高雄高等行政法院判決

104年5月28日辯論終結

原告

地勇選礦股份有限公司

代表人

陳啟祥

訴訟代理人

劉家榮 律師

複代理人

林易志 律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

鄒燦陽

訴訟代理人

黃淑芬 律師

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國102年3月20日高市府法訴字第10230206200號、同日高市府法訴字第10230206000號、102年4月17日高市府法訴字第10230270300號及同日高市府法訴字第10230270400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人原為陳金德，於審理中變更為鄒燦陽，並由新任代表人於民國104年1月16日具狀聲明承受訴訟，有行政聲明承受訴訟狀及高雄市政府任命令可稽，於法核無不合，應予准許，合先敘明。

二、事實概要︰緣原告在高雄市○○區○○段潮州寮小段（下稱潮州寮小段）5713、5714、5715（即原告所稱光明一場）、5724、5725地號（即光明二場）、高雄市○○區○○段980、981地號（即拷潭場）等農地堆置廢鐵砂等物，堆置體積均超過3,000立方公尺，卻未依固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱固定污染源管理辦法）申請設置及操作許可證，經被告分別於100年10月13日、100年8月5日、101年4月13日，以其違反空氣污染防制法第24條第1、2項規定為由，依同法第57條之規定各予以裁處罰鍰確定後，並未清運處理，嗣經高雄市政府於101年5月17日至上述光明一場、光明二場、拷潭場及潮州寮小段5945、5946、5947地號（即會結三場）等地現場聯合會勘後，要求原告就上開土地提報按時程搬遷各場區堆置物之改善計畫；原告乃以101年5月31日(101)勇環字第101053101號函送「農地堆置搬遷計畫」（下稱原告101年5月31日搬遷計畫）予被告，並經高雄市政府101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函（下稱高雄市政府101年6月15日函）據以核定原告應於同年9月13日將會結三場、同年10月18日將拷潭場、同年11月17日將光明一場、同年12月7日將光明二場土地上所堆置之廢鐵等物清運完畢，並請被告每月追蹤改善情形，如未依計畫期程執行，將依相關規定辦理。嗣被告各於同年9月18日、10月18日、11月19日及12月10日分別至會結三場、拷潭場、光明一場及光明二場勘查發現，上開土地仍續作堆置廢鐵等物之用，且堆置之體積均逾3,000立方公尺，並均未依固定污染源管理辦法取得設置及操作許可證，被告乃依序各於同年9月27日、10月29日、11月23日、12月19日分別予以舉發，並均給予陳述意見之機會，嗣經被告審酌調查事實及證據後，核認原告違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項之事實明確，爰依同法第57條第1項及環境教育法第23條第2款等規定，就會結三場部分，以101年11月27日高市環局空處字第20-101-110020號裁處書（下稱原處分一）裁處原告罰鍰新臺幣10萬元及處環境講習2小時；就拷潭場部分，以同年11月27日高市環局空處字第20-101-110021號裁處書（下稱原處分二）裁處罰鍰20萬元及處環境講習2小時；就光明一場部分，以102年1月22日高市環局空處字第20-102-010032號裁處書（下稱原處分三）裁處罰鍰10萬元及處環境講習2小時；就光明二場部分，則以102年1月22日高市環局空處字第20-102-010030號裁處書（下稱原處分四）裁處罰鍰10萬元及處環境講習2小時。原告不服，分別提起訴願，均遭決定駁回；遂合併提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

(一)有關會結三場之原處分一作成時間為101年11月27日，原因事實時點則為101年9月18日，而裁處書之違反事實記載原告「堆置體積仍逾3,000立方公尺（堆置約35,000公噸）以上」，嗣中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公司）受託於101年12月3、4日前往各場址進行量測，測得會結三場堆置體積為12,495立方公尺。事實上，行政院環境保護署（下稱環保署）所屬南區環境督察大隊早於101年11月1日即對會結三場之堆置物進行密度檢測，並得出堆置物比重為1.92。是以，若以堆置重量35,000公噸除以堆置體積3,000立方公尺，用以推算堆置物之比重時，將會得出該堆置物之比重為11.67（35,000公噸/30,000立方公尺=11.67）。則被告於作成原處分一時會結三場之實際狀況究竟為何？被告不僅未提供作成處分時所憑據之測量報告，反而提供作成處分時所未曾參考之南區大隊及中鋼公司量測資料，證明原處分一之作成並無瑕疵？如此張冠李戴之作法，更加凸顯被告於作成處分時，自始未依行政程序法第36條規定盡其職權調查證據之義務，依同法第111條第7款規定，該處分具有重大明顯之瑕疵而無效。再者，原告係於98年3月間開始在會結三場土地上堆置生鐵、廢鐵等物，迄被告101年11月27日以原處分一裁罰時止，已超過3年，依行政罰法第27條第1項規定「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」可知，本件行政罰之裁處權，於被告裁處時早已消滅。又被告曾與原告達成協議，同意原告於半年內將違法堆置於農業區、堆置體積逾3,000立方公尺之廢鐵完成移除，然被告嗣後並未採用原告101年5月31日搬遷計畫，反而違背上開協議，任意要求原告必須於被告自訂之時間內完成搬遷，致原告未如期完成搬遷，被告卻因此而陸續對原告裁罰，顯然違反誠信原則及信賴原則。況被告復未考量會結一場距離會結三場甚近，應視為同一空氣污染源，既已對會結一場裁罰，又再對僅相隔4米巷道之會結三場作成原處分一，乃違法重複處罰。

(二)有關拷潭場之原處分二作成時間為101年11月27日，其原因事實時點則為101年10月18日，而裁處書之違反事實記載原告「堆置體積仍逾3,000立方公尺（用地面積約8,764.95平方公尺，堆置約3公尺以上）」，嗣中鋼公司並於101年12月3、4日前往會結三場進行量測，測得堆置體積為19,078立方公尺。南區環境督察大隊則早於101年11月1日即對堆置物進行檢測，並得出堆置物比重為1.33。綜上可知，針對會結三場堆置物之體積、密度以及重量，主要有三組數據，分別為經南區環境督察大隊精密檢測所得之堆置物比重1.33；經中鋼公司精密檢測所得之堆置體積19,078立方公尺；及原處分二所認定之堆置體積逾3,000立方公尺（用地面積8,764.95平方公尺，堆置約3公尺以上）、堆置重量約35,000公噸，相較於前次裁處即101年4月13日第20-101-040014號裁處書所裁罰之堆積物重量92,041公噸，確實有明顯減少而無增加之舉，是以被告指稱原告就拷潭場於處分後另有獨立之全新堆積行為，顯屬無據。足見被告於作成處分時，自始未依行政程序法第36條規定盡其職權調查證據之義務，依同法第111條第7款規定，該處分自應具有重大明顯之瑕疵而無效。

(三)有關光明一場之原處分三之作成時間為102年1月22日，其原因事實時點則為101年11月19日，而裁處書之違反事實僅記載原告「堆置體積仍逾3,000立方公尺以上」。又依被告101年11月19日事業空氣汙染稽查記錄工作單及101年12月12日裁處小組會議記錄可知，被告作成原處分三時，除認定原告「堆置體積逾3,000立方公尺以上」外，尚認定原告「堆積物用地面積約5,859平方公尺、高度6公尺、堆置重量約30,000公噸」。中鋼公司嗣於101年12月3、4日前往量測，測得堆置體積為62,381立方公尺。南區環境督察大隊則早於101年11月1日即對堆置物進行密度檢測，並得出光明一場堆置物比重為1.81。綜上可知，若單純以比重1.81乘以體積62,381立方公尺，則或可知悉光明一場截至101年底為止，其堆置物之重量應為112,909公噸。然後，再以此一數據與上開堆置重量約30,000公噸相比之後，即可如輕易得出如被告所稱，光明一場顯然仍有新的堆置行為存在之事實。或許，上開推論有其邏輯存在，但卻不應該如此推論，尤其在被告迄今仍未證明上開堆置重量30,000公噸之記載是否正確之前提下，自不許如此驟下結論。若以堆置重量30,000公噸除以堆置體積35,154立方公尺，用以推算堆置物之密度比重時，將會得出該堆置物之密度為0.85（30,000公噸/35,154立方公尺=0.85），此與經南區環境督察大隊精密檢測所得之堆置物密度1.81相差過大，此時就會產生一個疑點：究竟被告做成原處分三時，光明一場之實際狀況為何。如果單以上開2個比重數據差距如此巨大來看，不免讓人質疑被告是否自始於作成處分前，即未曾對光明一場之堆置物進行測量。是以，原告主張被告於作成處分時所憑數據顯有不實，原處分三之作成並未依行政程序法第36條規定盡其職權調查證據之義務，依同法第111條第7款規定，具有重大明顯之瑕疵，應屬無效。

(四)有關光明二場之原處分四作成時間為102年1月22日，其原因事實時點則為101年12月10日，而裁處書之違反事實僅記載原告「堆置體積仍逾3000立方公尺以上」。又依101年12月10日被告事業空氣汙染稽查記錄工作單及102年1月4日裁處小組會議記錄可知，被告作成原處分四時，除認定原告「堆置體積仍逾3,000立方公尺以上」外，尚認定原告「堆置物用地面積約3,843平方公尺、高度5公尺」。嗣中鋼公司則於101年12月3、4日前往光明一場進行量測，測得堆置體積為24,622立方公尺。如單純比較上開數據，或許可以直接認定原告於光明二場處分做成後仍有於光明二場進行堆置之行為。然而，此處被告仍有與光明一場相同之疑點並未釋明，亦即被告究竟系如何認定原告「堆置體積仍逾3,000立方公尺以上」「堆置物用地面積約3,843平方公尺、高度5公尺」，並依此作出原處分四？假若被告迄今仍無法證明上開數據為真，則顯然被告於作成光明二場處分時，並未依行政程序法第36條規定盡其職權調查證據之義務，該處分自應依同法第111條第7款規定，具有重大明顯之瑕疵而無效。

(五)本件被告根本未曾實際考量原告之處境、能力來進行綜合評估，僅係草率地依原告所提之搬遷期程作最嚴格之認定，忽視原告於改善計畫書強調「每一堆置場之搬遷時間需視作業狀況、堆置量、運輸交通及天候因素調整作業天數」之情。再者，於該計畫書內，除有各堆置場之期程外，尚有半年完成全部堆置場搬遷（101年12月7日）之期限。依行政機關之本意，於遲延上開期程或半年期限均會受行政機關處罰。此時，即會出現一行為被重覆處罰兩次之情況。從而，被告自可於半年期限內，給予原告適當之調整空間，每一期程亦可派員檢查是否有適當之進展，使高雄市政府答應給予半年之期限不致變成空言，詎被告一方面同意原告於半年內將全部農業區移除堆置，另一方面卻又對原告作成裁罰之行政處分，顯然違反誠信原則、目的性原則及信賴保護原則。又光明一場係於97年間設置，拷潭場及光明二場則係於100年間設置，而被告就原告在拷潭場、光明一場及光明二場之堆置行為，先前均曾予以裁罰，基於一事不再理原則，就同一堆置行為，不應再重複處罰等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以︰

(一)有關會結三場於101年11月27日經被告以原處分一所為之裁處，乃第一次裁罰，並無重複處罰或裁處逾期之情形：１、公私場所如未依空氣污染防制法第24條第1、2項規定申請核發設置或操作許可證者，須依同法第57條之規定予以開罰。本件會結三場不但自始未曾向被告申請核發設置暨操作許可，且因持續違法堆置廢鐵約35,000公噸，顯逾3,000立方公尺，違反空氣污染防制法第24條第1、2項規定，被告本即得依照空氣污染防制法開罰，而該場址同列於原告101年5月31日搬遷計畫內，訂於101年9月13日完成搬遷，高雄市政府101年6月15日函同樣要求會結三場須於101年9月13日完成搬遷。原告主張被告未循原告計畫書之時程限命搬遷，違反誠信及信賴原則云云，已毫無足採。且會結一場與會結三場不但地號完全不同，且場址名稱原告更分別取名「一場」及「三場」，可見原告亦認為二場址係不同之堆置場，被告何能就不同之堆置場逕以同一堆置行為視之。

２、會結三場之堆置行為於被告查獲前係持續堆置中，違法行為並未結束，且因會結三場於99年間曾遭查獲未申請設置暨操作許可，但因土地所有權人表示係由原告之負責人陳啟祥個人在使用，因此曾對陳啟祥「個人」裁罰；然原告101年5月31日搬遷計畫訂出各場址之搬遷時間後，又違反其承諾搬遷之行政法上義務，不但繼續堆置，且未依高雄市政府101年6月15日函所載之搬遷時程，於101年9月13日屆至前完成搬遷，被告始於同年11月27日對該違反義務之行為，以原告公司違反工商廠、場之規定予以裁罰，是原處分一應無行政罰裁處權超過3年之情形。

(二)有關拷潭場於101年11月27日經被告以原處分二所為之裁處，並非重複處分：

１、被告對拷潭場所為之前次處分，係因被告於101年3月15日稽查時發現，現場之生鐵及廢鐵砂堆置量高達92,031公噸以上，有當時稽查照片可參，原告對該違規事實亦於陳述意見書內坦承不諱，允諾改善，故被告以該處堆置物已達3,000立方公尺以上，乃依空氣污染防制法第24條第1、2項、第57條規定，以101年4月13日高市環局空處字第20-101-040014 號裁處書予以裁罰。

２、嗣被告分別於101年9月17日、9月28日、10月18日、10月31日前往稽查，甚至於本件裁罰後之同年12月12日仍再度稽查結果，均可確認其堆置情形依舊嚴重，更量測現場生鐵及廢鐵砂之堆置量仍達19,078立方公尺以上，此有中鋼公司於同年12月3、4日所為量測資料可資比對參照，復依南區環境督察大隊量測之實際堆置量及密度，經交叉比對換算結果，拷潭場之堆置量為89,242公噸，是本次處分稽查結果，確實與前次處分之堆置量92,031公噸明顯不同，自無重複處分之情形。

(三)有關光明一場於102年1月22日經被告以原處分三所為之裁處，並非重複處分：

１、光明一場前次經被告以100年10月13日第20-100-100008號裁處書裁罰，乃因被告於100年8月19日稽查時，該處已堆置鐵渣及礦渣共計15,000公噸，體積已超過3,000立方公尺，且原告於該次稽查處分後，並未就前次裁罰處分或堆置數量提出陳述意見。

２、被告於101年11月19日稽查光明一場時，現場所堆置之物料體積約17,577立方公尺（用地面積5,859平方公尺，堆置高度約6公尺），如依南區環境督察大隊量測之堆置物比重1.81換算成重量約計31,814公噸；如依中鋼公司102年12月量測之光明一場實際堆置體積62,381立方公尺，換算成重量竟達112,909公噸。由此數據明顯可知，光明一場之堆置數量由100年間之15,000公噸，增加至102年12月之112,909公噸，數量增加甚多，故被告所為本件原處分三顯無重複處罰之情形。

(四)有關光明二場於102年1月22日經被告以原處分四所為之裁處，並非重複處分：

１、被告前次於100年6月20日前往光明二場稽查，發現現場堆置量達23,000立方公尺（長60公尺、寬45公尺、高9公尺），依環保署量測之比重1.36換算成重量約計31,280公噸；而該次稽查處分後，原告並未就上開處分或堆置數量提出陳述意見，被告認係違反空氣污染防制法第24條第1、2項規定，而依同法第57條予以裁罰。

２、被告於101年12月10日稽查時，現場堆置物料體積9,607立方公尺（用地面積3,843平方公尺，堆置高度約5公尺），依南區環境督察大隊量測之比重1.36換算成重量約計13,066公噸。如依中鋼公司101年12月初之量測結果，現場堆置量為24,662立方公尺以上；復依南區環境督察大隊量測之實際堆置量及密度，經交叉比對換算結果該場址堆置量為33,540公噸（按環保署於同年10月至現場量測時，其堆置量僅為30,977公噸；嗣隔僅二個月，被告再度前往稽查，堆置量竟已增加為33,540公噸。是本件裁處確實與前次裁罰處分之現場狀況完全不同，更有陸續增加堆置量之事實，被告依法開罰處分，自亦無重複處分之情形。

(五)本院前曾於102年8月28日命原告就遭處罰之六個場址（包含會結一場、會結二場）提出各場址之租賃契約、進、出料情形等資料，惟原告並未提出，僅口頭說明；被告復於102年12月24日陳述意見狀中，請求原告提出其確實已如其主張搬遷近80％之相關搬遷資料（包括每日載運車輛、車次、物料流向等），資以釐清系爭四場址是否確實有執行限期搬遷之義務，抑或尚有其他重新堆置之新違規事實，然原告依舊只有起訴狀及口頭說明，其餘資料均付之闕如。則原告主張其已搬遷近80％之事實，與被告前往稽查時發現之堆置情形迥異，原告既無法舉證說明為何已搬遷80％以後，被告前往稽查時仍堆置如往昔，幾乎沒有搬遷，該部分自有合理懷疑原告有「新堆置」之情形，在原告未能舉證說明其履行搬遷之每日載運車輛、車次、物料流向等事實時，被告予以裁罰，難謂有重複處罰之情事。

(六)退萬步言，縱使原告於訴願書所言係屬不實，亦即根本沒有搬遷80%之事實，四場址不過均為原始堆置之情形，而認為被告有重複開罰之虞。惟高雄市政府101年6月15日函既係依原告101年5月31日搬遷計畫而重新訂出各場址之搬遷時間，且原告對該時程亦無聲明不服之情形，該函文自應屬具限期命原告搬遷之新的行政處分效力，如果原告有違反該函文要求之義務拒不履行，即顯有違反該新的行政處分之情形，被告自得依法重新開罰。原告雖主張該搬遷期程對其無拘束力云云，然若原告得以任意曲解主管機關之函示及限期命改善之意見及法律效果，甚至為避免主管機關開罰，而准其先任意提出一個搬遷計畫以誆騙被告，則豈不告知社會大眾，日後主管機關的會勘、協商、甚至原告自己提出之改善計畫及期程等內容，均可不予當真、不予置理，因為毫無拘束性及法律效果！如此被告如何依法行政？且依上開函文說明三：「本府環保局每月追蹤貴公司改善情形，如貴公司未依旨接計畫期程執行，本府則依相關規定辦理」等語，顯見該函文尚有賦與未遵期履行之後續法律效果，則上開函文送達後，對兩造而言均產生一個新的事實狀態及新的法律效果之拘束，亦即被告必須按月管考原告有無依限完成搬遷，否則即應依法開罰；原告亦負有一個新義務，即必須依照其自行擬定之搬遷時程（上開函文與原告自行擬定之完成時程日期均相同），限期搬遷完畢，否則即有違反新義務之行為。是上開函文之意旨，既係命原告必須於「一定期限」內完成搬運之改善作業，原告亦同意履行，兩造間即已形成一個新的事實狀態，一旦原告有所違反、或未於期限內完成搬遷，則被告對此「新的違反事實」為處罰，自得再依空氣污染防制法相關規定重新予以處罰，於法有據，何來處罰不當或重複處罰之虞。

(七)被告所提林務局之97年至101年歷年空照圖（無100年度之空照圖），雖因一年均只有一張圖，較難凸顯其面積及體積上之細微差異，只能推估覆蓋面積之大小、位置，然由空照圖可知，系爭四場址所堆置之物料，均未見到原告所稱「搬遷達80％以上」之情形，至於系爭四堆置場址之所以仍呈現「堆滿」狀態，究竟係原告一方面主張搬遷物料，一方面卻又違法重新再為堆置所致；抑或原告根本未曾搬遷，根本違背其對被告承諾之作為義務？此部分因與原告於訴願書中所主張之事實根本不同，自應由原告舉證有搬遷之行為等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、如事實概要欄所載之事實，業經兩造各陳在卷，並有被告100年10月13日高市環局空處字第20-100-100008號（第359頁）、同年8月5日高市環局空處字第20-100-080008號（第367頁）、101年4月13日高市環局空處字第20-101-040014號裁處書（第394頁）附本院卷二，及高雄市政府101年5月17日聯合會勘紀錄（第57頁）、原告101年5月31日搬遷計畫（第58-61頁）、高雄市政府101年6月15日函（第62-63頁）、被告101年9月27日高市環局空字第10141105600號（第4頁）、同年10月29日高市環局空字第10142405200號（第11頁）、同年11月23日高市環局空字第10143570900號（第29頁）、同年12月19日高市環局空字第10144491100號函（第43頁）、原處分一（第8頁）、原處分二（第27頁）、原處分三（第41頁）、原處分四（第54頁）附原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：（一）原處分一是否有裁處權因三年期間之經過而消滅之情形。（二）原處分一、二、三、四是否對同一堆置行為予以重複裁罰，亦即被告以原告未依固定污染源管理辦法申請設置及操作許可，逕於會結三場、拷潭場、光明一場、光明二場堆置廢鐵等物，依空氣污染防制法第24條、第57條及環境教育法第23條第2款等規定予以裁處，是否合法。本院判斷如下：

（一）按「(第1項)公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。(第2項)前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。(第3項)固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」為空氣污染防制法第24條、第57條及環境教育法第23條第2款所明定。次按「本辦法適用對象，為依本法第24條第1項指定公告之固定污染源。中央主管機關得依固定污染源製程、設備之種類、規模，將前項固定污染源分為第1類固定污染源或第2類固定污染源，並指定公告之。」「公私場所應於取得固定污染源設置許可證後，始得進行固定污染源設備安裝或建造，並應依許可證內容進行設置或變更。」「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證內容進行操作。」固定污染源管理辦法第2條、第11條及第20條亦有明文。

（二）又環保署100年12月19日環署空字第1000109769E號公告：「公告事項：一、第1批至第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，如附表。二、本次公告應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，各批次公告日前已設立者，應依各批次公告應申請之期限申請操作許可；各批次公告日後新設或變更者，應於設置、變更或操作前，依規定申請許可。各批次公告日期，如下：．．．（五）第五批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源公告日期為：中華民國85年6月3日。．．．。三、新設公私場所同時具有第1批至第8批公告製程之固定污染源者，於申請設置許可時，應將所有公告製程之固定污染源一併申請。四、固定污染源同屬公告事項二各批次應申請設置、變更及操作許可者，依首次公告批次之應申請期限申請許可。」暨附表（即第1批至第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源公告條件表）：「．．．批次：五。行業別：各行業。類別：第二類。適用對象：新設、變更及已設立固定污染源。製程別：堆置場。公告條件說明：一、同一公私場所，其地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3,000立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上者。．．．。備註：逸散性粒狀污染物質指因人為或自然之破壞、擾動或風蝕作用，致物質本身或其表面附著之粒狀物散布於空氣者。」（按上開附表有關堆置場之內容與行政院環境保護署100年12月19日環署空字第1000110040號公告廢止之93年12月22日環署空字第0930094658號公告附表相同）核屬中央主管機關本於空氣污染防制法第24條第1項之授權而發布之法規命令，本院自應適用。綜合上述法規及中央主管機關環保署依法指定固定污染源公告可知，凡同一公私場所，其地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3,000立方公尺以上或堆置量在每年6萬公噸以上者，即屬前揭固定污染源管理辦法所指應申請設置、變更及操作許可之固定污染源；公私場所未依空氣污染防制法第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，主管機關應依空氣污染防制法第57條規定予以裁處。

（三）復按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」為行政罰法第27條第1項、第2項前段所明定。其次，行政罰既係對一過去違反行政法上義務行為之非難，當必行為人於行為當時之法律或自治條例有明文規定者為限，且任何人均不能就同一行為受二次以上之行政罰，此已為法治國家之基本原則。依前揭空氣污染防制法第24條、第57條及環境教育法第23條規定，行為人具備該法律所定之要件時，主管機關得對之課處「罰鍰」，並「命停工及限期申請取得設置或操作許可證」及「接受環境講習」，其中所指「罰鍰」及「接受環境講習」係對一過去違反行政法上義務行為之非難，性質上係屬行政罰（行政罰法第1條及第2條參照），行政機關應遵守一行為不二罰原則。所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」，至所謂數行為，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，而其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」而言。因此，行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果者，僅係狀態之繼續，並於行為完成時起算時效，此時既非行為之繼續，亦非於行為後另新生一行為，當不得就其狀態之繼續給予重複之處罰，除非法令有續行處罰之明文。準此以言，違反空氣污染防制法第24條規定，而依同法第57條規定處罰結果，僅得科處罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證，除此之外，並無類似都市計畫法第79條第1項後段得「按次處罰」之明文，則依前揭數行為之說明，除非行為人有多次違反同一空氣污染防制法第24條及第57條規定之行為存在，主管機關即不得對行為人過去違反行政法上義務行為重複處罰。

（四）關於原處分一（會結三場）部分：

１、被告之裁處權並未罹於時效而消滅：

⑴、本件原告對其前揭未申請核發許可證即自98年3月間起在會結三場逕行堆置廢鐵，及其就會結三場之堆置行為係第一次受裁罰之事實，並不爭執（見本院卷一第88-89頁、第124頁準備程序筆錄）；且查原告係因在會結三場等場址堆置廢鐵砂等物，堆置體積均超過3,000立方公尺，經高雄市政府於101年5月17日至現場聯合會勘後，要求原告就各場址提報按時程搬遷各場區堆置物之改善計畫，故原告101年5月31日搬遷計畫乃表示預計於101年9月間將會結三場之堆置物清運完畢，而依該搬遷計畫顯示，會結三場當時堆置之廢鐵數量為35,000公噸，有前述原告101年5月31日搬遷計畫可稽，衡情違法堆置時間之長短及數量之多寡，涉及污染程度之判斷，關乎行政處罰之裁量，原告斷無可能自陷不利之理，其有關堆置數量之記載，應可信為最少之數量；又依原告於審理中所提各堆置場搬遷狀況表（本院卷一第127頁）記載，會結三場之廢鐵堆置量，迄99年12月間堆滿為止，為35,000公噸，嗣於102年始兩度搬遷各3,000公噸及8,500公噸之廢鐵至原告所屬屏東萬丹廠，由此可見原告於會結三場至少堆置35,000公噸之廢鐵，且原告係迄102年始依其所擬農地堆置搬遷計畫進行搬遷，是以被告101年11月27日作成之原處分一所載「堆置廢鐵仍逾3,000立方公尺（堆置35,000公噸）以上」核與上情相符，應堪信實。

⑵、依前述行政罰法第27條第1項、第2項前段規定，行政罰裁處權之3年期間，係自違反行政法上義務之行為終了時起算，而本件原告未依固定污染源管理辦法申請核發設置許可證，即在會結三場逕行堆置廢鐵之行為既係持續至99年12月間堆置滿載完成時為止，業如前述，應認該時點即為原告違反空氣污染防制法上義務之行為終了時，則被告於101年11月27日以原處分一裁處原告罰鍰10萬元及處環境講習2小時，距離原告違反行政法上義務之行為終了時即99年12月，並未逾3年之裁處權期間甚明。原告主張被告裁處逾期，並無可採。

２、被告對會結三場之裁罰並非重複處罰：原告主張會結一場與會結三場之場址相當鄰近，僅相隔4米巷道，應視為同一場址，被告既已另對原告設置會結一場之堆置行為，先以101年8月1日高市環局空處字第20-101-080002號裁處書裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時；復以101年8月21日高市環局空處字第20-101-080014號裁處書處30萬元罰鍰及環境講習2小時，即不應對會結三場重複處罰一節。經查，原告自承會結一場係於97年6月設置，會結三場則係於98年3月設置等情（見本院卷一第88-89頁準備程序筆錄），且依前述原告所提各堆置場搬遷狀況表（本院卷一第127頁）記載，會結一場所堆置之廢鐵係於98年3月滿載，而會結三場之廢鐵堆置量，則係迄99年12月間滿載，足見此二場址不但地號、位置不同，且場址設置時間及堆置行為時間亦先後有別，顯非同一場址，非得認定為同一堆置行為；何況被告上開對原告會結一場違反空氣污染防制法第24條規定所為之兩次裁罰，業由本院102年度訴字第45號判決予以撤銷確定之事實，復經本院調取該案卷宗閱明無訛，原告主張被告對會結三場之裁罰係重複處罰云云，亦無可採。從而，被告核認原告違反空氣污染防制法第24條之事實明確，依同法第57條第1項及環境教育法第23條第2款等規定，於101年11月27日以原處分一裁處原告最低額之罰鍰10萬元及環境講習2小時，認事用法並無不合。

（五）關於原處分二（拷潭場）部分：

１、經查，被告前於101年3月15日稽查拷潭場時，現場堆置之生鐵及廢鐵砂逾3,000立方公尺（約92,031公噸），已超過上開法定標準即堆置體積3,000立方公尺以上或堆置量在每年60,000公噸以上，且未依固定污染源管理辦法申請設置、操作許可即逕行堆置，乃以同年3月27日高市環局空字第10133003800號函予以舉發，並給予陳述意見之機會；原告則於同年4月3日以陳述書自承雖未依規定申請許可設置即逕行堆置，違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，惟已申請堆置許可中等語；嗣經被告審酌調查事實及證據後，核認原告違反空氣污染防制法第24條第1項之事實明確，故依同法第57條第1項及環境教育法第23條第2款規定，以101年4月13日高市環局空處字第20-101-040014號裁處書裁處原告罰鍰10萬元及環境講習2小時確定等情，有原處分二、裁處小組會議紀錄、命陳述意見函、陳述書及稽查錄工作單等件（本院卷二第392-397頁、第42頁）可稽，自堪信實。次查，因原告在其所屬各場址堆置廢鐵砂等物，堆置體積均超過3,000立方公尺，經高雄市政府於101年5月17日至現場聯合會勘後，要求原告就各場址提報按時程搬遷各場區堆置物之改善計畫，故原告101年5月31日搬遷計畫明白表示於同年10月將拷潭場之堆置物清運完畢，且依該搬遷計畫之記載，拷潭場當時堆置之廢鐵數量為25,000公噸，有原告101年5月31日搬遷計畫可稽。綜上足見拷潭場之堆置數量已由101年3月15日稽查時約92,031公噸，降至原告101年5月31日搬遷計畫所載之25,000公噸，並無增加之情形，自難逕據搬遷計畫所載推認原告係有另一新的堆置行為甚明。因此，設若被告不能證明原告另有新的堆置行為屬實，自不得於101年11月27日以原處分二就同一堆置行為重複處罰原告。

２、本件被告於101年11月27日以原處分二裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時，無非係以其於101年10月18日稽查時，發現拷潭場並未依原告101年5月31日搬遷計畫於同年10月間清運完畢，且現場用地面積約8,764.95平方公尺，堆置高度約3公尺以上，堆置量仍逾3,000立方公尺為依據。惟上述裁罰理由之記載，並不能資以判斷原告係有新的應罰行為；蓋以拷潭場不論係101年3月15日稽查時之堆置數量92,031公噸，或原告101年5月31日搬遷計畫所載之堆置數量25,000公噸，均係逾3,000立方公尺，是以僅從原處分二「堆置量仍逾3,000立方公尺」之記載，並不能得出原告係有新的堆置行為之結論。再者，被告雖以行政陳報（五）狀主張101年10月18日稽查時，現場堆置物之體積約為10,146立方公尺（用地面積約8,764.95平方公尺，堆置高度約3公尺以上），依照環保署嗣於同年11月間量測拷潭場堆置物之比重為1.86，換算重量約為24,451公噸等語（見本院卷二第286頁）。然依上開數據所示，拷潭場之堆置量，從101年3月15日稽查時之92,031公噸，到原告101年5月31日搬遷計畫所載之25,000公噸，所呈現的是數量減少而非增加的事實；再從原告101年5月31日搬遷計畫所載之25,000公噸，到被告主張101年10月18日稽查時堆置體積10,146立方公尺按環保署嗣於同年11月間量測拷潭場堆置物之比重1.86所換算之重量24,451公噸，所呈現的仍是數量減少的事實，簡言之，被告作成原處分二時現場之堆置量24,451公噸既然少於前次裁處時之90,231公噸，被告復未提出證據證明原告另有新的堆置行為應予處罰，則被告以原處分二裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時，即係對業經裁罰之堆置行為再作裁處，有違一事不二罰原則。

３、被告雖另以本件裁罰後之101年12月間，中鋼公司曾受託量測拷潭場實際堆置體積為19,078立方公尺，依照環保署量測之堆置物比重1.86換算重量35,424公噸，由此數據可知，拷潭場之堆置數量雖由92,031公噸減少為35,424公噸，然此部分依舊超過3,000立方公尺（依照比重1.86換算約5,580公噸），且未依照原告向被告承諾之時程完成搬遷，則現場之堆置顯仍有處罰之必要等語。經查，證人即環保署環境督察總隊南區環境督察大隊第四隊隊長王世昌具結證稱略以：其係於101年10月間到原告各堆置場調查堆置數量及比重，以紅外線測距儀測量堆置物的高度，因為堆置形態不規則，所以採用長、寬、高算出體積之後再除以二，並以各堆置物的密度計算其重量等語；另證人即中鋼公司測量技術人員吳龍宏、盧仁文均具結證稱：中鋼公司係受被告委託，指派渠等前往原告各場址測量堆置物體積，所使用之水準儀、全站儀（屬多功能測量儀器），屬於較先進的測量設備，上開儀器配備軟體，搭配電腦、菱鏡，可於接受資料後自動計算，其角度可以讀到0.1秒，距離可以讀到零點幾厘米，較環保署的測量方式更為精準等語（詳見本院卷二第207-228頁準備程序筆錄）。由上述證人證詞可知，南區環境督察大隊與中鋼公司測量技術人員，就本件現場堆置物所為測量結果，雖有數據上之差異，惟係因使用之測量儀器及計算方法不同而生，並非由於原告有新的堆置行為所致。是以，被告主張依中鋼公司之量測結果，拷潭場之堆置數量由92,031公噸減少為35,424公噸，然依舊超過3,000立方公尺，縱然屬實，惟原告既未經證明有新的堆置行為，則對此先前完成構成要件之行為，繼續維持其事實上效果者，既非行為之繼續，亦非於行為後另新生一行為，當不得就其狀態之繼續給予重複之處罰。

（六）關於原處分三（光明一場）部分：

１、本件被告於101年11月19日稽查光明一場時，發現堆置之廢鐵約3萬公噸（用地面積5,859平方公尺，堆置高度約6公尺），逾3,000立方公尺，遂以原處分三裁處原告最低額罰鍰10萬元及環境講習2小時，有原處分三、裁處小組會議紀錄、命陳述意見函及稽查錄工作單等件（本院卷二第362-366頁）可稽。原告就此雖質疑上開數據之正確性，然查，被告先前曾於100年8月19日稽查光明一場，當時現場堆置鐵渣及礦渣約15,000公噸，已超過3,000立方公尺，屬環保署公告第5批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源（公告日期：85年6月3日），因認原告違反空氣污染防制法第24條第1項之事實明確，故依同法第57條及環境教育法第23條第2款規定，以100年10月13日高市環局空處字第20-100-100008號裁處書裁處原告罰鍰10萬元及環境講習2小時確定等情，有裁處書（本院卷二第359頁）可稽，原告自非得再事爭執；其次，因原告在其所屬各場址堆置廢鐵砂等物，堆置體積均超過3,000立方公尺，經高雄市政府於101年5月17日至現場聯合會勘後，要求原告提報按時程搬遷各場區堆置物之改善計畫，故原告101年5月31日搬遷計畫明白表示於同年11月間將光明一場之堆置物清運完畢，且依該搬遷計畫之記載，光明一場當時係堆置生鐵及廢鐵，數量為20,000公噸，亦有原告101年5月31日搬遷計畫可稽，衡以原告101年5月31日搬遷計畫既係由原告向高雄市政府提出，除非原告就該業務文書內容係登載不實並持以行使，否則原告101年5月31日搬遷計畫提出時，光明一場應可信有堆置20,000公噸生鐵及廢鐵之事實，參以原告於審理中所提各堆置場搬遷狀況表（本院卷一第127頁）記載顯示，光明一場之生鐵及廢鐵原堆置量為20,000公噸，迄102年7月3日仍未依搬遷計畫進行搬遷。是以被告於101年11月19日稽查光明一場時，依現場用地面積5,859平方公尺及堆置高度約6公尺，在未使用精密儀器輔助下，大略推算其堆置之廢鐵約30,000公噸，縱非精確，亦非得指為瑕疵。對照原告101年5月31日搬遷計畫當時所載光明一場堆置量20,000公噸，已足以據此判斷原告101年5月31日搬遷計畫後係有新的堆置行為。從而，被告以原處分三裁處原告10萬元罰鍰及環境講習2小時，即無不合。

２、至被告就前揭證人即南區環境督察大隊第四隊隊長王世昌及中鋼公司測量技術人員吳龍宏、盧仁文，於上述期間，就光明一場堆置物調查比重及測量體積結果，光明一場堆置物之比重為1.805，堆置體積則為62,381立方公尺，換算其重量為112,597公噸等情，固提出101年10月16日督察紀錄及中鋼公司101年12月14日(101)中鋼Y9字000000-0000號函暨所附量測結果（下稱中鋼公司101年12月14日函附量測結果，附本院卷二第349頁及第60、61、66頁）為證，惟中鋼公司101年12月14日函附量測結果等資料之作成時間係在原處分三之稽查時間101年11月19日之後，其經使用精密儀器所量測之堆置體積62,381立方公尺，換算重量為112,597公噸，此數量較之原處分三在前述未使用精密儀器輔助下，大略推算其堆置之廢鐵約30,000公噸，超過甚多，究係原告於原處分三之稽查時間101年11月19日之後更有新的堆置行為所致，抑或緣於被告推估之誤，既未經被告舉證證明，且亦非原處分三作成之憑據，自非得資為不利原告之判斷，附此敘明。

（七）關於原處分四（光明二場）部分：

１、經查，被告前於100年6月20日稽查光明二場時，現場堆置脫硫渣（長60公尺、寬45公尺、高9公尺）體積約23,000立方公尺，乃以100年8月5日第20-100-080008號裁處書裁處原告罰鍰10萬元及環境講習2小時，有該裁處書及稽查記錄等件（本院卷二第367、371頁）可稽。次查，依前述原告101年5月31日搬遷計畫之記載，光明二場當時堆置之廢鐵數量為1萬5千公噸，有前述原告101年5月31日搬遷計畫可稽。

２、本件被告於102年1月22日以原處分四裁處原告10萬元罰鍰及環境講習2小時，係以其於101年12月10日稽查時，發現光明二場並未依原告101年5月31日搬遷計畫於同年12月7日前清運完畢，且現場用地面積約3,843平方公尺，所堆置之廢鐵高度約5公尺以上，堆置量仍逾3,000立方公尺為依據。惟上述記載，並不能資以判斷原告係有新的堆置行為應予處罰，蓋縱依本件裁處書所載現場用地面積3,843平方公尺及堆置高度5公尺相乘計算本件堆置物體積之極大值為19,215平方公尺，顯然低於前次裁處時之堆置體積23,000立方公尺，尚難認定原告於101年12月10日稽查時係有應予處罰之新堆置行為。且不論係100年6月20日稽查時之體積23,000立方公尺，或原告101年5月31日搬遷計畫所載之堆置數量15,000公噸，均係逾3,000立方公尺，是以僅從原處分四「堆置量仍逾3,000立方公尺」之記載，並不能得出原告係有新的堆置行為之結論。

３、被告雖又以行政陳報（五）狀主張本件於101年12月10日稽查時，現場堆置物之體積約為9,607立方公尺（用地面積3,843平方公尺，堆置高度5公尺），依南區環境督察大隊量測光明二場堆置物之比重1.36換算重量約13,066公噸；本件依前述中鋼公司於101年12月間受託量測光明二場實際堆置體積應為24,662立方公尺，爰依南區環境督察大隊量測之堆置物比重1.36換算其重量應為33,540公噸等情，固有前述被告101年10月16日督察紀錄所載比重及中鋼公司101年12月14日函附量測結果為證。然本件依101年12月10日稽查時現場堆置物之體積9,607立方公尺換算之重量13,066公噸，尚低於原告101年5月31日搬遷計畫所載之堆置物重量15,000公噸，自不得據以認定原告有新的堆置行為。且查，本件101年12月10日稽查時間與中鋼公司量測時間即同年月3日、4日甚為接近，由上述證人王世昌、吳龍宏、盧仁文等人之證詞可知，南區環境督察大隊與中鋼公司測量技術人員，就本件現場堆置物所為測量結果，雖有數據上之差異，惟應係使用之測量儀器及計算方法不同而生，尚難遽認係由於原告有新的堆置行為所致，業如前述，況本件縱依中鋼公司以精密儀器所測得之堆置體積24,662立方公尺，相較於前次裁罰未使用精密儀器輔助，依現場堆置物長、寬、高度而大略推算其體積23,000立方公尺，其間差距甚小，應係使用之測量儀器及計算方法不同而生，尚不足據以憑認原告係有新的堆置行為，則對此先前完成構成要件之行為，繼續維持其事實上效果者，既非行為之繼續，亦非於行為後另新生一行為，當不得就其狀態之繼續給予重複之處罰。

（八）綜上所述，原告拷潭場及光明二場於前次裁罰後，尚乏證據足以證明確有新的堆置行為，則被告以原處分二、四各裁處原告20萬元、10萬元罰鍰並環境講習2小時，核屬對同一違章行為重複裁罰，均有未合，訴願決定予以維持，即有違誤，原告起訴意旨請求均予撤銷，為有理由，應予准許。至原告就會結三場及光明一場所為之主張，均不可採，是以被告以原告違反空氣污染防制法第24條、第57條規定而以原處分一、三各裁處原告10萬元罰鍰及環境講習2小時，均無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤；原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核於判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭