畫在外觀上已逐漸具體化；且需地機關是否已於徵收完畢後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，不能仍按徵收前之各別原所有權人之各個地區以為認定已否實行使用之準據，毋庸置疑。故77年7月15日修正公布之都市計畫法第83條第2項所謂『不依照核准計畫期限使用』，必須在使用期限屆至時，「對徵收標的物的所為、符合徵收目的之施作或建設作為」完全還沒有開始進行，方屬之，堪以確定。

㈣經查，依北市捷運局97年9月5日函說明欄所示，系爭土地係屬經都市計畫變更案於79年11月13日發布實施捷運系統中和線景安站所規劃之捷運系統用地（捷3用地）之通風口及緊急出口設施使用之捷3用地（系爭土地坐落於其上東北側）之範圍內，有北市捷運局97年9月5日函及土地登記謄本等影本附卷可稽，是系爭土地現況固為空地且其地上及地下雖均無捷運及相關設施，惟因仍供作捷3用地之通風口及緊急出口設施使用，而從外觀上觀察，與本件為設立捷運系統而予以徵收之目的復有必然之關連性，故其確有按原核准計劃使用之事實，堪以認定。原告雖以96年6月11日現場會勘紀錄，當時代表捷運局綜合規劃處出席之人員表示「本案土地捷運系統原規劃為有使用，後因細部設計變更現已無需使用」等語，資為本件業已變更設計之依據。然查北市捷運局於97年10月17日以北市捷權字第09732916100號函（以下簡稱北市捷運局97年10月17日函）復被告97年10月8日台內地字第0970165422號函查事項，即就其97年9月5日函說明二『本案臺北縣中和市○○段627地號（重測前為南勢角段外南勢角小段25-42地號）土地，係捷運系統中和線景安站規劃之捷運系統用地（捷3用地）之一部分，．．．作為通風口及緊急出口設施使用，本案土地係位於捷3用地內之東北側』與該局96年6月11日會勘紀錄『五、㈢、1、本案土地捷運系統原規劃為有使用，後因細部設計變更現已無需使用。』所載似有矛盾一節為說明。經查北市捷運局就系爭土地係捷3用地之一部分，其所屬之都市計畫分區為捷運系統用地，迄今並無變更；景安站規劃之捷運系統用地（捷3用地）係作為通風口及緊急出口設施使用，系爭土地位於捷3用地內之東北側，其下方作為通風井管道使用（詳如AP圖）；而所謂捷運車站之AP圖，係其與細部設計顧問簽約之委約圖進入細部設計階段後，細設顧問有責任在原捷運用地範圍內，依相關法規、捷運車站設計準則，針對站體設施及空間配置進行合理且最佳化之研討，再發展細部設計；本案之通風口及緊急出口配置，經細部設計顧問設計研討後，將緊急出口之配置角度調整，並利用緊急出口結構上方已開挖之空間佈設通風井管道，整合配置並節省開挖面積（詳細設圖），且該設計方案，後續未再作變更等情陳述綦詳，此觀該函說明欄二、所載內容及所附附件（即變更都市計畫圖、地籍圖、AP圖、細設圖）即明。是系爭土地雖有經細部設計調整緊急出口之配置角度，並利用緊急出口結構上方已開挖之空間佈設通風井管道，整合配置並節省開挖面積之事實，但仍不脫其作為通風井管道使用之功能設計，尚符合徵收之目的，即作為通風口及緊急出口設施使用，自難謂「未對徵收標的物為符合徵收目的之施作或建設作為」，原告所稱尚有誤解。故系爭土地既係作為捷3用地內通風井管道使用，與原規劃之捷運系統用地（捷3用地）之通風口及緊急出口設施使用之徵收目的並無不符，其有按原核准計劃使用之事實，至堪認定。

㈤又按都市計畫法第83條第1項規定所稱「呈經核准之計畫期限辦理」，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。經查系爭土地係都市計畫內之土地，應以其呈經核准之計畫期限為準，而依80年12月台北市台北都會區大眾捷運系統中和線工程徵收土地計畫書興辦事業計畫概略㈢計畫進度明載「預定八十一年六月開工，八十七年六月完工」等字樣，是系爭捷運系統中和線工程之計畫期限為自81年6月至87年6月，毋庸置疑。第以系爭捷運系統中和線工程相關設施已施作完竣，並於87年12月通車在案，業經北市捷運局分別以97年9月5日函、97年10月17日函闡敘甚明，核與上述徵收土地計畫書所載計畫進度期限相符，是系爭土地確有於計畫期限內，依照核准計畫實行使用之事實，即堪認定。故本件自不該當於「使用期限屆滿」且「不依照核准計畫，在計畫期限內使用」之收回權成立之積極實體要件，原告行使收回權，請求照原徵收價額收回系爭土地，於法即屬不合。退步言，縱本件該當於收回權成立之積極實體要件，因系爭土地之收回請求權時效期間為5年，應自計畫核准使用期限屆滿時（即87年6月底）之次日起算，是本件得申請收回之期限自87年7月起算5年，其時效於92年6月即已完成，而原告遲至96年5月9日始向臺北市政府請求收回系爭土地，則被告以原告已逾5年之請求期限，據以否准原告之收回申請，於法要無不合，原告所稱委無可採。綜上所述，本件原告行使收回權，請求照原徵收價額收回系爭土地，既不該當於收回權成立之積極實體要件，復已逾得申請收回之期限，則被告以其請求收回系爭土地，已逾法定申請期限，與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，而不予發還，即非無憑，所為否准之處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定、原處分，並請求被告應作成准許其照原徵收補償價額收回坐落臺北縣中和市○○段627地號土地之處分，皆為無理由，均應予以駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭