公務員懲戒委員會 100 年度鑑字第 12036 號 議決書

案由

公務員懲戒委員會議決書 100 年度鑑字第 12036 號被付懲戒人 蘇家明 上列被付懲戒人因違法案件經監察院送請審議本會議決如下

主文

蘇家明申誡。 事 實 甲、監察院移送意旨： 壹、被彈劾人蘇家明係桃園市公所市長，相當簡任第 10 職等（任期自 95 年 3 月 1 日迄今）。其於市長任內同時兼任嘉芳塑膠工業股份有限公司等數家私人公司董事，並有持股逾股本總額百分之十之情事，違反公務員服務法第 13 條第1 項之規定，核有重大違失，爰依法提案彈劾。 貳、違法失職之事實與證據： 一、地方制度法第 57 條第 1 項規定：「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次……」。同法第 84 條復規定：「直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長適用公務員服務法；其行為有違法、廢弛職務或其他失職情事者，準用政務人員之懲戒規定」。按被彈劾人蘇家明，自 95 年 3 月 1 日初任桃園市市長，98 年 12 月 12 日獲選連任，任期至 103 年 3月 1 日屆滿（附件 1，頁 1 至頁 4）。依上開規定，其有違反公務員服務法之情事，本院自得對之行使彈劾權，合先敘明。 二、查被彈劾人蘇家明，於 95 年 3 月 1 日開始擔任桃園市市長，並未主動辭去原任嘉芳塑膠工業股份有限公司（下稱嘉芳公司）、嘉晉塑膠工業股份有限公司（下稱嘉晉公司）、嘉觀建設股份有限公司（下稱嘉觀公司）之董事職務（附件 2，頁 5 至頁 10 ），且繼續持有嘉芳公司已發行股份總數 7,500 股之 1,250 股，占股本總額 16.66％（同附件 2，頁 5 至頁 6）；及嘉觀公司已發行股份總數 2,500,000 股之 500,000 股，占股本總額 20 ％（同附件2 ，頁 9 至頁 10 ）。此外，其於 95 年至 98 年間，逐年自嘉芳公司受領新臺幣 60 餘萬元之董事薪資（附件 3，頁 11 至頁 15 ）；於 96 年嘉觀公司改選董監事時，復連任董事、親自簽署願任董事同意書，並參與股東會與董事會（附件 4，頁 16 至頁 21 ），分別有其申報董事報酬所得之納稅紀錄、該同意書影本，及相關會議紀錄在卷可稽。案經本院公職人員財產申報處察知，以被彈劾人違反公務員服務法第 13 條第 1 項：「公務員不得經營商業或投機事業。但投資於非屬其服務機關監督之農、工、礦、交通或新聞出版事業，為股份有限公司股東，……而其所有股份總額未超過其所投資公司股本總額百分之十者，不在此限」之規定，簽請秘書長移送調查在案。 三、經查，被彈劾人蘇家明自 95 年 3 月 1 日任職桃園市市長以來，身兼上揭各公司之董事，且對嘉芳與嘉觀二公司均持股逾股本總額百分之十，期間長達 5 年餘；遲至本院於100 年 5 月 3 日發動調查後，始於 100 年 5 月 4 日辭任所兼董事，減少持股比率，並變更商業登記（附件 5，頁 22 至頁 27 ），此有嘉芳、嘉晉、嘉觀等公司於 100年 5 月 4 日變更後之商業登記資料在卷足憑。 參、彈劾理由及適用之法律條款： 一、被彈劾人蘇家明對於上開事實，雖於本院詢問時坦承疏未遵守公務員服務法相關規定，惟仍辯以：嘉芳公司、嘉晉公司與嘉觀公司為家族事業，悉由其父、兄安排家族成員之持股比率與董事職位，其僅掛名股東與董事，並未實際注資或參與經營，亦未出席任何股東會或董事會；於擔任市長後，渠忙於市政，更無實際參與經營之可能，不具有實質經營商業或投機事業之行為，應非違法；過去僅知自己掛名董事，從未了解公務員服務法禁止經營事業與限制投資，得知後即要求各該公司辦理變更登記，且目前已未再掛名董事，持股亦均未超過 10 ％等語（附件 6，頁 28 至頁 29 ；附件 7，頁 30 至頁 35 ）。 二、惟查，被彈劾人蘇家明於 95 年 3 月 1 日就任桃園市市長後，翌（96）年 4 月 2 日曾參與嘉觀公司改選董監事之股東臨時會，及同日舉行之董事會，為董事長之推選並任該會議記錄（同附件 4，頁 19 至頁 21 ），有卷附嘉觀公司 96 年 4 月 2 日股東臨時會議事錄、董事會簽到簿、董事會議事錄等足資佐證。揆其上開「未出席任何股東會或董事會」等辯詞，殊非無疑。 三、復按司法院 34 年 12 月 20 日院解字第 3036 號解釋：「現任官吏當選民營實業公司董監事，雖非無效，但如充任此項董監事，以經營商業或投機事業，即屬違反公務員服務法第十三條第一項之規定。」（附件 8，頁 36 ）。準此，公務員選任、登記為私人公司之董監事，即屬違反公務員服務法第 13 條第 1 項之規定，不論其是否實際參與經營活動。經濟部（67）經商字第 39429 號函亦同此旨（附件 9，頁 37 ）。至銓敘部 74 年 7 月 19 日（74）臺華銓參字第 30064 號函：「公務員服務法第 13 條第 1 項但書所指『投資』與同條前段之『經營』，在含意上原有不同，『經營』原為規度謀作之意，……亦即指本人實際參加規度謀作業務之處理而言……」（附件 10 ，頁 38 ），乃闡述公務員服務法第 13 條第 1 項所定「經營」與「投資」之義涵，並未與前開司法解釋持不同見解。被彈劾人以其僅係掛名董事，未實際參與經營，無違反上開規定為辯，應屬其個人對法律解釋之誤會。 四、縱使被彈劾人不知法規之辯詞屬實，然公務員未任公務前之投資經營商業行為，於任公職前，未立即辦理撤股（資）、撤銷公司職務登記、降低持股比率至未逾 10 ％者，即違反公務員服務法第 13 條第 1 項經營商業之規定，且不得謂不知法律而免除其違法責任，有行政院人事行政局 83 年 12 月 31 日（83）局考字第 45837 號函解釋在案（附件11，頁 39 至頁 40 ）。該局 84 年 11 月 7 日（84）局考字第 39505 號函復謂：公務員違反公務員服務法第 13條關於經營商業之禁止規定，縱經轉知後已撤銷公司職務登記、降低持股至合法比率，仍應認為違反該條之規定（附件12，頁 41 ）。爰此，被彈劾人雖於本院發動調查後始知悉觸法，迅即辭去各兼任董事職務、出脫持股至合法比率，並於 100 年 5 月 4 日完成變更登記（同附件 5，頁 19至頁 24 ），惟其於 95 年 3 月 1 日至 100 年 5 月3 日之市長任內，賡續擔任公司董事且投資逾法定限制，已構成違法，乃不爭之事實；尚難以不知法律規定或事後回復合法狀態，而解免其違失之咎。被彈劾人蘇家明之違失情節至為灼然，洵堪認定。 綜上論結，被彈劾人蘇家明於桃園市市長任內，同時兼任嘉芳、嘉晉、嘉觀等民間公司董事，並對嘉芳、嘉觀兩公司持股逾股本總額百分之十，長達 5 年之久。其身為綜理桃園市政之民選首長，動見觀瞻，行止本應謹慎自持，為奉公守法之表率、成風行草偃之功，殊不能因不諳法令而卸責，有負人民所託，莫此為甚。核其所為，顯已違反上開公務員服務法第 13 條第 1 項之規定，事證明確，且有公務員懲戒法第 2 條之事由，爰依憲法第97 條第 2 項暨監察法第 6 條等規定提案彈劾，並移請公務員懲戒委員會審議，依法懲戒。 肆、附件（均影本）： 附件 1：桃園縣政府 100 年 4 月 29 日府民自字第 1000162085 號函。 附件 2：經濟部商業司嘉芳、嘉晉、嘉觀公司登記資料（ 100 年 5 月 4 日變更登記前）。 附件 3：財政部臺北市國稅局 100 年 4 月 27 日財北國稅資字第 1000220808 號函。 附件 4：經濟部 100 年 4 月 25 日經授中字第 10000564890 號函。 附件 5：經濟部商業司嘉芳、嘉晉、嘉觀公司登記資料（ 100 年 5 月 4 日變更登記後）。 附件 6：蘇家明市長 100 年 5 月 6 日說明書。 附件 7：蘇家明市長 100 年 5 月 16 日本院詢問筆錄。附件 8：司法院 34 年 12 月 20 日院解字第 3036 號解釋。 附件 9：經濟部（67）經商字第 39429 號函。 附件 10 ：銓敘部 74 年 7 月 19 日（74）台銓華參字第30064 號函。 附件 11 ：行政院人事行政局 83 年 l2 月 31 日（83）局考字第 45837 號函 。 附件 12 ：行政院人事行政局 84 年 11 月 7 日（84）局考字第 39505 號函。 乙、被付懲戒人蘇家明申辯意旨： 為申辯人於桃園市市長任內同時兼任嘉芳塑膠工業股份有限公司等數家私人公司董事，並有持股逾股本總額百分之十之情事，違反公務員服務法第 13 條第 1 項規定，遭監察院提案彈劾，茲提出申辯理由如下： 一、申辯人僅係掛名董事之職務，未實際參與嘉芳、嘉觀、嘉晉等公司之經營，並未違反公務員服務法第 13 條第 1 項首段「公務員不得經營商業」之規定： （一）按公務員不得經營商業或投機事業，公務員服務法第 13條第 1 項固定有明文。惟查該條前段之所謂「經營」與公務員服務法第 13 條第 1 項但書所指「投資」，在含意上原有不同，「經營」原為規度謀作之意，亦即指本人實際參加規度謀作業務之處理而言。此觀之銓敘部 74 年7 月 19 日（74）臺華銓參字第 30064 號函示內容即明（證物 1）。 （二）查嘉芳公司、嘉晉公司、嘉觀公司為申辯人家族事業，因早期設立股份有限公司有最低人數 7 人之限制，故家族事業設立時，即由申辯人父親（已歿）及兄長安排決定家族成員之持股比例，並充當掛名董事，惟設立公司之資金均由申辯人父親出資，且公司之實際經營者為父親及兄長，故申辯人於 95 年 3 月 1 日任職桃園市市長前，即掛名嘉芳、嘉晉、嘉觀公司之董事職務，惟此全係申辯人之父親及兄長所決定，申辯人從未參與該些公司之經營，亦不曾出資進行投資；申辯人任職桃園市市長以來，因終日忙於市政公務，更無參與該些公司經營之可能，實際上並未參與該些公司規度謀作業務之處理，依上開銓敘部 74 年 7 月 19 日（74）臺華銓參字第 30064 號函示之見解，申辯人僅承襲家族舊例掛名董事職務，應未違反公務員服務法第 13 條第 1 項規定。 （三）監察院彈劾案文雖以申辯人曾在嘉觀公司 96 年 4 月 2日股東臨時會議事錄、董事會簽到簿文件內簽名，認定申辯人有參與股東會或董事會，違反公務員服務法第 13 條第 1 項之規定云云。惟承上所述，嘉觀公司為申辯人之家族企業，該公司之董事及股東均為家族成員，公司之經營決策全繫諸於董事長一人之決定，而申辯人僅係掛名之董事，當時亦忙於市政公務，根本無暇參與股東會及董事會，實無規度謀作上開公司業務之可能。至上開股東會、董事會之相關文件雖有申辯人之簽名，然上開公司均屬家族企業，該文件為形式上之書面會議紀錄，實際上申辯人並未出席董事會，自然無從參與公司之規度謀作業務之處理，實難僅憑董事會紀錄上形式之簽名，即逕予認定申辯人有違反公務員服務法第 13 條第 1 項前段「公務員不得經營商業」之規定。 二、申辯人早於 93 年 3 月 1 日將原持有嘉芳、嘉觀公司股份其中半數轉讓予胞弟蘇家棋，實質上持有之嘉芳、嘉觀公司股份並未超過公司股本總額百分之十，未違反公務員服務法第 13 條第 1 項後段規定： 按「股份有限公司未發行股票者，其記名股份轉讓之成立要件，祇須轉讓當事人間具備要約與承諾之意思表示為已足。依公司法第 165 條第 1 項規定，未經辦理股份轉讓登記者，僅不得對抗公司而已，並非不得對抗第三人」（最高法院 96 年度台上字第 183 號判決參照）（證物 2）。查申辯人於 93 年間擬參選桃園市市長時，為籌措競選經費，早於 93 年 3 月 1 日之家族會議中與胞弟蘇家棋簽訂轉讓股權約定書，約定將原持有半數家族企業公司股權讓與蘇家棋，有轉讓股權約定書為憑（證物 3），其中申辯人原持有嘉芳公司股份 1,250 股、嘉觀公司股份 500,000 股，約定將嘉芳公司股份 625 股、嘉觀公司股份 250,000 股讓與蘇家棋，雖上開轉讓之股份未立即辦理轉讓手續，遲至 100 年 4 月 26 日始完成過戶（詳證物 4，嘉芳公司、嘉觀公司股東名簿之註記），然依前揭最高法院見解，申辯人已將原持有嘉芳、嘉觀公司股份半數轉讓予蘇家棋，並取得蘇家棋之承諾，自 93 年 3 月 1 日即生股份轉讓之效力，故認定申辯人之持股應以該日作為基準日，而申辯人自該日起，僅持有嘉芳公司股份 625 股、嘉觀公司股份 250,000 股，非嘉芳公司股份 1,250 股、嘉觀公司股份 500,000 股。而嘉芳公司已發行股份總數為 7,500 股，嘉觀公司已發行股份總數為 2,500,000 股，則申辯人持有之股份僅占嘉芳公司股本總額 8.33 ％（625/7,500=8.33％），嘉觀公司部分則為 10 ％（250,000/2,500,000=10％），是申辯人任職市長期間，並無持有嘉芳、嘉觀公司股份逾 10％之情事，實未違反公務員服務法第 13 條第 1 項但書之規定。 三、縱認定申辯人仍應受懲戒，請考量申辯人行為之動機、目的、手段皆非出於惡意，亦未對他人造成損害或影響，其違法情節輕微，且行為後之態度良好，請酌情從輕議處 ： 按「辦理懲戒案件，應審酌一切情狀，尤應注意左列事項，為處分輕重之標準：一、行為之動機。二、行為之目的。三、行為時所受之刺激。四、行為之手段。五、行為人之生活狀況。六、行為人之品行。七、行為所生之損害或影響。八、行為後之態度。」，公務員懲戒法第 10 條定有明文。次按公務員服務法第 13 條之立法理由，旨為避免公務員與民爭利、或因經營商業而無法忠勤職守專心於公務而設。如前所述，申辯人係因家族企業因素，沿襲家父及兄長之安排下，繼續持有上開公司股份及掛名董事，此與公務員任職期間汲汲競逐董事名位營求私利而荒廢公務之情事不能相提並論，況申辯人係民選政務官，法律素養薄弱，對於公務員服務法關於兼任公司董事及持股限制之規定欠缺認識，此觀之申辯人任職桃園市市長以來，歷年來均據實申報持股，毫無隱瞞，可見申辯人主觀上欠缺違法性之認識，而桃園市公所政風單位亦從未告知此涉違法或提出糾正，綜觀本案之前後背景，揆諸其行為之動機、目的、手段皆非出於惡意，亦未對他人造成損害或影響。況申辯人於 100 年 5 月 3 日受監察院調查後，驚覺所為不符公務員服務法之規定，即刻於翌日（5 月 4 日）立辭董事職務，降低持股比率，以符法制，並於是日完成所有公司變更商業登記事項（彈劾案文附件 5），現僅持有嘉芳公司股份 125 股，且未持有嘉觀公司任何股份（證物 4），足見申辯人確已深切反省，虛心檢討改進，行為後之態度良好。再者，申辯人自 95 年當選桃園市市長以來，即嚴以律己，兢兢業業勤於公務，未有絲毫懈怠，施政績效斐然，自 95 年就職迄今，受嘉獎 69 次、記功 48 次、大功 1 次，且無任何懲處紀錄（詳證物 5），可見申辯人之品行端正，市政績效良好，始能再度獲得選民肯定，於 98 年 12 月 12 日連任桃園市市長，是以縱認定申辯人仍難辭受懲戒之責，懇請考量上開各情節，酌情從輕議處，至為感禱。 四、證物名稱（均影本）： 證物 1：銓敘部 74 年 7 月 19 日（74）臺華銓參字第 30064 號函。 證物 2：最高法院 96 年度台上字第 183 號判決。 證物 3：93 年 3 月 1 日之股權轉讓約定書。 證物 4：嘉芳公司、嘉觀公司之股東名簿。 證物 5：桃園縣桃園市公所職員獎懲明細表。 丙、監察院原提案委員對被付懲戒人蘇家明申辯書之核閱意見：一、前情概要： 桃園市市長蘇家明，於市長任內同時兼任嘉芳公司等數家私人公司董事，並有持股逾股本總額百分之十之情事，違反公務員服務法第 13 條第 1 項之規定，核有重大違失，業經本院於 100 年 6 月 7 日彈劾並移付懲戒。 二、被付懲戒人申辯重點： 被付懲戒人蘇家明於 100 年 6 月 27 日提出申辯書，主張渠並未違反公務員服務法第 13 條第 1 項之規定，無非以： （一）公務員服務法第 13 條第 1 項所謂經營事業，依銓敘部74 年 7 月 19 日（74）台華銓參字第 30064 號函釋意旨，係指實際參加規度謀作業務之處理而言。渠因公務繁忙，僅掛名嘉芳、嘉觀等公司董事，並未實際參與各該公司業務活動。 （二）渠早於 93 年 3 月 1 日，將原持有嘉芳、嘉觀公司股份之半數轉讓予蘇家棋，此有雙方轉讓約定書為證。雖未即時辦理過戶，惟依公司法第 165 條第 1 項之規定，股份轉讓未記載於公司股東名簿，僅不得對抗公司而已，無礙轉讓效力之發生。是故，其對嘉芳、嘉觀公司之持股比率，均未逾已發行股份總數百分之十。 三、核閱意見： （一）司法院 34 年 12 月 20 日院解字第 3036 號解釋謂：「現任官吏當選民營實業公司董監事，雖非無效，但如充任此項董監事，以經營商業或投機事業，即屬違反公務員服務法第 13 條第 1 項之規定」。準此，公務員經選任、登記為私人公司之董監事，即違反公務員服務法第 13 條第 1 項之規定；其是否實際參與經營活動，尚非所問。而被付懲戒人所引據之銓敘部 74 年 7 月 19 日（74）台華銓參字第 30064 號函，僅在闡明公務員服務法第 13 條第 1 項所定「經營」與「投資」之義涵，並未與上開司法解釋持不同見解。此外，依貴會歷來見解，於個案中如遇被付懲戒人辯以「除投資及登記為董事外，無任何經營商業行為」或「擔任某某公司董事並未參與營運」等語，均援引上開司法院解釋意旨予以駁斥，顯非以其是否實際參與經營活動作為判斷依據。觀諸貴會 98 年度鑑字第 11421 號、97 年度鑑字第 11254 號、86 年度鑑字第 8305 號等議決書自明。 （二）本院彈劾案附件 2 第 9 頁、第 10 頁內容，乃嘉觀公司於 96 年 4 月 2 日改選董監事（即被付懲戒人獲選連任該公司董事）後之變更登記資料，依所載各董監事持有股份數，被付懲戒人持股為 500,000 股。若其所辯「早於 93 年 3 月 1 日之家族會議中，約定將嘉觀公司股份 250,000 股讓與蘇嘉棋」、「自 93 年 3 月 1 日起，僅持有嘉觀公司 250,000 股」等語為真，理當對其持股減少知之甚詳，何以於 98 年變更登記時，仍向登記機關申報持有該公司 500,000 股？足徵其說法矛盾，殊難採信。 （三）綜上，被付懲戒人蘇家明違反公務員服務法第 13 條第 1項之規定，事證明確，其違失情節已於彈劾案文敘明綦詳，前開所辯各節均屬卸責之詞，委無可採，仍請就本院彈劾案文依法懲戒。