臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

法務部

代表人

乙○○（部長）住同

上列當事人間申報公職人員財產事件，原告不服行政院中華民國98年6 月3 日院台訴字第0980086351號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件訴訟標的之價額在新臺幣（下同）20萬元以下，依照行政訴訟法第229 條第2 項、第1 項第2 款規定及司法院民國92年9 月17日院台廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判，先予敘明。

事實及理由

二、事實概要：原告於94年間係臺灣臺中地方法院檢察署檢察官，為行為時公職人員財產申報法（下稱本法）第2 條第1 項第10款規定應申報財產之人員。原告於94年申報財產時，漏報其合作金庫銀行西門分行軍公教貸款債務新臺幣（下同）1,402,945 元，被告認係故意申報不實，依行為時本法第11條第1 項後段規定，以98年1 月22日法財申罰字第0981100715號處分書處原告罰鍰7 萬元。原告不服提起訴願，以其於92、93、95年均有申報該筆貸款，僅94年疏未申報，足見已違背其本意，無成立間接故意申報不實之可能，顯非故意申報不實或隱匿財產；其所欠貸款係公開之負債，非積極財產，政府機構或民眾向地政機關查詢抵押設定即得知悉，縱因疏失漏報，亦無侵害本法所定確立公職人員清廉作為之法益，其非屬處罰對象等語，原告所提訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠原告於擔任公職期間，自財產申報制度開辦以來，每年均依法履行財產申報義務。於申報94年度財產時，漏未申報合作金庫銀行西門分行之公教貸款之事實原告不願爭執。惟上揭漏未申報，原告容或有所過失，惟無法接受原處分「故意申報不實」之嚴厲指控。原告於92、93、95年度之財產申報均有申報合作金庫銀行西門分行之公教貸款（見證物一96、97 年度因已清償該筆公教貸款故未再申報），僅94年度一個年度之財產申報疏未申報該筆公教貸款，因此顯非「故意」申報不實或故意隱匿財產。因前後年度均已申報，當無隱匿財產之不法動機，該項漏報顯亦已違背原告之本意，亦無「間接故意」之可能。法務部法財申罰字第0981100715號公職人員財產申報案件罰鍰處分書及行政院院臺訴自第0000000000號決定書（見證物二），顯然違法，應予撤銷。

㈡按應科處行政罰之行為，係違反一定法律上作為、容忍或不作為義務之行為。如行為人不知有法律上義務存在，或不知其行為違反義務，徒因事實上有違反義務之舉動，即予以處罰，無論對行為人或第三人，皆不能產生維持行政秩序之儆戒作用。因此，違反行政法義務之行為雖未必有反道德或反倫理性質，但仍須具備「一定可非難心態」，始予以處罰。故而，在立法例上，對於違反義務之舉動，殆要求行為人有可歸責之原因（即故意或過失），且無所謂正當防衛或緊急避難之情事，始料予處罰，我國行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於」故意或過失者，不予處罰。」即從其例。當然，基於行政目的之實現，個別行政法規中或可採取「行為犯」概念，凡違反禁止規定或作為義務者，即推定其有過失，行為人必須證明自己無過失，始不受處罰。相對地，立法者也可以考量特定法規範目的、違反義務行為可非難性之高低等因素，於個別行政法規，限縮處罰之對象，將行為人「可非難之心態」限於「明知」、「意圖」、「故意」或「重大過失」一定範圍內，始予處罰。行為時公職人員財產申報法（82年7 月2 日公布施行）第11條第1 項後段明定申報不實之處罰係以故意為其構成要件，即其適例。蓋公職人員財產申報法目的，在於端正政風，確立公職人員清廉之作為（見該法第1 條所示），手段上採取公職人員自行申報財產，以供民眾檢閱之方式為之，一方面令公職人員迫於申報財產之壓力，不得不清廉自守，一方面人民得由申報資料質疑審核公職人員財產來源，藉以舉發公職人員不當財產來源，職是，公職人員確有詳實申報財產之義務。但求諸本法之目的畢竟與公司法、證券交易法或商業會計法不同，並非要求公職人員每年「鉅細靡遺清算陳報」自行財務狀況，以供「債權人」閱覽，或供「投資大眾」決策所用，更鑑於人類記憶力時而有限，社會現實生活之忙碌與複雜，自然人既不可能如法人設有專職之財務會計部門協助為資產管理，每年度定期要求就其家庭（個人、配偶及未成年子女）財產為說明，實屬額外負擔，從而，行為時之該法對於違反據實財產申報義務者之處罰，限於故意，而不及於過失，一則避免處罰逾越立法規範目的（澄清吏治而非以經濟層面的保障投資），二則避免過苛而欠缺期待可能性。

㈢行為時公職人員財產申報法第11條第1 項後段規定既將客觀財產申報不實之行為，限於「故意」者始予處罰，則行為者「故意」或「過失」申報財產不實之限界，當然不能不謹慎劃分。由於行政罰法對於行政罰上之故意、過失並無定義性規定，實務及學界多參酌我國刑法或德國秩序違反法之規定及法理說明之：所謂故意者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件事實，明知並有意使其發生（直接故意），或預見其發生，因其發生不違背本意，而任其發生（間接故意）；所謂過失者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件之發生，雖非故意，但按其情節，應注意、能注意而不注意，以致未能預見其發生（無認識的過失），或雖預見其可能發生，而信其不發生之心態（有認識的過失）。以上，主要係就行為人對所有客觀構成要素的認知以及實現構成要件的意志（簡化表達形式：行為的「知」與「欲」）剖析分類而成，故意與過失二者其實係截然不同之違章形態（過失並非故意的「減輕」形態，而是「他種」責任條件），根本之區別點在於故意者具有行為之「欲」（希望結果發生），但過失者無，然此一主觀心態有無之探求必須委諸於證據，故在實務運作之判斷上，實有相當的困難，尤其是在所謂「間接故意」與「有認識的過失」問，二者行為之「知」均以較弱之形式存在區別僅在於間接故意者具有較直接故意者為弱之「欲」，有認識的過失係確信客觀構成要件不發生，從而「結果發生違背其本意」，而間接故意者則係「結果不發生不違背其本意」，區分時，應視動機、目的、行為時背景、個人條件、技能等綜合判斷。舉例言之，在應作為而不作為之情形，因為違規不作為獲益愈多者，愈具有強烈的動機，其具有未必故意（結果發生亦不違背其本意）之可能性愈高，反之，若依常情不能認定其有獲益者，愈不能認定其有未必故意。於「間接故意」與「過失」不十分明確時，當然不能容許在故意與過失行為之間作選擇，基於「疑即利於被告」原則indubio pro reo)，即應認定係過失行為。

㈣按撤銷訴訟採取職權調查原則，行政訴訟法第133 條定有明文，當事人不因未為舉證，即受不利益之判決，原告固無主觀舉證責任，惟待證事實雖經法院依職權盡調查之能事，仍有不明時，其不利益則歸屬於如無該不明狀況，即可主張特定法律效果之人，此之謂客觀舉證責任。行為時公職人員財產申報法第11條第1 項後段既以「故意」申報不實為構成要件，則該項「故意」之主觀構成要件，亦應依證據認定之，如現存證據尚不足以證明達於故意之程度，則不利益應歸屬於主張特定法律效果之人。

㈤故意行為必有其動機。故意申報財產不實，其動機無非為圖隱匿財產。按公職人員財產申報法96年修正前第11條之規定，尚未區分為隱匿財產而申報不實之行為，及其他不實申報行為，故修正前該條後段所稱故意申報不實，自然隱含意圖隱匿財產之判斷; 所隱匿之財產，性質上應屬來源不正或來源可疑之財物，始有隱匿必要。故意漏報財產必須能達其行為所欲達到之隱匿財產目的，該不實申報行為始有實益; 若漏報財產之行為最後必然被發現，此既為申報人所熟知，即無故意漏報行為之可能。按公職人員財產申報法第1 條規定: 「為端正政風，確立公職人員清廉之作為，特制定本法。」，原告雖因疏失漏報94年度之公教貸款，然此為公開之負債，並非積極不法之財產，政府機關或民眾隨時可向地政機關或公務機關公開查詢而得知，縱囚疏失漏報，並無上揭法定法益侵害，亦無故意隱匿或申報不實之犯罪動機，並非裁罰之對象。

㈥行政罰法第7 條第1 項規定，違反行政法義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。公職人員財產申報法第12條第3項規定「有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者，處‥．」。該條條文文字將「故意」列入，即有意排除因過失所造成之申報不實。若非此意，條文大可刪除故意二字，而將過失、無過失致漏報部分均納入處罰之範圍。原處分書引用最高行政法院96年度判字第956 號判決部分文字內容，顯然斷章取義、引喻失義，且顯然違反行政罰法第7 條第1 項及公職人員財產申報法第12條第3 項之法律規定，而有違法之嫌。行政機關不能為達行政目的，置法律解釋原則於不顧，恣意擴張「故意申報不實」之範圍，認為「所謂故申報不實，不限於故意隱匿財產，原告縱無故意隱財產情形，然因未盡詳實檢查義務而漏報，亦屬故意申報不實。」至於何以「未盡詳實檢查義務而漏報」，即可直接構成「故意申報不實」，則未作任何說理。此等實務見解就「故意申報不實」之見解，業已違反法律解釋之基本原則，實不足採為認定相關事實之論斷依據。若為達成嚴格處罰任何申報錯誤行為之目標，自應修改法律，將原來規定之故意責任，改為過失責任，申報錯誤之人遭受處罰，當無怨言。

㈦原告雖為公職人員財產申報之義務人，於92、93、95年度之財產申報均有申報合作金庫銀行西門分行之公教貸款，因此僅94年度一個年度之財產申報雖疏未申報該筆公教貸款，顯非「故意」申報不實或故意隱匿財產。因前後年度均已依法申報該合作金庫銀行西門分行之公教貸款，足見無隱匿不法財產之動機，該項漏報額已違背原告之本意，亦無「間接故意」之可能。綜上所述，被告不採原告所提出有利於原告之上揭事證，僅以原告94年度之財產申報書之內容，即認是被告係「間接故意」違背財產申報義務，此外亦未能提出明確之證據，證明原告確有故意申報不實之行為，原處分之裁罰，被告違背舉證法則，顯非適法，其所為處分應予撤銷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

㈠本法要求公職人員申報財產之規範目標，最低限度即是要求擔任特定職務之公職人員，其個人、配偶及未成年子女之財務狀況可供公眾檢驗，進而促進人民對政府施政廉能之信賴，是公職人員若未能確實申報財產狀況，即使其財產來源正當，或並無隱匿財產之意圖，無論其申報不實係基於直接故意或間接故意，均符本法「故意申報不實」違章行為之「故意」要件。按修正前本法第11條第1 項後段所謂「其故意申報不實者」，既已明定申報不實之處罰係以「故意」為其構成要件，則不以直接故意為限，間接故意亦包括在內。所謂間接故意，係指申報人對於構成行政違章之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言，且縱無貪污或隱匿財產之意圖，仍難解免申報不實之處罰，有最高行政法院96年度判字第856 號判決及92年度判字第1813號判決可資參照。原告既選擇以94年12月29日為申報日，即應以該日之財產情形為準，據實申報。其未詳實查核債務情況即提出申報，自屬放任可能不正確之申報資料繳交至受理申報機關（構），難認有據實申報之確信，應可認定其主觀認知上對於上開可能構成行政違章之申報不實情事，具有預見其發生而其發生並不違背其本意之間接故意存在。原告雖以行政訴訟法第133條規定主張撤銷訴訟採職權調查證據原則，當事人不因未為舉證，即受不利益判決，然本件處分書及訴願決定書均已就其如何具故意申報不實之理由分別予以敘明，原告反覆爭執其無申報不實之故意，指摘被告所為處分違誤，求予撤銷，難認有理由。

㈡各年度申報義務均屬各別，且各該義務均係就各該申報期間所擇定之申報日之財產情形為申報之標的，前後年度之申報財產行為往往相距約1 年之久，兩行為間之主觀上意思要無任何牽連，故尚難認其他各年度均已有申報，則其94年度申報財產不實之行為即非出自於故意。

㈢又按申報人應於申報之初確實查詢其本人、配偶及未成年子女之財產狀況，始得謂已善盡申報財產之法定義務。原告主張漏報之公教貸款，政府機關或民眾可隨時向金融機構查詢得知債務餘額，且認為每年定期申報財產係屬負擔云云。惟各國有關本法之立法例，皆要求公職人員應自行誠實申報財產，非由政府及民眾自行調查財產資料，故政府機關雖有查詢權限，然不得將其自身申報義務轉移由政府機關或民眾負擔。又因民眾並無查核公職人員所申報財產內容是否正確之權力，且受理申報機關之實質審查僅為輔助性之抽查，是以公職人員應本誠實原則據實申報，尚難以財產是否可被查得，作為解免罰則之正當理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、查原告於辦理94年財產申報時，未申報1 筆銀行債務1,402,945 元之事實，為其所不否認，本件爭點在於：原告是否故意為不實之申報？經查：

㈠按行為時即84年7 月12日修正公布之本法第2 條第1 項第10款規定：「左列公職人員應依本法申報財產：十、法官、檢察官。」同法第3 條規定：「公職人員之財產除應於就（到）職3 個月內申報外，並應每年定期申報一次。」、同法第5 條規定：「公職人員應申報之財產如左：一、不動產、船舶、汽車及航空器。二、一定金額以上之存款、外幣、有價證券及其他具有相當價值之財產。三、一定金額以上之債權、債務及對各種事業之投資。（第1 項）公職人員之配偶及未成年子女所有之前項財產，應一併申報。（第2 項）」、同法第11條第1 項規定：「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣6 萬元以上30 萬 元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同。」次按行為時即89年1 月12日修正公布之公職人員財產申報法第1 條規定：「本細則依公職人員財產申報法（以下簡稱本法）第16條規定訂定之。」同細則第10條第6 項規定：「公職人員應申報之財產，為各該申報日，其本人、配偶及未成年子女所有之本法第5 條第1 項各款所列之財產。」同細則第19條第1 項以及第2 項規定：「本法第5 條第1 項第2 款及第3 款之一定金額，依左列規定：一、存款、有價證券、債權、債務及對各種事業之投資，每類之總額為新臺幣100 萬元，或有價證券之上市股票總額為新臺幣50萬元。二、外幣類之總額為折合新臺幣20萬元。三、其他具有相當價值之財產，每項（件）價額為新臺幣20萬元。」

㈡次按「…所謂公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，係指公職人員明知自己係屬公職人員財產申報法第2條規定之人員，有申報財產之義務，而無正當理由不為申報，係以明知之直接故意為其構成要件。所謂其故意申報不實者，亦同，已明定處罰申報不實者，係以故意為其構成要件，即不以「直接故意」為限。至該法條後段所謂「亦同」，僅指其「處罰」與前段之規定相同而已，並非指其處罰之構成要件亦與前段相同，係以處罰「直接故意」為限‥‥。」（最高行政法院92年度判字第78號判決要旨參照）。又所謂間接故意，係指原告對於構成行政違章之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言，縱無隱匿財產之意圖，仍難解免申報不實之處罰（最高行政法院96年度判字第856 號判決意旨參照），又公職人員財產申報法要求公職人員申報財產之規範目標，最低限度即是要求擔任特定職務之公職人員，其個人、配偶及未成年子女之財務狀況可供公眾檢驗，進而促進人民對政府施政廉能之信賴，是公職人員若未能確實申報財產狀況，即使其財產來源正當，或並無隱匿財產之意圖，無論其申報不實係基於直接故意或間接故意，均符本法「故意申報不實」違章行為之「故意」要件。

㈢查原告於94年間係臺灣臺中地方法院檢察署檢察官，其於94年12月29日申報該年度公職人員財產時，漏報其合作金庫銀行西門分行債務1,402,945 元，此有94年公職人員財產申報表、台灣台中地方法院檢察署政風室辦理94年度公職人員財產申報實質審核情形彙整表及合作金庫銀行西門分行95年3月6 日第0950001249號函附原告存放款明細表影本等在卷可憑，為可確認之事實。按依法應申報財產之公務員應於每年法定期限內踐行該年之申報義務，縱當年漏報債務已於他年申報，以各年之申報義務既屬各別，自無法執為當年應予免責之論據。且公職人員申報財產內容之正確性，攸關民眾對該公職人員操守、清廉度及施政作為之信賴，是公職人員財產申報不實之可罰性，乃在於公職人員未誠實申報其依法應申報之財產內容，致影響民眾對其個人及政府施政作為之信賴，不以公職人員故意隱匿財產為限，未經確實查明財產內容即任意申報等，亦包含在內。本件原告明知貸款債務具有流動性，自應以申報日之餘額據實申報，且公職人員財產申報本以年度為單位，該年度跟上一年度係屬二事，不能謂上一年度有確實申報，今年漏報，即謂無故意，此係二事，並無關連；觀之本件原告於92、93年度均據實申報該筆公教貸款（被告答辯卷宗頁21、22），其申報金額自168 萬餘元減為約151 萬元，足見原告知悉本件貸款餘額逐年變動且依法應申報；本件貸款至申報日之餘額為1,402,945 元，債務餘額之查詢並非難事，原告明知應查證且於92、93年申報時曾經查證，但於94年申報時卻未予查詢餘額即提出申報，易言之，原告只要稍加檢查，即可知悉本筆貸款確知本件財產情形，卻怠於檢查，其無正當理由，未盡檢查義務致漏報，難謂非故意申報不實。否則應申報義務之公職人員，不盡檢查義務，隨意申報，均得諉為疏失而免罰，則公職人員財產申報法之規定將形同具文，從而，原告可以預見若不盡檢查義務即有不實之可能，竟不加檢查隨意申報，自合於間接故意規定，應負故意申報不實之責，原告就申報不實行為之發生，並不違背其本意，合於未必故意之規定，則被告以原告故意申報不實，處以罰鍰7 萬元，並無不合。

㈣按行政訴訟法第133 條規定「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據」、同法第136 條規定「除本法有規定者外，民事訴訟法第277 條之規定於本節準用之」。準此，行政法院應依職權調查證據之義務而不受當事人聲明之拘束，但並非無限。本件被告已善盡舉證責任，即申報人之負債達一定金額必需申報部分，而原告不否認未依照公職人員財產申報法第5 條規定申報本件負債（貸款餘額），自不能達到公職人員財產申報法之目的在於公開公職人員及其家屬之「財務狀況」之立法目的，而本法所指「財務狀況」當包含所有之財產以及所負擔之債務，故原告主張被告舉證不足核無足取。再者公職人員財產申報係要求公職人員應自行誠實申報財產，非由政府及民眾自行調查財產資料，政府機關雖有查詢權限，但基於國家資源有限性以及公職人員財產申報法所賦予公職人員之申報義務，自不得將其自身申報義務轉移由政府機關或一般民眾負擔，民眾亦無查核公職人員所申報財產內容是否正確之權力，且受理申報機關之實質審查僅為輔助性之抽查，是以公職人員應本誠實原則據實申報，尚難以政府機構或民眾或有查詢管道為由，而卸免其責，故原告此部份之主張並無理由。原告所舉本院97年度簡字第451 號判決其事實與本件不相同，自難引用為原告有利之認定。

六、綜上，原處分考量原告違章情節之輕重，依行為時公職人員財產申報法第11條第1 項後段規定，處原告罰鍰7 萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決之結果不生影響，爰不一一論列。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭法 官 林 妙 黛