臺北高等行政法院判決

原告

翰林出版事業股份有限公司

代表人

甲○○董事長）住

訴訟代理人

黃怡騰律師

被告

行政院公平交易委員會

代表人

湯金全（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　乙○○

上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國98年1月23日院臺訴字第0980081160號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：本件原告於民國（下同）96年4 至6 月之96學年度第1 學期國民中小學教科書選書期間，針對教師提供無敵印章百寶盒、無敵數學批改章及CD收納夾等不當物品，經被告調查後，以原告於96學年度國民中小學教科書選書期間，針對教師提供不當物品，以爭取選用其教科書之機會，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以97年8 月22日公處字第097115號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以新臺幣（下同）250 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告起訴主張下列各情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：

（一）CD收納盒部分：

１、CD收納盒係原告96年6 月初接獲臺北縣立光華國民小學主動寄來邀請函，為該校當年度畢業典禮要求原告提供禮品，原告乃委由派駐新莊市學區之業務代表王俊翔處理，經王俊翔與該校教務處李邱麗老師接洽商議後，乃提供CD收納盒數盒予該校作為畢業典禮贈品，故此項物品係應光華國小主動來函索取而提供，並非原告主動相贈，且贈與目的係為提供該校畢業典禮中之績優畢業學生為贈與對象，贈與對象並非教師，更非學校，被告竟認為係以教師或學校為贈送對象，即不正確。且CD收納盒既係應光華國小教務處主動邀請作為畢業典禮禮品，此種贈與行為性質應屬交際活動（或禮尚往來）用品，贈與目的明顯與學校教科書之選用毫無關聯。另據李邱麗老師表示，該校選書事務係由各年級教師於「學年會議」中全權決定，而與教務處及總務處人員並無關聯，故該校教務處人員與原告接觸，純係為索取畢業典禮對學生之贈品，惟原處分僅以：「至於CD收納夾部分，亦有學校表示被處分人於選書期間確有提供該等物品」云云，其所指「有學校表示」，究係指那些所或那一所學校？又向被告表示之人，又是那個學校或那些學校何等之人？渠等身分、職務為何、對於CD收納夾之來歷是否知情、渠等係向被告查訪人員為如何之表示？有關此等與案情及事實至有相關之證據，俱未見被告一一說明其認定依據，且未見訴願機關再予查明，藉以確認並指出原告行為與選書行為，究有如何關聯，即草率認定原告應該校邀請而向畢業生提供之少數贈品，係出於「影響學校選書」目的之「不當贈品」，顯未經深入調查，而錯誤認定事實，且證據亦顯有不足，原處分及訴願決定自應予撤銷。

２、且原告本為教科書出版商，專從事編寫、印製及出版各種優質國民教育教科書之業者，經常與各個使用原告出版教科書學校之教學單位保持聯繫，藉以瞭解第一線教學人員使用教科書之心得與改進意見，以作為改進教科書品質之參考，因此與各個學校建立長久商誼，致每逢年度6 月份畢業典禮季節，各級學校邀請原告參加之邀請函如雪片而來，且為數不少之學校基於預算有限，惟為擴大對於畢業學生之獎勵肯定，利用寄發邀請函之機會，明示或暗示受邀人員或單位同意對畢業生提供贈品，此種情形極為普遍，已形成一種不成文之禮儀，有卷附96學年度各級學校畢業禮邀請函（卡）及感謝函影本可參，原告有鑑於此，乃事先訂製「俗又大碗」之平價禮品，以應付各個學校來函邀請提供禮品之需求，而96年6 月之間，原告即係在此背景之下，提供事先備製之CD收納夾若干盒予光華國小，故此項物品之由來、準備，純係為應付學校畢業禮之用（交際目的之用），根本即與選書無關。

３、而國民教育法第8 條之2 規定：「（第1 項）…教科圖書審定委員會由學科及課程專家、教師及教育行政機關代表等組成。教師代表不得少於三分之一；其組織由教育部定之。（第2 項）國民小學及國民中學之教科圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之。」原告係應光華國小教務處及總務處人員主動來函邀請提供畢業生禮品，邀請單位之職權亦與教科書選用事務無涉，已如前述，兩者既屬無關，即不容被告誣指附會。又系爭CD收納夾係以3 個收納夾為1 組，包裝於1 個硬殼紙中，每個收納夾材質皆係紙質，其內活頁夾頁係由不織布及塑膠材質作成，每件收納夾總共僅能收納8 張CD，故此項物品功能簡單價格低廉，被告僅以贈送數套，即謂能影響學校選書之決定，顯與經驗法則有違，且有恣意認定而溢出法律之授權之違法。另原告為依法設立之教科書商，依憲法第15條及相關憲法規定，依法享有經營商業所需之各項自由權利，故原告此項應請求而相應提供物品之贈與行為，性質上屬受法律保障之商業自由權，被告竟恣意曲解而在無據情形之下，遽認屬「意圖影響選用者之行為」，進而認定原告相贈物品屬「不當物品」，豈非謂所有教科書商與學校間之「禮尚往來」行為，一律皆屬不該而應加以禁止，故被告藉此處罰之法律依據何在，令人難以理解。

（二）無敵印章百寶盒部分：

１、無敵印章百寶盒係原告提供予選用翰林版國小1 、2 年級數學教科書教學人員使用之教具，該百寶盒係以紙質材質作成，其內收納可以蓋印出「▲」、「●」、「■」等實心幾何圖形（印文），及「圓形（長短針空白）時鐘」、「長方形數字時鐘（時間數字空白）」圖記（印文），以及「家長簽名」之制式印章各1 枚，另有「牛、馬、雞、鴨、象」等動物卡通造形及「無敵小金剛」卡通圖形印記印章各1 枚，合計共有13枚塑膠材質制式印章，並裝入1只紙盒中。原告提供上開制式印章之目的，係為便利教學老師上課時向學生講解幾何圖形及準備試卷時使用，且除此之外，上開印章在功能上無法提供教學（含準備試卷）以外用途，故其功能實可謂僅屬於「專供教學使用」之教具。

２、另「行政院公平交易委員會對於國民中小學教科書銷售行為之規範說明」（下稱教科書規範說明）第3 點第9 項第3 、4 款規定：「…（九）欺罔或顯失公平行為：…3.銷售事業利用贈送不當之金錢、物品或其他經濟利益等方式，以爭取選用其教科書之機會，為具有商業競爭倫理非難性之行為，將有違反公平交易法第24條規定之虞。4.前揭不當之金錢、物品或其他經濟利益，例示如下：（1 ）金錢…。（2 ）物品：甲、與使用特定教科書教學不具有直接關聯之輔助教具，例如：字典、雜誌等。乙、設施用品，例如：教師用椅、時鐘、運動器材等。丙、其他不當物品之提供行為，例如：照相機、電視機、錄放影機、冰箱、衣料等。」而系爭無敵印章百寶盒既非金錢本身，亦非上述規定所指「與使用特定教科書教學不具有直接關聯之輔助教具」，更非「設施用品」或「例如：照相機、電視機、錄放影機、冰箱、衣料等」之其他不當物品之提供行為，且其成本價格低廉，謂其能影響學校選書之欺罔或顯失公平行為，實屬誇大其詞。

３、無敵印章百寶盒確屬「與使用特定教科書教學不具有直接關聯之輔助教具」之再說明：其內所附印章可蓋印出「▲」、「●」、「■」等實心幾何圖形、「圓形（長短針空白）時鐘」及「長方形數字時鐘（時間數字空白）」圖記及「無敵小金剛卡通圖形」印記，合計共有6 枚塑膠材質之制式印章，上述輔助教具之功能，則係為配合國小1 、2 年級數學科教學活動而設，即原告為配合所出版國小1年級數學科「備課用書」（提供教師專用課本）之指示，而備置輔助教學之教具，提供教學老師在課堂上使用教導學生認識「幾何圖形」之用，其二者間之關聯依備課用書第四單元「認識形狀」②「認識圖形」第88、89頁所載「教學建議」內容：「（1 ）教師事先準備各種不同大小的圓柱體積木或實物，拓印數張不同大小圓形的面。（2 ）仿圓形的討論方式，教師先拓印正方體積木或實物的面，再進行正方形的命名活動，並找出日常生活中的正方形實物。（3 ）教師拓印不同大小的正方形…。（4 ）教師拓印不同大小和不同長寬比例的長方形…。」即可得而知。

（三）無敵數學批改章部分：其係原告提供予選用翰林版國小1、2 年級數學教科書教學人員使用，其外盒係紙製品，其內共有塑膠材質製成之印章5 枚，各印文為「請寫答」、「請寫單位」、「請訂正」、「請寫完整計算過程」及「全班得分人數統計章」等。上開物品係針對數學科教學時學生經常發生錯誤之類型，由原告擇其重大程度順序，就教師必須對學生加以指正之錯誤類型作為印文內容，以制式印章逐一預先製作，作為教師批改學生作業或考試卷時使用之輔助教具，因提供教師指示學生進行訂正之功能，當屬與教學（效果）有直接關聯之物品，而確屬符合教科書規範說明第3 點第9 項所認不構成「欺罔或顯失公平行為」之「與使用特定教科書教學具有直接關聯之輔助教具」，且無敵數學批改章並非上開說明規範所指諸如教師用椅、時鐘、運動器材等「設施用品」或照相機、電視機、錄放影機、冰箱、衣料等「其他不當物品之提供行為」，因其成本價格顯然不若照相機、電視機、錄放影機、冰箱、衣料等物品之具有貴重性，及與教學之無關性，此種價格低廉之物品，客觀上難謂其能影響學校選書。另無敵數學批改章得提供之輔助教學之教具功能，可參考原告事先編印及出版之國小1 年級數學科教科書「教師手冊」內容即明，其確係為糾正該科目學生常犯之學習上錯誤而專設之教具，原告專為教師設計並提供必要使用之制式印章（印文），實無不宜之處，且實與教學效果具有直接之關係。

（四）又公平交易法第24條所指「足以影響交易秩序之顯失公平行為」，必以其個案行為經論理及經驗法則之判斷，對於學校教科書之選用，確實因為該項贈品之提供，足以產生干擾或勸誘學校教科書之選擇及其選擇過程之公正性，且該行為在程度上，復屬於「顯失公平之行為」時，方有適用，易言之，法理上公平交易法第24條規定之法律性質，係「rule of reason」，並非「per se rule 」。所謂「per se rule 」係指：一經有法律所指之該項行為，行為即屬違法；而「rule of reason」則非如此，尚須就個案行為之目的、違法性與因果關係等項一一加以判斷。被告雖然依上開規定進一步制定教科書規範說明，惟其制定之目的僅係例示，並非欲使原本屬於應個案判斷之行為，因該規範說明而變更為「per se rule 」推定違法，惟被告竟僅以原告有提供贈品行為，即推定該等贈品為「不當物品」，並直接認定「行為為足以影響交易秩序之顯失公平行為」，豈非僅以教科書商一有與學校提供物品往來，即可認定為不當，且屬「足以影響交易秩序之顯失公平行為」，如此適用及解釋法令之態度，顯非法之本旨。

（五）教科書出版事業提供選用權人之物品，倘未限定為教學時確有使用必要者，固可能導致教科書業者競相以贈品吸引選用權人選用，其增加之成本將轉嫁予支付相關書籍（如教科書、參考書等）費用之學生或家長等對購買人之不公平情事，惟自91年以來，各級國民中小學教科書採購制度，早由教育部委託各縣市建立統一採購議價制度，買方聯合力量早已形成，並且採購評價規範亦日益完備，而無法任意裁量，且最終負擔費用之學生家長，亦成為採購成員之一，對於學生負擔與權益之考量，實不應建築於對於出版業者行為之嚴加規範之上。況觀諸90年開始之近7 年來教科書採購實況，由於各縣市均已開辦理教科書聯合議價制度，其結果導致買方採購教科書之成本逐年降低，在此趨勢之下，客觀上自難認產生原處分及訴願決定所憂慮之「將導致教科書業者均競相以贈品吸引選用權人選用，其增加之成本將轉嫁予支付相關書籍（如教科書、參考書等）費用之學生或家長，對於支付費用之購買人之不公平情事」。是原處分所謂：「經審酌其違法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對於交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續時間，因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等情狀，及行為人提供教師不當物品應受責難程度及其資力與其他因素」，而依公平交易法第41條前段規定，命原告立即停止違法行為，並處以罰鍰250 萬元之處分，即顯有「處罰之裁量過度、理由不備」之不當情形。

三、被告則以下列各語置辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：

（一）國民中小學教科書市場開放後，陸續傳出市場上有部分出版事業為爭取首次銷售機會或為繼續保有市場占有率，乃採取贈送教具、贈品之行銷方式，以爭取銷售機會；亦有藉套書銷售行為，限制交易相對人之事業活動；或限制經銷商轉售價格等情事。該等不正當行銷行為已明顯影響全國國民中小學教科書之選用，造成不公平競爭現象，亦對於我國國民義務教育產生負面之影響。是為防範教科書出版業者從事不正當之行銷行為，被告爰彙整分析相關業者可能涉及違反公平交易法之行為態樣，於89年6 月22日第450 次委員會議決議通過、91年10月17日第571 次委員會議及93年12月16日第684 次委員會議修正通過教科書規範說明，俾利業者遵循辦理，同時作為被告處理相關案件之參考。又依現行實務，決定使用何種版本教科書之選用權人為組成評選會議之學校教師，惟支付價金之購買者卻為使用該教科書之學生或其家長，鑒於教科書具有此等選用權人與實際購買人分離之特性，倘出版業者於選書期間對選用權人宣稱將提供不當物品，不論其事後是否確實提供，即有可能影響選用權人之決策過程及決定，是被告為確保教科書選擇之公平性，於教科書規範說明第3 點第9 項第3 款規定，事業利用對教科書選用權人（教師）贈送不當之金錢、物品或其他經濟利益等方式，以爭取選用機會，為具有商業競爭倫理非難性之行為，將有違反公平交易法第24條規定之虞，並於同項第4 款各目例示何謂不當之金錢、物品或其他經濟利益，是業者對選用權人贈送之物品是否屬「不當」物品，係以「與使用特定教科書教學不具有直接關聯」作為判斷標準，依被告規整教科書相關市場之行政目的及訂定前開規範說明之原意，業者所贈物品倘非教學時確有必要使用者，即非屬與使用特定教科書於教學時具有直接關聯之輔助教具。而前開教科書規範說明修正通過後，被告即於94年6 、7 月間陸續於臺北市、臺中市、高雄市及花蓮市召開4 場「行政院公平交易委員會對於國民中小學教科書銷售行為之規範說明」宣導說明會，廣邀各地教育主管機關、教師、家長及相關業者參加，會中除詳細闡明前開規範說明之內容、規範修正意旨及未來執法標準，並與與會人士進行雙向交流溝通，當時並印製相關宣導手冊資料廣為發送，是教科書規範說明之修正內容實已廣為宣導周知，業者尚難以不知規定而冀圖免除行政責任。

（二）原告於96學年度國民中小學教科書選書期間，贈送教師無敵印章百寶盒、無敵數學批改章及CD收納夾不當物品，已違反公平交易法第24條規定：

１、有關CD收納夾部分，其功能為放置光碟片之用，難認與使用特定教科書有直接關聯，該物品屬教科書規範說明所稱之「不當物品」，應無疑義。原告雖稱其贈送該CD收納夾，僅係作為學校畢業典禮禮品之用，非為爭取教科書之選用。惟被告進行調查時，確有學校表示原告於選書期間提供該項物品，故原告所持理由，尚難採信。且教科書規範說明第3 點第9 項第4 款業就「不當之金錢、物品或其他經濟利益」加以例示，而「對於學校舉辦大型活動（例如：運動會、校慶等）提供金錢補助」之行為，屬例示之不當贈品行為之一，是原告所持贈送學校畢業禮品之理由，其合法性亦屬可議。

２、另有關無敵印章百寶盒及無敵數學批改章部分，僅係方便教師批改作業或命題，殊難認該等物品與使用特定教科書教學具有直接關聯性。原告主張「無敵數學批改章」之印文內容為「請寫答」、「請寫單位」、「請訂正」、「請寫完整計算過程」及「全班得分人數統計章」云云，顯見該印章組功能僅在減少教師手寫評語及指正之麻煩，即使無該等印章，教師原可依個別學生作答內容各自給予適當評語或指正。原告復主張「無敵印章百寶盒」內有可蓋出「牛、馬、雞、鴨、象」等動物卡通造型及「無敵小金剛」卡通圖形印記之印章，以及「家長簽名」之制式印章，顯見其功能亦僅係減少教師手寫之麻煩，而卡通圖案亦僅趣味性質，上開印章實非教學時確有必要使用之物品。

３、又本院96年度訴字第3917號判決針對教科書業者贈送教師批改章等印章組之行為，亦認定：「所贈送之印章組，功能僅在減少教師手寫評語之麻煩，即使無該等印章，教師原可依個別學生作文內容各自給予適當評語，是該等印章對教師教學或學生學習並無其他實益，亦非教學時確有必要使用之物品，非屬與使用特定教科書教學具有直接關聯之輔助教具，是已合致『教科書規範說明』所稱贈送不當物品之方式。」並對被告所為處分加以維持，顯見被告上開見解，亦獲行政法院支持肯認。

（三）綜上，被告據相關事證，認定原告於96學年度國民中小學教科書選書期間，針對教師提供不當物品，以爭取選用其教科書之機會，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，並經審酌各項情狀因素後，依公平交易法第41條前段規定，命原告停止違法行為並同時併處罰鍰，實為適法適理，原告之訴顯無理由。

四、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」為公平交易法第24條、第41條前段所明定。而上開規定所謂交易秩序，係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業交易行為；另所謂顯失公平，則指事業已違反效能競爭原則，對於其他遵守公平競爭本質之競爭者顯失公平，而使市場上公平競爭之本質受到侵害，從而其行為具有商業倫理非難性者；是以其行為如係不符合商業競爭倫理之不公平競爭者，或其是以不符合社會倫理手段從事交易者，或是濫用市場相對優勢地位從事不公平交易者，即屬之。

五、次按「涉及違反公平交易法之行為態樣：…( 九) 欺罔或顯失公平行為：…3.銷售事業利用贈送不當之金錢、物品或其他經濟利益等方式，以爭取選用其教科書之機會，為具有商業競爭倫理非難性之行為，將有違反公平交易法第24條規定之虞。4.前揭不當之金錢、物品或其他經濟利益，例示如下：(1) 金錢：甲、提供金錢或禮券等。乙、以補助講習會、研習會、設施、辦公用品或其他名目提供金錢。丙、提供參觀銷售事業之車馬費或住宿費等。丁、提供參加講習會、研習會或其他活動之旅費、津貼。戊、以教科書之折扣、退貨手續費為名提供金錢。己、假借編輯之名提供過度之勞務報酬( 例如：假借校閱費、意見費、編輯參與費、資料收集費或其他編輯著作之名義提供金錢，實際上在爭取選用其教科書之機會) 。庚、對於學校舉辦大型活動( 例如：運動會、校慶等) 提供金錢補助。辛、其他不當金錢之提供行為。(2)物品：甲、與使用特定教科書教學不具有直接關聯之輔助教具，例如：字典、雜誌等。乙、設施用品，例如：教師用椅、時鐘、運動器材等。丙、其他不當物品之提供行為，例如：照相機、電視機、錄放影機、冰箱、衣料等。(3) 其他經濟利益：甲、宴會之邀請、應酬。乙、戲劇、旅行、活動( 例 如：音樂會) 之邀請。丙、遊覽車、住宿之提供。丁、講習會、研習會前後之設宴款待。戊、其他不當經濟利益之提供行為。」業經教科書規範說明第3 點第9 項第3 款及第4款 揭明，而該規範說明乃被告鑒於教科書出版市場開放後，銷售事業諸多不正當之行銷行為，明顯影響全國國民中小學教科書之選用，對於未採行相同行銷行為之其他競爭同業而言，亦造成不公平競爭現象。為維護交易秩序、確保公平競爭，爰彙整分析相關業者可能涉及違反公平交易法之行為態樣，本於公平交易法第10條、第14條、第18條、第19條及第24條等規定所訂定，旨在具體化上揭公平交易法規定內涵，俾供被告處理相關案件之參考，同時讓業者有所遵循，其性質屬主管機關基於職權因執行特定法律之規定所訂定之解釋性行政規則，係屬主管機關基於職權對公平交易法相關規定所為之補充性解釋，闡明法規原意（司法院釋字第407號、548 號解釋意旨參照），未逾越法律規定，依司法院釋字第287 號解釋意旨，自不生牴觸憲法問題，被告於辦理相關事務自得援用，合先指明。

六、經查，本件原告於96年4 至6 月之96學年度第1 學期國民中小學教科書選書期間，提供無敵印章百寶盒、無敵數學批改章予學校教師一節，為原告所不爭執，且有無敵印章百寶盒照片（臺北縣明志國小、光華國小實地拍攝照片）、無敵數學批改章照片附原處分卷第236 、237 頁、印章組實物在卷可按，堪信為真正。又原告於前揭期間提供CD收納夾等予吳興國小學校教師一節，亦有CD收納夾照片、96學年度第1 學期國小教科書業者提供之教具、媒材、贈品項目調查表（學校名稱：吳興國小）附原處分卷第220 、238 頁可稽，洵堪認定。而原告於被告調查過程中，自承前開印章組係「做為教師批改學作業或命題時使用…」等語（陳述紀錄附原處分卷第4 頁參照），而參諸「無敵數學批改章」印文內容為「請寫答」、「請寫單位」、「請訂正」、「請寫完整計算過程」、「全班得分人數統計章」、「無敵印章百寶盒」印文為「牛、馬、雞、鴨、象、無敵小金剛」等圖形及「家長簽名」，可知原告所贈送之印章組功能或在減少教師手寫之麻煩、或僅具趣味性質，即使無該等印章，教師原可依個別學生作答內容各自給予適當評語或指正，另CD收納夾屬與使用特定教科書教學具有直接關聯之輔助教具，亦未據原告具體主張及說明，而上開物品復非原告之翰林版國民中小學教科書使用之教具範圍（教具使用說明書附原處分卷第14頁以下參照），是該等印章、CD收納夾等物對教師教學或學生學習並無其他實益，亦非教學時確有必要使用之物品，非屬與使用特定教科書教學具有直接關聯之輔助教具，是已合致「教科書規範說明」所稱贈送不當物品之方式。原告贈送上揭不當物品，用以爭取選用其教科書之機會，為具有商業競爭倫理非難性之行為，應屬公平交易法第24條「顯失公平之行為」之範疇。又原告於96學年度第1 學期國民中小學教科書選書期間，有提供非屬與使用特定教科書教學具有直接關聯之CD收納夾予吳興國小一事，已如前述，則原告CD收納盒係因96年6 月初接獲臺北縣立光華國民小學邀請函要求原告提供禮品贈品為畢業贈禮始行提供云云，縱屬實情，亦無礙原告前揭違章事實之認定。原告所提96學年度臺北縣三峽國小、鳳鳴國小、明志國小、廣福國小暨附設幼稚園等畢業典禮邀請卡、（臺北市實踐國小、臺中縣光復國民中小學）感謝函、（臺北縣廣福國小、高雄縣中壇國小、屏東縣九如國小）收據、國民小學2 上教師手冊等件，固不足執以為對原告有利之認定，其聲請函詢光華國小教務處教師李邱麗欲證明該校曾寄發96年畢業典禮邀請函請原告提供畢業禮品，CD收納夾係提供該校作為畢業禮品，核與本件判決結果亦不生影響，而無調查之必要，併此敘明。

七、又原告主張：無敵印章百寶盒係原告提供予選用翰林版國小1 、2 年級數學教科書教學人員使用之教具，其內所附印章可蓋印出「▲」、「●」、「■」等實心幾何圖形、「圓形（長短針空白）時鐘」及「長方形數字時鐘（時間數字空白）」圖記及「無敵小金剛卡通圖形」印記，合計共有6 枚塑膠材質之制式印章，上述輔助教具之功能，則係為配合國小1 、2 年級數學科教學活動而設云云，固提出原告配合所出版國小1 年級數學科「備課用書」（教師專用）節本為憑，惟姑不論原告就該無敵印章百寶盒究如何配合國小2 年級數學科教學活動而設，並未主張或釋明，原告所稱各語是否屬實，已非無疑；而該國小1 年級數學科「備課用書」教學建議所稱之「玩蓋印章的遊戲」，係建議教師事先準備各種不同大小之圓柱、正方體、長方體、三角形等積木或實物（附本院卷第53、54頁參照），並予以拓印俾便學生辦認，而非以無敵印章百寶盒之實心幾何圖形印章蓋印，是其前揭主張是否屬實，已非無疑。又查原告提供無敵印章百寶盒提供，並非專供國小1 、2 年級使用一節，此由原告於臺北縣明志國小展示時，係以之為3 年級教學數學教具，於光華國小展示時，則以之為1 年級教學數學使用（臺北縣明志國小、光華國小實地拍攝照片附原處分卷第236 頁參照）等情可知，益徵原告主張無足採信。況該印章盒共計13枚印章，除4 枚實心幾何圖形及2 枚時間圖章外，餘為牛、馬、雞、鴨、象、無敵小金剛圖形及家長簽名章，與教科書教學無涉，是被告認其非屬與使用特定教科書教學具有直接關聯之輔助教具，洵屬有據，原告稱該無敵印章百寶盒之印章係供翰林版國小1 、2 年級數學教科書教學人員使用之教具，非與使用特定教科書教學不具有直接關聯之輔助教具云云，自難信為真實。

八、再按前揭教科書規範說明之規範意旨，乃在確保教科書選擇之公正性，蓋以教科書負有教育政策意義，性質有別於一般商品，於現行實務下，決定使用何種版本教科書之選用權人為組成該評選會議之學校教師，支付價金之購買者卻為使用該教科書之學生或其家長，鑒於教科書具有此等選用權人與實際購買人分離之特性，倘出版業者於選書期間對選用權人宣稱將提供不當物品，不論其事後是否確實提供，即有可能影響選用權人之決策過程及決定。又該選用理應取決於教科書之編撰、企劃及品質之優劣等，倘教科書出版業者認定，所提供物品內容與使用特定教科書教學具有直接關聯而確有提供之必要，則應將之納入教科書內容，俾所有教師學生均有相同機會使用學習，而非於選書之際，依業者提供教師之輔助教具或贈品多寡決定。是以教科書出版事業提供教師之物品，應以教學時確有必要使用者為限，若由業者自行任意決定提供之學校及對象，將導致教科書業者均競相以贈品吸引選用權人選用，其增加之成本終仍將轉嫁予支付書籍費用之學生或家長，造成不公平現象。又「教科書規範說明」第3 點第9 項第3 款規定「銷售事業利用贈送不當之金錢、物品或其他經濟利益等方式，以爭取選用其教科書之機會，為具有商業競爭倫理非難性之行為，將有違反公平交易法第24條規定之虞。」並於同點項第4 款就所謂「不當之金錢、物品或其他經濟利益」有例示性規定，該款第2 目以「與使用特定教科書教學不具有直接關聯」作為是否屬「不當」物品之判斷標準，與贈品之價值無涉。而各縣市開辦理教科書聯合議價制度使採購教科書之成本逐年降低，與教科書業者以贈品吸引選用權人選用，再將其增加之成本將轉嫁予支付相關書籍費用之學生或家長，分屬二事，採購教科書成本降低，無從令支付相關書籍費用之學生或家長，免於支付教科書業者為吸引選用權人選用教科書贈送不當物品致增加成本，所轉嫁而來之費用。原告主張系爭無敵印章百寶盒、無敵數學批改章既非金錢本身，亦非「設施用品」或如：照相機、電視機、錄放影機、冰箱、衣料等不當物品之提供，且其成本價格低廉，故非屬影響學校選書之欺罔或顯失公平行為云云，亦無足取。再者，本件原處分據以判斷事業有無違法，乃視個案調查所得事實有無合致公平交易法第24條構成要件，原告稱被告僅以其有提供贈品行為，即推定該等贈品為不當物品，並認定其行為為足以影響交易秩序之顯失公平行為云云，亦屬誤會。

九、末按被告鑑於諸多不正當之行銷行為，明顯影響全國國民中小學教科書之選用，對於未採行相同行銷行為之其他競爭同業造成不公平競爭現象，為維護交易秩序、確保公平競爭，特訂定行政院公平交易委員會對於國民中小學教科書銷售行為之規範說明，彙整分析相關業者可能涉及違反公平交易法之行為態樣，俾利業者遵循辦理，且行之有年，原告自難諉為不知，其依當時情形並無不能注意之情事，竟疏未注意，致利用贈送不當物品以爭取選用其教科書之機會，為具有商業競爭倫理非難性之行為，違反公平交易法第24條規定，自難謂無過失，而應受罰。從而，原處分依公平交易法施行細則第36條「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」規定，審酌違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等情狀，暨原告提供教師不當物品應受責難程度及其資力、所贈不當物品對教科書選用人之利誘程度與其他情狀，依同法第41條前段規定，命原告於處分書送達之次日起，立即停止前項違法行為，並於法定罰鍰之5 萬元以上2500萬元以下範圍內，處以250 萬元罰鍰，尚無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，自屬合法。

十、綜上所述，原處分之認事用法並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。

、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據資料，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭