臺東、成功簡易庭104年度東簡字第4號

臺灣臺東地方法院民事簡易判決　　　　　104年度東簡字第4號

原告

羅蔡玉華

訴訟代理人

葉仲原律師

訴訟代理人

羅賢銘

被告

財政部國有財產署北區分署

法定代理人

黃政偉

訴訟代理人

許坤舜

上列當事人間請求確認申購權存在事件，於中華民國104年7月17日言詞辯論終結，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：

一、按「確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；」（民事訴訟法第247條第1項前段定有明文。」。而所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存在否不明確，致原告在私法上之地位有受侵害之危險，而此危險得以對於被告之確認判決除去之者而言（最高法院著有52年臺上字第1922號判例意旨可資參照）。經查：原告主張：依據國有財產法第52條之1第1項第6款、國有財產法施行細則第55條之1第1項第6款、第3項第2款之規定，主張原告對坐落臺東縣關山鎮北庄27地號之國有土地（下稱系爭土地）具有申請承購之資格存在等語，惟遭被告所否認。故兩造間就原告是否具有申請承購（下稱申購）系爭土地之資格乙節存有爭執，致影響原告能否取得系爭土地所有權，而該爭執即得以確認判決予以除去，故原告提起本件訴訟，核與前揭規定及說明相符，合先敘明。

貳、原告主張：

一、原告前曾依據國有財產法第52條之1第6款，施行細則第55條之1第1項第6款、第3項第2款「與私有土地交雜，無法單獨利用者」之規定，於民國98年02月17日向財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處（下稱被告，下同）陳情申請承購坐落：臺東縣關山鎮○○段00地號之國有土地（即系爭土地），經被告於101年04月24日函知原告得檢附資料申購系爭土地，惟原告於101年5月21日以具有國有財產法施行細則第3項第2款「與私有土地交雜」之規定，向被告申購系爭土地時，被告卻改依財政部100年9月8日台財產管字第00000000000號函稱：「依國有財產法施行細則第55條之1第3項第5款規定，就事實狀況認定位置情形特殊之國有非公用土地或併計鄰接國有土地面積達1,650平方公尺以上者，不予讓售..」（下稱財政部100年9月8日限制申購土地面積函）為由，拒絕原告之申請。

二、按財政部100年9月8日函所示讓售面積之限制，應屬裁量基準之行政規則。而系爭土地之讓售雖屬民事事件，惟亦有信賴保護原則之性質，即行政官署對於使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有信賴所生之實體法上利益受損害者之保護目的，亦應有司法院大法官釋字第525號解釋理由中信賴保護之準用。而財政部100年9月8日限制申購土地面積函之發布，在原告於98年2月17日即陳情申購系爭土地時尚未存在，基於信賴保護原則，該制定或發布法規之財政部，應採取合理之補救措施或制定過渡期間之條款，以減輕原告損害，不應僅憑上開一紙公函，即無視原告於98年2月17日已具申請申購系爭土地之資格、要件等事實，實有違信賴保護原則等語，爰依信賴保護原則之法律關係起訴，併聲明求為判決：確認原告就被告所管理坐落臺東縣關山鎮○○段00地號土地，有申購權存在｛見本院卷（下同）第108頁至第109頁：筆錄｝。

參、被告則以：

一、系爭土地於101年2月22日前屬「公用財產」、管理人為「行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺東農場」（下稱退輔會），而被告自奉財政部101年2月22日函後，始擔任變更為「非公用財產」後之系爭土地管理人，故原告於98年2月17日依國有財產法第52條之1第6款，施行細則第55條之1第1項第6款、第3項第2款之規定，向被告陳情申購系爭土地時，被告並無審酌權限。

二、財政部於100年09月08日公布逾1,650平方公尺以上者、限制申購土地面積之函文後，於101年01月04日修正後國有財產法第53條即規定「非公用財產類之空屋、空地，並無預定用途，面積未達1,650平方公尺者，得由財政部國有財產局辦理標售。面積在1,650平方公尺以上者，不得標售。」。

㈠而被告嗣於101年04月24日通知原告：如有意願申請專案讓售系爭土地，請以書面辦理申請手續等情後，原告即於101年5月21日對系爭土地所提出之申購，故原告自應受前揭函文、法令之拘束，本無信賴保護之適用。且依國有非公用不動產讓售作業程序第3點之規定，僅係要約之引誘，被告本不受拘束。

㈡嗣經臺灣臺東農田水利會（下稱臺東農田水利會）會勘系爭土地後，函覆被告：應需保留與系爭土地鄰接之同段26地號、34地號國有土地部分面積，以作為公共使用後，被告即依前揭函示、規定計算原告欲申購之：位置情形特殊之國有非公用系爭土地，併計鄰接國有土地面積，及扣除保留之面積後合計為4415.99平方公尺，已逾法定1,650平方公尺｛計算方式：系爭土地1,216.99平方公尺＋鄰接之國有地面積4,644.17平方公尺（即同段26地號3,100.80平方公＋34地號1,560.37平方公尺）－1,445.17平方公尺（即電塔使用面積約10.17平方公尺＋同段26地號保留公共使用1,431.80平方公尺＋同段34地號保留公共使用3.2平方公尺）｝，而有不得讓售之事由，被告遂於103年10月24日函知原告，依「國有非公用不動產讓售作業程序」第24點第2款第2目依法令不得讓售之規定，註銷被告該專案讓售申請案等語置辯，併聲明求為判決：駁回原告之訴（第109頁至第110頁）。

肆、下列重要事實，經兩造在言詞辯論期日辯論後所不爭執（第111頁至第115頁），自應堪信為真實，本院爰逕採為辯論及判決之基礎。

一、以臺東縣關山鎮○○段00地號土地（即系爭土地，中華民國所有、管理機關為被告、農牧用地、面積1,216.99平方公尺）為中心，由北往南、以反時針排列，所臨接之土地，依序分別為：同段26地號（中華民國所有、管理機關為被告、水利用地、面積3,100.8平方公尺）、28地號（第三人所有）、29地號（原告所有）、31地號（原告所有）、34地號（中華民國所有、管理機關為被告、水利用地、面積1,560.37平方公尺）、37地號（原告所有）（第88頁、第92頁至第95頁：地籍圖謄本、各該地號土地登記謄本）。

二、申請讓售國有非公用土地之規定：

㈠國有財產署為國有非公用財產之管理機關：

⑴「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」（國有財產法第12條）。

⑵「非公用財產之登記，以財政部國有財產局為管理機關」（同法施行細則第14條）。

⑶依行政院101年12月25日院臺規揆字第0000000000號公告，國有財產法各該規定所列屬財政部「國有財產局」之權責事項，自102年1月1日起改由財政部「國有財產署」（第36頁：該公告）。據上，國有財產署職掌範圍，僅為國有「非公用財產」之範疇。

㈡國有非公用財產之申購規定：

⑴「非公用財產類之不動產，有左列其行之一者，得專案報經財政部核准讓售：..六：「其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。」（國有財產法第52條之1第6款）。

⑵「非公用財產類之空屋、空地，並無預定用途，面積未達1,650平方公尺者，得由財政部國有財產局辦理標售。面積在1,650平方公尺以上者，不得標售。」（於101年01月04日修正後之國有財產法第53條）。

⑶「依本法第52條之1第1項辦理讓售，其讓售對象如下：..六、其他使用情形或位置情形確屬特殊者，為實際需用人。」（國有財產法施行細則第55條之1第1項第6款）、「本法第52條之1第1項第6款所稱之使用情形或位置情形確屬特殊，係指下列情形之一：..二、與私有土地交雜，無法單獨利用者。..五、經財政部就事實狀況認定情形特殊者。」（同條第3項第2款、第5款）。

⑷「國有非公用不動產讓售作業，以本署所屬分署為承辦單位（以下簡稱出售機關）。國有非公用不動產之讓售，依規定核定權責屬行政院或財政部者，出售機關應俟核定後遽以辦理。」（國有非公用不動產讓售作業程序第2點）。

⑸「出售機關對於國有財產法規定得予讓售之國有非公用不動產，得通知承租人、共有人、鄰地所有人等檢證申請承購（以下簡稱申購）；出售機關通知申購及申購人之表示均非要約，申購僅為要約之引誘。」」（91年間迄今之國有非公用不動產讓售作業程序第3點）。

⑹申購案件經審查有下列情形之一，得註銷申購案並敘明理由通知申購人：..㈡申購之不動產有下列情形之一者：..2.依法令不得讓售或不得移轉為私有（國有非公用不動產讓售作業程序第24點第㈡款第2目）。

三、原告申購系爭土地之經過：

㈠原告於98年02月17日陳情書：財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處（下稱被告，下同），依據國有財產法第52條之1第6款，施行細則第55條之1第1項第6款「其他使用情形或位置情形確屬特殊者，為實際需用人」、第3項第2款「與私有土地交雜，無法單獨利用者」，申購系爭土地（第55頁：陳情書影本）。而依所附該時系爭土地之管理機關為退輔會（第57頁：該時土地登記謄本影本）。

㈡被告於98年03月03日以台財產北東二字第0000000000號函通知退輔會，在主旨欄記載：「貴場經管台東縣關山鎮○○段0地0號土地，倘已無須供公用使用之需要者，請依國有財產法第33、35條規定循序辦理變更為非公用財產移交本局接管，請查照」（第9頁：該函影本）。

㈢財政部於100年09月08日以台財產管字第00000000000號函被告，在主旨記載「依國有財產法施行細則第55條之1第3項第5款規定，就事實狀況認定位置情形特殊之國有非公用土地或併計鄰接國有土地面積達1,650平方公尺以上者，不予讓售，請查照。」（第78頁：該函影本）。

㈣財政部於101年2月22日以台財產管字第0000000000號函退輔會（副本：被告），在主旨欄記載：「貴會台東農場經管之台東縣關山鎮○○段00地號國有土地，同意依國有財產法第33、35條規定變更為非公用財產，按現狀移交本部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處（以下簡稱臺東分處）接管，請查照」（第68頁：該函影本）。

㈤被告於101年04月24日以台財產北東二字第0000000000號函原告，在主旨欄記載：「有關台東縣關山鎮○○段00地號土地，行政院國退除役官兵輔導委員會已無公用需要，移交本局接管，台端如有意願申請專案讓售，請以書面辦理申請手續，並檢附必要證明文件，請查照」（第69頁：該函影本）。

㈥被告於101年5月21日以具有國有財產法施行細則第3項第2款「與私有土地交雜」之規定，向被告申請購買系爭土地（第70頁至第75頁：申購書函暨所附相關資料影本）。

㈦臺東農田水利會於103年8月6日以東農水管字第0000000000號函被告，在主旨欄記載：「有關貴處函詢臺東縣關山鎮○○段00○00地號國有土地是否全筆有保留公共使用之需要案，經查該2筆土地現況部分為本會灌溉溝渠，灌溉溝渠使用範圍需保留供公共使用，副請查照。」，在說明欄記載：「一：復貴處103年7月29日台財產北東二字第00000000000號函。二：北庄段26地號土地作關山圳1支線、關山圳1支線2分線及關山圳1支線3分線使用部分約1431.80平方公尺。..支線1分線1給水使用部分約3.2平方公尺..。」（第69頁：該函影本）。

㈧被告於103年10月24日以台財產北東二字第00000000000號函原告，在主旨欄記載：「有關台端申請專案讓受臺東縣關山鎮北庄26地號內國有土地乙案，復請查照。」、在說明欄記載：一、依據台端101年5月21日申請書及台灣台東農田水利會103年8月6日東農水管字第0000000000號函辦理。二、本案應依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定，『經財政部就事實狀況認定情形特殊者。』審認得否辦理專案讓售，復依財政部100年9月8日台財產管字第00000000000函示略以，『依國有財產法施行細則第55條之1第3項第5款規定，就事實狀況認定位置情形特殊之國有非公用土地或併計鄰接國有土地面積達1,650平方公尺以上者，不予讓售..』。準此，查旨述土地豋記面積為1,216.99平方公尺，扣除台灣電力股份有限公司電塔使用面積約10.17平方公尺，餘1,206.82平方公尺併計鄰接同段26、34地號等2筆國有土地（登記面積為3,100.80平方公尺、1,560.37平方公尺），扣除臺灣臺東農田水利會依上述號函復灌溉溝渠使用範圍需保留供公共使用面積約1,431.80平方公尺及約3.2平方公尺，併計鄰接國有地面積已逾1,650平方公尺以上（係指合計為4,415.99平方公尺），顯與上述規定未符。是以，本案依『國有非公用不動產讓售作業程序』第24點第2款第2目（依法令不得讓售）規定註銷專案讓售申請案，隨函檢還原送證件。」（第10頁：該函影本）。

四、兩造對本院卷內之資料、函文等證據資料，經本院提示後，對該等證據資料之形式真正，均不爭執，但其實質之證明力，由本院逕為認定。本件證據資料既已充足，無庸再傳訊證人或調查其他證據，請法院依卷內證據資料而為判斷。

伍、本件經兩造同意行集中審理，並協議、整理限縮爭點為（第115頁）：原告依信賴保護原則，請求申購系爭土地，有無理由？

陸、得心證之理由：

一、對國有非公用不動產之申購通知，僅係要約之引誘，且在主管機關未承諾前，該申購契約尚未成立：

㈠按國有財產署職掌範圍，僅為國有「非公用財產」之範疇（見兩造不爭執事項第二點㈡）。而原告於98年02月17日向被告陳情欲申購系爭土地時，系爭土地尚屬「公用財產」，且權屬機關為退輔會（見兩造不爭執事項第三點㈠），故被告在當時並無審酌之餘地，應無疑義。

㈡另「國有非公用不動產讓售作業，以本署所屬分署為承辦單位（以下簡稱出售機關）。國有非公用不動產之讓售，依規定核定權責屬行政院或財政部者，出售機關應俟核定後遽以辦理。」（國有非公用不動產讓售作業程序第2點），據上，系爭土地能否讓售之核定權責者為行政院或財政部，被告僅係俟上開機關核定後，遽以辦理之承辦單位。

㈢又「出售機關對於國有財產法規定得予讓售之國有非公用不動產，得通知承租人、共有人、鄰地所有人等檢證申請承購（以下簡稱申購）；出售機關通知申購及申購人之表示均非要約，申購僅為要約之引誘。」」（91年間迄今之國有非公用不動產讓售作業程序第3點）。故被告於101年04月24日函知原告有否申購系爭土地之意願，係要約之引誘，乃為契約之準備行為，僅以喚起原告向被告要約為作用之意思通知，並不發生法律上效果，亦即無締約之意思。雖然原告於101年5月21日即向被告申請購買系爭土地之要約，惟在權屬機關行政院或財政部之核定、承諾前，系爭申購契約尚未成立，自為當然。

二、原告之申購並無信賴保護之適用：

㈠原告於98年02月17日對系爭土地之申購，因被告並非承辦機關而無審酌之餘地，業已前述。

㈡按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，而該信賴保護原則之適用，須有①信賴基礎：即須有足以引起當事人信賴之國家行為；②信賴表現：即當事人因信賴國家行為而為具體信賴行為；③信賴值得保護，即當事人無同法第119條各款所規定受益人信賴不值得保護之情形。至於原告在：①財政部於100年09月08日以台財產管字第00000000000號函示：「依國有財產法施行細則第55條之1第3項第5款規定，就事實狀況認定位置情形特殊之國有非公用土地或併計鄰接國有土地面積達1,650平方公尺以上者，不予讓售，請查照。」公告，及②101年01月04日修正之國有財產法第53條「非公用財產類之空屋、空地，並無預定用途..面積在1,650平方公尺以上者，不得標售。」後，於101年5月21日始提出系爭土地之申購，本應依前揭函示及法律之規定，並無信賴保護之適用，甚為明確。

三、綜上所述，原告依信賴保護原則之法律關係，求為判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

柒、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第87條第1項之規定，判決如主文第1項所示。

捌、訴訟費用額之部分，依後附計算書確定如主文第2項所示。

以上正本，係照原本作成。

如對本判決上訴，須於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀。

計算書：項 目 金 額（新臺幣） 第一審裁判費 4,520元（第07頁：裁判費收據）