臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年1 月28日辯論終結

原告

台勝電業工程有限公司

代表人

甲○○（董事）

被告

台灣電力股份有限公司

代表人

乙○○（董事長）

訴訟代理人

陳玫瑰律師

　　　　　　陳君漢律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年7 月22日工程訴字第09800326110 號函附同年月10日訴0000000 號審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告參與招標機關即被告於民國（下同）93年8 月及同年12月間所辦理「93年第二批配電外線工程帶料發包」、「3ZB0310 等135 件配電外線工程帶料發包」、「94年全工區配電外線工程帶料發包」等採購案（下稱系爭採購案）之投標，所繳押標金共計新臺幣（下同）940 萬元，業經被告宜蘭區營業處於決標後悉數發還。嗣原告代表人甲○○經臺灣宜蘭地方法院檢察署（下稱宜蘭地檢署）檢察官偵查結果，認其就系爭採購案犯政府採購法第87條第4 項意圖影響決標價格獲取不當利益而以協議方式使廠商不為價格競爭罪，以97年10 月29 日97年度偵字第3577號、3578號緩起訴處分書為緩起訴處分，被告乃認定原告有影響採購公正之違反法令行為，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，以98年3 月23日電業字第09803008771 號書函（下稱原處分）向原告追繳押標金940 萬元。原告不服，經向被告異議後，復不服被告98年4 月15日電業字第09804001061 號函復維持原決定之異議處理結果，提起申訴，遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原告負責人甲○○過去從未涉及司法案件，亦無任何前科，僅係基於同行情誼難以推辭才加以配合，在涉案人蘭陽工程股份有限公司（下稱蘭陽公司）決標後亦未參與工程之任何部分，且蘭陽公司施作之工程也順利完成，並未有所謂「影響採購公正」之違反法令行為。

㈡依政府採購法第31條第2 項第8 款規定沒收或追繳押標金之行為，定位上係屬不利益處分或裁罰性不利益處分（行政罰）爰有爭議，若屬於裁罰性不利益處分則有「一事不二罰原則」之適用，若屬於不利益行政處分，亦受「比例原則」之拘束。而本案追繳押標金之處分應屬裁罰性不利益處分，為行政罰法之規範範疇，應遵循一事不二罰原則，蓋：

⒈行政罰法之適用，除因違反行政法上義務應受罰鍰或沒入之裁處外，亦將行政機關所為之不利處分中具有裁罰性者視為行政罰，是以若不利益處分中本身具有「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之情形者，則其性質應屬於裁罰性不利處分之行政罰，而非一般不利益行政處分，有行政罰法之「一事不二罰」之適用。

⒉被告追繳押標金之行為除確實為一個不利益行政處分外，亦應認為符合不利處分中屬於行政罰法規制範圍內之裁罰性不利處分，應適用行政罰法之相關規定為妥。準此，被告對原告追繳押標金之處分，自應受行政罰一般原則之拘束。職是，是可證明追繳押標金處分應屬裁罰性質之行政處分，屬於行政罰。

⒊行政罰法中對於刑罰與行政罰同時併罰時有一事不二罰原則之限制。參照行政罰法第26條第1 項前段明定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。因刑罰之懲罰作用較強，依刑事法律處罰，已足資警惕，爰不再為行政罰鍰之處罰；且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。本案中追繳押標金係屬行為人違反行政法上義務而遭受行政機關之裁罰性不利處分，從而對於同一行為，原告公司甚至於原告公司之負責人既已受刑事處罰，就同一行為即不得重複處罰，被告違反行政罰法之規定，對於原告以同一行為業已受刑罰制裁再科以行政罰追繳押標金之處分，顯然違反「一事不兩罰」原則，應予撤銷。

⒋若鈞院認為被告所為追繳押金處分非行政罰者，而屬於一般不利益行政處分，則本案仍應受到行政法上一般法律原則之拘束，其中「比例原則」非但是行政程序法所揭櫫之行政行為基本原則，適用一般政府行政行為，不限於裁量行政，其位階更是屬於憲法之基本原則，凌駕一般行政法規之規定。若羈束行政行政機關無任何裁量空間，行政程序法第7 條即毋庸作一般規範，且於法文中未明定僅適用裁量行政。準此，雖本法第31條第2 項之規定似屬於「羈束處分」，惟衡諸「比例原則」之憲法位階及行政程序法第7 條明文各種行政行為均有適用，足證「羈束處分」仍有比例原則之適用。本案被告未考量原告違反行為情節輕微，與一般典型惡意圍標之情形不同，卻追繳全額押標金，核其追繳金額顯然過度，自應予撤銷命被告重新處分以減低追繳押標金之數額，俾合乎比例原則。

㈢押標金追繳數額應適用或類推適用民法第252 條關於違約金酌減之規定：

⒈押標金係為擔保投標廠商履行投標須知之規定，包含督促廠商得標後履行訂約之義務與防止廠商以不正當之手段投標或妨礙投標程序，而由投標廠商移轉予招標機關之一定金額，亦即押標金之作用兼有督促得標者履行契約及防止圍標之目的（最高法院81年度台上字第39 6號判決參照）。準此，押標金作用具有擔保兩個階段廠商之履行，一為工程決標後之預約；一為廠商投標時所成立之「投標決標契約」。所謂「投標決標契約」係指投標廠商於投標時與招標機關發生以投標須知所定誠實投標行為為內容之私法關係之合意，各機關投標須知皆依政府採購法之相關規定由招標機關沒收（政府採購法第31條）或予以返還之事由（押標金保證金暨其他擔保作業辦法第12條之規定）。是以，投標廠商或得標廠商若未違反「投標決標契約」與「工程預約」，招標機關即應予返還；反之，即應予已沒收，性質上與損害賠償之違約金相當。

⒉另目前行政機關所制定之投標須知範本，亦以押標金屬於損害賠償總額預定之違約金性質加以規範，從而追繳押標金雖為不利益行政處分，惟押標金在本質上具有違約金之性質，實應參酌民法第252 條違約金過高酌減之規定，適用或類推適用減低追繳押標金之數額，以落實比例原則具體化之要求。

㈣原告乃一信譽優良、誠信立業之企業經營者，倘認定原告違反政府採購法第31條第2 項第8 款暨系爭採購案之「工程採購投標須知」第22條第8 款規定，向原告追繳前經發還之押標金合計940 萬元，則原告辛苦建立及努力經營成果恐將毀於一旦，原告公司和員工生計亦將嚴重受損，為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

三、被告則辯以：

㈠有關本件追繳押標金事件，係因被告於93年間辦理系爭採購案之公開招標，訴外人蘭陽公司負責人簡茂疇、總經理張滄海、財務經理張振祥，為使蘭陽公司順利得標，並知悉原告負責人有意競標，因此與原告負責人甲○○就系爭採購達成不為價格競爭之協議，此經宜蘭地檢署檢察官97年偵字第3577號、第3578號緩起訴處分書確定在案。是原告負責人甲○○雖有參與系爭採購競標之意思，卻允諾蘭陽公司不為系爭採購之價格競爭，任由蘭陽公司員工於原告之投標文件上填寫高於蘭陽公司之投標金額，使蘭陽公司順利得標系爭採購案中「93年第二批配電外線工程帶料發包採購」與「3ZB0310 等135 件配電外線工程帶料發包採購」，其意圖影響決標價格而獲取不當利益，以協議方式達成不為價格競爭之事實，有原告與蘭陽公司之標單、原告之「投標廠商資格表」附卷可稽，亦業經上開緩起訴處分書所載明，足徵原告確實有協議不為價格競爭之事實。且查，原告亦於起訴狀中自認其法定代理人甲○○「係基於同行情誼加以配合」，更足證原告確實有圍標之事實，要無疑問。

㈡按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公平、公正之作用，此觀政府採購法第31條第2 項規定意旨自明。而系爭採購案之工程採購投標須知第22條第8 款亦規定廠商如有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。

㈢次觀政府採購法第31條第2 項第8 款規定，係法律授權主管機關就政府採購法第31條第2 項第1-7 款事由外，得自行認定其他應追繳押標金之影響採購公正之違反法令行為。而主管機關行政院公共工程委員會（下稱工程會）於89年1 月19日即以(89)工程企字第89000318號通函認定「如貴會發現該3 家廠商有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至第5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」由於原告有意圖影響決標價格而獲取不當利益，以協議方式達成不為價格競爭之事實，已犯政府採購法第87條第4 項之罪，顯屬有影響採購公正之違反法令行為，依據政府採購法第31條第2 項與系爭採購招標須知第22條之規定，應沒收押標金，押標金已發還者，並予追繳。由於系爭採購之押標金已發還予原告，被告向原告追繳前發還之押標金940 萬元，並無違誤之處。

㈣按有關追繳押標金，其目的係在確保投標工程品質之公平公正，此與行政罰所謂「裁罰性不利處分」，係以違反行政法上之義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，因此追繳押標金並非屬行政罰法所稱之行政罰，而係行政法上之不利處分。追繳押標金性質上既非行政罰，自無一事不二罰之適用，是原告主張本件依據行政罰法之規定，應予撤銷云云，顯無理由。

㈤依行政程序法第10條，政府採購法第1 條、第31條第2 項、第22條第8 款之規定可知，立法者為確保公平公正之採購程序，避免不當之違法行為介入投標過程，就參與投標之廠商另於招標文件中明文規範如有政府採購法第31條第2 項之情形時，對於廠商所繳納之押標金應如何處分為事先之規範，此乃為確保採購過程之公開、公正目的所為之規範，且明訂於招標文件中，參酌政府採購法之規範目的自無不可。且原告所為圍標行為，確為影響採購公正之違反法令行為，已如上述，難認原告所為有惡意較為輕微之情形而不構成該行為；況政府採購法就被告所為不利原告之原處分，並未予被告有行使裁量權之空間，亦非屬有裁量性質之裁量處分，故被告所為追繳押標金處分，僅生適法與否之問題，原告主張其涉犯情節較輕，依據比例原則，顯可免恕云云，顯無足取。

㈥又原告稱押標金追繳之數額，應適用或類推適用民法第252 條違約金酌減云云。然查，本件既屬公法事件而非民事私權糾紛，且被告無裁量權已如前述，是本件自無適用或類推適用民法第252 條違約金酌減之餘地。且按，最高法院59年台上字第1663號判例、81年度台上字第2963號判決、89年度台上字第1156號判決、97年度台上字第1916號判決意旨，均認工程投標者所繳付之押標金非屬違約金之性質，而無民法第252 條規定之適用，是原告所為之主張，於法無據，自不足採。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

㈠按政府採購法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」而本件系爭採購案之投標須知第22條第8 款明定「凡投標廠商有下列情形之一者，除違法部分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」亦有各該投標須知在原處分卷可稽。

㈡查原告代表人甲○○於系爭採購案投標前，受訴外人即蘭陽公司總經理張滄海請託，勿就系爭工程與蘭陽公司為價格競爭，而予允諾，與蘭陽公司負責人簡茂疇、財務經理張振祥及張滄海達成不為價格競爭之協議，並將自行備妥之押標金及原告投標文件交予蘭陽公司，由蘭陽公司人員於投標文件填寫高於蘭陽公司之投標金額後送件投標，嗣由蘭陽公司順利標得系爭採購案中「93年第二批配電外線工程帶料發包採購」與「3ZB0310 等135 件配電外線工程帶料發包採購」2 案之事實，為原告代表人甲○○、簡茂疇、張滄海及張振祥於偵查中自承不諱，已據本院向宜蘭地檢署調取該偵查卷宗核閱無誤，且原告代表人甲○○上開行為係犯政府採購法第87條第4 項意圖影響決標價格獲取不當利益而以協議方式使廠商不為價格競爭罪，業經檢察官認定屬實並予以緩起訴處分在案，亦有緩起訴處分書在卷可憑，足認原告確因其代表人甲○○與其他投標廠商協議不為價格競爭而有圍標行為，該行為既係假競標形式，行規避公平競爭之實，自屬影響採購公正之違反法令行為。原告徒以其於決標後未參與工程，且蘭陽公司施作之工程均順利完成為由，否認有所謂「影響採購公正」之違反法令行為，洵無可採。從而，被告以原告有影響採購公正之違反法令行為，有系爭採購案投標須知第22條第8 款所定情事，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定以原處分向原告追繳前已發還之押標金共計940 萬元，於法並無不合。

㈢雖原告主張追繳押標金處分為裁罰性不利處分，本件既已受刑事處罰，依行政罰法第26條規定，基於一事不二罰原則，不應再向其追繳押標金云云。惟查：

⒈本件係原告代表人甲○○犯政府採購法第87條第4 項意圖影響決標價格獲取不當利益而以協議方式使廠商不為價格競爭罪，經檢察官予以緩起訴處分，已如前述，雖依緩起訴處分書所載，甲○○應於緩起訴處分書確定且經該署通知後2 個月內，支付10萬元予財團法人基督教更生團契宜蘭區會，然此僅係緩起訴處分對甲○○個人所課之負擔，其性質亦非刑罰，與行政罰法第26條第1項前段規定「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」尚屬有間，合先敘明。

⒉又依政府採購法第30條第1 項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」暨同法第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」可知投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還，或予以追繳。此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，故本件雖係行政法上之不利處分，但押標金之沒收及繳回，其性質既非行政罰法所稱之行政罰，自無一事不二罰之問題（最高行政法院98 年 度裁字第1382號、98裁字第2704號裁定意旨參照），原告上開主張，誠屬誤會。

㈣原告雖又主張被告所為追繳押金處分縱屬於一般不利益行政處分，仍應受行政法上一般法律原則之拘束，尤其比例原則在個案中之審酌云云。惟審諸政府採購法第32條第2項規定，就被告所為不利原告之原處分，並未予被告有行使裁量權之空間，非屬有裁量性質之裁量處分。因此，被告所為追繳押標金處分，僅生適法與否之問題，被告依上揭政府採購法及招標文件之規定，向原告追繳前因系爭採購案已發還之押標金共計940 萬元，即屬有據，並無違反比例原則可言。原告以被告未考量其違反法令行為，情節輕微，與一般典型惡意圍標情形不同，追繳全額押標金，顯然過度，主張原處分違比例原則云云，難謂有據。

㈤至原告主張押標金追繳數額應適用或類推適用民法第252條關於違約金酌減規定乙節，參酌本件沒收押標金之爭議係屬未成立採購契約前之爭議，非關履約問題，為公法事件，且被告向原告追繳押標金之處分為行政法上之不利處分，復如前述，故而原告以適用私權糾紛之民法第252 條關於違約金酌減規定，主張本件應予適用或類推適用，殊屬無據。

五、綜上所述，被告以原告有影響採購公正之違反法令行為，有系爭採購案投標須知第22條第8 款所定情事，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定向原告追繳前已發還之押標金共計940 萬元，所為處分及異議處理結果並無違誤，審議判斷予以駁回，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭