臺北高等行政法院判決

100年9月29日辯論終結

原告

中華民國專業者都市改革組織

代表人

黃瑞茂

原告

台灣人權促進會

代表人

林佳範（理事長）

原告

國際愛地芽協會台灣分會

代表人

李張雲明

原告

丘延亮

原告

李建誠

原告

黃詠光

原告

陳品安

原告

管婺媛

原告

李俊達

原告

郭明耀

原告

盧其宏

原告

胡仰中

原告

姚耀婷

原告

李添培

原告

李張雲明

原告

陳再添

原告

夏藍彩雲

原告

許玉盞

原告

鄭漢輝

共同訴訟代理人

林三加律師

共同訴訟代理人

蔡雅瀅律師

原告

湯祥明

訴訟代理人

周漢威律師

訴訟代理人

林三加律師

輔佐人

王偉民

被告

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）住同上

訴訟代理人

潘正芬律師

訴訟代理人

陳修君律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）住同上

訴訟代理人

李承志律師

參加人

臺北市政府捷運工程局

代表人

陳椿亮（局長）住同上

訴訟代理人

林倖如律師

施勇伸

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴時，原告國際愛地芽協會台灣分會代表人為李添培、被告新北市政府（改制前之台北縣政府）之代表人為周錫瑋，嗣於訴訟中其代表人分別變更為李張雲明、朱立倫，茲據原告國際愛地芽協會台灣分會及被告新北市政府之新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

（一）台北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，係依據行政院民國81年11月2 日臺81環字第36588 號核定修正之「加強推動環境影響評估後續方案」辦理，並於83年10月6 日經被告行政院環境保護署（下稱環保署）以（83）環署綜字第45088 號公告審查結論，後於84年1 月奉被告環保署同意備查。

（二）原告因認開發單位臺北市政府捷運工程局違反環境影響評估法（下稱環評法）第6 條、第7 條、第11條、第16條、第16條之1 、第17條規定，且被告環保署疏於執行環評法第22條、第23條第1 項、第2 項等規定，而依環評法第23條第8 項規定，於97年12月23日向被告提出公民訴訟書面告知函，請求被告應基於環評事務主管機關之地位，命開發單位就系爭捷運新莊線工程、新莊機廠工程於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施開發行為，且不得拆除樂生療養院建物。

（三）嗣被告環保署於98年2 月23日以環署綜字第0980015750號函，函覆原告相關告知事項，皆依環評法相關規定辦理；被告新北市政府則以98年1 月17日北府文資字第0970013708號函，函覆並未違反環評法。原告不服，依環評法第23條第8 項、第9 項之規定，提起本件行政訴訟。本院因認本件訴訟之結果，開發單位臺北市政府捷運工程局之權利或法律上利益將受損害，乃依行政訴訟法第42條第1 項、第3 項之規定，依職權裁定命參加人獨立參加本件訴訟。

三、本件原告主張：

（一）先位聲明部分：

1、先位聲明第一項部分，主張開發單位即參加人就「捷運新莊機廠工程」之開發行為，違反環評法第5 條第1 項、及「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第7 條有關「未經辦理環境影響評估，不得實施開發行為」之規定：

（1）按環評法第5 條第1 項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。」，次按，開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第7 條規定：「大眾捷運系統之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、大眾捷運系統興建工程。二、大眾捷運系統擴建工程，其地面延伸長度5 公里以上或高架長度延伸5 公里以上或地下化長度延伸1 公里以上者。三、新闢機車場、或興建、擴建調車場工程，符合下列規定之一者：……（五）位於山坡地，申請開發面積1 公頃以上者。

（六）位於都市土地，申請開發面積5 公頃以上或擴建面積累積5 公頃以上者。（七）位於非都市土地，申請開發面積10公頃以上或擴建面積累積10公頃以上者。」據上，捷運新莊機廠工程須辦理環境影響評估，且於合法審查通過後，始得實施開發行為。

（2）「捷運新莊機廠工程」之開發行為，並未依法辦理環評應評估之事項：捷運新莊線於83年之環評時，僅考慮未來新莊機廠工程可能以樂生療養院為其用地，但並未真正進行審慎之環評。例如，對於遺址之調查，其研究採樣區「未顧及樂生療養院基址」；對於新莊機廠之用地是否只能以拆遷樂生療養院、而無其他替代方案，亦皆未進行替代方案之分析；且原環評審查並未就地質及地下水之情況進行審慎評估，存有極為危險之情況。故新莊機廠工程有應進行環評卻未進行環評審查之違法。再者，捷運新莊線變更工程內容之環境差異分析審查案，開發單位所提出之變更內容對照表，亦可知系爭工程就涉及人民安全之地下水及地質，至今仍未經審慎評估。按環評法要求環評審查應審慎評估，並應有替代方案及減輕或避免不利環境影響之對策，但本件捷運新莊線之新莊機廠的開發，卻未就樂生療養院做為基地，做審慎之環境影響評估，使具有文化景觀及歷史建物價值之樂生療養院建物持續發生毀損，將可能造成不可回復之損害，顯然有違背環評法第6 條第2 項、第11條第2 項、第7 條等規定之違法情事，因認被告環保署應命開發單位就捷運新莊機廠工程，應依法辦理環境影響評估，且於審查通過前不得實施開發行為。

2、先位聲明第二項、第三項部分：行政訴訟法第9 條之訴訟，依同法第11條準用確認訴訟有關之規定，而可以有不同訴訟類型之可能。本件原告發函主張依環評法第23條請求被告環保署、新北市政府於依法辦理環境影響評估並經審查通過前，應命開發單位不得拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等10棟建物，被告環保署、新北市政府則均回函否認有該項義務，並怠於執行，原告對被告環保署、新北市政府有無該項請求權存在之爭議，屬「公法上法律關係」存在或不存在之爭議，得依行政訴訟法第6 條第1 項前段提起「確認公法上法律關係成立之訴」。

（二）備位聲明部分：

1、縱認捷運新莊機廠工程於捷運新莊線之環評中曾進行環評，然參加人就涉及樂生療養院用地所行工程變更部分，應重新辦理環境影響評估：參加人就捷運新莊線工程有關新莊機廠之開發涉及使用樂生療養院用地，因引發社會古蹟保存之重大爭議，行政院公共工程委員會（下稱公程會）曾於96年5 月30日召開「臺北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案」會議，嗣後並做出部分保留續住、部分保留不續住、部分拆遷重組之建議方案。惟公程會所決議之方案，乃變更原環評審查之內容，且所涉及之山坡地開發，有地下水壓過高、地質不穩定等對環境有重大不利影響之情事，如不重新進行環評，顯違反環評法第16條之規定，並將對樂生院民及附近居民生命安全造成不利影響。

2、參加人就捷運新莊線之開發行為，違反環評法及相關法令所要求「逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告」之規定：環評法第16條之1 規定：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」環境影響評估法第16條之1於91年6 月12日增訂前，該規定早已明定於84年10月25日公布施行之環境影響評估法施行細則，該細則第42條第1項規定：「開發單位取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」被告環保署於83年10月6 日核定捷運新莊線工程之審查結論，參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地部分，應自其取得目的事業主管機關核發之開發許可後3 年內，實施開發行為，如未於該期限內實施開發行為者，依法即應考量環境變動之因素，而依環評法施行細則第42條第1 項（91年6 月12日以前）或環境影響評估法第16條之1 （91年6 月12日以後）規定，提出環境現況差異分析及對策檢討報告送請環評主管機關依法進行環境影響評估審查，且未經審查完成前，依法不得進行該開發行為。又捷運新莊線工程於83年10月6 日有條件通過環境影響評估，至今已逾14年，歷經921 大地震、歷年颱風、洪水，環境因時間因素確實變動甚大，自應依環評法第16條之1 規定，提出環境現況差異分析及對策檢討報告送評估審查。

3、本件備位聲明第三項、第四項部分：同先位聲明第二項、第三項之陳述。

（三）又本件參加人所委託進行之安全評估報告內容，被告環保署並未依法進行本案之環境影響評估，致使本案工程進行中喪失環評監督之機制，且由該安全評估報告可見系爭開發充滿高度危險，茲就安全評估報告提出相關意見：1、本案基地高處之地下水水位高程，幾乎不受基地低處人工抽水影響，而基地低處之地下水水位高程與累積降雨量關係，可知縱使基地低處之人工抽水可控制地下水水位波動幅度，然降雨多寡仍屬影響地下水位波動之重要因素。而近年降雨量偏低，若降雨情況回升至常態，地下水壓升高，將無法抽降至安全高程，而有發生危險之虞。

2、現況安全評估報告逕採假設數值推估，而未以實驗結果交叉比對實況與假設之差距，而由實驗結果分析可知，本案基地實況遠較安全評估報告所採推估值更加危險。

3、地錨拉力超過原設計值，代表當初設計失敗，而本案地錨設計超過原設計值20% 以上，且呈現增加趨勢，隨後續邊坡開挖，仍有增加可能，而本案地層已明顯滑動，基地高處地錨多未穿透滑動面，難以發揮錨碇功效，且現況安全評估報告只敢研判無大規模滑動或變位疑慮，未確保長期安全，實應停止開挖，並於依法辦理並通過環境影響評估，重辦環評、環境現況差異分析及對策檢討報告前，停止實施開發行為。

4、本案設計高度仰賴人工抽水控制，無可避免須面對設備故障，水壓失控走山風險，原先雖規劃完工後採解壓井（自然溢流），不採人工抽水，但基地條件難以做到自然溢流，實係選址不當。

（四）原告依環評法第23條第8 項及第9 項規定、行政訴訟法第9 條規定，提起本件公民訴訟：

1、原告為公益團體及受害人民：

（1）原告中華民國專業者都市改革組織為公益團體，組織宗旨在於「基於社會正義與公平之理想，本民主、理性、和平之原則，團結相關專業者及社會人士，協助政府及人民改善都市問題，並促進全民公平合理使用都市空間的權利。」；原告台灣人權促進會為公益團體，組織宗旨在於促進台灣人權之發展，除持續爭取應有的政治權與公民權之外，人權工作的範疇亦隨著社會文化之多元化而涵蓋更為多元；原告國際愛地芽協會臺北分會為公益團體，乃國際性組織IDEA（International Association for Integration, Dignity and Economic Advancement ），組織宗旨在於協助解決漢生病患的社會歧視問題，達到共生、尊嚴、生活邁進之目標。

（2）原告丘延亮、李建誠、黃詠光、陳品安、管婺媛、李俊達、郭明耀、盧其宏、胡仰中、姚耀婷等為樂生活文化聚落之公民，自92年起迄今五年多來，已在樂生療養院內舉辦了約270 場活動，包括唱片發行、書籍出版、報紙、紀錄片、影像、戲劇舞蹈、音樂、文藝活動、論壇、創意市集、創意活動、社區學校、文史保護、宗教活動、生態保育及樂生療養院之導覽等活動，總參與人數約已達12萬人次；並且有固定之樂生文舍計畫，辦理樂生文學週末，有許多知名作家參與演講；且有樂生寫作班、樂生文學雜誌之活動等；以及樂生博物－故事館行動，早已深深與樂生院民及樂生療養院之古蹟，形成樂生文化聚落，並與國際文化社團持續互動交流。上述文化活動因被告及開發單位違反環評法規，使樂生活文化聚落的文化活動受到嚴重影響。

（3）原告湯祥明、李添培、李張雲明、陳再添、夏藍彩雲、許玉盞、鄭漢輝等人為樂生療養院之院民，遭政府不當對待而於樂生療養院隔離生活數十年，亦經行政院長親自公開致歉，現卻仍因被告不依法要求開發單位包括參加人、文建會、新北市政府文化局等機關遵守上揭環評法規，將使樂生院民之生命安全遭受嚴重不利之威脅。

2、本件所牽涉之捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地及新莊機廠工程，未依法進行相關環境影響評估，將破壞國家法治、且侵害人民權益，故原告依前揭環評法第23條第8項及第9 項公民訴訟條款、以及行政訴訟法第9 條規定，提起本件訴訟，請求法院命被告應依環評法從事行政行為，以避免樂生院區居民之生命受到威脅，或發生樂生療養院現存建物之受損。

（五）原告並聲明：

1、先位聲明：

（1）被告環保署應命：參加人臺北市政府捷運工程局就「台北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線」工程（以下稱捷運新莊線工程）中所涉之捷運新莊機廠工程（以下稱捷運新莊機廠工程），應依法辦理環境影響評估，且於環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖A 螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工。

（2）確認被告環保署於收到原告提出之公民訴訟書面告知函後，有要求參加人臺北市政府捷運工程局就「捷運新莊線工程」及「捷運新莊機廠工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在。

（3）確認被告新北市政府於收到原告提出之公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就「樂生療養院拆遷重組工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在。

（4）訴訟費用由被告負擔。

2、備位聲明：

（1）被告環保署應命：參加人臺北市政府捷運工程局就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地所進行工程變更之部分，應重新辦理環境影響評估，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖B 螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工。

（2）被告環保署應命：參加人臺北市政府捷運工程局就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地之部分，應依法辦理環境現況差異分析及對策檢討報告，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖A 螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工。

（3）確認被告環保署於收到原告提出之公民訴訟書面告知函後，有要求參加人臺北市政府捷運工程局就「捷運新莊線工程」及「捷運新莊機廠工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在。

（4）確認被告新北市政府於收到原告提出之公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就「樂生療養院拆遷重組工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在。

（5）訴訟費用由被告負擔。

四、被告環保署則以：

（一）原告丘延亮等17人（自然人）並非環評法第23條第8 項所稱之「受害人民」，亦非「公益團體」而無訴訟權能，其訴應予駁回：環評法第23條第8 項所稱「受害人民」，至少應為與行政機關作為或不作為具有法律上利害關係，且因行政機關作為或不作為損害其現實之權利或利益者，若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟或僅因經濟上或情感上之利害關係據以請求，則非法之所許。原告丘延亮等17人，部分屬經濟上或情感上之利害關係，非現實之權利或利益之損害，部分純屬原告片面主張，本院及最高行政法院於相關案業已詳加調查並予論駁，有本院96年度停字第140 號裁定、最高行政法院94年度裁字第2122號可參，原告不具訴訟權能，其訴應予駁回。

（二）關於先位聲明第2 、3 項及備位聲明3 、4 項部分：原告起訴狀先位聲明第2 、3 項及備位聲明3 、4 項，非屬行政訴訟法第9 條及環評法第23條第9 項得提起行政訴訟之事項，應屬起訴不合程式或不備其他要件，原告前開聲明（確認……公法義務存在），非依行政訴訟法第9條及環境影響評估法第23條第9 項明文規定所得提出之課予義務之訴，應屬起訴不合程式或不備其他要件，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款以裁定駁回。此外，原告所稱拆遷事項，係屬原環境影響評估報告書所載明之範圍，故無違反環評法第17條等之情事；至於未來樂生療養院重組工程是否需實施環境影響評估，端視該等工程規模是否符合「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」各條而定，屆時將依環境影響評估法及水土保持法等相關法令辦理，故亦無違反環評法之處。

（三）關於先位聲明第1 項部分：開發單位即參加人所進行之「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲線」開發行為，原實施環境影響評估之範圍即包括「捷運新莊機廠」相關工程，依法「捷運新莊機廠」相關工程並無單獨、另行實施環境影響評估之必要，故無違反環評法第5條 第1 項、第7 條、第6 條第2 項、第11條第2 項及「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第7 條之情事，原告亦無命開發單位辦理環境影響評估，或命其不得實施任何開發行為或立即停工之權責，故原告先位聲明第1項並無理由。

（四）關於備位聲明第1 項部分：又參加人所進行開發行為「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲線」，其中「新莊機廠」之變更工程因係開發規模降低，參加人業依環評法第51條準用第36條規定檢送變更內容對照表送被告環保署審查，依其變更內容對照表所示並不該當應重新辦理環境影響評估之法定要件，符合環評法規定，且該案經被告環保署專案小組審查，已建議審核修正通過，並經被告環保署環境影響評估審查委員會第182 次會議決議審核修正通過前開變更內容對照表，是以被告環保署未有怠於執行職務情事，故原告備位聲明第1 項亦無理由。

（五）關於備位聲明第2 項部分：

1、參加人所進行開發行為「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲線」，屬環評法84年1 月1 日施行前依據行政院「加強推動環境影響評估後續方案」所辦理之案件，依中央法規標準法第18條之規定，並無環評法第16條之1 （91年6 月12日公布）之適用，亦無原環評法施行細則第42條第1 項（84年10月25日公布）之適用，故無據以要求應提出環境現況差異分析及對策檢討報告之理。

2、縱認本件有環評法第16條之1 之適用，且系爭開發行為於83年10月6 日經環保署以（83）環署綜字第四五○八八號公告審查結論，相關財務計畫係於87年7 月15日奉交通部核准，取得開發許可，其中新莊機廠龍安路聯外排水箱涵工程（CK249B標）於90年2 月26日開工，是以開發單位於取得目的事業主管機關核發之開發許可，未逾3 年即實施開發行為，故依法尚毋須提出環境現況差異分析及對策檢討報告，被告因此亦未有怠於執行職務情事。故原告備位聲明第2 項之主張，實屬無據。

（六）退萬步言，參加人縱有違反環評法第17條或第16條之1等情事（假設語，被告否認之），依環評法第23條第2 項前段規定，必須情節重大者，始得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，然因本件未有「情節重大」情事，被告自不得依此規定命開發單位停止實施開發行為（全部或一部）。蓋環評法第23條第4 項規定：「第2 項所稱情節重大，指下列情形之一：一、開發單位造成廣泛之公害或嚴重之自然資源破壞者。二、開發單位未依主管機關審查結論或環境影響說明書、評估書之承諾執行，致危害人體健康或農林漁牧資源者。三、經主管機關按日連續處罰30日仍未完成改善者」，原告自無從依此規定請求被告命開發單位停止實施開發行為（全部或一部）。至於環評法第23條第2 項後段規定「必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」，乃法律明文賦予被告就個案裁量之權力。如因被告就系爭情事，依職權裁量尚無必要對開發單位作成停止實施開發行為（全部或一部）之處分，除依法科處罰鍰及限期改善外，另得告知屆期若未見改善，將連續處罰，必要時，得逕命其停止實施開發行為。此種按情節輕重採取循序漸進之處分，符合行政程序法第7 條之「比例原則」，原告自難逕為請求被告環保署命開發單位不得於樂生療養院基地實施任何開發行為，或就其已施工者，命其立即停工。

（七）被告環保署並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

五、被告新北市政府則以：

（一）就原告之起訴未具行政訴訟法上合法要件部份：

1、原告提起系爭訴訟性質如係課予義務訴訟，則原告起訴未經訴願程序，乃有訴訟要件不備之情形。

2、如原告提起系爭訴訟性質係一般給付之訴，按一般給付之訴，其性質係原告請求被告為行政處分以外之其他公法上給付之訴訟類型。故應係原告向被告請求對原告為公法上給付行為。惟本件原告係請求被告新北市政府命參加人就捷運新莊機廠工程案，應依法辦理環境影響評估且停止開發行為，而非對原告為公法上給付行為，於行政訴訟法第8 條之訴訟要件即有欠缺。

3、原告係以行政訴訟法第9 條規定對於行政機關之違法行為提起行政訴訟，惟該系爭訴訟要件仍應該當於行政訴訟主要類型，故原告所提訴訟仍應合行政訴訟中之訴訟要件，而原告之訴尚有欠缺訴訟要件之處，不合於起訴程式，該起訴實乃違法。

（二）就本案原告不具當事人適格，且無權利保護必要部份：1、原告顯有欠缺當事人適格之違法：

（1）就本案丘延亮等10名及湯祥明等7 名原告而論：本案原告訴之聲明事項為「捷運新莊線工程、新莊機廠工程及樂生療養院異地重組工程，在依法辦理環境影響評估並經審查通過前，應停止系爭工程開發行為及重組工程。」，然查系爭工程將影響之對象為樂生療養院而非原告，則原告縱有住居於前開系爭土地上，然終非系爭工程影響之利害關係人，且樂生療養院之建物亦非原告所有，則原告依此而為提起行政訴訟，參諸環評法第23條第8 項及第9 項規定，本案原告顯不具備受害人之要件，故本案原告自不具當事人適格。縱可認樂生療養院之建物屬原告院民所有，然院民既為多數人，則本案訴訟即為固有必要共同訴訟，則原告必須全體院民為請求方屬當事人適格，然本次起訴僅院民湯祥明等7 人為起訴原告，且未表明為全體院民之名義，自不具當事人適格。

（2）次就原告中華民國專業者都市改革組織、台灣人權促進會、愛地芽協會臺灣分會等公益團體部分而論：查前開公益團體並非於樂生療養院異地重組工程受有損害，故不符合環評法中受害人之當事人適格要件。且本案涉及環境影響評估爭議問題，前開公益團體之工作項目，皆與環境影響評估事務無關，自不符合環評法第23條第8項及第9 項之規定者，其於本案作為原告，即有當事人適格之欠缺。

2、次查本案原告並無公法上之權利遭受損害，故應認原告不具權利保護必要之要件：本件原告並未具體表明有何實體法依據之請求權，及有何公法上權利遭受損害之可能，且原告並無環評法上實體權利得以主張，法院應以權利保護要件不備而駁回原告之訴。

（三）被告新北市政府係依大眾捷運法而拆除樂生療養院位於捷運新莊線機廠工程用地拆除區範圍內之建物：

1、大眾捷運法第6 條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」故臺北市政府向樂生療養院依法取得該院位於捷運新莊線機廠工程用地之土地所有權。復依同法第4 條之規定，新北市政府為本案縣（市）主管機關，並由新北市政府承辦拆除前開拆除區範圍內之建物。

2、大眾捷運法第21條第1 項規定：「大眾捷運系統工程建設機構為勘測、施工或維護大眾捷運系統路線及其設施，應於七天前通知所有人、占有人或使用人後始得進入或使用公、私土地或建築物。但情況緊急，遲延即有發生重大公共危險之虞者，得先行進入或使用。」第22條第1 項前段規定：「大眾捷運系統工程建設機構依前條使用公、私土地或建築物，有拆除建築物或其他工作物全部或一部之必要時，應先報請當地主管機關限期令所有人、占有人或使用人拆除之；……」

3、樂生療養院院舍所在之新北市○○區○○○段○○○小段第294 、294-21、294-28地號土地為國有土地，業經撥用作為臺北都會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠工程用地，因參加人經96年2 月26日北市捷權字第09630108800 號函請樂生療養院配合施工需要，於96年3 月14日搬遷完畢，因樂生療養院院民未能配合全部搬遷完畢，臺北市政府乃以96年3 月14日北市捷權字第09630634100 號函請被告新北市政府協助辦理前開拆除及通知事項，故被告新北市政府分別於96年3 月16日張貼96年3 月15日北府工新字第0960170152號函、96年3 月16日府工上字第0960081696號函，限期令樂生療養院於96年4 月16日前自行拆除該院位於捷運新莊線新莊機廠工程用地拆除區範圍內之建物，並對現址所屬相關院民妥為疏處，若樂生療養院逾期未拆除，被告新北市政府將依法強制拆除之。惟樂生療養院逾期仍未自行拆除前開範圍內建物，故被告新北市政府始委由工程廠商依法拆除。

4、從而，被告新北市政府係依參加人函示與大眾捷運法之規定，公告並拆除樂生療養院位於捷運新莊線新莊機廠工程用地拆除區範圍內之建物，亦有對現址所屬相關院民妥為疏處，並無違法之處。

（四）有關樂生療養院後續開發單位，依行政院98年9 月22日院臺文字第0980057773號函，以依文化資產保存法第8 條規定，樂生療養院保存院區整體規劃完成後，後續工作事項主政機關應為樂生療養院區管理機關行政院衛生署，故被告新北市政府並非樂生療養院拆遷重組工程之開發單位。

（五）被告新北市政府並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

六、參加人臺北市政府捷運工程局則以：

（一）原告湯祥明等7 人及原告丘延亮等10人為一般國民，既非樂生療養院房地之所有權人，亦非公益團體。其中，原告湯祥明等7 人固為樂生療養院民，有請求樂生療養院持續提供照護之權利，惟於樂生療養院之房地，並無具體之公法上之權利；另原告丘延亮等10人其住址分別為高雄市、花蓮縣、臺中市、臺北市南港區及中山區，與位於新北市○○區○○路796 號樂生療養院房地之環境變動，亦無具體之公法上之權利，雖曾經利用樂生療養院空間舉辦藝文活動，非屬法律上之利益。準此，原告湯祥明等7 人及原告丘延亮等10人，均難認屬法律特別規定即環評法第23條第8 項規定之「受害人民或公益團體」，其於本件訴訟非為適格之原告，應駁回其訴。

（二）參加人完成環評始進行開發，並無違反現行環評法第5條、第6 條第1 項規定之情事：臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，係依據行政院81年11月2 日臺81環字第36588 號核定修正之「加強推動環境影響評估後續方案」辦理，並於83年10月6 日經環保署以（83）環署綜字第45088 號公告審查結論，而後於84年1 月奉環保署同意備查，屬環評法制定公布施行前即已審查通過之評估報告書，足證本件捷運新莊線開發行為，已確實依行為時法辦理環評，並無違誤。而且除了環評法第29條針對「施行前已完成環境影響說明書或環境影響評估報告書」者有所規定外，其餘相關規定非得溯及適用於本件開發行為。參加人依行為時法規辦理環評，並無違反現行環境影響評估法第6 條2 項、第7 條、第11條第2 項規定之情事，故原告空泛引據上開行為後制定之法律，指摘本件環評時並未真正進行審慎之環評，並指摘參加人之開發行為未依環評法規定辦理環境影響評估，系爭工程中之新莊機廠工程有應進行環評卻未進行環評審查之違法云云，均屬無據。

（三）參加人從未逾越原環評範圍進行開發，因應配合96年5 月30日公程會「樂生療養院保存方案」，所提「變更內容對照表」亦已經環保署環境影響評估委員會決議審核通過，並無違反現行環評法第16條、第17條規定之情事：

1、環評法第16條及第17條固規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」惟環評法施行細則第37條第1 項已規定：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」

2、經查，捷運新莊線與蘆洲支線之路線規劃報告書一併於83年9 月17日奉行政院核定，其中新莊線為中和線之延伸，在羅斯福路與和平東路口與新店線之古亭站相交轉乘，新莊線、蘆洲支線與中和線三者合稱為橘線。新莊線路線自古亭站起，北經杭州南路轉信義路、新生南路、松江路、民權東、西路至三重、新莊，全長約19.7公里，均採地下化型式興建，共設16個車站及1 座機廠（即新莊機廠）。如前所述，捷運新莊線之「環境影響評估報告書」已於83年10月6 日公告審查結論，而相關路線、車站及機廠等基地位址均無改變，更經行政院於87年7 月15日核定財務計畫後，自90年間陸續開工。惟其中新莊機廠部分，因應配合96年5 月30日公程會「樂生療養院保存方案」會議結論，辦理變更，將整體開發規模縮小，由原新莊機廠基地面積25公頃縮小為13.9公頃，捷運四級機廠調降為三級機廠，廢土量由75萬立方公尺減為31.1萬立方公尺，對環境之影響衝擊亦因而縮小。由於工程內容對環境之影響較為降低，故參加人依環評法施行細則第37條第1 項但書規定，提送「變更內容對照表」予主管機關環保署審核，並經專案小組於97年8 月7 日作成「本變更內容對照表建議審核修正通過」之決議，環保署環境影響評估委員會已於98年7 月29日依照專案小組決議作成「本變更內容對照表審核修正通過」之決議，並經環保署予以備查。故針對環境影響評估書所載之內容之變更，亦已依法完成相關程序。故關於本件開發行為所為整體開發規模縮小之變更，無須重新進行環境影響評估，亦無庸提出環境影響差異分析報告，僅需檢附變更內容對照表乙節，既經環境影響評估審查委員會審核，並通過參加人提出之變更內容對照表，而今原告再依委員會做成決議前部分委員之意見，任意指摘本件變更違法，自無由成立。

3、再者，原本捷運新莊線通過環評之工程內容，係拆除新莊機廠用地範圍內「全部」（55棟）之地上物，如今因整體開發規模縮小，係原地保留（39棟），另（10棟）則由文化資產保存法地方主管機關新北市政府，陸續以拆遷異（原）地重組方式辦理，故僅郵局、豬舍、菜市場、焚化爐、員工福利社及駕駛休息室等少部分建物（6 棟）需完全拆除，惟不論如何，既然該拆遷或拆除部份地上物（10棟＋6 棟）行為，均在原已通過環評之工程內容（拆除55棟）範圍內，從無逾越原環評範圍，且與「變更內容對照表」相符，則該拆遷或拆除部份地上物（10棟＋6 棟）行為，並無原告所指未依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論執行，而違反環評法第16條、第17條規定之情事。

4、為因應配合公程會96年5 月30日召開會議決議之樂生療養院保存方案，必須修改部分水土保持計畫，經委由工程顧問公司技師辦理水土保持計畫第3 次變更，業經農委會於97年3 月21日，依水土保持法第12條及水土保持計畫審核監督辦法第19條第1 項規定審查核定，原告任意截取「變更內容對照表」一二語，指摘水土保持事項未經審慎評估云云，應無可採。

（四）捷運新莊線屬83年10月6 日即已通過環評之開發案件，且於取得行政院核發開發許可後3 年內開工，參加人無違反現行環評法第16條之1 規定之情事：

1、按「開發單位取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。主管機關應將前項規定列入本法第7條第2 項及第13條第2 項之審查結論。」及「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」固為84年10月25日訂定發布之環評法施行細則第42條及91年6 月12日增訂之環評法第16條之1 所規定。

2、惟查，本件臺北捷運新莊線於83年9 月17日奉行政院核定路線後，「臺北都會區大眾捷運系統後續路網環境影響評估新莊線環境影響評估報告書」經環保署於83年10 月6日以（83）環署綜字第45088 號公告審查結論，且審查結論並未列入「開發單位取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」準此，本件既屬83年10月6日即已通過環評之開發案件，原告主張本件應溯及既往適用84年10月25日始訂定發布之環評法施行細則第42條及91年6 月12日增訂之環境影響評估法第16條之1 規定，應無由成立。

3、況且，按大眾捷運法第12條及14條分別規定：大眾捷運系統規劃報告書應由行政院核定，內容包括「財務計畫」及「環境影響說明書及環境影響評估報告書」等；政府建設之大眾捷運系統，應由主管機關備具「經核定之規劃報告書」、初步之工程設計圖說、財源籌措計畫書、工程實施計畫書、營運計畫書及營運損益估計表等，報請中央主管機關核准後，始得籌辦。是以，就大眾捷運系統開發行為，環評法第16條之1 所規定之「並取得目的事業主管機關核發之開發許可後」，係指包括「財務計畫」「財源籌措計畫書」等經交通部轉行政院核准之時。經查，本件行政院係於87年7 月15日核定財務計畫，包括同意由中央補助75％計畫經費之財源籌措計畫，參加人則陸續辦理臺北捷運新莊線之建設，其中，臺北都會區大眾捷運系統新莊線DK195 細部設計標於87年12月4 日決標，並以87年12月15日為工作啟始日開始進行規劃設計，故系爭開發行為之規劃，應始自87年12月15日。俟陸續完成工程用地之徵收價購撥用後，參加人於89年12月編定「新莊線CK249B標新莊機廠龍安路聯外排水箱涵工程」施工預算書，經招標決標，於90年2 月26日開工，有開工報核表可稽，從而不論自本件捷運新莊線開發行為於87年12月15日開始規劃或於90年2 月26日開始進行來看，本件亦無原告所指有環評法第16條之1 所稱於通過環境影響說明書或評估書審查並取得目的事業主管機關核發之開發許可（87年7 月15日）後，逾3 年始實施開發行為之情事。

（五）關於文化資產保存部分，新北市政府文化資產審議委員會決議：位於文化景觀範圍內之新莊線捷運工程，同意參加人依其計畫繼續施工：

1、查文化資產保存法並未賦予一般人民或公益團體有請求主管機關執行文化資產保存法之相關命令之公法上權利，而原告包括台灣人權促進會等為人民團體、湯祥明等7 人為樂生療養院院民、丘延亮等10人為一般國民，均非樂生療養院院舍之所有權人，於樂生療養院之文化資產保存，僅享有反射利益，不具有法律上之權利。

2、況查，樂生療養院及樂生療養院區建築物（不包括已拆除建物、配電室）固已經新北市政府召開文化資產審議委員會審查，於98年9 月7 日公告登錄為臺北縣文化景觀暨歷史建築，惟同時作成附帶決議：「位於文化景觀範圍內之新莊線捷運工程，同意台北市政府捷運工程局依其計畫繼續施工，惟工程竣工後應恢復新莊樂生療養院入口空間意象」。從而原告亦無由以樂生療養院區建築物（不包括已拆除建物、配電室）已登錄為臺北縣歷史建築，即主張參加人應停止施工，併予陳明。

（六）關於新莊機廠基地之地質問題部分：

1、新莊機廠基地位於新莊斷層及具受壓水層地質特性，不僅於83年間辦理本件環評時已指明，亦為規畫設計階段即已知之狀況。樂生療養院拆遷爭議發生後，復為公程會邀集土木技師公會、結構技師公會、電機技師公會等各領域學者專家研討新莊機廠工程因應樂生保存替代方案時，專家學者多次研討之議題。而經學者專家及公程會委託之專業技師公會充分討論，最後公程會96年5 月30日決議之保存方案，已將上述地質特性納入考量，並設計上針對開挖可能產生之上舉破壞已採解壓抽水井之設計等因應，目前參加人即是執行公程會96年5 月30日決議之保存方案。故原告以片段之資訊，主張地質安全有重大疑慮，主張本件應重做環評云云，應不可採。

2、至於，樂生療養院保存區建物，因年代久遠，依捷運施作前之建物調查結果，部分建物原本已有損壞之情形，由於樂生保留自救會一再堅持要求下，公程會96年5 月30日決議之保存方案就施工受影響程度，將保存院區劃分為「續住區」與「非續住區」，故「非續住區」（包括原告所指：天主教堂、行政大樓第二進等）原本即為可能受工程影響之範圍。參加人於進場施作前，除已對週邊相關建物全面進行現況調查，施工期間並已於保存院區布設監測儀器及必要之保護措施，盡力確保相關保存建物之安全。

3、惟為因應外界之質疑，參加人委託台灣省大地工程技師公會，就新莊機廠整體邊坡及建物安全進行評估及建議，希望藉由專業之公正第三者協助，以確保後續施工之安全。自99年8 月20日開始辦理後，技師公會已提出多項建議，參加人均配合辦理，台灣省大地工程技師公會已確認現況邊坡穩定及建物裂縫狀況已獲得有效控制，有台灣省大地工程技師公會99年10月8 日（99）省大地技字第990226號函可稽，並另提出增加安全之加強方案，目前參加人已依該方案開始執行，應可確保施工安全，再為確保未來營運階段之長期邊坡安全，參加人亦就後續施工之監控評估及長期安全方案，繼續委託該公會辦理。

（七）綜上所述，本件捷運新莊線工程（包括捷運新莊機廠），參加人悉依行為時相關法規辦理完成環評，並從未逾越通過環評範圍進行開發行為，原告依嗣後始制定之法規，指摘參加人應辦未辦環評或應重新辦理環評，洵屬無據。至於因應公程會96年5 月30日決議之保存方案，縮小開發規模，參加人依法提出「變更內容對照表」，亦已經環境影響評估委員會審核通過，亦無違法可言。實則，捷運新莊線全線自90年開始施工，迄今近10年，因自94年間發生樂生療養院院舍部分拆遷爭議，導致該部分用地無法交給捷運承包商，衍生工程停工、終止契約、重新招標、廠商鉅額求償等，遑論遲遲無法通車之社會成本，相較於同時間通過環評之蘆洲支線已於99年11月3 日通車，若本件停止開發行為，將對公共利益有重大影響。

七、經查：

（一）台北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，經目的事業主管機關交通部轉送被告環保署審查，並經環保署公告審查結論，參加人所送前開環境影響評估報告書定稿本，亦經被告環保署於84年1 月28日同意備查等情，有交通部83年3 月31日交路（83）字第011082-1號函（本院卷一第215-216 頁）、被告環保署83年10月6 日（83）環署綜字第45088 號函、84年1 月28日（84）環署綜字第04401 號函（本院卷二第20頁）、前開環境影響評估書定稿本附卷可稽，且為兩造所不爭執，應堪認定。

（二）行政院公共工程委員會96年5 月30日召開「台北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案」會議，原則同意採土木技師公會之建議方案辦理，該方案包含原地保留建物39棟及拆遷原地重組建物1 棟，需拆除之建物6 棟、納入園區整體規劃擇要重建9 棟，開發單位配合前開保存方案，檢送變更內容對照表送被告環保署審核，經該署專案小組建議審核修正通過，並經被告環保署環境影響評估審查委員會第182 次會議決議變更內容對照表審核修正通過等情，亦有被告環保署97年8 月7 日專案小組審查會議紀錄（本院卷一第72-75 頁）、98年7 月29日行政院環境保護署環境影響評估審查委員會第182 次會議紀錄（本院卷一第195-201頁）及該變更內容對照表定稿本附卷可參，是此部分之事實，應堪認定。

（三）至於被告及參加人主張本案原告丘延亮等17位自然人，無為本件訴訟之當事人適格部分，經查：

1、按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9 條定有明文，本條主要之立法目的，在於突破行政訴訟，須以權利受侵害為起訴要件之理論，使立法者得針對特殊情況之公法爭議事件，賦予人民得為維護公益之目的，針對行政機關之違法行為，提起行政訴訟，但為免浮濫，明文規定此種情形以法律有特別規定者為限。

2、次按「（第8 項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」環評法第23條第8 、9 項亦有明定。前開規定旨在給予主管機關知悉違法情事及有採取必要措施之機會，俾加強行政適法性之控制，以維護公益，故與主觀訴訟係直接提供當事人權益保護之目的，有所不同，故當事人之訴訟權能如有疑義時，即應參酌立法者制定此項訴訟之立法目的及政策而為觀察。

3、依環評法第4 條第2 款規定，環境影響評估係指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。以該條文例示之環境範圍，就已包含生活、自然、社會、經濟、文化、生態各個層面，故以環境範圍涵蓋之廣度而言，人民應只有受影響程度之差別，故環評法第23條第8 項所稱受害人民，自不宜僅以傳統主觀訴訟之權益受損標準來解釋及界定。本件訴訟主要爭議，在於捷運開發計畫與樂生療養院保存方案之爭議，除攸關生活、自然環境面外，亦包括文化環境之影響，本件自然人原告中，部分屬樂生療養院院民，部分係在樂生療養院區參與樂生活文化聚落之人民，故其等主張開發單位違反環評法，將影響及其等之居住自由權、環境權、文化權等權利，其等應屬環評法第23條第8 項所稱之受害人民，核與環評法第23條第9 項公民訴訟之制度目的，並無相悖，是其主張具有為本件訴訟當事人之適格，應屬可採，先予敘明。

八、本院就原告先位、備位各項聲明分別判斷如下：

甲、先位聲明

（一）原告先位聲明第1 項，以開發單位違反環評法第7 條、第13條之規定，請求判決被告環保署應命參加人就捷運新莊機廠工程，應依法辦理環境影響評估，且於環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工部分，經查：

1、原告主張捷運新莊機廠工程，依環評法第5 條、第6 條、行政院台81環字第36588 號函加強推動環境影響評估後續方案、山坡地保育利用條例第30條第2 項、山坡地開發建築管理辦法第7 條第6 款、大眾捷運法第12條等規定，應實施環境影響評估，然開發單位即參加人未經主管機關依環評法第7 條、第13條認可環境影響評估書即逕為開發行為一節，經查，捷運新莊機廠設置目的係為維繫新莊線捷運系統之正常運作，除供維修（檢修工廠）、停放列車（貯車區），並有廢水處理場、變電站等設施。而捷運新莊線之開發內容，乃為採地下型式之重運量捷運系統，行經台北市之中正區、大安區、中山區、大同區及新北市之三重區、新莊區。全線18.4公里，共設15個車站及一座機廠即新莊機廠等情，有台北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估新莊線環境影響評估報告書（定稿本）可參，足見捷運新莊機廠工程乃為捷運新莊線開發內容之一部分，自應屬捷運新莊線開發行為實施環境影響評估之範圍。

2、按「大眾捷運系統規劃報告書，應報請中央主管機關核轉行政院核定，內容應包含左列事項：一、規劃目的及規劃目標年。二、運量分析及預測。三、工程標準及技術可行性。四、經濟效益及財務評估。五、路網及場、站規劃。

六、興建優先次序。七、財務計畫。八、環境影響評估。

九、其他有關事項。」77年7 月1 日公布之大眾捷運法第12條定有明文，捷運新莊線之開發，依前開規定自應實施環境影響評估，參加人自78年起即研訂評估範疇及項目，並於79年3 月8 日起委託泰興工程顧問股份有限公司辦理環境影響評估工作，惟當時環評法尚未公布施行，故係依據行政院81年11月2 日臺81環字第36588 號核定修正之「加強推動環境影響評估後續方案」辦理，參加人並將台北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，經目的事業主管機關交通部轉送被告環保署審查，並由環保署於83年10月6 日以（83）環署綜字第45088 號公告審查結論，而後於84年1 月28日奉環保署同意備查。足認捷運新莊線之環境影響評估，業依實施行為時之法令辦理完畢，屬環評法施行前已完成環境影響評估報告書，且經主管機關審查並作成審查結論，故捷運新莊線開發行為，確已依行為時法實施環境影響評估，而捷運新莊機廠既屬捷運新莊線開發範圍內之部分工程，其有關之環境影響評估，並無應於捷運新莊線之環境影響評估外，獨立實施辦理之依據，是以原告主張捷運新莊機廠應實施環境影響評估，竟未實施而為開發行為，違反環評法第7 條、第13條一節，即有誤解。

3、原告雖主張捷運新莊線環境影響評估書定稿本係於84年1月28日始經核定，然環評法於83年12月30日已公布（自公布日施行），故捷運新莊線環境影響評估，仍有環評法之適用云云，惟查：

(1)環評法於83年12月30日公布前，如大眾捷運法（第12條）山坡地保育利用條例（第30條第2 項）之個別行政實體法中，固有環境影響評估之要求，惟當時就環境影響評估作業程序及審查主體，並無統合之法制規範，為推動環境影響評估法制化及確立審查作業程序，行政院始以81年11月2 日臺81環字第36588 號函核定「加強推動環境影響評估後續方案」，是可知前開方案係為維持行政功能之必要，而作為處理行政事務之依據，故參加人依此方案實施環境影響評估，並無不合。

(2)且查，依前開方案第2 章實施要點：貳、確定環境影響評估審查作業：……二、「工作要點」之說明，即就該方案環境影響評估之審查作業程序，基本上採環境說明書、環境影響評估報告書初稿、以及環境影響評估報告書之作業流程，明白揭示該方案期與日後環境影響評估法制相統合之原則，且觀諸其內作業流程示意圖，與現行法制採環保主管機關、目的事業主管機關分立，區分第一階段、第二階段環境影響評估，須經公眾閱覽、公開說明會、徵詢意見等程序作成初稿，並由環境影響評估審查委員會審查評估書並作成審查結論，再由開發者作成評估書送請環保主管機關認可等內容，可知該方案所訂審查作業流程與其後公布施行之環評法並無重大差別。

(3)原告雖另主張捷運新莊線之環境影響評估報告書定稿本於84年1 月28日始經核定，足認該環境影響評估報告書仍有環境影響評估法之適用云云，然查環評法於83年12月30日公布並於84年1 月1 日施行，其第29條即明文規定：「本法施行前已完成環境影響說明書或環境影響評估報告書，並經審查作成審查結論，而未依審查結論執行者，主管機關及相關主管機關應命開發單位依本法第十八條相關規定辦理，開發單位不得拒絕。」足見環境影響評估法施行前已完成之環境影響評估報告書，且經審查作成審查結論者，與適用環評法實施並經認可之環境影響評估報告書，其後於開發行為進行中及完成後使用時，同受目的事業主管機關之追蹤及主管機關之監督，顯見環評法就該法施行前已完成並經審查作成審查結論之環境影響評估報告書，已承認其實施環評之效力，且查，環評法制定時，亦無就該法適用範圍有溯及之規定，是以原告主張本件開發單位應依環評法實施環境影響評估云云，尚非可採。

(4)原告復主張開發單位就捷運新莊機廠涉及樂生療養院用地部分，並未實質辦理環境影響評估部分，經查，捷運新莊線實施環境影響評估時，其選址係考量都市計畫因素，且亦注意該位址地形、地物特殊，故就影響較大之環境項目，專題進行評估（如土地使用、空氣品質與噪音振動、生態環境、物化環境等），其中即包含原告所主張之地形地質及排水防洪等環境影響預測、分析及對策，其中就機廠開發改變地形、及設置減少透水面積等環境因素，亦分別定有坡底設置沈沙池、截水溝及擋土牆；邊坡穩定、水土保持及防洪排水之規劃及施工，此有捷運新莊線環境影響評估報告書定稿本可參（參附錄11新莊機廠位址之環境現況及影響），可認原告主張開發單位未確實掌握環境現況而進行預測分析及評定，非可遽採，縱認開發單位當時調查或有未盡週全，抑或事後環境產生重大變異，然開發單位於執行時，依環境影響評估法第18條之規定，仍應受目的事業主管機關之追蹤及主管機關之監督，如有必要，主管機關仍有命開發單位定期提出環境影響調查報告書或提出因應對策之職權，此情形與未經實施環境影響評估即實施開發行為，自難同視，故原告主張本案開發單位未實質進行環評，應由被告環保署命其重新實施環評，亦難認屬有據。

4、承上，捷運新莊機廠工程既屬捷運新莊線之開發範圍，且捷運新莊線於環評法施行前，已依行政院加強推動環境影響評估後續方案，完成環境影響評估報告書，並經主管機關審查作成審查結論，可認已依行為時法實施環境影響評估，原告認捷運新莊機廠應依其後公布之環評法，單獨、重新辦理環境影響評估，尚難認屬有據；開發單位依捷運新莊線環境影響評估報告書執行，即難認有環評法第14條、第22條於環境影響評估書未經認可前為開發行為之情形，故原告主張被告環保署應命開發單位於捷運新莊機廠環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工部分，亦難憑採，從而原告先位聲明第1 項為無理由，不應准許。

（二）原告先位聲明第2 項請求確認被告環保署於收到原告公民訴訟書面告知函後，有要求參加人就「捷運新莊線工程」及「捷運新莊機廠工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在部分，經查：

1、按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9 條定有明文，依前開規定，維護公益訴訟，以法律有特別規定者為限。而環評法第23條第8 項及第9 項分別規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」核環境影響評估法此項規定，有允許為維護公益提起訴訟之內涵，故自屬行政訴訟法第9條所稱之法律特別規定，從而對於應如何提起是項維護公益訴訟，自應悉依該特別法律規定之要件觀察。

2、再查，環評法第23條第8 、9 項之訴訟，依該條法文用語「疏於執行」「怠於執行職務之行為」，與行政訴訟法第9 條所稱「對於行政機關之違法行為」等語綜合以觀，此種訴訟，主要是針對主管機關違法行為或怠於執行職務行為，由法院介入糾正。此與傳統撤銷訴訟或課予義務訴訟，係針對主管機關作成之行政處分或應作成之行政處分，審查行政機關之決定是否違法，二者客體並非相同。對於執法機關依法應執行之職務，不論係行政處分或事實行為，均應為法律已具體明確規定者，始足作為監督之依據。依通常情形，一般人民雖可藉由檢舉或陳情而促使主管機關發動行政職權，然依權力分立及傳統行政訴訟理論，尚無由法院介入判令行政機關執行，立法者基於對環境權之重視，始例外於環評法訂定此項法律之特別規定，故其設定之程序及要件，及有關環評主管機關應執行之職務，自應以環評法或其主管相關法規，有明確規定之行為為限，而不應擴張解釋，以免過度干預行政權之行使。

3、本件原告於行書面告知程序後，訴請確認被告環保署於收到原告公民訴訟書面告知函後，有要求參加人就「捷運新莊線工程」及「捷運新莊機廠工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部（喜一舍）、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在，是依其聲明內容，應係主張捷運新莊線工程或捷運新莊機廠工程，有未依法辦理環評即逕為開發行為之違法情事，惟按，環評法第22條規定：「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。」是可知開發單位未依法辦理環評而逕為開發行為，主管機關依環評法應執行者，乃為罰鍰、轉請目的事業主管機關命開發單位停止實施開發行為、逕命開發單位停止實施開發行為等職務行為，而該等職務行為均須由主管機關作成下命處分後執行之，原告並未具體說明環境影響評估法之相關規定中，有何得由主管機關以「確認」公法上義務存在方式執行之職務存在，故原告主張其係依環評法第23條第8 、9 項規定，提起公民訴訟請求確認，於法已有未合。

4、且查，依捷運新莊線之環境影響評估報告書（定稿本）以觀，樂生療養院因機廠開發須予遷移，故該院院舍之拆遷執行，就捷運新莊線環境影響評估書或審查結論而言，並無違反環評法而有疏於執行之情事。行政院公共工程委員會雖自96年3 月起邀集相關機關單位，進行樂生療養院保留方案之評估，並於96年5 月30日作成決議，保存院區部分建物，有96年5 月30日研商「台北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案」會議紀錄可參，其方案內容就樂生療養院現有建物原地保留建物39棟、拆遷原地重組建物1 棟（王字型第一進行政辦公室）、拆遷異地重組建物9 棟（靈骨塔、貞德舍、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、喜一舍（餐飲部）、中山堂、笹川紀念館）、拆除之建物6 棟（菜市場、郵局、員工福利社、駕駛休息室、豬舍、焚化爐）等情，亦有樂生療養院現有建物說明附於原處分卷可稽（參原處分卷第31頁），而本件原告認不應實施拆除部分之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室，核屬前開保存方案應進行拆遷後原地重組或異地重組之建物，故仍屬應行拆遷之建物範圍，是該方案就此部分建物之拆遷，與原捷運新莊線環境影響評估書及相關審查結論，並無二致，是以被告環保署依法並無不許開發單位進行此部分建物拆遷之依據，故原告主張被告環保署就此有命不得實施拆遷之公法上義務存在，並認被告環保署有怠於執行職務情事，即難認屬有據。

5、原告又主張此部分之確認聲明，得以行政訴訟法第6 條或無名訴訟提起之，惟按：

(1)「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6 條第1 項亦有明定，是行政訴訟之確認訴訟，乃是以無效行政處分、法律關係及已執行而無回復原狀可能、或已消滅之行政處分為確認訴訟標的，而被告環保署於本件主要係以環評法及其公告審查結論之環境影響評估報告書作為執行職務之依據，原告雖主張被告環保署有怠於命參加人不得拆遷系爭樂生療養院建物之公法上義務存在，然原告所稱此項公法上義務，既非以捷運新莊線環境影響評估報告為基礎，則其究係基於何主體間何項法律關係而生之權利義務，未據原告具體陳明，已難採認。原告雖主張本件拆遷重組工程之環境影響評估，於審查通過前拆除珍貴文化資產，乃屬違法，為預防重複發生類似情形，有以判決確認此類行為違法之必要，然行政機關決策及執行是否違法，乃屬事實問題，其既非行政處分，亦非屬特定公法上之法律關係，原告為使行政機關受違法宣示而提起確認訴訟，於法亦有未合。

(2)至於原告主張我國行政訴訟法制承認無名訴訟，固非無據，惟究其根本，無名訴訟之提起，仍須公法上之爭議，有以訴訟救濟之必要性存在，故行政訴訟法第1 條明文揭示：「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」俾與監察院行使糾正權，促行政機關注意改善違法或失職情事之權力分工，有所區隔，而環評法就人民及公益團體如何以行政訴訟方式監督環保主管機關執行職務，業經立法衡酌後明文訂於該法第23條第8 、9 項，原告認尚有不足，而主張有藉由無名訴訟，確認被告環保署違法未履行公法上義務之必要性，應屬原告主觀意見，尚難認屬有據。從而，原告先位聲明第2項請求確認被告環保署於收到原告公民訴訟書面告知函後，有要求參加人就「捷運新莊線工程」及「捷運新莊機廠工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在，亦無理由，應難准許。

（三）原告先位聲明第3 項請求確認被告新北市政府於收到原告公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就「樂生療養院拆遷重組工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在部分，經查：

1、依大眾捷運法第21條第1 項規定：「大眾捷運系統工程建設機構為勘測、施工或維護大眾捷運系統路線及其設施，應於七天前通知所有人、占有人或使用人後始得進入或使用公、私土地或建築物。但情況緊急，遲延即有發生重大公共危險之虞者，得先行進入或使用。」第22條第1 項規定：「大眾捷運系統工程建設機構依前條使用公、私土地或建築物，有拆除建築物或其他工作物全部或一部之必要時，應先報請當地主管機關限期令所有人、占有人或使用人拆除之；如緊急需要或逾期不拆除者，其主管機關得逕行或委託當地主管建築機關強制拆除之。」

2、本件捷運新莊機廠工程位於被告新北市政府轄內，而樂生療養院院舍所在之新北市○○區○○○段○○○小段第294 、294-21、294-28地號土地為國有土地，業經撥用作為臺北都會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠工程用地，因參加人經96年2 月26日北市捷權字第09630108800 號函請樂生療養院配合施工需要，於96年3 月14日搬遷完畢，因樂生療養院院民未能配合全部搬遷完畢，臺北市政府乃以96年3 月14日北市捷權字第09630634100 號函請被告新北市政府協助辦理前開拆除及通知事項，被告新北市政府隨即通知樂生療養院限期拆遷，且函知如逾期未拆除，將依法強制拆除等情，業經被告新北市政府陳明，被告新北市政府就處理系爭拆遷之事務權限及所行程序，核與前開大眾捷運法之規定，並無不合。且依捷運新莊線環境影響評估報告書、被告環保署公告之審查結論及行政院公共工程委員會前開台北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案之內容，前開原告聲明內之建物，均屬應拆遷（重組）之範圍，故樂生療養院逾期未自行拆除前開範圍內建物，經被告新北市政府於97年12月3 日執行拆除，尚無不合，故原告主張被告新北市政府於收受原告公民告知函後，有要求新北市政府文化局不得實施拆除之公法上義務存在，尚難認屬有據。

3、又原告雖主張本項聲明係依環評法第23條第8 、9 項提起公民訴訟，惟查被告新北市政府並非捷運新莊線環境影響評估報告書之原審查機關，故其就系爭開發行為後續執行中及完成後使用時，均無依環評法有監督開發單位執行情形之權責，是以原告以新北市政府為被告，依環評法第23條第8 、9 項提起公民訴訟，已有未合。原告另援引行政訴訟法第6 條、及同法第1 、2 條有關確認訴訟及無名訴訟為依據，惟行政訴訟法之確認訴訟須以法律關係或行政處分為確認標的，原告並未陳明被告新北市政府依何項法律關係負有系爭公法上義務，且被告新北市政府係依大眾捷運法及捷運新莊線環境影響評估報告暨審查結論而執行拆除行為，故原告訴請確認被告新北市政府有要求新北市政府文化局不得實施拆除樂生療養院前開建物之公法上義務，即難認屬有據。

4、至於原告主張被告新北市政府暫緩拆遷重組工程，致文化資產遭受破壞，業經監察院糾正一節，經查，監察院主要係針對新北市政府就具有文化資產保存價值之樂生療養院，未依文化資產保存法相關規定進行審查，致其文化資產定位不明，引發爭議，而依監察法第24條提案糾正，故其糾正重點並非在於糾正被告新北市政府拆除違法，此有糾正案文在卷可參，是縱認被告新北市政府監督所屬新北市政府文化局於執行文化資產保存法之審查程序上容有違失，亦難據為認定被告新北市政府有要求新北市政府文化局於環評審查通過前，不得實施拆除樂生療養院前開建物之公法上義務存在，是原告此部分之主張，應無理由。

5、又原告雖主張樂生療養院前開建物，後續拆遷重組工程，尚未進行環境影響評估一節，經查，前開行政院公共工程委員會96年5 月30日之樂生療養院保存方案，僅初步決議該院建物之保留、拆除（含重組）範圍，就未來園區之整體規劃，決議由文建會規劃並由新北市政府執行，其後行政院並依該院公共工程委員會之研商結論，以依文化資產保存法第8 條規定，樂生療養院保存院區整體規劃完成後，後續工作事項主政機關應為樂生療養院區管理機關行政院衛生署，亦有行政院98年9 月22日院臺文字第0980057773號函、行政院公共工程委員會98年9 月4 日工程管字第09800394960 號函在卷可稽（本院卷二第297-299 頁），足見樂生療養院保存院區整體計畫尚待後續規劃，本件系爭拆除待重組之建物，其重組保存之相關開發，雖尚未規劃，然其拆除部分仍屬經公告審查結論之捷運新莊線環境影響評估報告書之開發範圍，並無變更，故開發單位與被告新北市政府依法執行，並無不合。從而，原告先位聲明第3 項請求確認被告新北市政府於收到原告公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就「樂生療養院拆遷重組工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在，為無理由，不應准許。

乙、備位聲明

（一）原告備位聲明第1 項，依環評法第16條、同法施行細則第38條第1 項第4 款、第51條規定，請求判決被告環保署應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地所進行工程變更之部分，應重新辦理環境影響評估，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工部分，經查：

1、按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」、「（第1 項）開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2 項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。（第3 項）第一項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：一、開發行為或環境保護對策變更之內容。二、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。四、其他經主管機關指定之事項。（第4 項）第一項變更內容對照表，應敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。」、「本法施行前已完成環境影響說明書或評估書，經審查作成審查結論者，開發單位申請變更原申請內容者，準用第三十六條至第三十八條規定。」環評法第16條及同法施行細則第37條、第51條定有明文。由上開規定可知，本件雖屬環評法施行前完成之環境影響評估書，惟開發單位如欲變更原申請內容，仍應依環評法第16條之規定，經主管機關及目的事業主管機關核准，而就核准與應重新辦理環境影響評估之認定，並應準用環評法施行細則第36條至38條之規定。

2、捷運新莊線新莊機廠，原擇定於樂生療養院區現址，計畫除樂生療養院外，另含部分農地及住宅用地建物須予拆除，並規劃建設新院址，惟經樂生院民及文史團體之陳請，有關單位研議評估保存院區方案之可行性，行政院公共工程委員會自96年3 月起邀集相關機關單位，進行樂生療養院保留方案之評估，並於96年5 月30日作成決議，保存院區部分建物，此有96年5 月30日研商「台北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案」會議紀錄可參，且為兩造所不爭。因應配合樂生療養院保存方案，開發單位認與原核定環境影響評估報告書差異部分，主要在於縮減開發範圍，遂依環評法施行細則第37條第1 項但書之規定，提出變更內容對照表，由目的事業主管機關交通部轉送被告環保署審核。被告環保署受理後，專案小組審查認開發單位應補充修正部分事項，經有關委員、專家學者確認，於該署環境影響評估審查委員會議報告，並建議審核修正通過，此有97年8 月7 日「台北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊、蘆洲線環境影響評估報告書變更內容對照表」專案小組審查會議紀錄附卷可稽，嗣全案提交被告環保署環境影響評估委員會審查，決議該變更內容對照表審核修正通過等情，亦有98年7 月29日行政院環境保護署環境影響評估審查委員會第182 次會議紀錄、會議簽名單附卷可參，是捷運新莊線之環境影響評估報告，雖因樂生療養院保存方案而致內容變更，然業經被告環保署審核通過參加人提出之變更內容對照表，是其變更於法即無不合。

3、原告雖主張參加人計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞；且對環境品質之維護，有不利之影響，依環評法施行細則第38條第1 項4、5 款之規定，應重新辦理環境影響評估云云，惟查：

(1)按「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、……四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。……」環評法施行細則第38條第1 項第4 款、第5 款固有明文，惟上開條文中所稱「有加重影響之虞」、「有不利影響」等，均屬不確定法律概念，且環境影響評估涉及以評價方式作預見及指引方向之判斷，有其專業性之要求，故依環評法第3 條規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院核定後發布之。」被告環保署基此訂定「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程」，明定其任務如下：一、關於目的事業主管機關轉送環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿、環境影響差異分析報告或變更內容對照表之審查。二、關於環境現況差異分析及對策檢討報告、環境影響調查報告書及其因應對策之審查。三、關於有影響環境之虞之政府政策環境影響評估事項之審查。四、依環境影響評估審查結論要求開發單位另行提報書件之審查。依前開組織規程對於審查委員資格及職權行使之規定以觀，可認審查委員會有其專業性之要求，相關職權之行使，亦有相當之獨立性，此種依委員會決議所作成之決定，其特色即在於由不同屬性或專業之代表，提供不同觀點共同決定。審查委員會就上開環評法之不確定法律概念所作成之決定，具有專業判斷性質，為落實憲法之功能分配，行政法院對其審查密度應有其界限。專業判斷除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理性之專業判斷原則上當予以尊重。故行政法院審查之重點，應在於審查其組織是否合法，有無違反法定之正當程序，是否以錯誤之事實為基礎，有無遵守一般評價標準，是否出於與事物無關之考量，及是否合乎比例原則等相關法治國行政之基本原則，除此之外則不應取代其專業判斷。

(2)本件參加人就捷運新莊線之開發，為配合樂生療養院保存方案，而提出之變更內容對照表，係認此項變更與原核定環境影響評估報告書主要差異部分，在於基地面積、廢土量等項目，並以整體開發規模縮小，由原25公頃縮減為13.9公頃，對環境影響衝擊將因而縮小，影響程度亦較為降低。該案經專案小組審查時，已有部分審查委員肯認此項變更，採變更內容對照表方式辦理，應無疑義，部分審查委員雖有命參加人補充說明或提出資料之建議，惟並無專案小組委員認本案非屬計畫規模降低可得檢附變更內容對照表審核，或認應重新辦理環境影響評估之意。嗣環保署環境影響評估審查委員會第182 次會議，亦決議變更內容對照表審核修正通過，原告雖主張陳光祖委員未予同意並提出書面意見，惟依其書面意見，係認參加人對樂生療養院文化資產完整性及保存造成傷害，認為對於此文化環境之損失，應留下完整翔實之紀錄；並建議對於已損失之潛在文化資產應提出環境補償計畫，故其意見與原告認本件屬須重新辦理環境影響評估之主張，並不相同。且查，依原經核定之捷運新莊線環境影響評估報告書，關於新莊機廠位址之環境現況及影響，列於該報告書之附錄十一，其中環境影響預測與分析分列土地使用、空氣品質與噪音振動、生態環境、物化環境（水、放流水、固體廢棄物、地形地質、排水防洪）等項目、並分別提出環境影響減輕對策，有該環境影響評估報告書定稿本可據，故為配合樂生療養院保存方案，新莊機廠基地面積縮減，而原因基地整地而開挖之範圍減少，故審查委員會認可參加人就本件應屬計畫規模降低、基地內設施局部調整位置，變更內容對環境品質維護有利之主張，尚難認有違一般評價或判斷原則，且其亦無其他組織不合法或違反程序情事，是以原告主張系爭變更違反環評法第16條及同法施行細則第38條第1 項第4 、5 款之規定，已難遽採。

(3)原告雖主張樂生療養院深具古蹟保存價值，被告本應停止開發卻僅減縮開發面積，對社會環境及保護對象有加重影響之虞云云，惟查，就計畫變更是否對環境或保護對象，有無加重影響之虞；及對環境品質之維護，有無不利影響，應係以計畫變更前後作為比較，本件捷運新莊線原核定之計畫中，樂生療養院院區係作為機廠基地未予保留，本次變更正是考量其文化資產價值而縮減開發範圍，以待日後保存方案實現此項文化歷程，雖院區未能全部保留，然與原核定計畫相較，自難認有加重影響之虞或不利影響，故原告此部分之主張，尚非可採。

(4)至於原告主張參加人不願重新選址或採行其他替代方案，僅減縮部分開發，造成斷層帶及超高壓地下水之山坡地砍腳情形，足見計畫變更對環境及保護對象確有加重影響，對環境品質之維護，亦有不利影響一節，經查，參加人於進行本件環境影響評估時，依其所為地理環境現況調查顯示，新莊機廠位址之地質屬林口台地，鄰近台北盆地西側，其間可能存有呈東北─西南走向之新莊斷層，而林口台地地表有數公尺至數十公尺厚之土層，其下為礫石層。是參加人所為環境影響預測與分析及環境影響減輕對策中，已認知新莊線行經可能之新莊斷層，對工程進行有重大影響，故提出施工前應有詳實之地質鑽探調查之對策；另亦認知機廠廠址地形為山坡地，開發時須進行挖填土工程，在改變地形時，對邊坡穩定、水土保持及防洪排水須有嚴謹設計規劃及施工，此有捷運新莊線環境影響評估報告書附錄十一可參，是參加人就原告所指出之斷層帶、山坡地及地下水問題，事前並非未予評估，而被告環保署公告之審查結論就此亦要求參加人須於施工前完成詳細鑽探報告；另須依法令提出具體水土保持計畫送主管機關審核；並應對地下水位、水壓作長期之監測，在完工後更有持續監測系統之設置，並有確實因應對策等，此觀諸被告環保署公告之審查結論一、水土保持與防災第6 、8 、9 項可知，是參加人主張就原告主張之前開不利環境之影響因素，於實施環境影響評估時即已調查，被告環保署審查時亦已斟酌考量，該環境影響評估報告書之審查結論早於83年即已公告，報告書嗣亦於84年經被告環保署備查認可，是以此部分對環境可能之影響，並非參加人於系爭變更計畫時所新增之事項，應屬可採，故原告認系爭變更對環境及保護對象有加重影響之虞，且對環境品質之維護，亦有不利影響云云，應難憑採。

(5)至於原告所指捷運新莊機廠開發行為已出現地層滑動之事實部分，經查，參加人於99年8 月新莊機廠施工中，確由監測發現北側邊坡水平變位及部分樂生療養院院區建物發生沈陷，參加人施工廠商大陸工程股份有限公司（下稱大陸工程公司）即於99年8 月13日，申請台灣省大地工程技師公會進行安全鑑定，依該公會探討可能原因為停止抽水期間坡趾水壓上昇、水壓降低造成地層有效應力增加使斷層帶產生壓縮沈陷、及斷層泥解壓效應所致，而本件前經備查之環境影響評估報告書，就系爭工程位處斷層帶、山坡地及地下水問題，已有預測分析，被告環保署審查結論亦就此要求參加人完成鑽探報告、水土保持計畫、及對地下水位、水壓作長期之監測，其後被告環保署並依法執行監督現勘，此有被告環保署96年至100 年進行環境影響評估監督現勘所提出之書面意見函附卷可稽，故此部分之事故，尚非因計畫變更而產生之加重或不利影響，故原告以此主張變更部分應重新辦理環境影響評估，尚難認屬有據。雖系爭開發於施工中遇有前開事故，然已據參加人之施工單位大陸工程公司委請前開公會鑑定，協助監測成果判讀及針對後續補強設計，提供建議及查核等情，亦有前開公會100 年5 月15日(99)省大地鑑字第15號捷運新莊機廠工程鄰近邊坡及建物現況安全鑑定工作現況安全評估報告書（第一階段成果報告）附卷可參，被告環保署亦可依環境影響評估法第18條之規定監督執行情形，且必要時，並得命開發單位定期提出環境影響調查報告書，以檢討或修正環境保護對策或管理計畫，故原告逕為主張被告環保署怠於執行命參加人應重新辦理環境影響評估之職務，應非可採。

（二）原告備位聲明第2 項，依環評法第16條之1 、第23條第8、9 項之規定，請求判決被告環保署應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地之部分，應依法辦理環境現況差異分析及對策檢討報告，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工部分，經查：

1、按「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」環評法第16條之1 定有明文。

2、次查，環評法第16條之1 於91年6 月12日增訂公布前，原屬環評法施行細則第42條之規定，依84年10月25日發布之施行細則總說明中，有關施行細則第42條之立法理由為：「環境影響評估程序完成、目的事業主管機關核發執照，開發單位未必立刻進行開發行為。隨著時空變化，環境影響說明書或評估書所預測之環境影響程度與補救措施可能與真正實施開發行為時之環境現況發生出入，不能發揮環境影響評估制度之功能，因此當環境影響說明書或評估書完成後，超過一定之時間尚未進行開發行為者，開發單位於實施開發行為時應再考量當時之環境因素以及所可能造成之環境影響，送請主管機關審查，未經審查完成前，仍不得逕行開發。」可知環評法第16條之1 之規定，乃在避免環評所預測之環境影響程度與補救措施，與實施開發行為時之環境現況發生出入，以致無法發揮環境評估之作用，故始設定此項期間限制，並以命開發單位提出環境現況差異分析及對策檢討報告之方式，以落實環境影響評估之功能。

3、至於前開法條規定以取得目的事業主管機關核發開發許可，而非以環境影響評估報告書經認可之時間，作為起算3年期間之時點，無非以環境影響評估主管機關作成審查結論及認可，乃為目的事業主管機關作成許可處分之前提要件，雖環境情況自環境影響評估程序進行至完成期間，甚或至目的事業主管機關核發開發許可前，均因時間進行而持續變遷，然開發單位於取得開發許可前，實際上依法不得進行開發行為，故經立法衡酌始以開發許可作為起算3年期間之時點。本件環境影響報告書暨審查結論，雖係於環境影響評估法施行前完成，惟開發單位於取得本件開發許可時，環評法及其施行細則即已公布施行，前述施行細則第42條既係對於開發單位於取得開發許可後3 年內未實施開發行為，而有應提出環境現況差異分析及對策檢討報告送審查之義務，則自屬本件取得開發許可時有效應適用之法律，被告環保署及參加人主張環評法施行前經作成審查結論之環境影響評估報告，並無91年6 月12日修正公布之環境影響評估法第16條之1 、或修正前環境影響評估法施行細則第42條之適用，應非可採。

4、本件原告雖主張參加人於91年6 月20日始實施開發行為，已逾環境影響評估法第16條之1 所定之3 年期限，被告環保署應命參加人辦理環境現況差異分析及檢討報告，惟查：

(1)本件環境影響評估係依據行政院81年11月2 日臺81環字第36588 號核定修正之「加強推動環境影響評估後續方案」辦理，參加人將台北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，經目的事業主管機關交通部轉送被告環保署審查，並由環保署於83年10月6 日以（83）環署綜字第45088 號公告審查結論，其定稿本並經環保署於84年1 月28日同意備查等情，有行政院環境保護署84年1 月28日(84)環署綜字第04401 號函在卷可稽，可認參加人已完成前開方案所規定之環境影響評估審查程序。

(2)次查，依行為時之大眾捷運法第12條及14條分別規定，大眾捷運系統規劃報告書應由行政院核定，規劃報告書內容包括財務計畫等；又政府建設之大眾捷運系統，應由主管機關備具經核定之規劃報告書、初步之工程設計圖說、財源籌措計畫書、工程實施計畫書、營運計畫書及營運損益估計表等，報請中央主管機關核准後，始得籌辦。本件捷運新莊線係屬重大交通建設，其目的事業主管機關為交通部，依前開大眾捷運法第12條之規定，大眾捷運系統規劃報告書既應送行政院核定，則交通部於行政院核定完成法定程序前，自無得逕為開發許可。本件目的事業主管機關所報財務計畫，行政院係於87年7 月15日，依該院經濟建設委員會審議結論，核定捷運新莊線財務計畫等情，有行政院87年7 月15日台87交字第35318 號函及行政院經濟建設委員會87年6 月29日總(87) 字第3076號函在卷可據，是參加人於財務計畫通過後，始有依財務計畫據以執行之預算基礎，故被告環保署及參加人主張應以行政院核定財務計畫時，視為目的事業主管機關准予開發許可之時，尚屬有據，故本件捷運新莊線目的事業主管機關准予開發許可時應為87年7月15日。

(3)參加人於行政院核定財務計畫而取得開發許可後，即著手規劃設計，其中新莊線區段DK195 細部設計標，於87年12月4 日決標，並以87年12月15日為工作啟始日開始進行規劃設計，有議價紀錄表、台北市政府捷運工程局87年12月14日北市捷二字第8722788200號函在卷可參；嗣陸續完成工程用地之徵收價購撥用後，參加人於89年12月編定「新莊線CK249B標新莊機廠龍安路聯外排水箱涵工程」施工預算書，經招標決標，於90年2 月26日開工等情，亦有施工預算書、工程內容說明、開工報核表在卷可稽，足見參加人87年12月15日取得開發許可後至90年12月14日3 年期間，已陸續實施開發行為之規劃及進行，並無於取得開發許可3 年後未實施開發行為之情形，應可確認。原告雖主張參加人新莊機廠主體工程於91年6 月20日始開工，惟查捷運新莊機廠工程僅係捷運新莊線之部分工程，而有無實施開發行為應以計畫整體觀察，前述規劃及工程均屬捷運新莊線之開發範圍，原告未能陳明何以非屬開發行為實施之具體理由，是其僅以新莊機廠開工時間作為論據，尚難採認。

5、從而，本件參加人並無原告所主張違反環評法第16條之1，於通過環境影響說明書或評估書審查並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為之情事，故原告主張被告環保署應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地之部分，應依法辦理環境現況差異分析及對策檢討報告，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工，亦無理由。

（三）備位聲明第3 項請求確認被告環保署於收到原告公民訴訟書面告知函後，有要求參加人就「捷運新莊線工程」及「捷運新莊機廠工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在；及備位聲明第4 項請求確認被告新北市政府於收到原告公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就「樂生療養院拆遷重組工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在部分，經核此部分聲明與先位聲明第2 項、第3 項均相同，而原告先位聲明第2 、3 項為無理由，業經認定如前，則原告備位聲明第3、4 項亦同前述理由而不足採，茲不重覆贅述，附此敘明。

九、綜上所述，原告之主張尚非可採，從而，原告依環評法第23條第8 、9 項之規定，訴請判決如其先位、備位聲明所示，均無理由，應予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據調查之聲請，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭