臺北高等行政法院判決

100年2月17日辯論終結

原告

遠通電收股份有限公司

代表人

李浩正（總經理）

訴訟代理人

李元德 律師

被告

交通部

代表人

毛治國（部長）

訴訟代理人

莊國明 律師

複代理人

蕭弘毅 律師

上列當事人間電子票證事件，原告不服行政院中華民國99年4 月16日院臺訴字第0990094341號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於98年7 月22日向被告申請核准該公司發行之高速公路電子收費卡為非多用途支付使用交通電子票證，經被告以98年10月12日交路字第0980050249號函復，以原告發行高速公路電子收費卡申請非多用途支付使用，依電子票證發行管理條例（下稱管理條例）第3 條第4 款但書及非多用途支付使用交通電子票證核准基準審查合於規定，核准期限至103 年7 月23日止，又原告至遲應於103 年1 月23日前，依管理條例向行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）申請並完成設立許可或業務核准，原告倘有非多用途支付使用交通電子票證核准基準第6 點規定情形之一，該部得以書面附期限廢止。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分之附款第1 項即「核准期限至103 年7 月23日」、附款第2 項即「至遲應於103 年1 月23日前，依電子票證發行管理條例向金管會申請並完成設立許可或業務核准」均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、原告主張：

㈠被告根據其自行制訂頒布之「非多用途支付使用交通電子票證核准基準」第4 條，作成原處分「核准期限至103 年7 月23日」、「至遲應於103 年1 月23日前，依管理條例向金管會申請並完成設立許可或業務核准」等2 項附款，顯有違反法律保留原則之違法：

⒈按司法院釋字第514 號解釋意旨，原告係依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第4 條第1 項為特定目的組成之民間機構，並依促參法及相關法規與高公局簽訂「高速公路電子收費系統建置及營運契約」，享有自簽約日起算，於18年4 個月期間，特許從事高速公路電子收費系統之建置及營運事業之權利，此參原告與高公局前於96年8 月22日簽訂「高速公路電子收費系統建置及營運契約」（鈞院卷第27頁以下，原證1 ）第2.1 契約期間之約定即明。

⒉原告之特許營業權既係依法及依約取得，並已明定其權利期間為自簽約日起18年4 個月，則行政機關若欲限制原告之營業權利內容或期間，依司法院釋字第514 號解釋意旨，自應依法律或依符合授權明確性之行政命令，始得為之，其理甚明。而原處分之所以會作成「核准期限至103 年7 月23日」、「至遲應於103 年1 月23日前，依電子票證發行管理條例向行政院金融監督管理委員會申請並完成設立許可或業務核准」等二項附款，實係因被告自行制訂頒布之「非多用途支付使用交通電子票證核准基準」第4 條規定「本部依本基準所為核准，以五年為上限，發行機構至遲應於核准期限屆滿前六個月內，依電子票證發行管理條例向行政院金融監督管理委員會申請並完成設立許可或業務核准。」。然非多用途支付使用交通電子票證核准基準並非法律已甚灼然，其亦非屬經法律授權制訂之命令，僅係被告為處理業者申請核准為非多用途支付使用交通電子票證時，基於實際需要，而依職權所發布之命令，從而，依司法院釋字第514 號解釋意旨，自不得於此種核准基準中，涉及對於人民營業自由之限制。

⒊迺非多用途支付使用交通電子票證核准基準第4 條「本部依本基準所為核准，以五年為上限，發行機構至遲應於核准期限屆滿前六個月內，依電子票證發行管理條例向行政院金融監督管理委員會申請並完成設立許可或業務核准」之規定，已使原告當初依促參法及相關法規所取得之「高速公路電子收費系統建置及營運」特許營業權及期間受到干涉及限制。被告此一違反法律保留之規定，自屬無效，被告根據該無效之非多用途支付使用交通電子票證核准基準第4 條所作成之系爭原處分「核准期限至103 年7 月23日」、「至遲應於103 年1 月23日前，依電子票證發行管理條例向行政院金融監督管理委員會申請並完成設立許可或業務核准」等2 項附款，自亦有違反法律保留原則之違法。

⒋被告雖辯稱系爭附款並非依非多用途支付使用交通電子票證核准基準第4 條作成，而係依法律授權所為之附款云云。然查，原處分主旨已載明：「…業經本部依據…及非多用途支付使用交通電子票證核准基準審查合於規定，核准期限至中華民國103 年7 月23日止…」。原處分既已載明係依核准基準審查並作成原處分及系爭附款，被告竟仍執詞相爭，顯屬無理。

⒌又依陳敏大法官之意見，行政機關就授益處分添加負擔之附款，超過行政處分授益之限制，設定可強制執行之義務，如無法律之授權而設置，此等附款有違法律保留之虞；且不得以行政處分之利益超過負擔之不利益，予以合理化。

⒍被告依非多用途支付使用交通電子票證核准基準第4 條規定，作成命原告「至遲應於103 年1 月23日前，依電子票證發行管理條例向行政院金融監督管理委員會申請並完成設立許可或業務核准」之附款，顯然係在課予原告一定之作為義務，具下命之性質，並具有執行力，然遍查票證條例，並無任何條文規定經核准不視為多用途使用之交通票證，必須在5 年內向主管機關金管會申請為多用途電子票證。換言之，原告在具備不視為多用途使用票證之性質下，何時欲向票證條例主管機關金管會申請成為多用途之電子票證，受票證條例之規範，乃原告營業自由之範疇，如果原告無意成為多用途使用之票證，如前所述，法律既無限制，解釋上原告應得以一直以單一用途交通票證之方式，發行至ETC 契約屆滿之日，被告實無庸亦無權越俎代庖，命原告應於何時向金管會申請成為多用途使用之票證。被告僅以不具對外效力之行政規則，即創設規制原告此種作為義務，下命原告為一定之作為，其有違反法律保留原則之違法，甚為灼然。

⒎又按管理條例第7 條第4 項之規定，該管理條例就該條例施行前已發行之電子票證安排過渡條款，適用該過渡條款者為符合管理條例第3 條第1 款之電子票證，而依第3 條第1 款之電子票證定義為：指以電子、磁力或光學形式儲存金錢價值，並含有資料儲存或計算功能之晶片、卡片、憑證或其他形式之債據，作為多用途支付使用之工具。

⒏依立法者之本意，並無意將電子票證條例立法前已存在單純用作支付交通運輸費用之卡片納入管理條例規範，而仍由交通目的事業主管機關繼續管理：

⑴本件原告因建置營運高速公路電子收費系統發行收費票卡，確實已於管理條例施行前，為配合被告「一卡通」國家政策目標，而向被告申請核發「發卡單位」及「交易系統」等編號，並以符合被告要求之卡票格式營運。按辦理民間參與國道高速公路電子收費系統建置及營運之法律權限乃屬被告，被告係依法授權後，高公局始取得辦理之權限（鈞院卷第149 頁，原證12），為符合國家之一卡通政策，此所以原告前開所呈鈞院陳報狀所附原證6 ，有關核發「發卡單位」及「交易系統」等事宜仍須向被告申請。

⑵依立法院公報第97卷第67期97年11月間院會紀錄所載，有關電子票證條例草案，原立法委員丁守中等24人提案之第3 條第4 款內容，經審查後修改增加但書「但僅用於支付交通運輸使用並經交通目的事業主管機關核准者，不視為多用途使用」，此即為立法通過後之現行條文內容。惟何以增加第3 條第4 款之但書，於條文對照表所附之說明中並未提及（鈞院卷第150頁，原證13）。

⑶然再參稍早之立法院公報第97卷第30期97年3 月間委員會紀錄所載（鈞院卷第169 頁，原證14第327 頁）立法委員丁守中發言「目前實際狀況是走在法律的前面，因為各地方都已經有這種東西了，所以才要有一個統籌的法律來規範這部分」；嗣第334 頁又記載丁委員之發言「全世界相關的卡一開始都是應用在大眾的交通運輸系統，他們基於給乘客方便性，也減少找零等人工的成本，因而發行卡片；而在發行卡片之後，又希望能夠有一些附加價值，所以慢慢發展成為具有多功能的儲值卡。可是在我們國內碰上銀行法第四十二條之一的規定，銀行發行現金儲值卡須經過許可，而這許可及管理辦法是金管會在管的，而且你們還擴張解釋這個條文，因此當台北智慧卡公司或其他公司想在交通運輸以外再擴張到其他方面，你們就不准他們發行，這就是原始的情形」。

⑷再依立法院公報第97卷第30期紀錄（鈞院卷第169 頁，原證14）同份委員會紀錄第335 頁與會之鍾慧貞表示「…如果他不作其他用途，只做單一用途的話，他不會回歸這裡…」；第335 至第336 頁主席則表示「如果市政府發卡，市民就可以利用來坐公車，不會跨區域做什麼其他的事情，如此是否要加上但書，但僅只用於支付交通運輸使用之儲值卡不在此限。如此就不會被金管會管，原來只是由交通部管，沒事幹什麼多出一個婆婆」。

⑸由兩次立法院公報有關管理條例第3 條第4 款立法過程中之討論及修改可知，管理條例當初立法時，主要欲規範之對象，係已超出單純作為交通運輸使用而具多用途使用之票證，並由金管會作為主管機關。至於該條例立法前已存在單純用作支付交通運輸費用之卡片，原先既已由被告在管理，自無須納入管理條例規範。從而，現行法第3 條第4 款所規定之「但僅用於支付交通運輸使用並經交通目的事業主管機關核准者」，依立法者之本意，應係指管理條例立法施行前已發生之事實而言，乃為尊重既成事實所為之規定，甚為灼然。

⒐由上立法過程可知，管理條例第3條第4款但書將僅用於支付交通運輸使用並經交通目的事業主管機關核准者，不視為多用途使用。易言之，不視為多用途使用者，即非電子票證條例所欲規範之對象，非由金管會為主管機關，仍由原目的事業主管機關管理，從而，不視為多用途使用者，自無須依該管理條例第7 條第4 項之過渡條款辦理，其理甚明，且管理條例亦未就得「不視為多用途使用」之期間為任何限制之規定。迺被告竟在無法律明確授權之情形下，擅自以所謂非多用途支付使用交通電子票證核准基準第4 條「本部依本基準所為核准，以五年為上限，發行機構至遲應於核准期限屆滿前六個月內，依電子票證發行管理條例向行政院金融監督管理委員會申請並完成設立許可或業務核准」之行政規則，創造出其對於「不視為多用途使用者」管理上之過渡規定，並以該行政規則自我限縮其法律上應盡之管理權限及責任，此亦有違反法律保留原則之違法。

⒑又原告乃於管理條例施行前即已合法存在之事業體，且不適用該管理條例第7 條第4 款之過渡規定，而依被告前開自我頒訂之內部行政規則，若原告發行之票證於5年核准期限屆至時仍僅用於支付交通運輸使用，亦將被迫依管理條例之程序申請成為多用途電子票證，被告如此作法，顯然與前開立法者當初於制定管理條例第3 條第4 款之本意相悖，且被告透過非多用途支付使用交通電子票證核准基準第4 條之規定，將使原告原可合法經營事業之營業權，發生「若不事先申請經金管會核准，即成為非法營業」之結果，顯然涉及限制原告權利或課與原告義務之事項，被告竟以行政規則之方式規定，其顯有違反法律保留原則之違法。

⒒縱使依ETC 契約（鈞院卷第27頁以下，原證1 ）第21章之約定，於法令變更時，該契約之主辦機關應補償原告所受之損害，然其所指之情形係因合法之法令變更，始有適用，而本件係涉及被告以違法之行政處分附款侵害原告合法權益，自與前開ETC 契約契約第21章法令變更所指之情形不同，並無援引之餘地。且查，本件爭議係被告得否依行政規則作成限制人民權利義務之行政處分附款，而非在於原告與高公局間ETC 契約之補償機制為何，故實無庸探究ETC 契約是否有補償機制安排之問題，併此敘明。

⒓按管理條例第7 條第4 項及第37條之規定，就從事符合管理條例第3 條第1 款電子票證定義業務之發行機構，管理條例已以母法之位階，於第7 條第4 項明定其過渡條款，並於發現有不符合該條例之情形時，明定由該條例之主管機關即金管會指定期限命其調整。而按「明示其一，排斥其他」之法理，立法者係有意將符合管理條例第3 條第4 款但書規定之票證，排除於第7 條第4 項過渡條款之適用範圍，且立法者亦未另外授權符合管理條例第3 條第4 款但書規定之票證，得由交通目的事業主管機關自行設定過渡期間及條件，且該條例第37條之主管機關亦顯非指交通目的事業主管機關，甚為灼然。

㈡被告依管理條例第3 條第4 款但書之規定核准並無裁量權，原處分「核准期限至103 年7 月23日」及「至遲應於103 年1 月23日前，依電子票證發行管理條例向行政院金融監督管理委員會申請並完成設立許可或業務核准」等2項附款，顯有違反行政程序法第93條第1 項規定之違法：

⒈按管理條例第3條第4款規定之性質，屬定義性條文，所謂定義性條文，係以立法解釋之方式，將該法中重要專有名詞加以界說，就該名詞之實質意義及特性予以闡明，故訂定義性條文與實體規則(Substantive rules) 應予區別（鈞院卷第107 頁，原證2 ）。亦即，管理條例第3 條第4 款但書係有關「不視為多用途使用」票證之特性描述，屬定義條文，並非著重在授權交通目的事業主管機關裁量權限有關實體事項之規定，被告以該定義條文作為法律授權裁量之依據，顯有誤解。

⒉管理條例第3 條第4 款規定既非被告行使裁量權之授權依據，此外遍查管理條例又無其他有關交通目的事業主管機關應如何審查票證是否得不視為多用途使用之審查方法、審查標準及審查效果之實體授權規定，從而，被告稱其依管理條例第3 條第4 款之規定有准駁裁量權限，顯有誤解。實則，被告僅得於原告提出申請時，就管理條例第3 條第4 款但書所定「僅用於支付交通運輸使用」之事實存否，作成判斷。如被告認定「僅用於支付交通運輸使用」之事實存在，則作成核准處分，若「僅用於支付交通運輸使用」之事實不存在，則為駁回處分。此乃屬「法規規定之特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為」之羈束處分，甚為灼然。換言之，法律並無給予被告在票證已具備「僅用於支付交通運輸使用」之事實要件時，仍能自行決定是否及如何為核准處分之權限，被告若主張有此權限，自應舉證以實其說。

⒊本件原處分固經被告依據管理條例第3 條第4 款但書及非多用途支付使用交通電子票證核准基準審查合於規定，然被告竟於法律無明文規定，又於非屬確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容之情況下，擅加屬終止行政處分內部效力之期限之「核准期限至103 年7 月23日」之附款；更要求原告履行法律上未規定之義務，亦即於103 年1 月23日前向金管會申請設立許可或業務核准。被告顯然係在無裁量權限之情形下，任意於核准將原告發行之票卡不視為多用途使用過程中，作成本件系爭附款，顯然違反行政序法第93條第1 項之規定。

㈢原處分「核准期限至103 年7 月23日」及「至遲應於103年1 月23日前，依電子票證發行管理條例向行政院金融監督管理委員會申請並完成設立許可或業務核准」等2 項附款，顯有違反行政處分之目的，而違反行政程序法第94條之規定：

⒈按行政程序法第94條規定，本件原處分所附2 項付款，應不得違背行政處分之目的，且須與該處分之目的具有正當合理之關連，始為合法。然查，管理條例第3 條第4 款但書規定之目的，係尊重既存事實，配合在管理條例實施前，已由交通部核准發行之多種交通電子票證，該等業者適用管理條例有事實上之困難，因此特別排除適用管理條例，例如：高速公路電子收費卡（由原告發行，係依係依交通部「電子票證系統之多功能卡片規劃書第二版」製作發行之電子票證，主要使用高速公路全線）、悠遊卡（由悠遊卡股份有限公司發行，係依交通部「電子票證系統之多功能卡片規劃書第一版」製作發行之電子票證，主要使用於北部地區之大眾運輸系統）、臺灣通（台灣智慧卡股份有限公司發行，係依交通部「電子票證系統之多功能卡片規劃書第二版」製作發行之電子票證，主要使用於中部地區之大眾運輸）、Taiwan Money Card （為玉山銀行、國泰世華銀行等發行，為Master Cash 規格，並符合交通部「電子票證系統之多功能卡片規劃書第二版」之格式內容之電子票證，可使用於南台灣七縣市市區公車、長途客運，及高雄捷運、旗津渡輪、高雄部份收費停車場）、一卡通（由高雄捷運股份有限公司發行，係依交通部「電子票證系統之多功能卡片規劃書第二版」製作發行之電子票證，可用於高雄捷運、高雄市公車及渡輪、鳳山市○○○段次）與台南市公車）。

⒉是以，管理條例第3 條第4 款但書規定之目的，係在規範交通目的事業主管機關，就僅用於支付交通運輸使用之票證核准後，該票證即不視為多用途使用，而排除管理條例之適用，故被告作成「核准」處分之目的，係在判定該票證屬「僅用於支付交通運輸使用」，而得「不視為多用途使用」而已，至於發行票證之業者，應如何或何時申請核准成為多用途支付使用之票證而受到管理條例之規範，依管理條例第2 條之規定，主管機關為金管會，被告在作成核准處分時，無須亦無權限考量此等事項，亦即，發行票證之業者，應如何或何時申請核准成為多用途支付使用之票證而受到管理條例之規範，非被告權限內之事項，與被告依管理證條例第3 條第4 款但書依作成核准處分之目的亦顯然無關，被告作成系爭附款，顯已違背行政處分之目的，而有違反行政程序法第94條規定之違法。

㈣本件被告作成「核准期限至103 年7 月23日」內容之附款，顯有違反先前行政處分拘束力(Verbindlichkeit) ，而構成違反行政自我拘束原則之違法：

⒈按行政處分，係行政機關就個別事件所為之公權力規制，如不具拘束力，即無意義可言。行政處分在法律上所直接形成之效果，應為所有人民，以及其他對該行政處分未有撤銷權之國家機關所承認及尊重，並以之作為其本身行為及決定之基礎，即使作成該行政處分之行政機關，在未經依法予以撤銷或廢止前，亦受其本身行政處分之拘束，而以之為其後行為之基礎；又行政機關就附款之添加，應注意行政自我拘束，不應有裁量瑕疵。

⒉原告係依促參法相關規定經高公局第二次甄審公告為最優申請人，並據以簽訂ETC 契約，享有自簽約日起算，於18年4 個月期間，特許從事高速公路電子收費系統之建置及營運事業之權利（鈞院卷第27頁，原證1 ）。而依鈞院94年度停字第122 號裁定意旨，認為該甄審公告為行政處分，而ETC 契約則係甄審公告之後續執行程序（鈞院卷第103 頁，附件4 ）。易言之，ETC 契約乃高公局第二次甄審行政處分效力之表彰。

⒊被告為民間參與「高速公路電子收費系統建置及營運」計畫案之主辦機關，高公局則為授權之執行機關。從而，無論被告或高公局均應受該第二次甄審行政處分之拘束，對於原告依ETC 契約取得18年4 個月營運期間之特許經營權，均應承認及尊重，並以之作為其本身行為及決定之基礎。

⒋被告作成系爭附款，僅給予原告5 年間不視為多用途使用之核准期間，5 年期間屆滿，因不再視為非多用途使用，原告發行之票證，即使仍僅供收取高速公路通行費單一用途使用，仍無法再依原ETC 契約繼續營運，被告一方面扮演促參案主辦機關之角色，以合法之行政處分及行政契約給予原告18年4 個月營運期間之特許經營權，另一方面又同時作成系爭處分之附款，無視原告已依被告及其下級機關有效之行政處分合法取得營運期間之權利，亦未就因系爭附款導致限縮原告營運期間所生之不利益為任何補救之考量，縱認其有裁量空間，其行使上亦已脫逸先前行政處分之效力，顯然違反行政自我拘束原則，而有裁量瑕疵。

㈤系爭附款顯有違反誠實信用原則、權力濫用之違法：

⒈按行政程序法第8 條規定之誠信原則乃公法、私法共通之法理而為一般法律原則，不但人民行使權利、負擔義務時，應依誠實及信用方法，行政機關在執行其任務或為行政行為時，亦應適用誠實信用原則，不得有權力濫用等情，否則該行政行為即因違反一般法律原則而屬違法。

⒉「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案與原告簽訂建置營運契約者名義上雖係高公局，但高公局實係經被告授權辦理，其授權範圍涵蓋被告原依促參法應辦理之事項，故被告乃實質上依促參法有權限作成甄選原告為最優申請人之處分並與原告簽訂建置營運契約之機關，此參徵求「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案之招商文件第一章總則第1.4 條名詞定義第3 項「主辦機關」所載即明（鈞院卷第126 頁，原證11），且高公局更於99年10月14日業字第0990032032號致原告之函文中，具體敘明辦理ETC 促參案乃屬被告本身之權限（鈞院卷第265 頁，原證15）。

⒊被告一方面作為促參案主辦機關之角色，以合法之行政處分及行政契約給予原告18年4 個月營運期間之特許經營權之後，另一方面又作成系爭處分之附款，無視原告已依被告及其下級機關有效之行政處分合法取得營運期間之權利，被告作成系爭附款顯已違反誠實信用原則，而有權力濫用之違法云云。

㈥提出原告與高公局96年8 月22日簽訂之「高速公路電子收費系統建置及營運契約」、高公局94年3 月23日業字第0940006697號函、原告94年6 月22日總發字第09400148號函、高公局94年6 月29日業字第0940015632號函、被告94年7 月29日交路字第0940008364號函、高公局94年8 月4日業字第0940019035號函、徵求「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案招商文件第1 至3 頁、交通部92年4 月23日交路字第0920031631-1號公告、立法院公報第97卷第67期97年11月院會紀錄第90頁至第126 頁、第97卷第30期97年3 月委員會紀錄第316 頁至第337 頁、高公局99年10月14日業字第0990032032號函文等件影本為證。

四、被告主張：

㈠管理條例第3 條第4 款但書，係立法者基於交通事業整體政策之立場，就既存之交通運輸電子票證是否不視為多用途支付使用一事，賦與交通目的事業主管機關裁量准駁之權限。被告作成系爭處分之附款係基於管理條例之授權，自無原告所稱違反法律保留原則與侵害其營業自由之可言：

⒈依管理條例第1 條規定，該條例之立法目的在於「因應電子科技發展，便利民眾利用電子票證自動扣款方式，作為多用途支付使用，確保發行機構之適正經營，並保護消費者之權益及維持電子票證之信用。」同時因發行機構適正經營之確保、消費者權益保護及電子票證之信用維持等節，均涉及發行機構之監督與管理，且電子票證發行機構實已具有類似金融機構之性質，基於政府各單位之最適功能，同條例第2 條乃以金管會為主管機關。基此，電子票證原本即應適用管理條例，由金管會核准發行，並依該條例對發行機構進行管理。

⒉管理條例第3 條第4 款但書規定：「僅用於支付交通運輸使用並經交通目的事業主管機關核准者，不視為多用途支付使用」。依本條文義，電子票證不視為多用途支付使用者，除「僅用於支付交通運輸使用」要件外，尚須具備「經交通目的事業主管機關核准」之要件，且二項要件為併立之關係，即除有「僅用於支付交通運輸使用」之事實外，尚應經交通目的事業主管機關核准，始能視為非多用途支付使用；條文並未規範僅用於支付交通運輸使用時，被告即應為核准，此為立法者對於被告機關核准權限之明文授權。原告指稱該規定為定義性條文，非授權裁量之規定，如被告認定「僅用於支付交通運輸使用」之事實存在，即僅得作成核准處分，不得復附加附款云云，已與法條規定文義顯然不符。

⒊又管理條例立法過程中，對第3 條第4 款是否增列但書規定曾為討論，基於交通事業整體政策之考量，最後協商結果，除依金管會版本訂定但書，更增列「並經交通目的事業主管機關核准者」之明文，顯見立法者確已明白授予被告機關核准與否之權限：

⑴立法院財政、交通委員會聯席會議於97年5 月14日就管理條例進行逐條討論時，對於第3條第4款是否要增列但書曾為討論，惟當時所討論之但書，係金管會所提案之版本，內容為「但僅用於支付交通運輸使用之儲值卡，不在此限」，並無現行條文「並經交通目的事業主管機關核准者」之文字。此由當時委員會紀錄即可證明（鈞院卷第216頁背面，被證6第335頁）。

⑵嗣後立法院財政、交通委員會聯席會議於97年11月16日就管理條例進行協商，協商結論第3 條第4 款，除依金管會版本訂定但書，更增列「並經交通目的事業主管機關核准者」之明文（鈞院卷第219 頁，被證7第23頁）。倘依原告主張，立法者之意旨為「僅用於支付交通運輸使用，被告機關即應核准」云云，則根本無須增列上開文字，逕依金管會所提案之「但僅用於支付交通運輸使用之儲值卡，不在此限」版本通過即可。協商結論既增列「並經交通目的事業主管機關核准者」之明文，更經立法程序而成為現行條文，顯見立法者確已明白授予被告核准與否之權限。

⑶原告所援引97年5 月14日聯席會議主席之發言，僅為其個人意見，且所指為金管會版本之但書，而非最終協商結論。立法者制定本法之意旨，自應以現行條文所規定之文字為準。原告片段擷取上開發言，即遽指為立法者之本意云云，顯屬誤解。

⒋基上，管理條例施行前，運輸市場已有多家交通電子票證業者提供服務，惟當時並無規範依據。由於電子票證發行機構與所提供運輸服務者並非均屬同一業者，倘發生消費糾紛，恐致票卡持有人、運輸業者及票證公司相互間權利義務關係無法釐清；況未來電子票證應用朝向多功能趨勢發展，除應用於交通電子票證以外，尚擴及小額消費之金融領域，消費者、運輸業者、票證公司及其他業者權利義務將更形複雜。為因應此一發展方向，98年1 月23日制定公布管理條例，明定以金管會為主管機關。然因既存之交通電子票證業者，無法於管理條例制定之初即符合該條例之規定，立法者遂於協商後增列加第3 條第4 款但書規定，授予交通事業主管機關准駁權限，俾免該條例實施後，業者所提供之交通電子票證服務面臨立即停用之處境，而遭致更大的民怨。被告基於管理條例第3 條第4 款但書之授權，為建立妥善之管理對應機制，爰依據管理條例立法精神，於98年7 月30日以交路字第0980006889號令訂定發布「非多用途支付使用交通電子票證核准基準」，基於扶植現有交通電子票證業者及保障消費者權益二相權衡，同時訂定落日條款為5 年，使交通電子票證業者在5 年期間內逐漸調整其公司經營體質，俾於期限屆滿前回歸電子票證發行管理條例管理。

⒌再者，管理條例制定並施行前，被告根本無「核准」原告發行系爭電子票證之法源。被告公佈交一版、交二版規劃書，編定「發卡單位編號」及「交易系統編號」，僅為訂出統一規格以利電子票證之整合，並無任何強制力，被告從未駁回上開編號之申請，編定上開編號與電子票證之發行亦無關聯。原告縱未依循交二版規劃書，亦僅生違反與高公局合約之效果，被告無從因此禁止原告發行系爭電子票證。被告所發94年7 月29日交路字第0940008364號函（鈞院卷第124 頁，原證9 ），並非對原告發行系爭電子票證之核准（原告亦無須得被告之核准），而僅係同意預先規劃4 組交易系統編號供原告使用，原告縱未取得被告94年7 月29日交路字第0940008364號函之同意，於採收費站方式之現行制度下，發行系爭電子票證亦無任何問題。迺原告竟將94年7月29日交路字第0940008364號函之「同意規劃4 組交易系統編號供原告使用以配合將來計程收費制度」，與本件所涉「核准原告發行系爭電子票證」混為一談，意圖混淆鈞院，顯非可採：

⑴管理條例施行前，因全國各地已存在諸多應用於大眾運輸系統之電子票證，為達到票證整合「一卡多用途」的便利性目標，讓乘客持有一張電子票證即可作為搭乘多種運輸載具使用，以提高乘客使用電子票證系統之意願，被告爰於92年8 月公佈「電子票證系統之多功能卡片規劃書第二版」（下稱交二版規劃書，第一版下稱交一版規劃書），對於交通運輸上所使用的電子票證訂定一個共同的規格，以作為國內票證系統建制時之參考依據（鈞院卷第137 頁，被證3 ）。交一版、交二版規劃書之目的，乃在統一當時已存在及未來可能發行之交通運輸電子票證之規格，以達成票證整合之目的，而非准駁各該電子票證之發行。

⑵被告於交一版、交二版規劃書所編定「發卡單位編號」及「交易系統編號」，係為未來卡片在不同應用系統互通時便於識別及後檯清算管理之用，與電子票證之發行並無關聯。自交一版、交二版規劃書公佈以來，凡提出「發卡單位編號」及「交易系統編號」申請者，被告即依序給予編號，從無駁回申請之案例。交二版規劃書為利未來整合卡片之用，已先就「交易系統編號」可能應用之運輸系統預留編號，例如臺灣汽車客運公司未曾發行電子票證，亦先預留編號；又查台北悠遊卡公司雖有申請「發卡單位編號」及「交易系統編號」，惟卡片規格並未完全符合交一版、交二版規劃書之設計原則，仍在市場流通使用，被告並未因此取消該公司所申請之編號，亦無撤銷該公司發行電子票證之權限。

⑶再查，被告公佈交一版、交二版規劃書以來，從未強制國內交通電子票證業者必須按照公布之卡片規格規劃設計，僅接受被告補助建置之地方政府，及與被告或所屬機關訂有契約之廠商，方依約而須建置符合交一版、交二版規劃書所公布卡片規格之電子票證系統。

⑷本件被告所屬高公局招商時，於招商文件補充說明第㈠號即已明定「是否採用電子式票卡由申請人自行規劃，如採用電子式票卡，應以採用交通部最新頒佈之『電子票證系統之多功能卡片規劃書』為原則，或以整合交通部頒佈卡片之功能為原則」（鈞院卷第224頁，被證8 項次15）。原告承諾依上開條件辦理，方參與招商，且原告與高公局所定「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案契約1.1.1 亦明定：「契約文件包含下列內容：4.招商文件補充說明：第（一）號」（鈞院卷第27頁，原證1 第1 頁）。是原告發行系爭電子票證，係因與高公局之合約關係，而須符合交二版規劃書之卡片規格。原告縱未依交二版規劃書發行系爭電子票證，亦僅因違反其與高公局之合約而生違約效果，被告無從因此禁止原告發行系爭電子票證或取消其編號。

⑸於交二版規劃書中，「高速公路電子收費系統」之「交易系統編號」長度為1Byte ，而交易系統對於個別應用系統之每一個交易地點/ 運輸業者/RSU（RoadSide Unit ，電子收費系統之「路側設備」）給予編號，使用一位元組（參被證四）。交二版規劃書所規劃高速公路電子收費系統代碼為01，容許256 個交易地點使用。因現制係採收費站方式，容許256 個交易地點已足敷使用；惟高速公路未來擬改採計程收費方式，即各交流道、匝道出入口均須設置交易地點（RSU ）計算里程，是則256 個交易地點即不敷使用，原告因此要求規劃4 組交易系統編號供其使用，以符未來計程收費所需；被告爰以94年7 月29日交路字第0940008364號函（鈞院卷第124 頁，原證9 ）覆所屬高公局表示原則同意，並有交通○○○區○道○○○路局94年3 月23日業字第0940006697號函（鈞院卷第120 頁，原證6 ）、原告94年6 月22日總發字第09400148號函（鈞院卷第121 頁，原證7 ）及被告94年7 月29日交路字第0940008364號函（鈞院卷第124頁，原證9 ）即明。

⒍綜上所述，原告發行系爭電子票證，本即應納入管理條例之適用範圍，由金管會納管。被告審酌管理條例之立法目的，依國家機關最適功能與事務分配，為達成確保電子票證發行機構之適正經營，維護消費者權益及電子票證之信用等立法目的，並兼顧原告之利益，爰基於管理條例第3 條第4 款但書之明文授權，於原核准處分附款訂定期限，並請原告於期限屆至前半年，依管理條例之規定向金管會申請並完成設立許可或業務核准。被告作成系爭處分附款係依據管理條例第3 條第4 款但書之授權，並已兼顧該條例立法目的及原告利益，並無原告所稱違反法律保留原則侵害其營業自由之可言。

㈡被告依管理條例第3 條第4 款之明文規定，對核准與否具有「准駁」權限，此為原告所肯認。被告依法律授權所為之准駁，即屬裁量權之行使。是依行政程序法第93條第1項前段之規定，被告對於有裁量權之系爭處分作成附款，於法有據：

⒈按改制前行政法院58年判字第108 號判例：「商標法第十一條第三項但書所稱『他人商品之製造，係受商標專用權人之監督支配而能保持該商標商品之品質相同』及『經商標主管機關核准』係並存要件。以註冊商標授權他人使用，雖能保持商標商品之品質相同，商標主管機關是否核准仍有裁量之餘地。申言之，商標主管機關仍應視國家經濟政策，本於行政裁量之權，而為准駁之處分。」意旨，主管機關依法律授權而為准駁處分，即屬裁量權之行使。申言之，主管機關於構成要件事實發生時，依法律授權既得選擇作成「核准」或「不核准」之處分，自屬依法律授權之裁量權行使。

⒉被告依管理條例第3 條第4 款之授權而有「准駁」權限，此不僅為法律之明文規定，亦為原告所肯認，前開判例意旨，被告依法律授權而為准駁處分，即屬裁量權之行使。原告主張管理條例第3 條第4 款並無說明被告有裁量權，最多只有准駁權限云云，與前開判例意旨相悖，顯屬無據。

⒊次按行政程序法第93條第1 項前段規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。」；又最高行政法院98年判字第1195號判決亦明示：「土地稅法第18條第1 項第5 款所定『經行政院核定之土地』，係授權行政院對個案裁量是否按優惠稅率徵收地價稅之裁量權，是行政院依法裁量所作成之決定，揆諸上述行政程序法第93條第1 項前段規定，自得為附款，已屬甚明。」。是以，依上開法條、實務，被告作成系爭處分既屬裁量權之行使，則依行政程序法第93條之規定，被告附加該條第2 項所定期限、條件、負擔、保留行政處分之廢止權、保留負擔之事後附加或變更等五種附款，均屬合法。本件系爭附款一為期限，一為負擔，被告於作成系爭處分時附加上開附款，自為法之所許。

⒋原告主張，系爭處分主旨記載被告依據管理條例第3 條第4 款但書及核准基準作成系爭處分，被告主張係依管理條例第3 條第4 款但書及行政程序法第93條之授權作成系爭處分，顯屬無理云云。惟查，被告依據管理條例第3 條第4 款但書之授權而為准駁之裁量，已如前述；又被告基於該款但書之授權而制定核准基準，就審核非多用途支付使用電子票證申請業務，訂定統一之處理標準，其內容係將依行政程序法第93條之授權所得為之附款予以具體化，並未逾越行政程序法第93條之授權範圍。職故，系爭處分主旨之記載，並無礙於被告作成系爭處分之法律依據，乃為管理條例第3 條第4 款但書及行政程序法第93條之授權規定。原告之主張顯屬誤解。

⒌又依核准基準，被告就僅用於支付交通運輸使用之電子票證不視為多用途使用申請事件，係以申請人所檢附之書件及其所述理由，權衡發行機構之經營業務範圍、消費糾紛處理程序、履約保證責任等，以作為准駁處分裁量之依據。倘如原告之主張，被告於認定「僅用於支付交通運輸使用」之事實存在，即僅得作成核准處分，且不能附加附款，豈非意謂既存之電子票證發行機構，不惟不受管理條例之管理，甚至連交通目的事業主管機關亦無法為任何拘束，衡諸管理條例之立法意旨，絕非如是。

⒍綜上，被告於本件係依管理條例第3 條第4 款之授權而為准駁，即屬裁量權之行使，是依前開法條及實務意旨，被告作成系爭處分，自得依據行政程序法第93條而為附款。原告指稱被告最多只能為准駁，無權限加註附款云云，顯然悖於行政程序法第93條第1 項前段之明文規定，洵非可採。

㈢原告與高公局所簽立之ETC 契約雖就法令變更情形有所約定，惟原告於管理條例施行時，自始未依契約相關約定以書面通知高公局，雙方更無依約進行認定，或提請協調委員會處理之情事，故本件並非ETC 契約所約定之法令變更情形，此亦為原告所肯認，是本件並未涉及ETC 契約法令變更補償機制之考量：

⒈依ETC 契約第21章法令變更，第21.1節規定：「本契約所稱法令變更，係指因契約簽定時所無法預見之法令或政府政策之變更，致對乙方建置或營運之執行，或財務狀況發生重大不利影響者。」，第21.2.1條規定：「於發生法令變更之情形時，任何一方均得以書面通知他方下列事項：1.本契約之（甲方、乙方或雙方）工作範圍是否應配合變動。2.本契約內容是否應配合修改。3.本契約相關期日是否應配合展延。4.因法令變更所致之損害。」，第21.2.2條規定：「任何一方於收到他方依前條之通知後，雙方應及綜合當時情況加以認定。若雙方就該事件之認定無法達成協議者，任何一方均得提請協調委員會處理。」，第21.3.1條規定：「倘係針對本契約個案之法令變更，甲方應賠償乙方因此所受之損害。」，第21.3.2條規定：「倘係非針對本契約個案之通案法令變更，雙方同意協商補救方案，該方案之內容及程度應以足以彌補乙方之損害為原則。」（鈞院卷第27頁，原證1 ）。

⒉本件於管理條例制定施行時，原告自始未依ETC 契約第21.2.1條及21.2.2條規定，以書面通知高公局契約所約定事項，雙方更從未依約進行認定，或提請協調委員會處理。況原告亦主張本件並非ETC 契約所約定之法令變更情形，是本件並無適用ETC 契約法令變更相關約定，無涉相關補償機制之考量。

⒊再者，高公局於ETC 契約招商文件補充說明第㈠號即已明定「是否採用電子式票卡由申請人自行規劃」（鈞院卷第224 頁，被證8 項次15），原告係自行選擇採取發行電子票證之作業方式。又ETC 契約範圍僅及於高速公路電子收費，原告如以系爭電子票證辦理高速公路電子收費以外之業務，即應屬ETC 契約1.2.13條：「延伸事業：乙方利用本計畫案所設置之電子收費系統或其相關設備，辦理電子收費以外之加值服務事業。」所規定之「延伸事業」，原告應依據管理條例及ETC 契約第12章「延伸事業之經營」之相關規定辦理（鈞院卷第45頁以下，原證1 第31頁以下）。

㈣系爭附款並未違背系爭處分之目的，更未違反管理條例第3 條第4 款但書，原告主張系爭處分之附款違反行政程序法第94條云云，顯無理由：

⒈原告主張管理條例第3條第4款但書之目的，係在排除管理條例之適用，被告機關附款所定期限，及要求原告於屆至前半年向金管會申請，均與前述目的相背，違反行政程序法第94條規定云云。然查，依行政程序法第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯」，行政處分之附款須有違背行政處分之目的，或與該目的無正當合理關聯之情形，始有違反行政程序法第94條之可言。本件系爭處分係核准原告發行系爭電子票證不視為多用途支付使用，而系爭附款，僅係就核准不視為多用途支付使用一事訂定期限，並要求原告於期限屆至前半年，須重新向金管會為申請而已；就核准期限內不視為多用途支付使用之系爭處分效力，均無妨害，實無違背系爭處分之目的可言。又被告機關作成系爭處分係依據管理條例第3條第4 款但書之授權，於兼顧該條例立法目的及原告利益之下作成上開附款，與系爭處分具備正當合理關聯。是被告所為附款並未違反行政程序法第94條，原告之主張顯非可採。

⒉退步言之，管理條例第3 條第4 款但書之立法意旨，係顧及交通事業整體政策之完整性，而就既存之交通運輸電子票證之管理，授權交通目的事業主管機關裁量准駁，已如前述；絕非意指既存之交通運輸電子票證不論現在、未來均毋庸受到管理條例之管制。被告依管理條例之立法目的，於為核准處分之同時附加期限之附款，使既存之交通運輸電子票證於一定時日後，仍能回歸管理條例而由金管會納管，毋寧方符管理條例第3 條第4 款但書之立法意旨。此觀管理條例第7 條第4 項：「本條例公布施行前，已發行電子票證之機構，其發行之電子票證仍得繼續使用，並得繼續發行電子票證。但應於本條例公布施行後六個月內，檢具下列書件各二份，向主管機關申請核准：…」；第37條「本條例公布施行後，現有已發行電子票證並經核准辦理電子票證業務之發行機構及以辦理電子票證業務之銀行，有與本條例規定不相符合者，主管機關應依本條例有關規定，指定期限命其調整。」等規定，均以既存之電子票證及其發行機構仍應檢具相關書件向金管會申請核准，金管會並得指定期限命其調整。在在顯示原告主張管理條例第3 條第4款但書之目的，係在完全排除既存之交通運輸電子票證適用管理條例云云，實與管理條例之規範意旨顯有未合。

⒊綜上，系爭附款並未違背處分之目的，更未違反管理條例第3 條第4 款但書，原告主張系爭處分之附款違反行政程序法第94條云云，顯無理由，爰非足採。

㈤被告係於管理條例公佈實施後，依法作成系爭處分並附加「核准期限至103 年7 月23日」之附款，與高公局在管理條例公佈實施前所為之甄審公告，作成之主體、內容、法律背景均完全不同，並無可供比擬之處。原告指稱被告違反行政自我拘束原則，顯屬誤解：按最高行政法院93年判字第1392號判例：「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。」依此判例意旨，「行政自我拘束原則」之本質即為「事物本質上相同之事件作相同處理」之「平等原則」。原告指稱，被告授權高公局為甄審公告，據以簽訂ETC 契約，嗣後又作成系爭附款，僅給予原告5 年核准期限，係違反「行政自我拘束原則」云云。惟查，甄審公告與系爭附款於作成主體、時間、法律依據、內容均顯然有異，全無可供比擬之處，析述如下：

⒈作成主體：甄審公告係由高公局作成，系爭附款由被告作成，二者作成之主體不同。

⒉時間：甄審公告係由高公局於管理條例公佈實施前，發行電子票證未受限制之法律背景下作成；系爭附款則係被告於管理條例公佈實施後，為因應管理條例對於發行電子票證之規範，而於對原告之申請所為行政處分所附加，二者法律背景顯然有異。

⒊法律依據：高公局甄審公告係依據促進民間參與公共建設法，其立法目的為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設；被告為系爭附款之依據則為管理條例，其立法目的則為因應電子科技之發展，便利民眾利用電子票證自動扣款之方式，作為多用途支付使用，確保發行機構之適正經營，並保護消費者之權益及維持電子票證之信用。二者之法律依據、目的均完全不同。

⒋內容：甄審公告係公告原告為最優申請人，使原告取得ETC 契約之議約權；系爭附款則係因應管理條例之施行，對系爭處分附加期限，二者內容完全不同。

⒌綜上，甄審公告與系爭附款於作成主體、時間、法律依據、內容均完全不同，並無可供比擬之處，自非屬事物本質上相同之事件，而無適用平等原則之餘地，更無原告所稱違反行政自我拘束原則之情事。況原告雖依ETC契約而取得經營高速公路電子收費之特許，但亦非謂原告於經營所涉之各種事項即均得不受國家法令之限制。被告依據管理條例之授權，於系爭處分附加系爭附款，以達成管理條例之規範目的，自無違反行政自我拘束原則之可言。原告主張，顯屬誤解。

㈥電子票證之發行，事涉金融秩序之監督管理，依據管理條例之立法目的及國家機關最適功能與事務分配，自應由金管會依據管理條例加以管理，方屬正辦。原告亦肯認系爭電子票證應由金管會負責核准及管理。被告於本件系爭處分所附加之附款，係平衡兼顧電子票證發行管理之公益與原告之利益，並非以損害原告為目的，自無權力濫用或違反誠信原則可言：

⒈依管理條例第1 條：「為因應電子科技之發展，便利民眾利用電子票證自動扣款之方式，作為多用途支付使用，確保發行機構之適正經營，並保護消費者之權益及維持電子票證之信用，特制定本條例。」所揭示之立法目的，電子票證發行機構，其吸取資金之對象為社會大眾，該等具有類似金融機構之性質，其財務及業務之健全性自應受嚴格監督，其預收款項應受保障，並應注意電子票證交易之安全性，以保障持卡人權益。

⒉管理條例草案在立法院財政、交通兩委員會聯席審查時，曾就交通電子票證適用範圍提出討論（鈞院卷第191頁以下，被證5 、被證6)，是時運輸市場已有多家交通電子票證業者提供服務。因銀行法第42條之1 規定：「銀行發行現金儲值卡應經主管機關許可並依中央銀行之規定提列準備金，其許可及管理辦法由主管機關洽商中央銀行定之。」。銀行發行現金儲值卡許可及管理辦法第3 條第2 項亦明文規定，非銀行體系不得發行現金儲值卡。交通電子票證發行機構雖非屬銀行體系，然採取儲值方式，視同現金儲值卡之預收存款，況電子票證本身屬性兼具電子錢包效果，事涉國家整體金融安定與交易秩序，已非被告之職掌所能涵括。基上，電子票證之發行事涉金融管理事宜，依據國家機關最適功能與事務分配，自應由金管會負責，是管理條例第2 條即明定主管機關為金管會。

⒊復參酌國外電子票證發展情形，例如美國是由聯邦準備理事會負責電子票證發卡管理；香港係依據銀行業條例，由銀行及非銀行機構發行，主管機關是貨幣監理局等。而先進國家電子票證亦多應用於公共運輸系統，並擴及小額消費支付範圍，且經營多採預付模式，交易風險相較於傳統模式為高。倘以未來國人消費及貨幣使用習慣之趨勢觀之，電子票證運用範圍將與實體貨幣並駕齊驅。世界各國針對類似應用均將其視同與貨幣同等地位，納入銀行業務，藉以透過正常之政府銀行監管機制，以確保其不致影響國家金融安定與交易秩序，故其法定主管機關皆由金融主管機關擔任。

⒋本件系爭電子票證係用於支付高速公路通行費，而其吸取資金之對象為社會大眾，其發行機構之財務及業務健全性，及電子票證交易安全等事項應受嚴格監督，此與其他電子票證全無二致。是依我國法律規定，復參酌其他先進國家法制，系爭電子票證自應由金管會依據管理條例加以管理，方屬正辦。

⒌查原告係同時向被告及金管會申請辦理電子票證業務。原告於98年12月7 日總發字第09801270號去函金管會表示：「依據發行條例，本公司發行之『高速公路電子收費卡（下稱：ETC 卡）』已屬多用途支付使用，自當向貴會申請辦理電子票證業務。…蓋貴會為電子票證業務之主管機關，本公司同時向貴會及交通部申請核准，也是呼應政府未來政策。」（鈞院卷第91頁，被證2 ）是原告亦肯認，系爭電子票證應由金管會負責核准及管理。

⒍綜上所述，系爭電子票證本應由金管會納管，此亦為原告所肯認。被告就原告本件申請，考量原告之經營架構、型態、給予調整之時間，而於系爭處分附加系爭附款，已平衡兼顧電子票證發行管理之公益與原告之利益，並非以損害原告為目的，自無權力濫用可言。

㈦綜上所陳，被告依據管理條例第3 條第4 款但書之授權，於依法作成准駁之裁量處分同時附加期限、負擔之系爭附款，不僅未違反法律保留原則，且未違反行政程序法第93條與94條之規定，更無悖於行政自我拘束原則、誠信原則，或濫用權力之情事，而係為達成確保電子票證發行機構之適正經營，維護消費者權益及電子票證之信用，並已兼顧原告之利益，核屬適法適當等語。

㈧提出原告98年9 月4 日總發字第09800902號函、原告98年12月7 日總發字第09801270號函、電子票證系統之多功能卡片規劃書第二版前言部分、電子票證系統之多功能卡片規劃書第二版附錄一高速公路電子收費應用示例、立法院公報第97卷第21期97年4 月21日委員會紀錄第1 頁至第30頁、立法院公報第97卷第30期97年5 月14日委員會紀錄第315 頁至第337 頁、立法院公報第97卷第64期97年11月6日委員會紀錄第21頁至第32頁、交通○○○區○道○○○路局徵求「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案招商文件補充說明第㈠號等件影本為證。

五、按「一、電子票證：指以電子、磁力或光學形式儲存金錢價值，並含有資料儲存或計算功能之晶片、卡片、憑證或其他形式之債據，作為多用途支付使用之工具。…四、多用途支付使用：指電子票證之使用得用於支付發行機構以外第三人所提供之商品、服務對價、政府部門各種款項及其他經主管機關核准之款項。但僅用於支付交通運輸使用並經交通目的事業主管機關核准者，不視為多用途支付使用。…」，電子票證發行管理條例第3 條第1 款及第4 款定有明文。次按「本部依本基準所為核准，以5 年為上限，發行機構至遲應於核准期限屆滿前6 個月內，依電子票證發行管理條例向行政院金融監督管理委員會申請並完成設立許可或業務核准。」，非多用途支付使用交通電子票證核准基準第4 點設有規定。

六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。

七、原告向被告申請核准該公司發行之高速公路電子收費卡為「非多用途支付使用交通電子票證」，經被告審查以「核准期限至103 年7 月23日」及「至遲應於103 年1 月23日前，依管理條例向金管會申請並完成設立許可或業務核准」之附款，予以核准，並無不合：

㈠本件係原告於98年7 月22日向被告申請核准該公司發行之高速公路電子收費卡為非多用途支付使用交通電子票證（原處分卷編號1 ），經被告以98年10月12日交路字第0980050249號函復（原處分卷編號4 ），以原告發行高速公路電子收費卡申請非多用途支付使用，依電子票證發行管理條例（下稱管理條例）第3 條第4 款但書及非多用途支付使用交通電子票證核准基準審查合於規定，核准期限至103 年7 月23日止，又原告至遲應於103 年1 月23日前，依管理條例向金管會申請並完成設立許可或業務核准（下稱系爭2 項附款），並諭知原告倘有非多用途支付使用交通電子票證核准基準第6 點規定情形之一，該部得以書面附期限廢止，核無不合。

㈡原告主張被告依其制訂之「非多用途支付使用交通電子票證核准基準」第4 條，作成原處分之系爭2 項附款，有違反法律保留原則之違法云云。按管理條例第3 條第4 款規定：「四、多用途支付使用：指電子票證之使用得用於支付發行機構以外第三人所提供之商品、服務對價、政府部門各種款項及其他經主管機關核准之款項。但僅用於支付交通運輸使用並經交通目的事業主管機關核准者，不視為多用途支付使用。…」，依該款但書之規定，係立法者基於交通事業整體政策之立場，就既存之交通運輸電子票證是否不視為多用途支付使用一事，賦與交通目的事業主管機關裁量准駁之權限。此由管理條例立法時，主管機關金管會所提案之版本，內容為「但僅用於支付交通運輸使用之儲值卡，不在此限」，並無現行條文「並經交通目的事業主管機關核准者」之文字（本院卷第216 頁背面，被證6 第335 頁，當時委員會紀錄參照）；嗣立法院財政、交通委員會聯席會議於97年11月16日就管理條例進行協商，協商結論第3 條第4 款，除依金管會版本訂定但書，更增列「並經交通目的事業主管機關核准者」之明文（本院卷第219 頁，被證7 第23頁，委員會紀錄及條文參照），可資證明。故電子票證「不視為多用途支付使用」者，除「僅用於支付交通運輸使用」要件外，尚須具備「經交通目的事業主管機關核准」之要件，且二項要件為併立之關係，即除有「僅用於支付交通運輸使用」之事實外，尚應經交通目的事業主管機關核准，始能視為非多用途支付使用；並非僅用於支付交通運輸使用時，被告即應為核准，此為立法者對於被告機關核准權限之明文授權，合先敘明。又依管理條例第1 條規定，該條例之立法目的在於「因應電子科技發展，便利民眾利用電子票證自動扣款方式，作為多用途支付使用，確保發行機構之適正經營，並保護消費者之權益及維持電子票證之信用。」，同時因發行機構適正經營之確保、消費者權益保護及電子票證之信用維持等節，均涉及發行機構之監督與管理，且電子票證發行機構實已具有類似金融機構之性質，基於政府各單位之「最適功能」，同條例第2 條乃以金管會為主管機關。是以電子票證原本即應適用管理條例，由金管會核准發行，並依該條例對發行機構進行管理。有鑑於此，被告基於管理條例第3 條第4 款但書之授權，為建立妥善之管理對應機制，乃依據管理條例之立法精神，於98年7 月30日以交路字第0980006889號令訂定發布「非多用途支付使用交通電子票證核准基準」，基於扶植現有交通電子票證業者及保障消費者權益二相權衡，同時訂定落日條款為5 年，使交通電子票證業者在5 年期間內逐漸調整其公司經營體質，俾於期限屆滿前回歸電子票證發行管理條例管理，並無不合。依前所述，原告發行之系爭電子票證，本應納入管理條例之適用範圍，由金管會納管。本件被告對於原告申請核准該公司發行之高速公路電子收費卡為「非多用途支付使用交通電子票證」，乃審酌管理條例之立法目的，依國家機關最適功能與事務分配，為達成確保電子票證發行機構之適正經營，維護消費者權益及電子票證之信用等立法目的，並兼顧原告之利益，爰基於管理條例第3 條第4 款但書之授權，於原核准處分附款訂定期限，並請原告於期限屆至前半年，依管理條例之規定向金管會申請並完成設立許可或業務核准，並無違誤，亦無違反法律保留原則或侵害原告營業自由之情事。原告所稱被告依其制訂之「非多用途支付使用交通電子票證核准基準」第4 條，作成原處分之系爭2 項附款，有違反法律保留原則之違法云云，並非可採。

㈢原告主張被告作成原處分之系爭2 項附款，有違反行政程序法第93條第1 項規定之違法云云。按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。…」，行政程序法第93條第1 項前段定有明文。本件被告對於原告申請核准該公司發行之高速公路電子收費卡為「非多用途支付使用交通電子票證」，作成系爭核准處分，既屬裁量權之行使，則依行政程序法第93條之規定，被告附加該條第2 項所定期限、條件、負擔、保留行政處分之廢止權、保留負擔之事後附加或變更等五種附款，均屬法之所許。且被告基於管理條例第3 條第4 款但書之授權而制定核准基準，就審核非多用途支付使用電子票證申請業務，訂定統一之處理標準，其內容係將依行政程序法第93條規定得為之附款予以具體化，並未逾越行政程序法第93條規定之範圍。故本件核准處分所記載之系爭附款，一為期限，一為負擔，依前所述，並無違反管理條例第3 條第4 款但書及行政程序法第93條之規定。是以本件被告係依管理條例第3 條第4 款之授權而為准駁，屬於裁量權之行使，自得依行政程序法第93條而為附款，而非只能准駁，無權加註附款。原告所稱被告於原處分加註系爭2 項附款，有違反行政程序法第93條第1 項規定之違法云云，亦非可採。

㈣原告主張被告作成原處分之系爭2 項附款，違反行政處分之目的，有違行政程序法第94條之規定云云。按「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」，行政程序法第94條定有明文。經查，本件被告依管理條例之立法目的，於核准處分之同時附加期限之附款，使既存之交通運輸電子票證於一定期限之後，仍能回歸管理條例而由金管會納管，核與管理條例第3 條第4 款但書之規範意旨，並無不合。而既存之電子票證及其發行機構，依法仍應檢具相關書件向金管會申請核准，金管會並得指定期限命其調整；此觀之管理條例第7條第4 項：「本條例公布施行前，已發行電子票證之機構，其發行之電子票證仍得繼續使用，並得繼續發行電子票證。但應於本條例公布施行後六個月內，檢具下列書件各二份，向主管機關申請核准：…」；第37條：「本條例公布施行後，現有已發行電子票證並經核准辦理電子票證業務之發行機構及以辦理電子票證業務之銀行，有與本條例規定不相符合者，主管機關應依本條例有關規定，指定期限命其調整。」等規定自明。故管理條例第3 條第4 款但書之規定，其目的非在於排除管理條例之適用。準此，本件系爭處分係核准原告發行系爭電子票證「不視為多用途支付使用」，而系爭附款，僅係就核准不視為多用途支付使用一事訂定期限，並要求原告於期限屆至前半年，須重新向金管會為申請而已；就核准期限內不視為多用途支付使用之系爭處分之效力，並無影響。故被告作成系爭核准處分，係依據管理條例第3 條第4 款但書之授權，於兼顧該條例立法目的及原告利益之下作成上開附款，其與系爭處分具備正當合理關聯，並無違背系爭處分之目的。原告所稱系爭2 項附款，違反系爭核准處分之目的，有違行政程序法第94條規定之違法云云，核不足採。

㈤原告主張被告作成原處分之系爭2 項附款，有違先前行政處分之拘束力，而違反行政自我拘束之原則云云。經查，原處分之系爭2 項附款，係被告於管理條例公佈實施後，依法作成原處分所附加之附款，與高公局在管理條例公佈實施前所為之甄審公告，兩者有關作成之主體、內容、法律背景，完全不同，並無可供比擬之處。詳言之，管理條例制定並施行前，被告並無「核准」原告發行系爭電子票證之法源；被告公佈交一版、交二版規劃書，編定「發卡單位編號」及「交易系統編號」，僅為訂出統一規格以利電子票證之整合，並無任何強制力，亦從未駁回上開編號之申請；故編定上開編號，與核准電子票證之發行，並無關聯。原告縱未依循交二版規劃書，亦僅生違反與高公局合約之效果，被告無從因此禁止原告發行系爭電子票證。而被告所發94年7 月29日交路字第0940008364號函（本院卷第124 頁，原證9 ），並非對原告發行系爭電子票證之核准（原告亦無須得被告之核准），而僅係同意預先規劃4 組交易系統編號供原告使用。原告縱未取得被告94年7月29日交路字第0940008364號函之同意，於採收費站方式之現行制度下，發行系爭電子票證，亦無任何問題。準此，自不應將94年7 月29日交路字第0940008364號函之「同意規劃4 組交易系統編號供原告使用以配合將來計程收費制度」，與本件所涉「核准原告發行系爭電子票證」混為一談，以免產生誤會。是以高公局之甄審公告與被告所為系爭核准處分及附款，兩者於作成主體、時間、法律依據、內容，均有不同，非屬事物本質相同之事件，自無適用平等原則之餘地。原告指稱被告授權高公局為甄審公告，據以簽訂ETC 契約，嗣又作成系爭附款，僅給予原告5 年核准期限，係違反「行政自我拘束原則」云云，顯有誤解。且原告雖依ETC 契約而取得經營高速公路電子收費之特許，但非謂原告於經營所涉之各種事項均得不受國家法令之限制。被告依據管理條例之授權，於系爭處分附加系爭附款，以達成管理條例之規範目的，揆諸前開說明，並無違反行政自我拘束原則之可言。原告所稱被告加註系爭2項附款，有違先前行政處分之拘束力，而違反行政自我拘束之原則云云，核屬誤解，並不足採。

㈥原告主張被告作成原處分之系爭2 項附款，有違反誠實信用原則、權力濫用之違法云云。按電子票證之發行，事涉金融秩序之監督管理，依據管理條例之立法目的及國家機關最適功能與事務分配，自應由金管會依據管理條例加以管理，已如前述。本件原告向被告申請核准為「非多用途支付使用交通電子票證」之該公司發行之高速公路電子收費卡，係用於支付高速公路通行費，而其吸取資金之對象為社會大眾，其發行機構之財務及業務健全性，及電子票證交易安全等事項應受嚴格監督，此與其他電子票證，並無二致。是依我國法律規定，復參酌其他先進國家法制，系爭電子票證自應由金管會依據管理條例加以管理，方屬正辦。而原告亦曾肯認系爭電子票證應由金管會負責核准及管理，即原告曾同時向被告及金管會申請辦理電子票證業務，此有原告以98年12月7 日總發字第09801270號函金管會表示：「依據發行條例，本公司發行之『高速公路電子收費卡（下稱：ETC 卡）』已屬多用途支付使用，自當向貴會申請辦理電子票證業務。…蓋貴會為電子票證業務之主管機關，本公司同時向貴會及交通部申請核准，也是呼應政府未來政策。」（本院卷第91、92頁，被證2 ），可資證明。再者，被告於系爭核准處分加註之附款，係為平衡兼顧電子票證發行管理之公益與原告之利益，依據法律規定所為裁量權之行使，並非以損害原告為目的，自無違反誠信原則或權力濫用之可言。是以原告所稱被告作成原處分之系爭2 項附款，有違反誠實信用原則、權力濫用之違法云云，亦非可採。

八、原告訴請撤銷被告核准處分之附款，為無理由：綜上所述，本件原告於98年7 月22日向被告申請核准該公司發行之高速公路電子收費卡為非多用途支付使用交通電子票證，經被告以98年10月12日交路字第0980050249號函復，以原告發行高速公路電子收費卡申請非多用途支付使用，依管理條例第3 條第4 款但書及非多用途支付使用交通電子票證核准基準審查合於規定，核准期限至103 年7 月23日止，又原告至遲應於103 年1 月23日前，依管理條例向金管會申請並完成設立許可或業務核准，並諭知原告倘有非多用途支付使用交通電子票證核准基準第6 點規定情形之一，該部得以書面附期限廢止，並無違誤。原告訴請撤銷被告核准處分有關「核准期限至103 年7 月23日」及「至遲應於103 年1 月23日前，依管理條例向金管會申請並完成設立許可或業務核准」之附款，為無理由。

九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。

十、從而，本件原告向被告申請核准該公司發行之高速公路電子收費卡為「非多用途支付使用交通電子票證」，經被告審查以「核准期限至103 年7 月23日」及「至遲應於103 年1 月23日前，依管理條例向金管會申請並完成設立許可或業務核准」之附款，予以核准，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷被告核准處分之附款云云，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭