臺灣基隆地方法院九十一年度重訴字第一九號

臺灣基隆地方法院民事裁定　九十一年度重訴字第一九號

原告

楊安利汽車股份有限公司

法定代理人

乙○○

被告

基隆市警察局

法定代理人

甲○○

右當事人間請求損害賠償事件，本院裁定如左：

主文

理由

一、按訴訟事件不屬普通法院之權限者，法院應以裁定駁回原告之訴，民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款定有明文。蓋我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院大法官釋字第四六六號解釋意旨參照）。而人民與中央或地方機關，因公法上契約發生之給付，乃屬公法關係所生之爭議，自民國八十九年七月一日行政訴訟法修正條文施行後，即屬於行政訴訟法第八條第一項所規定公法上之一般給付訴訟，應由行政法院審判之，普通法院對之無審判權。又審判權之存在乃訴訟成立件之一，並屬職權探知事項，非辯論主義之範疇，自不能因當事人合意而為變更。本件兩造雖就雙方所簽定紛爭起因之「基隆市警察局租用民間拖吊車場合約書」（下稱系爭契約），均認係私法契約，訴訟審判權屬普通法院，並第一審合意管轄法院為本院，惟審判權既非當事人所得合意事項，本院仍應就系爭契約究為行政（公法）契約或私法契約，先為判斷，若為行政契約，即應依首揭法條規定裁定駁回，合先敘明。

二、次按行政機關基於履行政策、實現公益之目的，於「依法行政」之前提下享有行為形式之選擇自由，並得以締結契約之方式達成行政之目的。故行政機關本得立於私法主體地位從事行政輔助、營利活動或財產管理等行為；亦得以立於公法主體之地位締結行政契約。惟行政機關選擇以契約方式達成行政任務時，其定性標準並非以行政機關或人民之主觀意思為準，而應就契約本身為客觀上之判斷，以避免行政機關藉由遁入私法之方式，而課予人民較公法規定更不利之限制，以及人民藉由私法型態而獲取行政機關不當聯結之給付，而有違公益之顧慮。且契約究屬行政契約抑或私法行政契約之判斷，乃屬法的觀點，為法院之職權，自不受當事人主張之拘束。而所謂行政契約係指二以上之法律主體，以設定、變更或消滅公法上法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為（參見行政程序法第一百三十五條）。如為執行公法上之規範（如以徵收為目的之契約）、或代替行政處分及其他高權措施之義務行為（如承諾發與建照）、或內容涉及人民在公法上之權利義務關係（如免除停車場興建義務）等所締結之契約，均屬行政契約。有關行政契約與私法契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍，有最高法院六十一年臺上字第一六七二號判例可資參照。換言之，若契約之內容及效力，涉及公法規定，且就契契約內容與效力，無法全依當事人自由意思訂定者，即屬行政契約。又中央或行政機關依其組織法規，為執行其法定之職權，基於公共利益之行政目的，就其執行職務有關事項，與私人訂立之契約，此項契約即認具有行政契約之性質，若因此內容發生之爭議或給付，應認係公法上爭訟事件，而由行政法院審理，此觀之司法院大法官釋字第五三三號解釋意旨甚明。再者，行政契約較私法契約明顯之特徵，為行政契約基於公益目的之要求，仍表現出一定程度權力服從關係；而與私法契約係以私法自治原則為出發，著重於當事人之平等關係不同（行政法院二十二年判字第一七號判例意旨參照）。故倘契約中行政機關片面約定他方人民單方面之義務條款，如監督考核條款、特殊之違約罰條款、單方調整契約或終止契約等條款，因該等條款並非基於當事人平等協商所生，僅係由行政機關單方面所訂定，具有濃厚之高權性質，雖然該等單方義務條款係基於行政目的與公益考量所訂定，但與私法契約注重當事人平等之精神迥異，而如依私法規定，人民對此等單方義務條款之限制，常無法獲得救濟，更應適用行政契約之規定，以保障締約之他方人民，避免行政機以遁入私法之方式逃避司法監督。因此，行政契約與私法契約之區分，應就契約內容所涉及之法律關係（即契約標的）、契約目的，及契約締結之總體特色等綜合觀察，予以判斷，而非以契約外觀形式為斷。故縱使行政機關與私人所簽訂之契約，外觀上以私法之形式為之，而實質上契約標的（對象、內容）涉及公法上權利義務關係同時含有行政目的，且契約締結之整體特色亦表現一定程度權力服從關係者，即屬行政契約，不因其契約外觀形式為私法契約而有所影響。

三、經查：系爭契約外觀上以私法契約之形式（名稱為租用契約）為之，固為兩造所不爭執，惟有關系爭契約爭訟審判權之歸屬，非兩造得合意為之；系爭契約法律性質之判斷，為法院之職權，不受締約當事人主張之拘束，應就系爭契約本身為客觀上之綜合判斷而決定其契約性質，業如前述。茲就判斷因素分述如下：

㈠首就契約標的並其目的觀之：系爭契約乃原告受被告人員發現違規應予拖吊車輛通知後，於被告人員指揮、監督之下執行拖吊業務（參見合約書第十八條、第二十一條），並按拖吊次數與車輛性質依約定向被告請求費用（參見合約書第三條）之契約。其中原告執行業務時所生紛爭應由被告裁定（參見合約書第四條）、原告相關人員須掛配被告核發之識別證，未掛者禁止執行業務（參見合約書第六條）、而原告員工離職時，應於三日內將該識別證送繳被告（參見合約書第十條）、原告作業之各種表格單據，由被告予以規定，不得擅自更改（參見合約書第十一條）、原告應依作業規定代收罰鍰（參見合約書第十二條）、執行拖吊時應完成證據保全（參見合約書第十四條）、被告人員未完成規定程序前，不得執行拖吊（參見合約書第二十八條）等，均顯示原告並非僅單純提供勞務與設備，以換取約定價金而已，而須受被告之指示，且於執行業務時復應遵守其他約定之作為或不作為義務。而該等作為或不作為義務係因「基隆市警察局租用民間拖吊車（場）執行違規停車車輛拖吊及保管作業規定」與「基隆市警察局租用民間拖吊車（場）第二次公開甄選須知」之規定，而強制成為系爭契約之一部分，且前引「基隆市警察局租用民間拖吊車（場）執行違規停車車輛拖吊及保管作業規定」於性質上乃屬於「基隆市處理妨害交通車輛辦法」與「基隆市警察局租用民間拖吊車暨保管場地管理辦法」之作業性行政規則（行政程序法第一百五十九條第二項第二款規定參照），為主管機關維護交通秩序，履行排除違規車輛之行政任務，所應遵循之公法上「職務法規」。故系爭契約之效力、內容已經該等公法規定羈束，契約當事人就此並無自由協商形成之空間，被告為執行此等職務事項而與原告訂立契約，該契約僅為達成執行該職務法規所賦予任務之合意而已，核與民事契約係由當事人平等協商契約內容之私法自治原則不同。再參以系爭契約前言稱：「為排除阻礙道路交通車輛，改善道路交通秩序，依據道路交通管理處罰條例第五十六條及基隆市處理妨礙交通車機辦法第四條之授權規定，訂定本合約」等語，足見系爭契約乃被告為執行其法定行政職權，基於公共利益之行政目的，就其執行職務有關事項，與原告訂立之契約，故此而言，已足認其為行政契約，而非私法契約。

㈡次就系爭契約之整體特色觀之：

⒈就契約條款觀之，被告為履行公法上任務，將前述相關規定之要求，直接於契約中形成對原告單方面之義務條款（如契約中關於「記點罰金制」之約定乃直接基於「基隆市警察局租用民間拖吊車（場）執行違規停車車輛拖吊及保管作業規定」中第八條之罰則而來）。而該義務條款多涉及公法上服從義務之性質，如服從被告爭議之處理（參見合約書第四條）、行政上協力義務之履行（如合約書第十四條之存證義務、第十六條之申訴案出席義務）、政府形象之維護（如合約書第六條、第七條、第九條）、作業流程之遵循（如合約書第十二條、第十九條、第二十二條）等，均非單純私法上權利義務關係所可規範。而於違反該等義務條款時，更以「記點罰金制」作為違約罰，並約定乙方即原告不得予以異議。故該義務條款於記點罰金制下，基於維護公益之目的，具有強力之監督性與單方面之服從性，與私法契約上違約金係以確保履行契約為目的，而為雙方當事人所合意訂定者不同。

⒉再就契約之履行觀之，原告業務之發動應經被告值勤官之通知，業務之執行應服從被告人員之指揮監督（參見合約書第十八條、第二十一條），執行之範圍應遵守被告律定之重點路段與區域（參見合約書第三十條、第三十一條），被告並訂有「基隆市警察局租用民間拖吊車（場）執行違規停車車輛拖吊及保管作業規定」以為原告作業遵循之依據。且就契約之調整觀之，被告前述「基隆市警察局租用民間拖吊車（場）執行違規停車車輛拖吊及保管作業規定」第九點規定：「本作業規定得隨時修定之」，再參照合約書第三十條約定：「執行違規停車車輛拖吊地點應以作業規定明列項目為限」，以及第三十一條約定：「實施拖吊路段、區域、應遵守本局律定之重點違規拖吊路段、區域」，是被告就契約享有單方面的調整權之約定，已將行政程序法第一百四十六條、第一百四十七條法定行政契約得約定單方調整契約內容權者，歸屬被告，並強化了被告在行政上指揮監督之高權性質，抵觸即等於排除了民法第二百二十七條之二因情事變更，當事人雙方皆得聲請普通法院增減其給付或變更其原有給付之規定，顯見系爭契約條款欠缺私法契約當事人平等之精神，私法契約之特色輕微，整體上具有行政契約之特色。

⒊由上分析，即使依契約標的並其目的之判斷基礎或有些微疑問，然依契約整體特色判斷，仍應認系爭契約屬行政契約。

四、綜上所述，無論就系爭契約之標的（即內容）、目的及契約約定之總體特色觀之，系爭契約均係行政契約，而非私法契約，是原告因終止系爭契約所生之損害賠償請求權，乃屬因公法契約所生之給付，自應循行政訴訟程序解決，普通法院對之無審判權。原告向本院起訴，於法尚有未合，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所依附，應併予駁回。

五、依民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款、第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

~B臺灣基隆地方法院民事庭~B審判長法官　李木貴~B法官　陳鈺林~B法官　王美婷

~B法院書記官　潘端典