臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年3月3日辯論終結

原告

甲○○

被告

監察院

代表人

乙○○（院長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服監察院中華民國98年10月28日（98）院台訴字第0983210125號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於民國（下同）91年3 月1 日就任高雄縣燕巢鄉鄉長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱迴避法）第2 條規定之公職人員。明知辛福原為其妻舅，辛美珠為其妻妹，均為二親等以內姻親（屬同法第3 條第2 款所定公務人員之關係人），如由其執行鄉長職務而雇用其等為該鄉公所臨時僱工、清潔隊員或約聘人員，將間接使辛福原、辛美珠獲取迴避法第4 條第3 項所稱之非財產上利益，而有利益衝突、應依該法第6 條，第10條規定自行迴避，停止執行鄉長之僱用職務，並由職務代理人執行之。然原告竟未自行迴避，先後於91年3 月、10月28日僱用妻舅辛福原為鄉公所臨時僱工、清潔隊員，並於92年1 月7 日進用妻妹辛美珠為鄉公所民政課約僱人員，使該2 人獲取擔任鄉公所人事職務之非財產上利益。被告因認原告違反迴避法第10條第1 項第2 款規定，依同法第16條規定，以98年1 月23日（98）院台申利罰字第0981800496號函（下稱原處分），分就原告前揭使辛福原、辛美珠取得非財產上利益之行為、各處以罰鍰新臺幣（下同）34萬元，合計68萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告於91年3 月1 日至95年3 月1 日擔任高雄縣燕巢鄉鄉長一職，為公職人員利益衝突迴避法第2 條規定之人員，關係人辛福原為其妻舅，辛美珠為其妻妹，原告於91年與92年分別僱用上開二名人員於燕巢鄉公所擔任臨時人員，經縣府派駐燕巢鄉政風室主任宣導及提示相關法令後，即令二員離職。原告本為殷實商人，並未曾受過人事人員可否聘任相關法定訓練，復以鄉公所設有各課室的事務官，若非經提示不宜、不可的反對意見，原告自是依規定照准執行。若有不宜、不可之違法裁示，已有縣政府派駐人事室主任、主計室主任、政風室主任稽核，絕無可擅自行事之情事，若有違法責任，亦應先追究事務官何以未先予提示。辛美珠任用當時並先行文高雄縣政府同意後始簽立約僱人員契約書，當初均無反對意見。

㈡當初欲進用訴外人辛福原及辛美珠擔任清潔隊員時，即委請民政課長杜榮川詢問相關機關是否合法，經請示高雄縣政府環境保護局後回覆，並無硬性規定不可進用。原告於93年經高雄縣政府調查，認有違法之虞後，亦即停止任用該二人，二人並主動離職，一切依法行事，並陸續配合相關單位調查。按行政罰法第7 條規定，原告並無故意過失，應不予處罰。再者，本案已超過行政罰法第27條所定3 年期間，應當不予處罰等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠按公職人員知有利益衝突者，應自行迴避。民意代表以外之公職人員知有迴避義務者，應停止執行職務，並由職務代理人執行之，違反者，處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，為公職人員利益衝突迴避法第6 條、第10條第1 項第2 款及第16條所明定。所稱公職人員，依公職人員利益衝突迴避法第2 條規定，係指依公職人員財產申報法第2 條第1 項所定人員。又所謂利益衝突，乃指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲有利益者；而所稱關係人，包括公職人員之二親等以內親屬；至於所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益，非財產上利益，乃指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施，復為公職人員利益衝突迴避法第5 條、第3 條第2 款、第4 條第1 項及第3項分別規定。另「技工、工友及臨時人員之聘僱仍應屬公職人員利益衝突迴避法所稱其他人事措施範疇」，業經法務部92年9 月22日法政字第0920039541號函釋（下稱法務部92年9 月22日函釋）在案。至所謂「知」有利益衝突或迴避義務者，依法務部93年5 月4 日法政決字第0930006395號函釋，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身，法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，不得以不知法律而免除責任。復依行政罰法第18條第1 項明定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」。

㈡本案原告自91年3 月1 日起至95年2 月28日止擔任高雄縣燕巢鄉公所鄉長，為公職人員財產申報法第2 條第1 項第8 款「依公職人員選舉罷免法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長」之人員，應受公職人員利益衝突迴避法所規範。本案所涉辛福原、辛美珠均係原告之2 親等旁系姻親，為公職人員利益衝突迴避法所稱之關係人。經查原告違反迴避義務接續於91年4 月1 日僱用辛福原為該鄉公所臨時僱工、同年11月1 日改僱為清潔隊員；92年1 月1 日僱用辛美珠為該鄉公所民政課約僱人員，致使辛福原、辛美珠二人因上開人事措施獲取該職務之非財產上利益，顯有違反公職人員利益衝突迴避法規定，本院衡酌原告知有利益衝突應迴避而未迴避之情節，依公職人員利益衝突迴避法第6 條、第10條、第16條及行政罰法第8 條但書、第18條第3 項及第25條規定，分別處以罰鍰34萬元，合計68萬元，並無不當。又原告提起訴願，亦經訴願駁回在案。

㈢原告辯稱，擔任鄉長一職乃政務官，綜理鄉務，未曾受過人事訓練，公所設有各課室事務官，依專業建請鄉長裁示，若非提示不宜、不可的反對意見，鄉長自是依規定照准執行，若有違法裁示也有縣府派駐的人事室主任、主計室主任、政風室主任稽核，絕無可擅自行事，若有違法責任，亦應先追究事務官何以未把關並提示不宜、不可云云。惟查，人民有知法、守法之義務，民選鄉長在執行公務時，更應主動瞭解法律規定，盡其合法義務。有關公所清潔隊員、約僱人員之進用，均係專屬於原告之人事權限，而遵守公職人員利益衝突迴避法之規定，更為其個人之公法上義務，下屬並無提示之義務或拒絕人事命令之權限。是原告違法所應負之責任，與所屬事務人員有無提醒無涉，所稱未受人事訓練、應先追究事務官何以未把關云云，純屬推諉卸責之詞，不可採信。

㈣又原告辯稱，當初欲進用辛福原（查辛美珠係自92年1 月1日起，擔任民政課約僱人員，起訴狀原併列應屬誤繕）擔任清潔隊員一職時曾交辦前民政課課長杜榮川詢問相關機關是否合法，獲高雄縣環保局口頭答覆並無硬性規定不可進用。且於93年經高雄縣政府調查，認有違法之虞後，隨即停止任用該二人，一切依法行事，並配合相關單位調查。按行政罰法第7 條，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。其既無故意過失，應不予處罰云云。惟查：

⒈按行政罰法第7 條所定故意或過失等責任條件，係指行為人需對構成行政法規義務之基礎事實有認知或預見可能性，非指對行政法規之規定內容及處罰規定本身有認知或預見可能性。是本案原告於僱用辛福原、辛美珠二員時，知悉僱用清潔隊員、約僱人員為其所掌權責，辛福原、辛美珠二員與其二親等以內親屬關係，仍決意僱用，未迴避職務行使，實已具有對於利益衝突之認知，係屬故意。（相同意旨，參照法務部94年4 月13日法政決字第0930040451號函釋）。至於原告是否認知相關行為於法律上之評價意義及法律有無禁止規定，實屬違法性認識問題，與其違法行為時有無故意無涉。又原告縱有不知法令之情形，其不知法令之源由，亦僅得於具體個案中作為得否依行政罰法第8 條但書規定減輕或免除處罰之裁量因素而已，與對構成違反行政法規義務基礎事實有無故意或過失無關。原告所稱「無故意過失」云云，顯係混淆行政罰法第7 條及第8 條規定之適用範圍。

⒉案查燕巢鄉公所前民政課課長杜榮川曾向被告陳述，渠曾於原告於僱用辛福原之始，交待承辦人吳淑嫻向環保局口頭請示違反三等親不得進用規定之疑義，並獲環保局答覆並無硬性規定不可進用等情。然所詢內容係針對規範目的、內容及法律效果皆與本法迥不相謀之事務管理規則或公務員任用法之規定，且所詢對象亦非公職人員利益衝突迴避法主管機關法務部或被告，自不得據以主張其僱用行為無違公職人員利益衝突迴避法之故意，亦不得主張其欠缺違法性認識（不知公職人員利益衝突迴避法規定）係具有正當理由而已達於不可避免之程度者（刑法第16條規定、最高法院92年度台上字第4497號判決參照）。矧本案所違反公職人員利益衝突迴避法第16條規定之法定罰鍰額度，為100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，被告依行政罰法第25條規定就其2 僱用行為分別處罰鍰34萬元，合計68萬元，業經考量原告行為時公職人員利益衝突迴避法規範尚未普及，容有因錯誤資訊以為無違法之虞等因素，依行政罰法第8 條但書及同法第18條第3 項規定予以酌減，並據以裁處法定罰鍰最低額以下之罰鍰。是原告所執理由，被告於處分時均已審酌，尚不得構成撤銷原處分或原訴願決定之事由。並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

四、按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1項所定之人員。」「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。……」「（第1項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。……（第3 項）非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構（以下簡稱機關）之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：……二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」「違反第10條第1 項規定者，處新臺幣1 百萬元以上5 百萬元以下罰鍰。」迴避法第2 條、第3 條第2 項、第4 條第1 項、第3 項、第5 條、第6 條、第10條第1 項及第16條分別定有明文。次按「左列公職人員，應依本法申報財產：……八、依法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長。……」行為時公職人員財產申報法第2條第1項第8款亦有明文。

五、原告於91年3 月1 日就任高雄縣燕巢鄉鄉長，辛福原為其妻舅，辛美珠為其妻妹，然先後於91年3 月、10月28日核定僱用妻舅辛福原為鄉公所臨時僱工、清潔隊員，並於92年1 月7 日進用妻妹辛美珠為鄉公所民政課約僱人員等情，為兩造所不爭執，並有高雄縣燕巢鄉公所臨時僱工僱用契約書、高雄縣燕巢鄉公所91年10月28日燕鄉清字第0910012996號函、高雄縣政府93年1 月14日府人二字第0930008365號函附高雄縣燕巢鄉公所約僱人員僱用通知書、戶籍資料等件影本為憑，可堪確認。核諸原告為高雄縣燕巢鄉鄉長，乃迴避法第2條所定之公職人員，其妻舅辛福原、妻妹辛美珠為其二親等以內親屬，則屬迴避法第3 條第2 款規定原告之關係人，並無違誤。兩造所爭執者無非原告僱用上開二親等內姻親為該鄉公所臨時僱工、清潔隊隊員或民政課約聘人員乙節，是否有迴避法所稱之「利益衝突」，若有衝突，原告仍執行鄉長職務予以僱用，是否具備迴避法第16條之責任條件而得予以處罰；以及被告之裁罰權是否因罹於時效而消滅。本院茲判斷如下︰

(一)按迴避法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者，此經迴避法第5 條詳為定義。又參諸迴避法以建立廉能政府，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送為其宗旨（參見迴避法第1 條），其迴避制度設計之目的，則在建立現職擔任重要決策或滋弊端業務之公職人員利益衝突迴避之規範，是以，舉凡有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校，公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施，均經迴避法第4 條第1 項、第3 項定位為「非財產利益」，以規範人事權上之利益衝突。而迴避法第4 條第3項將「其他人事措施」列為非財產利益，係採取「例舉式」而非「列舉式」之立法技術，亦即，因所擬規範之人事措施難以窮舉，或其窮舉太煩瑣，但又不願掛一漏萬，故而於適當例示後，緊接以概括規定加以窮盡的涵蓋。準此，迴避法第4 條第3 項將「任用、陞遷、調動」等人事措施適當例示後，緊接以「其他人事措施」概括規定，即表彰其評價重點在於機關任職身分之取得及變更，不在於其身分取得係以公法上公務員任用關係或私法上聘雇關係而有異，凡人事權之運用攸關機關任職身分之得喪變更，縱未經例舉，仍屬利益衝突之規範範疇，並不以公務人員任用法任用者為限。如政府機關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員之聘用、約僱等，既在「任用、陞遷、調動」等人事權之運用範疇，自均屬該法所稱「其他人事措施」範圍。法務部基於該迴避法主管機關之地位，以92年9 月22日法政字第0920039451號、93年5月4日法政決字第0930006395號函釋為同一認定，可資參照。原告為高雄縣燕巢鄉鄉長，僱用妻舅辛福原為鄉公所臨時僱工，清潔隊員，並進用妻妹辛美珠為鄉公所民政課約聘人員，使其等因此項人事措施，獲有非財產上利益，其執行職務自生利益衝突。

(二)按應科處行政罰之行為，係違反一定法律上作為、容忍或不作為義務之行為。如行為人不知有法律上義務存在，或不知其行為違反義務，徒因事實上有違反義務之舉動，即予以處罰，無論對行為人或第三人，皆不能產生維持行政秩序之儆戒作用。因此，違反行政法義務之行為雖未必有反道德或反倫理性質，但仍須具備「一定可非難心態」，始予以處罰。迴避法第14條至第17條關於違反利益衝迴避規定之罰則，於各該法條中雖未明定其責任要件（即「一定可非難之心態」），然依行政罰法第7 條第1 項規定，當然應限於行為人具有「故意」或「過失」者，始能加以處罰。所謂故意者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件事實，明知並有意使其發生（直接故意），或預見其發生，因其發生不違背本意，而任其發生（間接故意）﹔所謂過失者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件之發生，雖非故意，但按其情節，應注意、能注意而不注意，以致未能預見其發生（無認識的過失），或雖預見其可能發生，而信其不發生之心態（有認識的過失）。以上，主要係就行為人對所有客觀構成要件要素的認知以及實現構成要件的意志（簡化表達形式：行為的「知」與「欲」）剖析分類而成。惟不論如何分類，主觀責任要件均具有「知」之該項要件，準此，迴避法第6 條︰「公職人員『知』有利益衝突者，應即自行迴避。」之規定，所具有之規範效力在於宣示公職人員利益衝突迴避之義務，而非將迴避法罰則中行為人可非難之心態，限縮於「明知」或「意圖」之一定範圍內，始予處罰。承前所述，行政機關之人事措施，不限於依公務人員任用法所為之任用、陞遷及調動，反類此於行政機關任職者之身分得喪變更人事措施，均為利益衝突所規範之範疇，不僅為一般受規範者得以理解及預見，且符合社會通念。原告為公職人員，對於利益衝突之判斷，苟有所疑，本應自行採取嚴格解釋，避免瓜田李下之嫌，至少應向法規主管機關詢問，究明法規真義。原告擔任鄉長之高雄縣燕巢鄉公所固曾行文高雄縣政府詢問「可有明文規定不能僱用鄉鎮長三等親或姻親三等親之親屬為清潔隊員之疑義」，高雄縣政府覆以行政院秘書處60年11月24台（60）人字第11376 號函釋略謂無明文限制，但以儘量避免為宜等語，此有原告提出之高雄縣政府91年12月16日府環六字第0910215235號函附卷為憑，然原告係僱用妻舅辛福原為鄉公所臨時僱工、清潔隊員後始知悉上開函文（函文發文日期在僱用行為之後），該函文更明確提及聘用人員應適用公務人員任用法第26條有關迴避任用之規定，當不能比附援引為其僱用二親等內親戚為清潔隊員或聘雇人員之卸責之詞，反足徵原告就僱用若干親等之親戚是否有違「迴避義務」疑慮甚深。然原告明知其妻舅辛福原是否能取得鄉公所臨時僱工、清潔隊員身分，其妻妹辛美珠是否能取得鄉公所民政課約聘人員身分此等非財產上利益，為其權限所能定奪，不論個人法學素養如何，於民選鎮長之經驗法則判斷上，容未必「明知」利益衝突之法規範基礎，但必知悉迴避義務之存在可能性，然原告竟不顧及於此，復未向迴避法之主管機關函詢相關疑義，仍決意僱用二親等姻親，而未迴避其職務行使，顯然預見迴避義務之違反，然縱發生違反亦不違背本意，應認原告就違反迴避義務之違章行為，具有未必故意。原告主張其就迴避義務之違反無故意、過失云云，亦無可採。

(三)基於法律安定之要求，裁處權之行使應有時間之限制，行政罰法第27條：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。前條第二項之情形，第一項期間自不起訴處分或無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定日起算。行政罰之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第一項期間自原裁處被撤銷確定之日起算。」第45條：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」已就裁處權時效有所規定。本件違章行為時為91年、92年間，而行政罰法迄於95年2 月5 日始施行，而被告於98年1 月23日對原告為裁處，並於98年2 月4 日送達，此有送達證書影本在卷為憑，故本案係屬行政罰法施行前未經裁處之案件，其裁處權時效應自該法施行之日起算3 年，被告於98年1 月23日為原處分，並於同年2 月4 日生效，並未逾3 年，符合行政罰法第27條第1 項、第45條規定，應認裁處時，尚未罹於時效。原告指本件裁罰權之行使，罹於時效而違法云云，自屬無據。

六、綜上所述，原告主張，均非可採。被告以原告為高雄縣燕巢鄉鄉長，明知辛福原為其妻舅，辛美珠為其妻妹，均為二親等以內姻親，如其雇用其為該鄉公所臨時僱工、清潔隊員或約聘人員，將使辛福原、辛美珠獲取迴避法第4 條第3 項所稱之非財產上利益，已生利益衝突而應自行迴避，猶未迴避，竟仍予僱用，違反同法第6 條及第10條第1 項第2 款規定。被告斟酌原告行為時公職人員利益衝突迴避法規範尚未普及，容有因錯誤資訊以為無違法之虞等因素，乃行政罰法第8 條但書及同法第18條第3 項規定予以酌減，分就聘雇辛福原、辛美珠2 人之行為各裁罰34萬元，總計68萬元，認事用法，均無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭