臺灣花蓮地方法院九十三年度選訴字第二號

臺灣花蓮地方法院刑事裁定　　　　　　　　　　　　　　九十三年度選訴字第二號

公訴人

臺灣花蓮地方法院檢察署檢察官

被告

丙○○

右列被告因選罷法等案件，經檢察官提起公訴（九十三年度選偵字第三號），本院裁定如左：

主文

理由

一、爭點說明：本件被告丙○○所涉嫌之選罷法案件，由臺灣花蓮地方法院檢察署（下簡稱花蓮地檢署）檢察官甲○○（下簡稱承辦檢察官）偵查後，於民國九十三年十一月二十一日製作起訴書，然該起訴書未經該署檢察長核定，即由承辦檢察官將本件起訴書及卷證資料以郵寄方式併送本院，該案於十二月一日上午十一時三分繫屬於本院，有本院之收文章在卷可按。然該案繫屬後，經花蓮地檢署於九十三年十二月二日、十二月十四日分別以乙○東合行字第一八二八二號、乙○東合九三選偵三字第一八七五四號函覆稱該案起訴程序違背規定，其中第二份公函更指出：檢察官實施偵查、提起公訴均須受到檢察一體指揮監督權之限制，其目的在用以確保偵查、起訴之過程符合正當法律程序，亦即檢察官在訴訟上固得以自己名義作成法律上之決定，但該決定之作成過程仍須受檢察一體內控機制之監督，始能符合司法院釋字第五三０號解釋理由書中所謂「．．．檢察官依刑事訴訟法行使偵查權有關之職務，例如實施偵查、提起公訴、實行公訴、擔當自訴、執行判決等，本於檢察一體之原則，在上開規定範圍內，係受檢察總長或其所屬檢察長之指揮監督，與法官之審判獨立尚屬有間」，及釋字第三九二號（公函中誤載為三九三號）解釋理由書所謂「．．．雖其在訴訟上仍單獨遂行職務（法院組織法第六十一條參見），但關於其職務之執行則有服從上級長官命令之義務（法院組織法第六十三條），此與行使職權時對外不受任何其他國家機關之干涉，對內其審判案件僅依據法律以為裁判之審判權獨立，迥不相侔」中，有關「檢察一體」解釋之意旨，如檢察官之起訴過程有違反上開解釋意旨時，自已影響其起訴之效力。另本院於九十四年一月二十一日行準備程序就本件起訴有效與否事項調查時，花蓮地檢署指派之張紹斌檢察官（下簡稱蒞庭檢察官）到庭主張：⑴本件起訴送審公文係以私人名義，而非公署名義為之，所以法院所收受的是私人文書。⑵依據刑事訴訟法第五十二條規定，裁判書應該由書記官依照原本製作正本，檢察官起訴書準用該項規定，本件未蓋大印，未經書記官製作正本。⑶本件起訴未經公告，依照實務見解，應該尚未偵查終結。檢察官對外意思表示必須經公告，才屬有效（參見最高法院五十九年度台非字第三五號判決、七十五台上字第五五三三號判決、八十八年度台非字第六０號判決）。⑷雖檢察官可以就起訴或不起訴作決定，但必須依照處務規程第十四條之規定，應該由檢察長核定檢察官書類，經核定後並公告，始發生效力，公告及送達應該是效力要件，故認為本件起訴程序不合法。是以，本件爭點為承辦檢察官所製作之起訴書，雖未經檢察長核定，其起程序有無違背規定而應為不受理之判決？

二、為調查本件起訴書之送閱過程，經本院當庭傳喚證人甲○○，其具結證稱：起訴書製作日期為九十三年十一月二十一日，而送閱日期為同月二十二日上午。當天上午送閱給孫主任檢察官，下午孫主任有跟我討論丙○○起訴及李進勇不起訴，經討論後，孫主任檢察官有核章，當天下午或隔天上午送閱予檢察長，檢察長沒有核定，於九十三年十一月二十九日下午檢察長將全卷退還給孫主任檢察官，孫主任檢察官隨即將全卷退還給我，檢察長批示的內容為希望再查國內、外之實務見解。後來我將全卷及書類帶到檢察長辦公室，與檢察長討論，因為我們在十一月二十四日有溝通過，只有部分的意見不同，在十一月二十九日再與檢察長討論，兩人意見已經大大不同，卷證退回給我後，我當天有再補充起訴書的理由，後來我就整理卷宗，並將起訴書內容增強理由論證，十一月三十日中午我自己整卷，再次跟檢察長溝通，但兩人意見仍然不同，我認為本件心證已經確立，偵查終結，所以我就在起訴書內增加證據及所犯法條欄第四大段，依刑事訴訟法第二百六十四條第一項及法院組織法第六十一條規定，係由檢察官向管轄法院提起公訴，檢察官對於法院獨立行使職權，並非以檢察長名義，由檢察機關向管轄法院提起公訴。（問：為何不依檢察長的批示內容處理？）因為我找過國內、外資料，並沒有相關資料，所以我依照自己對法律的確信而做出起訴的決定。我有跟檢察長說，本件確實沒有國內、外資料，且國外判例不能作為我國判決之依據。本件送審公函是我自己製作、送達，庭呈之起訴書紅色筆跡是檢察長的字跡，藍色筆跡是孫主任檢察官的筆跡等語，並有證人甲○○製作之起訴書、檢察書類送閱簿影本各一份附卷可參等語。

三、本件之核心問題實涉及到檢察一體之界限及檢察官在刑事訴訟法之定位為何？首先，就檢察官之定位而言，其固然與法官行使審判，應獨立不受任何干預者不同，然參照司法院釋字第三九二號解釋理由書中亦提及：「偵查、訴追、審判、刑之執行均屬刑事司法之一連串過程，其間代表國家從事偵查、訴追、執行此一階段之檢察機關，其所行使之職權，目的既亦在達成刑事司法之任務，則在此一範圍內之國家作用，當應屬廣義司法之一」，故從檢察官之功能及任務可知，其深具司法特性。且我國刑事訴訟法上所規定之檢察職權，係以檢察官為行使主體為原則，例如刑事訴訟法第二百六十四條第一項規定：「提起公訴，應由檢察官向管轄法院提出起訴書為之」，又法院組織法第六十一條規定：「檢察官對於法院，獨立行使職權」，及刑事訴訟法第三百四十四條、第三百四十七條所定由檢察官提起上訴之上訴權等，堪認代表國家行使公訴權及上訴權者，皆係檢察官而非檢察長，僅例外於偵查中通緝之發佈、再議聲請之准駁、非常上訴之提起等權限交由檢察長或檢察總長為之。此亦可由起訴書以檢察署檢察官為文書全銜，並非由該署檢察長為全銜，起訴書並由個別承辦檢察官具名簽署，非由檢察長具名可窺知，堪認我國之檢察官具有職權行使之自主性及獨立性，其不同於一般行政官，反而享有類似法官對外獨立為意思表示之權限（甚至於刑事訴訟法第二百六十條規定檢察官所為之不起訴處分已確定者或緩起訴處分期滿未經撤銷者，具有實質確定力，此即為類似司法權之權限）。由於每個檢察官即是一獨立之官署，所以當檢察官行使強制處分權、起訴裁量及上訴權時，為避免每個檢察官之追訴裁量或法律適用有不一致之處，造成犯罪追訴標準不一之情形，故在檢察體系內部建構一指揮體系，以便於讓檢察官之追訴意志予以統合，乃有「檢察一體」原理之產生，讓檢察總長、檢察長於發現各別檢察官有違法濫權、適用法令不一致或追訴標準不一致或其他法定事由發生時，即得依法行使職務收取權及職務移轉權。由於檢察一體之主要目的僅在於統一檢察法令、追訴標準及協同檢察官之力量以發揮偵查之作用，故行政監督應僅是附隨作用，堪認檢察長對檢察官動用指令權時，應有所節制，應係在檢察官具有裁量權限之便宜原則（指職權不起訴或緩起訴之案件）或署內各檢察官間、檢察官與檢察長間，就法律見解或訴追標準有截然不同之看法、意見紛歧時，或檢察官執行職務有違法或明顯不當者，為使檢察機關有一致的見解與起訴標準時，檢察長可以行使指令權。故檢察獨立性與檢察一體之目的均應在維護檢察權的公正行使，兩者關係應非彼此箝制，而應相互配合。

四、我國檢察一體之明文規範定大可從法院組織法第六十三條、第六十四條予以闡釋，按法院組織法第六十三條規定：「檢察總長依本法及其他法律之規定，指揮監督該署檢察官及高等法院以下各級法院及分院檢察署檢察官。檢察長依本法及其他法律之規定，指揮監督該署檢察官及其所屬檢察署檢察官。檢察官應服從前二項指揮監督長官之命令」。然上開規定並未明確規定檢察長之指揮監督權限何在，此應為立法之缺漏，尚未能因為該法無明文規定行使指揮監督權之範圍，即認為檢察長之指令權範圍漫無限制，否則刑事訴訟法第二百六十四條第一項、法院組織法第六十一條所示之檢察官獨立性原則，則形同具文。易言之，若檢察官對個案之起訴與否均應聽從於檢察長之指揮，則此時檢察官之身份宛如行政機關的承辦員，雖自己製作文書，然最終卻須聽命於上級命令為之，則將毫無獨立性可言，並與法院組織法第六十一條之規定或我國檢察官之定位相左。故檢察長之指揮監督應限於為統一檢察法令、追訴標準及協同檢察力量以發揮偵查作用之目的下而為之，為維護檢察權之公正行使，遂賦予檢察長行使職務移轉權及職務收取權。故法院組織法第六十四條規定：「檢察總長、檢察長得親自處理所指揮監督之檢察官之事務，並得將該事務移轉於其所指揮監督之其他檢察官處理之」。其行使上開二種指令權之標準，即應界定於檢察官有違法或明顯不當，或於有裁量權限之職權不起訴或緩起訴案件或檢察官與檢察長間就法律見解或訴追標準有截然不同之看法時，為使檢察機關有一致的見解與標準時而予行使。又因檢察署案件繁多，檢察官經分案偵查後至偵查終結前，檢察長於一般性案件大多無法知悉檢察官對個案之法律意見為何，而無法有效統一追訴之標準，故法務部依照法院組織法第七十八條之授權，訂定「地方法院及其分院檢察署處務規程」，該處務規程第十四條規定：「下列事項由檢察長處理或核定之．．．二、主任檢察官、檢察官辦案書類之核定」，又於第二十七條第一項之規定：「檢察官執行職務撰擬之文件，應送請主任檢察官核轉檢察長核定」等，其用意應係僅為便於檢察長在案件終結對外發生效力前，透過送閱過程作為檢察長是否行使職務移轉權、職務收取權的最後機會，若檢察官確實將起訴書送閱，並讓檢察長有機會充分行使職務收取權或職務移轉權，則尚未能遽以該起訴書未經過檢察長核定，即認為該起訴不合法。故檢察官之書類有無經過送閱並非刑事訴訟法所定之法定要件，例如檢察官於夜間或假日所為之羈押聲請書、毒品案件之觀察、勒戒聲請書等，並未事先經過送閱程序，然上開二種書類亦屬前該處務規程所定應由檢察長核定之書類，惟為了符合檢察官聲請之時效性，全國之地檢署幾乎將羈押聲請書、毒品觀察勒戒聲請書一一套用檢察機關印信，此應為檢察長為符合偵查作為之必要，事前拋棄職務移轉或職務收取之行使權。

五、以本件之情形而言，承辦檢察官於九十三年十一月二十一日製作起訴書類後，於十一月二十二日送主任檢察官初核後，同日送檢察長核閱，檢察長於十一月二十九日批示：「煩請再查詢國內外有無類似本案情節之學說或判決先例或法律問題座談結論，援以充實起訴本案之立論基礎」，此有承辦檢察官製作之起訴書類原本、檢察書類送閱簿影本在卷可查，故堪認檢察長所得審核之時間長達七日，檢察長並非毫無行使職務收取權、職務移轉權之機會。檢察長此時應知悉承辦檢察官對本案已有起訴之法律確信，若檢察長認為其與承辦檢察官對法律上之認知有嚴重差距，且實務或學說上就起訴內容涉及以福利政策進行競選可否成立賄選，仍有諸多爭議，檢察長為使該署追訴標準統一化，應得行使職務收取權或職務移轉權以達檢察一體之目的，然檢察長於可行使指令權之最後階段中卻未為行使，致承辦檢察官之起訴未經檢察長之核定，自行將起訴書郵寄本院，而檢察長於本院受到卷證後（即該案已繫屬於本院後），始將該案移轉於該署合股承辦，其行使之職務移轉權之時機已有遲誤，未能發揮檢察一體之功能。既然本件承辦檢察官未完全剝奪檢察長行使職務收取權、職務移轉權之機會，且檢察官依刑事訴訟法第二百六十四條規定，製作起訴書且記載起訴書之必要事項，並將卷宗及證物一併送交法院，對外向法院為起訴之意思表示，則本件之起訴程序應屬合法。反之，若本件起訴書未為送閱即率行起訴，則因已剝奪檢察長之職務移轉及收取權、侵害檢察一體原則，使得該起訴程序因違背檢察一體之規定而不合法。至於承辦檢察官明知起訴書應經檢察長核定，卻未經核定即予起訴，雖本件起訴合法，惟有無違反檢察機關內部之規定或為行政懲處，應由檢察機關內部進行制約。

六、本件起訴書雖未經書記官製作正本，且未蓋臺灣花蓮地方法院檢察署印，然刑事訴訟法第五十二條所規定：「裁判書之正本，應由書記官依原本製作，並蓋用法院之印，以證明該正本與原本相符。檢察官起訴書及不起訴處分書之正本準用之」，其目的係為確定該文書確屬檢察署檢察官所製作之文書，得以讓人確知該被告業經檢察官訴追，且因我國之檢察官為獨立官署，起訴書之製作名義人為檢察官，非檢察長，已說明如前，則雖未蓋用檢察署之印章，惟本件自寄送本院之卷證內容可知悉確實為花蓮地檢署檢察官所製作之起訴書，而非一般私人文書，則蒞庭檢察關於準備程序中稱此為一般私人文書等詞，應有誤會。又最高法院五十九年度台非字第三五號判決意旨係指起訴或不起訴須對外表示始屬有效，而最高法院七十五年度台上字第五五三三號判決、八十八年度台非字第六０號判決之要旨，係在探討舊刑事訴訟法第三百二十三條關於同一案件經檢察官終結偵查者，不得再行自訴時，為了進一步界定偵查終結與得否自訴之時點為何，然上開二判決意旨之重點均在於偵查終結需對外意思表示，至於有無將起訴意旨揭示於檢察署之公告欄，應非所問，且有無公告亦非法所明定之起訴要件，否則所有起訴案件尚須經法院向檢察署函查有無經過公告，起訴效力才屬具備，此豈合於刑事訴訟法之規定？而本件承辦檢察官於九十三年十一月二十一日製作起訴書，係於同年十二月一日上午十一時三分將卷證送交本院，縱未經公告，然於卷證送至本院時，業已對外（法院對檢察署而言亦屬對外）表示起訴之意，且於起訴後媒體已廣為週知，已達對外揭示之作用，是本件未能因未將起訴意旨張貼於公告欄即謂起訴無效。又司法院釋字第三九二、五三０號解釋理由書中均只說明檢察一體與審判獨立之區別，似未進一步指明檢察一體之界限，故亦難以該解釋文或解釋理由書之意旨衍生出檢察官起訴時應受檢察長完全之指揮監督後，起訴程序始有完備之依據。

七、本件裁定屬訴訟程序之裁定，依刑事訴訟法第四百零四條第一項規定，不得抗告，併予說明，若對本裁定內容不服，應於本案判決時，併就此訴訟程序事項提起上訴。

臺灣花蓮地方法院刑事第三庭