資料來源：司法院裁判書系統
高雄高等行政法院判決
104年度訴字第138號
民國105年4月19日辯論終結
- 原告
- 張月枝
- 原告
- 謝美蘭
- 原告
- 楊天富
- 原告
- 楊美雲
- 原告
- 蔡雪蘭
- 共同訴訟代理人
- 詹順貴 律師
- 共同訴訟代理人
- 簡凱倫 律師
- 共同訴訟代理人
- 蔡易廷 律師
- 被告
- 屏東縣政府
- 代表人
- 潘孟安 縣長
- 訴訟代理人
- 李禎祥
- 訴訟代理人
- 施明聰
- 訴訟代理人
- 謝璨謄
- 參加人
- 悠活渡假事業股份有限公司
- 代表人
- 甘錫瀅
- 訴訟代理人
- 邱晃泉 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年2月10日環署訴字第1030098517號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
訴願決定及原處分關於通過環境影響評估審查結論部分均撤銷。
原告丙○○、丁○○、戊○○其餘之訴及原告甲○○、乙○○之訴均駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告甲○○、乙○○負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣參加人就其位於墾丁國家公園區域內一般管制區鄉村建築用地，以興建住宅之名義建造悠活麗緻渡假村（下稱悠活渡假村），分為6區，開發面積合計超過1公頃，於民國84年及86年分別取得建造執照，並於87年至88年間先後取得使用執照。嗣內政部於92年6月核定「墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原則」，墾丁國家公園管理處（下稱墾管處）據以公告增列容許設置旅館，從92年7月22日起試辦1年。又於93年7月間，經內政部國家公園計畫委員會決議修改「墾丁國家公園計畫保護利用管制原則」，明定「墾丁國家公園計畫各分區、用地別容許使用項目表」，容許於93年7月29日前已實際作為旅館使用之一般旅館，其鄉村建築用地容許作為一般旅館使用。悠活渡假村之第1區及第2區嗣於95年經墾管處核准變更作旅館使用，並經被告核准設立旅館業在案。其後參加人於102年4月將「悠活麗緻渡假村開發計畫環境影響說明書」（下稱系爭環說書）提送主管機關辦理環境影響評估審查，案經被告於102年8月8日、同年9月25日及11月14日召開3次初審會議，於同年12月31日經被告環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）第45次會議決議「悠活麗緻渡假村開發計畫」（下稱系爭開發行為）有條件通過環境影響評估，被告並於103年3月27日以屏府環綜字第10330897401號公告「悠活麗緻渡假村開發計畫環境影響說明書」審查結論（下稱被告103年3月27日公告）。嗣原告不服被告103年3月27日公告，提起訴願，案經被告重新審查，於103年10月8日召開第48次環評委員會修正上述審查結論，並於103年10月14日以屏府環綜字第10333170801號公告（下稱原處分）重新公告通過環評審查結論，併撤銷被告103年3月27日公告（原告上開訴願，經訴願機關以被告103年3月27日公告業經被告撤銷而不存在，已於103年10月22日以環署訴字第1030044242號決定訴願不受理），原告不服原處分，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠程序事項：原告應具備本件訴訟當事人適格：
1.依最高行政法院102年度判字第70號判決、102年度裁字第1554號裁定、102年度判字第453號判決、103年度判字第704號判決可知，凡依個案具體情況可資判定原告之生命、身體、健康及財產權有遭受開發行為侵害之虞，或其係居住於開發行為所在鄉鎮或毗鄰鄉鎮之居民，或係居住於鄰近開發位址至少5公里或10公里範圍內，導致其在環評法上所保障之程序權、生命權及財產權等可能遭致開發行為侵害，其即具有提起撤銷訴訟之適格。
2.經查，依系爭環說書第4-1頁記載開發場所所在位置「開發計畫廠址位於屏東縣○○鎮○○○段00○0○號等33筆土地……」，可知系爭開發行為位於屏東縣恆春鎮，而本件原告甲○○、乙○○、戊○○皆居住於屏東縣恆春鎮，與開發行為位於同一鎮，且甲○○、乙○○之住所與系爭開發行為之直線距離約僅6.91公里，戊○○之現住地址則僅距離約3.76公里，其戶籍地址則距離僅約2.1公里，顯示無論就原告戊○○之現住地址或戶籍地址，均距離系爭開發位址半徑5公里範圍內；又原告丙○○、丁○○居住於屏東縣車城鄉，雖非與開發行為位於同一鎮，惟車城鄉與恆春鎮相毗鄰，且其住所與系爭開發行為之直線距離約僅3.99公里。是可知本件原告不僅居住於系爭開發行為所在鄉鎮或毗鄰鄉鎮，依前開最高行政法院102年度裁字第1554號裁定意旨，應具有當事人適格；尤其原告均居住於距離系爭開發行為半徑5公里內或10公里內，依最高行政法院102年度判字第453號判決意旨及環境影響評估作業準則附表五所揭示開發行為可能影響範圍為半徑10公里內之範疇，足證本件原告之身體、健康及財產等權利，確實有遭受系爭開發行為侵害之虞，而有提起本件訴訟之當事人適格無疑。
3.更何況，原告等人均居住於臨海地區，與系爭開發行為均鄰近同一片海域，而開發計劃廠址之污水放流口係位於鄰海之萬里路，污水排放、擴散之結果，將直接影響恆春鎮、車城鄉外圍海域，原告等將直接遭受水汙染影響之衝擊，開發行為將侵害其生命、身體、健康等權利；且悠活渡假村營運10多年來，已對當地萬里桐海域珊瑚礁生態造成嚴重破壞，而珊瑚礁對海岸保護至為重要，尤其於颱風來臨時，珊瑚礁為阻擋狂風巨浪之第一道防護層，故其遭破壞結果，不啻對原告等居住於沿海地區居民之生命、身體及財產權將造成侵害，是依最高行政法院102年度判字第70號判決意旨，本件原告既居住於開發行為可能影響之範疇，自有提起本件訴訟之當事人適格無疑。
㈡實體事項：
1.開發單位提出之補充資料未經環評委員會實質討論、審議，卻逕作成有條件通過之環評結論，依最高行政法院101年度判字第55號判決、102年度判字第120號判決、101年度判字第953號判決之意旨，其程序顯有違法，原處分應予撤銷：
⑴按最高行政法院101年度55號判決、102年度判字第120號判決意旨，在於強調當環評委員要求之補正事項係屬環境影響評估法（下稱環評法）第6條規定之環說書應記載事項時，補正後資料應再交由委員會開會討論、審查並決議，不得逕送委員確認後即作為審查結論之條件。蓋於第1階段環評程序，環評法第3條第1項、第6條至第8條係將環說書審查事項交由專家組成之環評委員會進行，欲藉由專家審查程序以篩選哪些案件對環境有重大影響之虞而應進入第2階段環評審查，若屬於環評法第6條應記載於環說書之補正資料卻僅送委員確認，而未再進行討論及審議，將造成規避環評法設計之專家審查程序及合議制精神的結果。因此，上開判決意旨乃在於確保第1階段環評審查程序能實質進行，殊不因主管機關係採取1層審查或2層審查而有不同。
⑵次按最高行政法院101年度判字第953號判決、臺北高等行政法院101年度訴字第2057號判決意旨，係要求審查會議應有實質之審議、討論過程，且該過程及審查結果之理由應記明於會議紀錄，否則難認補正資料業經合法之審查、審議、討論及決議之正當法律程序；且縱使於審查會議前有所謂「初審意見」，該「初審意見」亦須經審查會議實質討論、審議，並將審議過程記載於會議紀錄。揆其目的，乃係在確保審查會議之程序能經過充分、實質之討論與審議，而非流於徒具形式之開會。
⑶查本件共進行3次初審會議，嗣後即召開環評委員會第45次會議，決議本件有條件通過環評；惟嗣後又召開環評委員會第第48次會議，將第45次會議審查結論撤銷後，再度作成有條件通過環評之審查結論。惟第3次初審會議、第45次審查會議、第48次審查會議均有環評委員及與會機關提出諸多開發單位應予補件說明之事項，而第48次審查會議卻在沒有對開發單位之補件進行實質審議、討論，甚至不待其補件說明下即作出有條件通過環評之決議，原處分顯有違法：
①第3次初審會議中，關於雨季澆灌用水部分，陳文卿委員指出：「回收水（用於澆灌）……該澆灌水是用於非雨季，若在雨季怎麼辦？是否增加放流量或暫存？」陳文卿委員提出應再補件說明之事項，牽涉污水放流量，此與污水處理工程有關，而污水處理工程乃「公共設施，公共設備之需求」，依開發行為環境影響評估作業準則附表四，核屬環評法第6條第2項第5款「開發行為之內容」應詳加說明之事項；另外亦牽涉「排水」、「水質」而依開發行為環境影響評估作業準則附表八「環境影響預測及評估方式」所應預測及評估者，核屬環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」之環說書應行記載之事項，故開發單位補正後之資料自應再經環評委員會實質討論、審查、決議，不得僅以書面送委員確認，否則審查程序即有重大瑕疵。惟查，開發單位針對上開委員之意見，僅書面回覆「若在雨季無法執行區外澆灌，可能需增加放流水量，但本渡假村已增加三級處理單元並加嚴管制標準，加上區外之人工濕地淨化系統，相信降雨期間之排放水，對承受水體影響應屬輕微。」對降雨期間無法執行區外澆灌時，放流水量究竟增加多少？雨季期間之水質是否因泥沙等沖刷受到影響而變差？人工溼地位於何處？是否有辦法負荷開發基地範圍內降雨期間之水質及水量？皆未見進一步詳細說明，而環評委員會第45次及第48次審查會議紀錄，更絲毫未見委員有就前揭開發單位應行補正資料之審議、討論情形為何。被告違反環評法及前揭最高行政法院、臺北高等行政法院判決意旨所揭示應進行實質審議、討論之正當程序與合議制精神甚明。
②尤有甚者，第45次審查會議中：Ⅰ郭文健委員提出：「2.若本身無法進行氮、磷之削減，採人工溼地進行時，人工溼地之操作維護管理計畫為何？如懸浮固體物之50%之去除率，如何逆洗？逆洗之污水如何處理？」人工濕地與污水處理工程有關，而污水處理工程乃「公共設施，公共設備之需求」，依開發行為環境影響評估作業準則附表四，核屬環評法第6條第2項第5款「開發行為之內容」應詳加說明之事項；又依開發行為環境影響評估作業準則附表八，逆洗污水處理影響「水質」，而「水質」乃「環境影響預測及評估方式」所應預測及評估者，屬環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」之一環；另逆洗之污水如何處理，涉及水污染之防治，亦為環評法第6條第2項第8款環境保護對策之應記載事項。Ⅱ賴進興委員提出：「1.放流水質之承諾值，列表呈現須包含法規排放值，以及水質水資源保護區N，P標準」、「2.澆灌用水之使用，檢測項目須包含農地灌溉用水之水質項目。」關於水質水資源保護區N，P標準部分，乃委員審查本案時之設定值，委員表明應列為承諾值，故與法規排放值二者均為開發行為環境影響評估作業準則附表四內之應記載事項，核屬環評法第6條第2項第5款「開發行為之內容」應記載之事項。另就區外農地澆灌用水，因涉及土壤是否會流失，而「土壤部分」，依開發行為環境影響評估作業準則附表八「環境影響預測及評估方式」應加以預測及評估，亦屬環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」之環說書應行記載之事項；此外農地澆灌亦涉及土壤保護計畫，為環評法第6條第2項第8款環境保護對策之一環。Ⅲ唐琦委員提出：「1.……⑶考量當時申請建物非為觀光旅館型態，且依現況開發量體與面積均在多數倍增下，僅以雨水蓄水池與暴雨逕流池說明檢討其地表逕流處理，自無法符合現今水土保持相關規定。據此，本案應確實依法提後續相關設計送主管機關審查同意。」、「P5-16為何將區外鄰地納入澆灌系統，請審酌其必要性，若屬本案不可分割部分，建請納入本案審查……」、「基地下接濱海潮間帶之部分邊界與現有車道若無排水溝，則請酌設截排水處理以確保內水無外排之情事，進而符合原審定水土保持計畫承諾。」關於地表逕流之處理，涉及「排水」，依開發行為環境影響評估作業準則附表八「環境影響預測及評估方式」應加以預測及評估，核屬環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」之環說書應行記載之事項；水土保持計畫，則應為環評法第6條第2項第8款所指之環境保護對策之一。至於委員所指區外鄰地既然納入澆灌系統，應一併列入環境影響評估範疇，則指本案開發行為可能影響範圍應包括鄰地，並涉及鄰地環境現況，開發單位應預測開發行為所可能引起之鄰地影響，鄰地之環境保護對策應制訂等，此皆為環評法第6條第2項第6至8款環說書應記載事項。Ⅳ丁澈士委員提出:「請依用水計畫書審查作業要點第3條第6項規定辦理。」顏幸苑委員提出：「3年內零排放之規畫，第一年→回收作為澆灌用水，係屬中水道二元供水系統。第二年→非接觸洩放廢水，亦屬中水道二元供水系統，貴公司於第三年才規劃設置中水道回收系統，是否應調整順序？」關於用水計畫，由開發行為環境影響評估作業準則第2條：「依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』（以下簡稱認定標準）認定應實施環境影響評估之開發行為（以下簡稱開發行為），其環境影響說明書（以下簡稱說明書）或環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）之製作，依本準則之規定；本準則未規定者，適用其他法令。」第11條：「開發單位施工及營運之用水，應先向水資源主管機關提出用水計畫申請同意……」及經濟部用水計畫書審查作業要點第三點規範之用水計畫書之應記載事項（基本資料與摘要內容、計畫概述、計畫用水量、節約用水計畫、水源供應計畫、供水計畫、乾旱缺水緊急應變計畫、附錄）可知，水利資源主管機關依用水計畫書審查作業要點第3點同意之用水計畫書，應為環說書應記載事項。至於3年零排放，則涉及環評法第6條第2項第8款之環境保護對策。
③墾丁國家公園管理處指出：「1.依據第3次初審會議意見，保安林地函查內容，應含括所有開發基地，而非自行查對土地登記謄本所載內容。請出具相關單位證明文件。」、「2.萬里桐污水處理廠規劃污水處理量為110CMD，開發單位核定之排放之污水量為690CMD，足超過規畫量六倍多，無法納管處理。開發單位依自行處理，且零排放仍要求一次到位，避免萬里桐環境遭受污水影響。」保安林地部分，係開發行為環境影響評估作業準則第5條內附件二環境敏感區位及特定目的區位限制調查表內所應記載及確認之事項，故屬環說書應記載事項；而規劃利用萬里桐下水道處理污水，亦為開發單位所提之環保措施替代方案之一，核屬環評法第6條第2項第8款之環保措施替代方案。惟對於上開應補正之事項，環評委員會竟未待開發單位補件後再為審議，而於第48次會議當日即作成有條件通過環評之決議，按前揭最高行政法院意旨，其審查程序有違反正當法律程序之重大瑕疵。
⑷參加人對於本件開發案前後共至少提出3個版本之環說書，此3個版本環說書在部分重要數據及內容均經變更（如附表所示），惟均未見被告環評委員會有對變更內容進行實質審議及討論；且於第48次審查會議亦有環評委員提出要求參加人進行環說書修正及補件事項，惟環評委員會未待參加人補正即於會議當日作成系爭環評審查結論，凡此均足見原處分有違反環評委員會應行合議制之正當程序，以及判斷基於不完全資訊之違法：
①經查，參加人對於系爭開發行為前後共至少提出3個版本之環說書，分別為「定稿前版本」、「103年4月定稿版」及「103年10月定稿版」，而對照此3個版本，可知其中諸多重要數據業經變更，茲羅列三個版本環說書部分之重要數據對照表如附表，惟被告環評委員會對於該些重要數據之變更，竟未待參加人提送定稿本後再從事實質審議及討論，率即作出有條件通過之環評審查結論，足見原處分顯有違誤。詳言之，「定稿前版本」關於開發案用水量之估算為平常日630.2CMD、尖峰日945.4CMD（原證15，頁5-14），惟103年4月定稿本將用水量估算變更為平常日502CMD、假日828CMD、尖峰日910CMD（參103年4月定稿本第5-16頁），嗣103年10月定稿本又將上揭數值變更為平常日502CMD、假日829CMD、尖峰日912CMD（參103年10月定稿本第5-16頁）；此外，「定稿前版本」以平常日用水量630.2CMD為基準所估算、繪製之圖5.5.1-2用水平衡圖（原證15第5-18頁），亦與103年4月定稿本及103年10月定稿本均以平常日用水量502CMD為基準所估算、繪製之用水平衡圖有所不同（均參第5-20頁），且103年4月定稿本之用水平衡圖與103年10月定稿本所繪製者於內容上亦有部分不同（參附表所示）；再者，「定稿前版本」關於人工溼地之設計處理水量僅為450CMD（參第5-31、5-33頁），103年4月定稿本及103年10月定稿本卻在人工溼地之設計面積及位址均未改變下，將前開設計處理水量變更為平均處理量450CMD、最大處理量650CMD（頁5-37），且關於人工溼地內部區塊規劃及水力傳導係數均有所變更（頁5-35，或參
附表 / 起訴書（原樣呈現）
附表所示）。
②由上可知，103年4月定稿本及103年10月定稿本關於開發
案之用水量估算、用水平衡圖及人工溼地處理水量、人工
溼地內部區塊規劃等重要數據及內容均有變更，且上揭項
目之數值均涉及系爭開發行為每日將可能產生多少廢（污
）水量？此些廢（污）水量之流向及去處為何？參加人所
採取設置人工溼地之環境保護對策是否能完整處理該廢（
污）水量？以及在所估算之用水平衡及循環利用下，能否
達成廢水零排放之承諾等，凡此均為環評法第6條第2項第
5款「開發行為之內容」及第8款「環境保護對策」規定環
說書應記載及法定應評估之事項。然而，103年4月定稿本
既對於系爭開發行為之用水量、用水平衡圖、人工溼地設
計處理水量及內部區塊規劃等有重要變更，被告環評委員
會竟對上揭變更未進行任何實質審議及討論下逕作成第1
次環評審查結論，此從103年4月定稿本係於103年4月28日
始經參加人提送於被告（原證16），惟被告環評委員會卻
早於102年12月31日第45次審查會議即作出審查結論，且
該次審查會議紀錄亦無任何關於上揭數據變更有進行討論
之記載（原證2），即可得知。再者，被告環評委員會雖
於103年10月8日再次就系爭開發案召開第48次審查會議，
討論廢止第1次環評審查結論並作出第2次審查結論（即原
處分），惟查該次會議紀錄（原證4），仍無任何環評委
員就上揭歷次環說書重要數據之變更有做任何審議及討論
之記載，且103年10月定稿本環說書係於103年10月23日始
經參加人提送於被告（原證17），惟被告環評委員會卻早
於同年10月8日即作出系爭環評審查結論在案（原證4），
益證環評委員會對於上揭環說書相關重要數據之變更根本
未進行任何實質審議及討論，已悖於環評法第3條及最高
行政法院102年度判字第120號判決意旨所揭示環評委員會
應行合議制之正當程序甚明！
③尤有甚者，於103年10月8日第48次審查會議，郭文健委員
曾要求參加人應修改、補正相關資料，包括：「1.有關結
論㈢之⑵水文及水質部分，確保水質可符合總氮≦15mg/L
，總磷≦2mg/L之要求，日後進行環評追蹤考核時，採樣
點之認定為何？因氮磷的削減主要是依賴區外之人工溼地
處理單元。2.表5.5.2-5，P.5-35，水力傳導係數達250,0
00m/d數據可能有誤，請查證。」上揭委員所提出質疑及
應補正事項，涉及為確保參加人將來能確實執行其所承諾
廢（污）水之處理須達於一定標準值，以及所設置人工溼
地之環境保護對策能符合原先所估算之效用等，均為環評
法第6條第2項第8款「環境保護對策」所定環說書應記載
及法定應評估之事項。惟被告環評委員會竟未待參加人對
上揭事項補正相關資料或提出最終之環說書修正本即103
年10月定稿本（尤其103年10月定稿本環說書關於人工溼
地06之水力傳導係數已由250m/d大幅調降為4.6～7.4m/d
，參附表所示），即於第48次審查會議當日逕作成系爭環
評審查結論，明顯對於參加人應補件及環說書變更事項未
進行任何實質審議及討論，已悖於最高行政法院所揭示應
行合議審查之正當程序，且所作成之環評審查判斷，亦明
顯有係基於不完全資訊之違誤。
2.本案審查結論所附加之條件籠統模糊而不具理解可能性、預
見可能性及審查可能性，顯不符明確性原則，而具重大瑕疵
：
⑴按行政程序法第5條、司法院釋字第432號、第491號、第5
21號、第594號、第602號、第617號及第623號解釋，均闡
明行政處分之內容須具體明確，使人民有預見可能性，始
符合法治國家依法行政之要求。次按最高行政法院102年
度判字第70號判決、臺北高等行政法院101年度訴字第205
7號判決，明顯指摘多項環評審查結論之附款係違反明確
性原則，明確性要求亦及於附加之附款。復按最高行政法
院100年度判字第1040號判決意旨可知，所附之條件僅言
「應檢討」，卻未說明究竟應檢討至「何種程度」及「後
續之法律效果」為何時，其所附條件即屬不明確，況當此
條件之內容涉及「對環境有無重大影響」之判斷時，因條
件之不明確將破壞環境影響評估目的之達成，則明確性要
求更為重要。
⑵查本件原處分附加之附款多缺乏預見及理解可能性，原處
分顯違反明確性原則及前揭最高行政法院意旨：
①若將原處分公告內容中㈠與被告103年3月27日公告內容中
一交互參照，即可發現原處分公告內容中㈠，除將被告10
3年3月27日公告內容中一「委員其他要求事項」一語刪除
、「有關水土保持事項『須經主管機關確認』」改為「各
依相關規定辦理」外，二者之內容並無實質上之差異；原
處分仍為一「有條件通過環境影響評估審查」之處分，所
附加之2附款為「開發單位承諾放流水質標準除符合原承
諾值（COD：30mg/L、BOD：15mg/L、SS：15mg/L）外，應
符合下列要求：總氮應小於15mg/L、總磷應小於2mg/L。
」、「有關水土保持事項各依相關規定辦理」。詳言之，
被告仍認為，當開發單位確實履行前開二附款後，方無環
境影響評估法第8條即施行細則第19條所列各款對環境有
重大影響之虞。就「開發單位承諾放流水質標準除符合原
承諾值外，應符合下列要求：總氮應小於15mg/L、總磷應
小於2mg/L。」之此附款，對於「總氮應小於15mg/L、總
磷應小於2mg/L」之要求，原處分中㈢雖表示「本案環境
影響說明書已足提供審查判斷所需資訊……評述理由如下
：……2.本案環境影響說明書已就施工及營運期間之『氣
象』、『空氣品質』、『地形、地質及土壤』、『水文及
水質』、『噪音振動』、『廢棄物』、『景觀即遊憩』、
『社會經濟（包含土地利用、人口組成、公共設施與服務
、就業經濟、交通運輸』、『生態』、『文化資產』、『
環境衛生』等項目，進行調查、預測、分析或評定，並就
可能影響項目提出預防及減輕對策，經評估後本案對環境
資源或環境特性並無顯著不利之影響。摘述審查會議各方
關切之主要項目如下：……⑵水文及水質項目……本計畫
為有效處理氮、磷等營養鹽，除使用無磷之清潔用品外，
尋求鄰近農地使用本案之放流水為澆灌用水，更規劃於鄰
近農、林地設置人工濕地淨化系統，進一步淨化水質，確
保水質可符合總氮≦15mg/L，總磷≦2mg/L之要求。」惟
查，使用無磷之清潔用品此點，環說書8.1.4「水污染防
治計畫」（原證7）內根本並提及。故是否真能達到總氮
≦15mg/L，總磷≦2mg/L之要求？不無疑問。另環評委員
會設置總氮≦15mg/L，總磷≦2mg/L此標準的依據又為何
？亦有未明。
②就原處分「有關水土保持事項，各依相關法令辦理。」之
附款而言，何謂「有關水土保持事項」？該事項之具體內
容及範疇為何？開發單位應於何時、以何方式、依何相關
法令辦理該要求事項？均完全無從預見其具體內容，明顯
構成明確性原則之違反。
3.歷來最高行政法院見解業揭示環評委員會對於「附款之附加
」，或開發單位所提「環境保護對策」，均不得取代「法定
之許可要件」，即「對環境有重大影響之虞」之判斷，本件
環評結論卻藉由附款或開發單位所提「環境保護對策」（承
諾），來確保「對環境無重大影響之虞」此許可要件之存在
，顯具重大瑕疵：
⑴按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款」、「
主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，
內容應涵括綜合評述，其分類如下：二、有條件通過環境
影響評估審查。」行政程序法第93條第1項前段、境影響
評估法施行細則第43條第2款有明文規定，故被告關於進
行環評審查時，固得行使裁量權而附加條件，然行政裁量
權之行使並非毫無界限，仍需受司法審查（司法院釋字第
382號、第462號、第553號解釋理由參照），且不得違反
行政法之原理原則，應無疑問。次按最高行政法院102年
度判字第70號判決意旨可知，依環評法第7條及第8條之規
範意旨，於第1階段環評程序，僅係賦予主管機關「判斷
」系爭開發行為究係「毋須」抑或「應該」進行第2階段
環評。亦即，主管機關僅得作成「通過（1階）環評」或
「應續行1階環評」之「羇束處分」，惟並「無」授權主
管機關得作成「有條件許可』處分之選項。第1階段環評
程序重點僅在「過濾」系爭開發行為對環境有無重大影響
之虞，而「並未授權」主管機關得藉由「附加精密、科技
、嚴格的控管方式」（包括開發單位所提承諾或「環境保
護對策」），降低開發行為對環境所產生之影響，而使系
爭開發行為不需進入第2階段環境影響評估。申言之，環
評法之制度設計係認為，若屬對環境具有重大影響之虞之
開發案件，即應進入第2階段環評程序，並藉由第2階段環
評規定之「公開閱覽（環評法第8條）」、「提出意見（
環評法第9條）」、「範疇界定（環評法第10條）」、「
作成環境影響評估書（環評法第11條）」、「現場勘查（
環評法第12條）」及「公聽會（環評法第12條）」等公民
參與之法定程序，以確實評估系爭開發行為對環境產生之
影響及相關替代方案，被告自不得藉由附款或環境保護對
策而規避第2階段環評程序。
⑵經查，本件原處分如對照被告所廢止103年3月27日之原環
評審查結論，即可知原處分僅係將103年3月27日原環評審
查結論所列附款，均包裝為開發單位所提承諾或環境保護
對策而已，從而其本質上仍為附款。然而，縱使被告否認
其附款性質，而僅為開發單位所提「環境保護對策」（承
諾），惟依前開最高行政法院判決意旨，環評委員會亦不
得以環境保護對策之附加，而取代對法定許可要件即「對
環境有重大影響之虞」之判斷。準此，本件原處分記載：
「㈠……開發單位承諾放流水質標準除符合原承諾值（CO
D：30mg/L、BOD：15mg/L、SS：15mg/L）外，應符合下列
要求：總氮應小於15mg/L、總磷應小於2mg/L。……2、本
案環境影響說明書已就施工及營運期間之……『水文及水
質』……等項目，進行調查、預測、分析或評定，並就可
能影響項目提出預防及減輕對策，經評估後本案對環境資
源或環境特性並無顯著不利之影響。摘述審查會議各方關
切之主要環境項目如下：……⑵『水文及水質』項目，本
計畫未有效處理氮、磷等營養鹽，……更規劃於鄰近農、
林地設置人工溼地淨化系統，進一步淨化水質，確保水質
可符合總氮≦15mg/L，總磷≦2mg/L之要求。」然則：
①開發行為環境影響評估作業準則第12條第1項規定：「…
…廢（污）水應妥善處理，始得排放；……。」同條第2
項規定：「開發行為產生之廢（污）水排放至河川、海洋
、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者，應評估對該水體水質
、水域生態之影響，並訂定因應對策。」是可知，開發單
位對於應如何處理廢（污）水、處理後之水質為何、以及
廢（污）水排放至河川、海洋後，對於承受水體及水域生
態之影響為何，均應提出明確之相關方案及因應對策以進
行評估，且上開事項攸關「對環境有重大影響之虞」之法
定許可要件之判斷，被告自不得以附款或保護對策形式取
代該判斷。惟查，綜觀環說書定稿本，對於系爭開發行為
之廢（污）水排放（尤其於雨季時）究竟對鄰近萬里桐海
域有何影響，不僅隻字未提（此亦為參加人所自承），環
評會卻僅因開發單位提出放流水質標準符合承諾值（COD
：30mg/L、BOD：15mg/L、SS：15mg/L），以及總氮≦15m
g/L，總磷≦2mg/L之環境保護對策或承諾，而取代開發行
為之放流水究竟對鄰近海域有無重大影響之虞之判斷（此
參上揭原處分之記載即明），原處分顯有重大違誤。
②依最高行政法院102年度判字第70號判決對於中科四期環
評審查結論所附第2項附款：「放流水增訂管制限值如下
：
1.生化需氧量(BOD)最大限值15mg/L。2、化學需氧量(C
OD)最大限值60mg/L。3、懸浮固體(SS)最大限值15mg/L。
4、總氮(TN)最大限值50mg/L。5、氨氮最大限值10mg/L。
6、總磷(TP)最大限值10mg/L」，進一步指摘：「前揭放
流水增訂（設定）管制之「限值」其依據為何？該「限值
」對承受水體之水質與利用可能引起之影響又如何？另上
開所列生化需氧量（BOD）等以外之其他污染物，何以未
設定其限值？」即指摘對於上開應於環說書從事預測、分
析、評估並經環評委員會審查之事項，被告卻逕以附款、
條件之形式取代之，即明顯倒果為因，並使第2階段環評
制度成為具文，且有判斷基於不完全資訊之違誤。本件原
處分附款內有關放流水標準之設定與前揭中科環評案第2
項附款係屬雷同，自亦具有相同之違法問題，原處分應予
撤銷。
③被告環評委員會以開發單位（即參加人）作出一年內達到
廢水零排放之承諾，作為其認定系爭開發行為對環境無重
大影響之虞之理由，其顯有以開發單位之承諾或環境保護
措施事項，逕行取代對「環境有重大影響之虞」之許可要
件判斷：
Ⅰ經查，被告環評委員會第48次審查會議之「八、討論事項
」第㈡段載明：「開發單位承諾於取得使用執照後1年內
達成廢水零排放之目標，解決因污水排放所造成之環境影
響。」次查，原處分之評述理由第2、⑴段亦載明：「本
環評書件……並擬定具體之減輕預防對策，如增設砂濾及
活性炭等高級處理單元、區外設置人工濕地再淨化、尋求
鄰近農、林地澆灌用水需求、檢討區內源頭減量及規劃中
水回收系統等措施，不致因污水排放造成環境影響，開發
單位並承諾於取得使用執照1年內達成廢水零排放之目標
，解決因污水排放所造成之環境影響。」、第3段並載明
「開發單位……且已承諾增設三級處理、中水回收系統及
增設人工濕地，以達零排放之目標，經評估後本案對於保
育類物種或珍貴稀有動植物之棲息生存，並無顯著不利之
影響。」被告於104年5月11日答辯狀第28頁倒數第6行更
自承：「本案更要求系爭開發案之污水排放之承諾值（CO
D：30mg/L、BOD：15mg/L、SS：15mg/L），要求開發單位
採更嚴格之標準（總氮應小於15mg/L、總磷應小於2mg/L
），並承諾取得使用執照後1年內達成廢水零排放之目標
，徹底解決污水排放所造成對環境之影響。」
Ⅱ據上可知，被告環評委員會明顯以開發單位有關1年內達
成廢水零排放及污水處理應達一定承諾值等承諾事項，及
諸如設置人工濕地、尋求鄰近農、林地澆灌用水需求等環
境保護措施，作為認定系爭開發行為對周圍環境無重大影
響之虞之理由，已明顯構成以開發單位之承諾事項及相關
環境保護措施，作為取代有關「對環境有重大影響之虞」
之許可要件之判斷，依最高行政法院103年度判字第704號
、102年度判字第70號、102年度判字第120號等判決意旨
，被告環評委員會之判斷顯有重大違誤。
⑶本件原處分附款內記載：「有關水土保持事項各依相關法
令辦理。」惟查：
①開發行為環境影響評估作業準則第20條第3款規定：「開
發基地位於海岸地區，其規劃應符合下列原則：……三、
避免海岸侵蝕、淤積、地層下陷、陸域排洪影響等。」而
本件開發行為正鄰近海岸地區，開發單位自應依前揭規定
就如何避免海岸侵蝕、淤積、排洪及地層下陷等沿海區域
之水土保持問題提出相關規劃方案，並記載於環說書後由
環評委員會從事審查，上開事項實屬「對環境有重大影響
之虞」法定許可要件應予判斷之事項，自不得以附加附款
之方式取代該判斷。
②惟本件原處分附款卻僅記載「有關水土保持事項各依相關
法令辦理」，然而所謂「水土保持事項」之具體內容為何
？規劃方案為何？哪些水土保持事項應依何相關法令辦理
？如何辦理？均有未明，且上開事項均係開發單位應於「
事前」預測、分析、評估並記載於環說書經環評委員會審
查之事項，被告竟採「事後」提送確認之方式而未經環評
委員會事前審查，且列為審查結論通過之條件，揆諸前揭
最高行政法院判決意旨，原處分即顯有重大違法、瑕疵；
甚且，在欠缺上開事項相關之資料及說明下，被告根本無
從進行審查，其竟未予指摘，卻仍作出環評審查結論，原
處分顯有判斷基於不完全資訊之違法。
⑷況且，原處分所載附款既要求開發單位應達到放流水標準
為化學需氧量（COD）30mg/L、生化需氧量（BOD）15mg/L
、懸浮固體物（SS）15mg/L、總氮小於15mg/L、總磷小於
2mg/L之承諾，並認為開發單位於滿足上開要求後，系爭
開發行為始無對環境有重大影響之虞，此不啻證明原處分
對於「無重大影響之虞」之認定，係建立在開發單位履行
其有關放流水標準之承諾的前提上，換言之，倘若開發單
位未履行相關承諾或原處分未有相關附款或環境保護對策
，系爭開發行為於本質上即係對環境有重大影響之虞之開
發行為，被告竟以前開附款來取代環評法第8條、環評法
施行細則第19條之法定許可要件的判斷，其論理明顯倒果
為因，且造成規避進入第2階段環評的結果，原處分顯有
重大違法無疑。
4.原處分有判斷係基於不完全資訊之違法：
⑴按最高行政法院98年度判字第475號、99年判字第30號判
決及102年度判字第165號判決可知，倘若開發單位對於與
會之委員或機關所提出質疑或應補充資料未予實質回應，
而環評委員會在缺乏資料或說明之情況下仍逕為決議，其
環評審查結論即有判斷基於不完全資訊之違法。本件被告
環評委員會以開發單位（即參加人）作出1年內達到廢水
零排放之承諾，作為其認定系爭開發行為對環境無重大影
響之虞之理由，其顯有以開發單位之承諾或環境保護措施
事項，逕行取代對「環境有重大影響之虞」之許可要件判
斷，而顯有違誤，業如前述；且綜觀環說書定稿版，其有
關如何達到廢水零排放之措施及說明完全未有說明，開發
單位於初審會議之回覆意見又顯有諸多矛盾，導致如何達
到零排放目標顯有疑義，被告環評委員會顯有判斷基於錯
誤及不完全資訊之違法：
①經查，環說書定稿本有關如何達成廢水零排放目標之說明
，完全未有具體，環說書雖於第5-17頁記載：「依據墾管
處建議及環評大會決議事項，本渡假村須於使用執照變更
核定後1年內完成區外人工濕地設立，並達成零排放之目
標。在此過渡時期，污水處理場處理後之放流水，除導引
至區外人工濕地再淨化系統，提供作為臨近農林地澆灌用
水及道路洗掃使用外，須持續源頭減量以降低放流水對鄰
近水體之影響，並珍惜寶貴水資源。」第7-21頁記載：「
考量區外澆灌系統規劃、工程設計期程，承諾本案於使用
執照變更核定後1年內完成區外人工濕地設立，以達成零
排放之目標。」惟對於究竟採取如何之具體步驟以達到「
廢水零排放」目標，卻隻字未提（環說書所提設置人工濕
地措施亦僅為淨化水質之程序而已），對此一攸關環評法
第6條第2項第8款之「環境保護對策」及環評作業準則第1
2條第2項有關廢水排放至水體之因應對策等法定應評估事
項，竟完全未予說明，尤其「廢水零排放」之承諾又為環
評委員會用以認定系爭開發行為對環境無重大影響之虞之
理由，則在開發單位未說明如何達到廢水零排放之情況下
，環評委員會又如何認定其承諾事項得有效降低開發行為
對周圍環境之影響，可知原處分之判斷明顯基於不完全資
訊之違法甚明！
②此外，系爭開發行為第3次初審會議紀錄，該次審查結論
雖指示開發單位為「3年內達到廢水零排放之目標，請提
出逐年的具體實施策略」，對此開發單位則回覆其「3年
期」的實施策略，主要乃包含「強化源頭減量措施，降低
用水量」、「爭取鄰近農林地使用本渡假村回收水為澆灌
用水」、「規劃非接觸洩放廢水作為沖廁用水」等措施。
惟查，原處分及被告環評委員會第48次審查會議均要求開
發單位應「於取得使用執照後1年內」達成廢水零排放之
目標，惟上開開發單位之回覆係「3年期」之實施策略，
則採用「3年期」之實施策略究竟如何達到「1年內」零排
放之目標，已顯有疑義及矛盾，就此環評委員會之判斷顯
有基於錯誤資訊之違法。
③再者，開發單位之回覆內容僅簡略記載「強化源頭減量措
施，降低用水量」，惟所謂「強化源頭減量措施」之具體
內容為何？究竟可以降低多少用水量？均隻字未提，已有
違反明確性及資訊不完全之違誤；至於所謂「規劃非接觸
洩放廢水作為沖廁用水」之措施，其有關具體之規劃內容
及預估用多少廢水量從事沖廁等事項，不僅均隻字未提，
尤其用以沖廁後之廢水，其又將排放於何處？如何達到「
零排放」之承諾？均有未明，亦已構成判斷不完全資訊之
違誤。再查開發單位所謂「爭取鄰近農林地使用本渡假村
回收水為澆灌用水」措施，此舉僅係將原來廢水排放至水
體之舉措轉變為「排放」至鄰近農林地而已，所排放廢水
仍有污染鄰近農林地或灌溉系統之疑慮，且排放至農林地
之廢水，除少部分蒸散及為植物所吸收外，其大部分仍將
滲入地下水體或成為逕流而輾轉排入鄰近海域或水體，換
言之，前開措施根本無法達成「廢水零排放」之目標。
④被告固辯稱參加人係採取「經由中水回收系統供區外農、
林地澆灌及道路洗掃，其污水於非雨季可達零排放之目標
」云云，然查，被告所謂「供區外農、林地澆灌及道路洗
掃」之措施，早於「定稿前版本」環說書第5-15頁、103
年4月定稿本環說書第5-17、5-19頁均有記載，且3個版本
環說書關於區外農、林地澆灌及道路洗掃之需水量均載為
368.9CMD，甚且關於「節約用水計畫」，3個版本環說書
之內容幾乎雷同（參「定稿前版本」環說書第5-18頁、10
3年4月定稿本第5-21頁、103年10月定稿本第5-21），換
言之，三個版本環說書所採取達成零排放目標之相關措施
根本未有內容之變更，然而參加人卻承諾將達成目標之期
限由3年大幅縮短為1年，則究竟在相關措施之內容未變更
下，如何達成「1年」零排放目標，已顯有疑義，亦未見1
03年10月定稿本環說書有任何記載，被告環評委員會已有
判斷基於不完全資訊之違誤。
⑤尤有甚者，對於開發單位所提廢水用以「澆灌鄰近農林地
」之措施，於第3次初審會議中環評委員已提出質疑：「
又該澆灌水是用於非雨季，若在雨季怎麼辦？是否增加放
流量或暫存？」對此開發單位則回覆：「若在雨季因無法
執行區外澆灌，可能需增加放流水量，但本渡假村已增加
三級處理單元並加嚴管制標準，加上區外之人工濕地淨化
系統，相信降雨期間之排放水，對於承受水體影響應屬輕
微。」換言之，開發單位已自承於雨季期間，悠活渡假村
所產生廢水仍將排入鄰近海域及水體，亦即根本無法達到
「廢水零排放」之目標；且開發單位既自承廢水將於雨季
排入鄰近水體，則依環評作業準則第12條第2項規定，其
仍應提出廢（污）水對於承受水體之影響評估及因應對策
，並載明於環說書中，惟遍查環說書均未有相關記載，開
發單位於回覆中亦僅以「對於承受水體影響應屬輕微」一
語帶過，益證原處分有判斷基於不完全資訊之違誤甚明。
⑥再者，依開發單位於第3次初審會議之回覆意見：「估算
本渡假村平常日用水量為630.2CMD，扣除耗損水量後，平
常日排放量為448.8CMD（按：此亦為環說書定稿本第5-37
頁所記載之數據）；經檢算可用於區外農、林地澆灌及道
路洗掃之需求量，總計為368.9CMD（按：此亦為環說書定
稿本第5-17頁所記載之數據）……。」（原證6）由此可
知，縱使於非雨季期間，開發單位自己評估「平常日」之
放流水量為448.8CMD（惟此一數值究竟如何估算而出，有
所未明），已明顯大於用於區外農、林地澆灌及洗掃道路
之用水需求量368.9CMD，遑論於「假日」用水量829CMD、
「尖峰日」用水量912CMD之情況下（環說書定稿本第5-16
頁，表5.5.1-1），其放流水量更已明顯超過鄰近農、林
地之用水需求，則多餘之放流水究竟排向何處？如排入鄰
近水體，其造成之負面影響又為何？均未見開發單位或環
說書有所說明，此亦足證開發單位所採區外澆灌措施根本
無法達到「廢水零排放」之目標，足見原處分顯有判斷基
於錯誤及不完全資訊之違法。
⑦至於環說書定稿本第5-20頁圖5.5.1-2之用水平衡圖雖有
規劃悠活渡假村之用水循環系統，並顯示最後進入中水回
收系統之放流水398CMD，其中367CMD用於區外農、林地澆
灌及道路洗掃，其餘作為區內澆灌及生態池補充水，而可
達到零排放云云。然查，該用水平衡圖僅係針對「平常日
」之用水量502CMD進行推估，惟對於「假日」用水量829C
MD及「尖峰日」用水量912CMD之情形，究竟如何達到零排
放目標，則根本未有任何評估；況且，在「平常日」之用
水量502CMD下，尚且會產生367CMD之區外農、林地澆灌及
道路洗掃用水，已十分接近環說書所推估區外農、林地澆
灌及洗掃道路之需水量368.9CMD，遑論於「假日」用水量
829CMD及「尖峰日」用水量912CMD之情形，其放流水量勢
必遠大於區外澆灌需水量368.9CMD，此亦為參加人所不否
認（104年11月25日準備程序筆錄第13頁中段），可知根
本無法達到零排放目標。
⑧參加人固抗辯縱然於假日或尖峰日之放流水量會有增多情
形，但環說書所規劃廢水處理設施有效容積為956CMD，本
可作為儲存空間，以因應假日或尖峰日時段。然查，由環
說書定稿本第5-23頁表5.5.2-1「近5年污水申報平均每日
污水量」可知，悠活渡假村於100年5月間平均「每日」所
產生「污水量」高達641.3CMD，換言之，悠活渡假村於旺
季時，其可長達1個月以上每天均產生遠高於環說書所預
估區外農、林地澆灌需水量368.9CMD之廢水量，縱使廢水
處理設施有956CMD之儲存空間，然而不超過4天，區外農
、林地所無法吸納之之廢水將超出廢水處理設施所能儲存
範圍【計算式：956CMD÷（641.3CMD－368.9CMD）=3.5】
，顯示環說書現行所規劃處理系統，根本無法有效因應連
續「假日」或「尖峰日」之高用水量情形，所謂「廢水零
排放」云云，根本係無法達到之目標，原處分顯有基於錯
誤資訊之違法。
⑨更何況，開發單位及環說書所謂非雨季時區外澆灌用水需
求為368.9CMD，此一數據究竟如何推算而得，完全未見環
說書有任何說明，此亦為被告所自承（104年11月25日準
備程序筆錄第7頁）。實則，有關澆灌區外農、林地之面
積，依環說書記載乃約3公頃（參環說書定稿本第5-17頁
倒數第3行），而依開發單位澆灌「區內綠地」之預估用
水量，為每公頃綠地需20立方米（即20CMD）之用水量（
參環說書定稿本第5-16頁表格第7項），依此計算，澆灌
區外3公頃之農、林地之用水量應約僅需60CMD而已（20CM
D×3），則開發單位所謂368.9CMD之數據究竟如何推算而
得，已顯有疑義，遍查環說書復未見有任何說明，且此一
事項又攸關開發單位如何達到廢水零排放目標及所採取環
境保護措施，足見原處分有判斷基於不完全資訊之違法甚
明。
⑵參加人為履行其放流水處理應達一定承諾值（COD：30mg/
L、BOD：15mg/L、SS：15mg/L、總氮小於15mg/L、總磷小
於2mg/L）環境保護對策，所採用最重要措施為設置人工
溼地處理系統，惟細查其人工溼地系統之設計，根本完全
無法因應系爭開發案於「假日」及「尖峰日」之放流水量
，原處分顯有基於錯誤事實及不完全資訊之瑕疵：
①經查，參加人於定稿版前環說書所規劃之人工溼地淨化系
統之最大處理水量僅450CMD（原證9），惟悠活渡假村於
97年至101年未經環評而違法營運期間，經檢測平均每日
最大污水量可達582.2CMD（97年）、629CMD（98年）、55
4.2CMD（99年）、641.3CMD（100年）及613.6CMD（101年
）（參環說書定稿本第5-23頁，表5.2.2-1），明顯已無
法處置；於將來營運後，於參加人所預估「平常日」之放
流水量為448.8CMD之情況下，縱然勉強可進行處置，惟於
「假日」用水量829CMD、「尖峰日」用水量912CMD之情況
下（環說書定稿本第5-16頁，表5.5.1-1），則已明顯超
出人工溼地處理系統所得處理範圍，是以參加人究竟如何
藉人工溼地有效降低放流水之總氮及總磷數值？顯有疑義
。
②至於參加人固抗辯於環說書定稿本，業將人工溼地系統之
最大處理水量修改為650CMD云云。然查，在人工溼地系統
之設置區域及面積均未有變更之情況下，何以其最大處理
水量竟可從450CMD擴張為650CMD？均未見環說書有任何著
墨。再者，由環說書定稿本第5-34頁圖5.5.2-5可知，人
工溼地系統之處理流程乃將放流水分別抽取至1號及2號FR
P桶槽後，再分別流經人工溼地01至04區塊，最後再匯流
至人工溼地05及06區塊進行處置，且每一不同編號之人工
溼地區塊均有特別之處理設計（此參環說書定稿本5-36頁
表5.5.2-6即明），放流水須按順序分別通過01至06號人
工溼地區塊後，始可達到有效之水質處理，上揭處理流程
，亦為參加人所不否認（參104年11月25日準備程序筆錄
第10頁），既如此，由上揭環說書定稿本圖5.5.2-5可知
（環說書第5-34頁），1號及2號FRP桶槽之放流水分別經
人工溼地01至04處理後，所匯流至人工溼地05之每日平均
處理水量僅320CMD而已（人工溼地06亦為相同數字）！換
言之，環說書定稿本圖5.5.2-5所規劃人工溼地處理水量
最多根本不可能超過320CMD，則參加人所謂最大處理水量
650CMD究竟從何而來？不僅顯有疑義，亦顯與圖5.5.2-5
之規劃有所抵觸。退萬步而言，縱使認為人工溼地最大處
理水量可達到650CMD（此謹為假設語氣），惟於「假日」
用水量829CMD、「尖峰日」用水量912CMD之情況下（環說
書定稿本第5-16頁，表5.5.1-1），其放流水量究竟為何
？是否可能超出最大處理水量650CMD？均未見參加人有任
何評估並載於環說書中，而此攸關參加人究竟有無可能履
行其處理放流水至一定承諾值之重要事項，顯見原處分有
基於不完全資訊之重大瑕疵。
⑶開發單位未依「動物生態評估技術規範」（下稱動物技術
規範）於各季節進行2次以上之現地調查並提出調查報告
，原處分關於動物、生態之衝擊評估即有判斷基於不完全
資訊之違法：
①按動物技術規範關於動物生態野外調查之頻率及次數，以
所區分之3級區域而有不同，第1級區域係指不含山坡地的
平地，海拔在1百公尺以下；第2級區域則指山坡地、重要
野鳥棲地（IBA）、國有林地、海岸保護區、國家重要濕
地等；第3級區域則以自然保育為重點之保護區，包括國
家公園、自然保留區、野生動物保護區、野生動物重要棲
息環境、自然保護區等。從而，「開發區域位於第1級區
域中，應至少進行兩個季節的野外調查，以了解生物在不
同季節間的出現狀況。如果預定開發地點是在生態狀況複
雜的第2級區域，則應增加調查時間與調查次數。第3級區
域依國內之現行法令，屬於限制開發之區域，若有特殊因
素必須進行開發時，應進行最詳細的調查。各級區域應調
查次數及頻度，詳見表1。」而依動物技術規範表1之說明
，位處第3級區域之開發行為之動物生態野外調查頻率，
係四季均應調查，且「四季各2次以上」。
②查本件開發行為位處墾丁國家公園區，係屬動物技術規範
規定之第3級區域，從而開發單位從事動物生態野外調查
之次數應「四季各2次以上」，然而環說書卻記載開發單
位僅於101年7月12日至15日（夏季）、101年10月1日至4
日（秋季）、102年1月7日至10日（冬季）及102年5月13
日至16日（春季）各作1次調查，每次作業期間為四天三
夜（原證11），足證其並未依動物技術規範於各季節作2
次以上野外調查，導致動物生態調查報告顯有未足，被告
亦未予斟酌及指摘，其判斷顯有基於不完全資訊之違法。
⑷本件環評委員會第45次審查會議、第48次審查會議，有諸
多委員及機關代表提出許多質疑及應再補件說明之事項，
惟第48次審查會議竟未待開發單位補充資料並送交委員會
審查，即於該次審查會議作出有條件通過環境影響評估之
決議，審查結論即顯有判斷基於不完全資訊之違法：
①查於第45次環評審查會議中，郭文健委員提出：「若本身
無法進行氮、磷之削減，採人工溼地進行時，人工溼地之
操作維護管理計畫為何？如懸浮固體物之50%之去除率，
如何逆洗？逆洗之污水如何處理？」人工濕地與污水處理
工程有關，而污水處理工程乃「公共設施，公共設備之需
求」，依開發行為環境影響評估作業準則附表四，核屬環
評法第6條第2項第5款「開發行為之內容」應詳加說明之
事項；又依開發行為環境影響評估作業準則附表八，逆洗
污水處理影響「水質」，而「水質」乃「環境影響預測及
評估方式」所應預測及評估者，屬環評法第6條第2項第7
款「預測開發行為可能引起之環境影響」之一環；另水汙
染之防治，亦為環評法第6條第2項第8款環境保護對策之
應記載事項。
②賴進興委員提出：「1.放流水質之承諾值，列表呈現須包
含法規排放值，以及水質水資源保護區N，P標準」、「2.
澆灌用水之使用，檢測項目須包含農地灌溉用水之水質項
目。」關於水質水資源保護區N，P標準部分，乃委員審查
本案時之設定值，委員表明應列為承諾值，故與法規排放
值二者均為開發行為環境影響評估作業準則附表四內之應
記載事項，核屬環評法第6條第2項第5款「開發行為之內
容」應記載之事項。另就區外農地澆灌用水，因涉及土壤
是否會流失，而「土壤部分」，依開發行為環境影響評估
作業準則附表八「環境影響預測及評估方式」應加以預測
及評估，亦屬環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可
能引起之環境影響」之環說書應行記載之事項；此外此亦
涉及土壤保護計畫，為環評法第6條第2項第8款環境保護
對策之一環。
③唐琦委員提出：「1.……⑶考量當時申請建物非為觀光旅
館型態，且依現況開發量體與面積均在多數倍增下，僅以
雨水蓄水池與暴雨逕流池說明檢討其地表逕流處理，自無
法符合現今水土保持相關規定。據此，本案應確實依法提
後續相關設計送主管機關審查同意。」、「P5-16為何將
區外鄰地納入澆灌系統，請審酌其必要性，若屬本案不可
分割部分，建請納入本案審查……」、「基地下接濱海潮
間帶之部分邊界與現有車道若無排水溝，則請酌設截排水
處理以確保內水無外排之情事，進而符合原審定水土保持
計畫承諾。」關於地表逕流之處理，涉及「排水」，依開
發行為環境影響評估作業準則附表八「環境影響預測及評
估方式」應加以預測及評估，核屬環評法第6條第2項第7
款「預測開發行為可能引起之環境影響」之環說書應行記
載之事項。至於水土保持計畫，則應為環評法第6條第2項
第8款所指之環境保護對策之一。另委員所指區外鄰地既
然納入澆灌系統，則應一併列入環境影響評估範疇，則指
本案開發行為可能影響範圍應包括鄰地、並涉及鄰地之環
境現況、開發單位應預測開發行為所可能引起之鄰地影響
、鄰地之環境保護對策之制訂等環評法第6條第2項第6至8
款環說書應記載事項。
④墾丁國家公園管理處指出：「1.依據第3次初審會議意見
，保安林地函查內容，應含括所有開發基地，而非自行查
對土地登記謄本所載內容。請出具相關單位證明文件。」
、「2.萬里桐污水處理廠規劃污水處理量為110CMD，開發
單位核定之排放之污水量為690CMD，足超過規畫量六倍多
，無法納管處理。開發單位應自行處理，且零排放仍要求
一次到位，避免萬里桐環境遭受污水影響。」保安林地部
分，係開發行為環境影響評估作業準則第5條內附件二環
境敏感區位及特定目的區位限制調查表內所應記載及確認
之事項，開發單位應向主管機關函查確認，此亦屬環說書
應記載事項；而規劃利用萬里桐下水道處理污水，亦為開
發單位所提之環保措施替代方案之一，核屬環評法第6條
第2項第8款之環保措施替代方案。又第48次會議中，郭文
建委員提出：「2.表5.5.2-5，P.5-35，水力傳導系數達2
50,000m/d數據可能有誤，請查證。」
⑤上開環評委員及與會機關所提質疑，均屬開發單位應補件
、說明並經委員會審查後納入環說書之事項，其已涉及系
爭開發行為內容之審查及評估，且為環評法要求應記載於
環說書之法定評估事項，故環評委員會本應待開發單位從
事相關補件及說明後再為審查，其竟捨此不為，在開發單
位尚未就上開質疑提出任何補充資料之情況下，逕於第48
次審查會議即作出有條件通過環境影響評估之決議，其審
查結論即顯有判斷基於不完全資訊之違法。
⑸開發單位未依環評委員及相關法規之要求，提出詳實之用
水計畫書以說明其水源供應計畫及乾旱缺水應變計畫等事
項，原處分對此亦未予審查、斟酌，其判斷顯有基於不完
全資訊之違法：
查於第45次審查會議中，丁澈士委員要求開發單位之用水
規劃應「依用水計畫書審查作業要點第3條第6項規定辦理
」，復依開發行為環境影響評估作業準則第11條規定：「
開發單位施工及營運之用水，應先向水資源主管機關提出
用水計畫申請同意；……。」以及經濟部用水計畫書審查
作業要點第3點規範之用水計畫書應記載事項：「一、基
本資料。二、摘要內容。三、計畫概述。四、計畫用水量
。五、節約用水計畫。六、水源供應計畫。七、供水計畫
。八、乾旱缺水緊急應變計畫。九、附錄。」可知，開發
單位於本件應提出詳實之用水計畫以供環評委員審查及判
斷，內容並應包括水源供應計畫、供水計畫及乾旱缺水緊
急應變計畫等事項。尤其系爭開發案設置有兒童池、成人
池、懶水河、溫水池、海景池等遊憩用水設施，再包括生
活用水、澆灌用水、冷卻用水等在內，平均每日預估用水
量即達630.2CMD，尖峰日更高達954.4CMD，面對如此龐大
之用水量需求，究竟如何具備長期、穩定之供水而又不致
影響周邊農地及住家之灌溉用水及生活用水，上開水源供
應計畫、供水計畫以及乾旱缺水期間之緊急應變計畫等即
屬十分重要之規劃與說明，此亦係丁澈士委員之所以要求
開發單位應提出前揭計畫之原因，惟環評委員會竟不待開
發單位補充上開資料，而逕於第48次審查會議即作出審查
結論，導致相關供水計畫及乾旱期應變計畫之資訊全然缺
乏，原處分之判斷即顯有基於不完全資訊之違法。
5.末按系爭開發案與一般環境影響評估事件不同之處在於，本
件開發案係已經營運相當長時日後，始進行環評程序，從而
系爭開發案是否對周圍環境有重大影響之虞，從過去其所產
生環境污染之「實證資料」即可得知，而不需完全透過「預
測及評估」，就此，中研院學者早已明白指出悠活渡假村營
運迄今，已對鄰近萬里桐海域之珊瑚礁生態造成嚴重生存威
脅及破壞（原證18），而環評委員會竟無視於此，其無非僅
透過「廢水零排放」、「設置人工溼地」等環境保護對策之
控制措施，始認系爭開發案尚無重大影響環境之虞而已，惟
此顯然係以附款或環境保護對策來取代法定許可要件之判斷
，而違反環評法區別第1階段及第2階段環評程序之制度本旨
。況且，參加人所提「廢水零排放」、「設置人工溼地」等
環境保護對策，不僅充斥諸多錯誤及矛盾，且參加人前任代
表人亦因涉嫌掏空公司、詐領補助款及購買盜伐木等犯罪事
實，而遭臺灣臺南地方法院檢察署以違反證交法、詐欺罪、
背信罪及故買贓物罪等起訴在案，在參加人之公司信譽頗令
人疑慮之情況下，其是否會忠實履行環說書所載承諾事項，
殊令人懷疑，更遑論其相關環境保護對策之設計，不僅疏漏
諸多重要資訊，亦有甚多矛盾及錯誤之處，原處分應予撤銷
，以維護當地居民之權益等情。並聲明求為判決撤銷訴願決
定及原處分。
三、被告則以︰
㈠有關開發單位所補充之資料須經環評委員再行實質審議、討
論及確認之問題：
1.被告環評委員會之審查程序，不論初審會或環評審查大會皆
遵循下列之審查程序：⑴開發單位簡報。⑵開放當地居民及
民間團體陳述發言。⑶委員審查意見及詢問。⑷開發單位回
覆意見。⑸委員討論及決議。實際上從1-3次之初審會議，
乃至最終之環評審查會議上，環評委員大都於開會審查前已
將相關之問題與意見提列在意見單上，並於上開⑶委員審查
意見及詢問之程序上發言，被告環評審查慣行上以統問統答
之方式進行，全部委員詢問完成後，嗣由開發單位回覆全部
委員之意見，故對於委員之詢問及出席發言者之意見，開發
單位都已口頭立即釐清與回應，亦即對於問題疑點之釐清已
具有發揮合議制會議之實質審議及討論詢答之功能，遇無法
立即釐清者或當場釐清不足者，並於嗣後將委員所提之意見
，修正後送被告，被告依據環境影響評估書件定稿或補正事
項確認作業要點第3點規定交委員確認並簽名負責，僅係針
對各委員就自己所提之意見資料再次核對是否有遺漏或誤繕
之處，對於原先各委員之建議結論並無影響；準此，一些關
鍵性之問題在3次環評初審會及第45次環評委員會時概已釐
清。
2.被告目前專家學者之環評委員之遴選，係遵照環保署訂頒環
境影響評估審查委員會專家學者委員遴選要點，公開接受法
人、機關、大專校院、學術研究機構及環保公益團體之推薦
，且委員之專長類別儘量應以⑴土地利用規劃及管理。⑵文
化資產。⑶生態系統。⑷海洋、海岸及島嶼。⑸地形及地質
。⑹水土保持與防災。⑺空氣品質及噪音、振動。⑻氣候變
遷與能源。⑼水資源及水污染。⑽廢棄物及資源循環利用。
⑾土壤及地下水。⑿毒性化學物質及健康風險評估。⒀社會
、就業及公共政策。⒁產業與區域經濟等專長。以遴選1位
委員為原則，即環評委員中大都已涵蓋上開類別之專長，甚
至有些委員是學界領域之頂尖或具權威者，平時就非常忙碌
，然為尊重委員各具不同類別之專長，況且考量欲邀齊專家
學者召開環評大會，日期固難擇定，於此環保署訂頒環境影
響評估書件定稿或補正事項確認作業要點，僅要求各位環評
委員做書面之確認即可。
3.查目前環評雖屬合議制之審查，然相關法規範並無明定開發
單位所提之補正資料必須再經環評委員再開會作實質討論、
審議，實乃因環評事項係屬高度專業且具多面向的，為尊重
並責由各類別專長之環評委員自行把關負責即可，尤此環評
事項非類如一般之行政事項或法律問題必須集合多數專長類
同之委員藉由意見交流、交互辯證之方式才能經由過濾、辯
證及歸納濃縮得出結論；反之，各位環評委員各具不同之專
業面向，只要各委員所提之建議，開發單位都必須照單全收
收，如此不僅建議之面向更廣，況且所欲釐清之疑點及欲改
善之問題更多，更足以加嚴開發單位之責任，更能夠達到減
輕對環境之影響與衝擊之目標；此乃足以徵顯環保署訂頒「
環境影響評估審查委員會專家學者委員遴選要點」及「環境
影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」之原立法意旨
。
4.本案被告就委員書面確認之問題，並參酌行政法院之判決，
特於103年10月8日再次召開本件環評審查會（環評委員會第
48次會議），由出席委員就本案之疑點再次釐清，作成結論
且經委員當場確認各項問題已提出有效之因應對策，並無環
評法施行細則第19條所定對環境有重大影響者，旋經被告以
原處分公告撤銷被告103年3月27日公告之審查結論，並同時
公告本件環評審查結論。
㈡本案環評審查結論有關附款之疑義：
1.按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量
權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行
而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款
如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分
之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」行政程序法
第93條定有明文。又「行政機關作成行政處分有裁量權時，
得為附款，行政程序法第93條第1項前段定有明文。而附款
者，乃行政機關以條件、負擔、期限或保留廢棄權等方式，
附加於行政處分之主要內容的意思表示。又負擔係指附加於
授益處分之特定作為、不作為或忍受的義務而言，就負擔之
本質言之，原非不可單獨以行政處分之形態表現，但因附隨
於授益處分而成為附款之一種。授益處分附有負擔義務者，
授益人應履行該負擔，如不履行者，行政機關得強制執行，
……」（最高行政法院97年度判字第541號判決參照），當
行政機關作成之行政處分有裁量權時，得為附款，其附款乃
屬行政處分內容之一部分；反之行政機關作成之行政處分無
裁量權時，得為附款，其附款乃屬確保行政處分法定要件之
履行。
2.查本案之環評審查結論「㈠本案經綜合考量環境影響評估審
查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生
活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影
響之程度及範圍，經專業判斷，認定已無環境影響評估法第
8條及施行細則第19條所列各款情形之虞。開發單位承諾放
流水質標準除符合原承諾值（COD：30mg/L、BOD：15mg/L、
SS：15mg/L）外，應符合下列要求：總氮小於15mg/L、總磷
應小於2mg/L。有關水土保持及其他事項各依相關法令辦理
。㈡開發單位應於營運前30日內，將預定營運日期以書面告
知目的事業主管機關及主管機關，以利追蹤監督作業。㈢本
案環境影響說明書已足以提供審查判斷所需資訊，無須進行
第二階段環境響評估，………」並未以任何之附款方式，作
為有條件通過此環評審查或免予進行第2階段之環評。有關
訴稱「總氮小於15mg/L、總磷應小於2mg/L」之部分，僅係
環評委員就本件未經環評之開發案予以懲罰性之加嚴措施，
實無涉及有條件通過環評審查及免予進行第二階段環評之附
款。另「有關水土保持及其他事項各依相關法令辦理」部分
，乃因本件開發基地係屬建地，並非山坡地，而所稱之水土
保持事項係屬將來為提供作澆灌及儲存處理過之污廢水之生
態濕地（山坡地），本案審查結論於此僅作善意之提醒，因
山坡地之開發固應提出水土保持計畫，故該此贅述固無涉及
有條件通過環評審查或免予進行第2階段之環評事項。惟上
開開發單位之承諾及委員之加嚴措施乃屬有裁量權之附款，
其屬行政機關附加於行政處分之主要內容的意思表示，倘開
發單位未切實執行，即違反環評法第17條規定，將依環評法
第23條規定予以處分。故原告所陳本件環評案被告以附款方
式，作為有條件通過此環評審查或免予進行第2階段環評云
云，殊無可採。
3.原處分並無判斷恣意濫用及基於不完全資訊之違法：
⑴行政機關就高度專業性之環評判斷，付託委員有依法判斷
之餘地，此情同法官執行裁判時有依其法律專業及依法自
由心證之一般，除非是故意不按照專業法理或於法無據之
情形下，只任憑環評委員個人之喜好而恣意作出之判斷，
否則難謂有判斷咨意濫用之情形。系爭開發案僅單純由現
成合法之集合住宅申請變更作為一般旅館使用目的之開發
計畫，既非屬新開挖、整地之開發案，亦非一般之工業製
造、加工之廠區，更非屬製造毒性化學物質或產生有害空
氣污染物之化學工業廠區，其產生之生活污廢水對於環境
或對人民之生存與健康不致產生重大影響；非如製造毒性
化學物質或產生有害空氣汙染物之化學工業廠區，會對人
民之生存與健康產生重大影響之虞，概無需做健康風險評
估，故無須進入第2階段之環評。
⑵就系爭開發案對環境影響和衝擊之因子及環評委員最關心
之問題乃屬該旅館所排放之污廢水之處理；依水污染防治
法第7條第2項訂定之放流水標準第2條「餐飲業、觀光旅
館（飯店）、遊樂園（區）等管制之生化需氧量BOD：50m
g/L、化學需氧量COD：150mg/L；石油化學工業區以外之
專業區之專用下水道等管制之生化需氧量BOD：30mg/L、
化學需氧量COD：100mg/L、懸浮固體SS：25mg/L)」規定
以觀，本件環評結論嚴格要求系爭開發案之污水排放承諾
值（COD：30mg/L、BOD：15mg/L、SS：15mg/L），甚至採
更嚴格之標準總氮應小於15mg/L、總磷應小於2mg/L等；
開發單位更承諾於使用執照變更核定後1年內完成區外之
人工濕地之設立，以達到污廢水零排放之目標，準此各節
皆對開發單位採更嚴格的把關措施。
⑶另原告指稱：①郭文健委員：若本身無法進行氮、磷之削
減，採人工濕地進行時，人工濕地之操作維護管理計畫為
何？如懸浮固體物50%之去除率，如何逆洗？逆洗之污水
如何處理？②賴進興委員：放流水水質之承諾值，列表呈
現須包含法規排放值，以及水質水源保護區N、P標準，澆
灌用水使用，檢測項目須包含農地灌溉用水之水質項目。
③唐琦委員：僅以雨水蓄水池與暴雨逕流池說明檢討其地
表逕流處理，自無法符合現今水土保持法相關規定等云云
。惟查開發單位皆有回應環評委員所提之問題及疑點，並
納入環說書之定稿本內，或許所回應之內容不及原告所期
待之詳盡，然於環評委員會議時皆與委員溝通過，並獲得
環評委員之確認；總之，開發單位就環說書所記載者及其
承諾之各事項，皆必須確實履行，否則被告將依違反環評
法第17條規定，並依環評法第23條規定予以處分，期限內
未改善者可按日連續處法，甚至嚴重時可處以停工、停業
，以作好層層把關之措施。故原告所陳環評委員判斷恣意
濫用及環評審查結論係基於不完全資訊之違法等情節，實
無可採。
4.本案經環保署開會告知被告第45次環評審查結論過於簡陋，
應作修正，且考量近來有若干環評訴訟案件就開發單位所提
出之補充資料未經環評委員會進行實質審議、討論者，逕遭
行政法院撤銷有案。被告為求審慎乃於103年10月8日再次召
開本件環評審查會（環評委員會第48次會議），由出席委員
就本案之疑點再次釐清，作成結論且經委員當場確認各項問
題已提出因應對策並無環評法施行細則第19條所定對環境有
重大影響者，無須進入第2階段環評，案經被告以原處分公
告撤銷被告103年3月27日公告之審查結論（環評委員會第45
次會議），並同時公告本件環評審查結論在案，故原處分（
環評審查第48次會議）於法有據，並無違誤，況且行政機關
為力求其行政處分之適法性，乃屬正當，並非如原告所陳有
故意藉機護航開發單位云云。又系爭開發案僅屬單純由現成
合法之集合住宅申請變更作一般旅館使用目的之開發計畫，
既非屬新開挖、整地之開發案，亦非一般之工業製造、加工
之廠區，更非屬製造毒性化學物質或產生有害空氣汙染物之
化學工業廠區，其產生之生活污水對於環境或對人民之生存
與健康不致產生有重大之影響，經環評委員審認已無環評法
第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，應無需進入第2
階段之環評；本案更要求系爭開發案之污水排放之承諾值CO
D：30mg/L、BOD：15mg/L、SS：15mg/L)，要求開發單位採
更嚴格之標準（總氮應小於15mg/L、總磷應小於2mg/L），
並承諾於取得使用執照後1年內達成廢水零排放之目標，徹
底解決污水排放所造成對環境之影響。準此，不論對於當地
環境及海洋生態之衝擊皆能降至最低。另本案被告自1-3次
之初審會議及第45、48次之環評委員會上皆依據環保署訂頒
之規範並踐行相關法定程序而作成系爭環評審查結論，故所
為處分於法有據，並無違誤。況且，每場會議皆開放、邀請
當地居民與相關團體與會發言及旁聽，足以展現成熟開放之
民主風範。縱使開發單位前因以集合住宅未經環評程序違規
作旅館使用，而成為社會關注之焦點，亦屬另一層面之問題
，與本件環評審查案顯屬有間，被告亦已對其開罰不法利得
在案。準此，原處分於法有據，應予維持等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則陳述：
㈠基礎事實：本件環評所涉參加人之開發行為，並非旅館之興
建（土地開挖、建物建造）或擴建；實僅係就既有現成已實
際作為旅館營運之「悠活渡假村」中尚未准作合法旅館使用
之3至6區「集合住宅」建物（其他1、2區，已准作合法旅館
使用），申請變更作合法旅館使用及為旅館營業登記：
1.「悠活」不是「美麗灣」：
⑴「悠活」事件，被政治人物、環團與名嘴等，說是所謂「
美麗灣」翻版。甚至，前環保署長與環團，還以對方於「
美麗灣」案之作為，互激對方應對「悠活」同下重手。然
而，「悠活」不是「美麗灣」。參加人所有「悠活渡假村
」，因受土地取得時間及原有土地條件（如農路、水利地
等尚未取得）限制，自始未能合併一案申請興建；參加人
當初分為兩批，以6個區、6張建造執照分開申請，並據以
興建。83年10月提出申請1、2、5區「集合住宅」建造執
照；85年3月提出申請3、4、6區。1、2、5區於87年興建
完成，3、4、6區於88年興建完成，分別取得「集合住宅
」使用執照。興建完成後，「悠活渡假村」開始使用營運
，之後並無任何興建或擴建。無論「悠活渡假村」建物之
屬性為旅館或集合住宅，依環評法及其子法均無須實施環
境影響評估。其中，1、2區已於95年經墾管處准許設置旅
館，其建物變更為旅館使用，參加人並向被告為旅館業登
記。
⑵系爭開發行為之癥結，實在於法律規範現實之游移及變遷
，參加人所屬「悠活渡假村」第3至6區現有合法存在之建
築物，在墾管處與被告等主管機關之合法化輔導下，尚未
完成①依「墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地容許設
置旅館審核原則」、建築法等相關法令，向墾管處為旅館
設置及變更使用執照申請程序－由住宅變更為旅館使用，
及②依「旅館業管理規則」向被告為旅館業申請登記程序
。關於「悠活渡假村」，本無所謂應實施環境影響評估之
情形，參加人實亦無因故意或過失而違反環評法第22條所
定「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作
成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為」之情事
。
2.「悠活渡假村」之土地，為墾丁國家公園內管制程度最低的
「一般管制區鄉村建築用地」：
⑴「悠活渡假村」坐落之基地，自始為私有地，不是國有地
、公有地，不像「美麗灣」。該基地為「建地」，於72年
屏東縣實施區域計畫時依「非都市土地使用管制規則」編
為「鄉村區乙種建築用地」，嗣於82年因劃入墾丁國家公
園編為「一般管制區鄉村建築用地」。依「國家公園法」
第12條規定：「國家公園得按區域內現有土地利用型態及
資源特性，劃分左列各區管理之：一、一般管制區。二、
遊憩區。三、史蹟保存區。四、特別景觀區。五、生態保
護區。」所謂「一般管制區」，依「國家公園法」第8條
第4款規定，係指國家公園區域內不屬於其他任何分區之
土地與水面，包括既有小村落，並准許原土地利用型態之
地區。同法第14條則規定，「一般管制區」內，經國家公
園管理處之許可，得為左列行為：「一、公私建物或道路
、橋樑之建設或拆除。二、水面、水道之填塞、改道或擴
展。三、礦物或土石之勘採。四、土地之開墾或變更使用
。五、垂釣魚類或放牧牲畜。纜車等機械化運輸設備之興
建。七、溫泉水源之利用。八、廣告、招牌或其他類似物
之設置。九、原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用
者。十、其他須經主管機關許可事項。」可見，一般管制
區係管制程度最低者。又80年2月5日生效之「墾丁國家公
園計畫書第一次通盤檢討」第5章「國家公園計畫」第5節
「墾丁國家公園保護利用管制原則」（下稱「保護利用管
制原則」）第26條僅規定：「一般管制區內之鄉村建築用
地，以供建築鄉村住宅及必要之公共設施為主，其建築物
及土地之使用應依下列規定：一、建蔽率不得大於百分之
60。二、建築物高度不得超過3層樓或11公尺。三、建築
物與計畫道路境界線必須保持5公尺以上之距離。四、本
區內不得設置任何工廠。」
⑵悠活渡假村開發興建時所處環境，屬居住環境不良之萬里
桐農漁村聚落：
悠活渡假村坐落基地及附近環境，原本難謂優美（可對照
歷年空照圖得知）；基地內之植物，並非臺灣原生植物，
而是危害南臺灣莫此為甚的外來物種－銀合歡。再依「墾
丁國家公園計畫書第一次通盤檢討」：悠活渡假村坐落基
地所屬萬里桐，其「一般土地使用現況」為「建成地」；
為已開發使用之建地；並非農、牧、林野等非建成地，尤
非如「美麗灣」之原始海灣素地。依「墾丁國家公園計畫
書第一次通盤檢討」之現況說明，悠活渡假村坐落基地所
屬萬里桐，「住宅多沿主要道路兩旁發展……為建築較為
集中之農漁村聚落……房屋構造多為舊式磚造或土造，其
間亦混建有若干較新式一至二層樓房，出入道路多利用建
築間之空隙，狹窄而彎曲，衛生設備簡陋，常有雞舍豬欄
夾雜其間，居住環境不良」；93年7月29日生效之「墾丁
國家公園計畫書第二次通盤檢討」之描述亦同。萬里桐絕
對不是「美麗灣」，其被劃入國家公園顯然奇怪，悠活渡
假村實質上改良了萬里桐的原有環境。
⑶悠活渡假村之建築，均已依法興建完成：
①有關一般管制區「鄉村建築用地」，如前所述，80年2月5
日生效之「保護利用管制原則」第26條，僅明文規定「不
得設置任何工廠」。依法律保留基本原理，法律未禁止者
，原則上，即為許可；因此，此類建地，應可興建旅館。
②83年參加人以國外休閒渡假村（如關島PIC、馬爾地夫Clu
b Med）之概念為藍本，期在「萬里桐」，沿萬里路興建一
個與環境共生的渡假村。從一開始，參加人就以不亞於一
般旅館之設施標準（包含樓梯寬度、消防設施、防火建材
、生活污廢水處理等等）去設計與興建，而非僅用普通「
住宅」標準去設計與興建。惟墾管處誤解國家公園法第8
條第4款、第14條及行為時「保護利用管制原則」第26條
等規定，認為「一般管制區鄉村建築用地」不得設置旅館
，僅接受參加人以「集合住宅」申請建造執照。悠活渡假
村初始構想係採會員制，只提供特定會員使用，並非一般
旅館，因此參加人不得已接受主管機關之指導，以集合住
宅申請建照。
③因受土地取得時間及原有土地條件（如農路、水利地等）
限制，當初只能概分兩批，以6個區、6張建造執照陸續申
請，並據以興建。83年10月提出申請1、2、5區「集合住
宅」建造執照；85年3月提出申請3、4、6區。1、2、5區
於87年興建完成，3、4、6區於88年興建完成，分別取得
「集合住宅」使用執照。
3.墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地，依法得設置旅館：
⑴如前說明，一般管制區內之鄉村建築用地，本非不得設置
旅館。只是，設置旅館，依法（「區域計畫法」、「非都
市土地使用管制規則」、「發展觀光條例」等）須經主管
機關許可而已。「墾丁國家公園計畫書第一次通盤檢討」
中「保護利用管制原則」第26條則規定，「一般管制區內
之鄉村建築用地，以供建築鄉村住宅及必要之公共設施為
主，其建築物及土地之使用應依下列規定：一、建蔽率…
…五、本區內不得設置任何工廠。」依該條規定，鄉村建
築用地，以供建築鄉村住宅及必要之公共設施為「主」，
並非只限供建築鄉村住宅及必要之公共設施。何況，鄉村
住宅依法並不排除變更供作旅館之用（鄉村事實上也需要
旅館）。該條僅規定「本區內不得設置任何工廠」，並未
規定不得設置旅館。法律既無明文禁止，則於符合其他相
關法令規定下，自應准予設置旅館。
⑵依國家公園法第8條第4款規定，一般管制區係指准許「原
土地利用型態」之地區。悠活渡假村坐落之土地，於82年
改為墾丁國家公園區之前，為鄉村乙種建築用地。依非都
市土地使用管制規則，乙種建築用地容許供作鄉村住宅、
服務業、遊憩設施等使用。鄉村住宅依法並不排除供作旅
館之用；旅館是隨處（包括都市及非都市）需要的住宿服
務設施；旅館亦為重要之遊憩設施之一。是旅館應得設置
於非都市土地乙種建築用地，核諸其原土地利用型態（非
都市土地乙種建築用地），悠活渡假村所坐落土地，原本
即得供設置旅館之用。
⑶旅館業屬住宿服務業，其環境需求及影響，與一般都市計
畫住宅區及鄉村住宅實無明顯差異，且其建築物之使用尚
須符合建管、消防、環保、衛生等法令規定。因此，依適
當條件准許一般管制區之鄉村建築用地，比照都市計畫住
宅區或一般非都市土地鄉村建築用地，准許設置旅館，在
實質上與都市計畫法第34條、國家公園法第8條及第14條
、非都市土地使用管制規則相關規定之立法意旨及墾丁國
家公園三大計畫目標之一的「育樂」目標（另二大目標為
「保育」及「研究」），並無不合。
4.參加人依法辦理悠活渡假村既存建物使用執照變更申請等程
序：
⑴為經營悠活渡假村，參加人依行為時「保護利用管制原則
」第26條規定，申請取得集合住宅建築許可並取得使用執
照，建築用途分別為「停車空間、社區居民休憩中心、飲
食店、店鋪及住宅」等。參加人，以「第二個家」為理念
，引進太平洋島嶼渡假村之管理系統，對特定會員提供家
庭客房，以滿足不同家庭、團體之渡假居住需求，並營造
一濱臨海洋，有山有水，可提供國民定點渡假休憩的快樂
天地，一處有別於一般旅館，且具有優良品質之渡假村。
悠活渡假村自88年底起開始營運，惟交通部觀光局於89年
12月21日以觀賓89字第29499號函復被告謂：「墾丁悠活
渡假村之住宿設施，在實質上已具旅館之功能與特性，應
視為旅館並納入旅館業管理。」為適應主管機關之見解及
要求，參加人乃就全區建物集合住宅使用執照，於90年11
月14日向被告申請變更為旅館使用。
⑵參加人並非申請於該土地為新建或改建為旅館；而係就已
合法興建完成之集合住宅建築物，申請變更其使用執照為
旅館。惟90年11月29日，被告以墾管處認為一般管制區鄉
村建築用地不得設置旅館為由，駁回參加人之申請。參加
人不服，爰對被告提出訴願及行政訴訟（案號：本院91年
度訴字第536號）。行政訴訟進行中，92年1月28日內政部
國家公園計畫委員會審議通過：「一般管制區鄉村建築用
地」得設置旅館。參加人爰依本院法官勸諭，當庭撤回訴
訟。92年6月19日內政部核定「墾丁國家公園一般管制區
鄉村建築用地容許設置旅館審核原則」；依其規定，該原
則適用範圍為「已存在於一般管制區鄉村建築用地內之旅
館」，其所定審查項目包括「建物面臨之道路寬度應在8
公尺以上」等10項設置條件。隨後，93年7月29日生效之
「墾丁國家公園計畫第二次通盤檢討」乃正面規定，依其
第5章第6節「墾丁國家公園計畫各種分區、用地別容許使
用項目表」「一般管制區鄉村建築用地」之容許使用項目
為：「建築鄉村住宅及必要之公共設施……救濟院、育幼
院、養老院、養生住宅、敬老院、廟宇、教堂、宗祠、日
用品零售、服務業（金融業……出租業、承攬業、打撈業
、飲食業……）……一般旅館、民宿、汽車或機車修理業
、桶裝液化石油氣之販賣、及不妨礙地方發展及不違背公
序良俗之其他新興之使用項目」。如此變動，實正顯示，
墾管處先前對國家公園法及「保護利用管制原則」相關規
範有所誤解。如此誤解，則已造成參加人未能自始即以旅
館申請建照及為營業登記之後遺症。
⑶參加人於92年7月23日向墾管處提出1、2區變更旅館使用
執照申請，仍遭墾管處多所延宕，於95年7月4日才獲准發
照。參加人於92年僅先就1、2區申請變更旅館使用執照，
係因1至4區中間尚夾有他人所有畸零地等因素，故無法四
區合併申請；而5、6區則有建物是否臨寬度8公尺以上道
路之疑義，且未與1、2區直接連接（中間隔有3、4區）。
墾管處也勸導參加人先變更1、2區，等過後再依情況申請
變更其他各區。96年參加人擬續就3、4區申請旅館設置及
變更旅館使用執照，墾管處要求參加人加入5、6區合併辦
理。惟97年12月10日墾管處卻以墾企字第0970008253號函
通知參加人，要求參加人將1、2、3、4、5、6區全部整併
再送該處審議辦理。
5.參加人並無（原告及環團所指）應實施環境影響評估而故予
規避之情事：
⑴悠活渡假村於83、85年申請建造執照時，環境影響評估法
之子法「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標
準」尚未訂定。行為時環保署頒訂「環境影響評估法公布
後相關子法訂定前過渡時期執行原則」規定，「應實施環
境影響評估之開發行為仍依現行各相關法令規定辦理環境
影響評估事宜」；國家公園法施行細則第10條，即為其所
定「附件一」所指相關法規之一。國家公園法施行細則第
10條規定：「依本法第14條及第16條規定申請許可時，應
檢附有關興建或使用計畫並詳述理由及預先評估環境影響
。其須有關主管機關核准者，由各該主管機關會同國家公
園管理處審核辦理。」悠活渡假村之興建，並非環評法第
5條第1項第1至10款所定應實施環境影響評估之開發行為
。但參加人於申請建照時，因係於一般管制區為建築物之
建設，仍依國家公園法施行細則第10條規定預先評估環境
影響，及檢具環境影響說明書，並經墾管處及被告等主管
機關審核通過。
⑵89年11月1日環境影響評估法之子法「開發行為應實施環
境影響評估細目及範圍認定標準」修訂，其第31條第1項
第13款規定：「觀光（休閒）飯店旅（賓）館興建或擴建
，符合下列規定者：㈠位於國家公園，申請開發面積1公
頃以上者」應實施環境影響評估。98年12月2日該子法修
訂，其第31條第1項第14款規定「申請開發或累積開發面
積」超過1公頃者，應實施環評。惟悠活渡假村於88年即
已全部興建完成，開始營運使用；之後，並無任何興建或
擴建。
⑶至於使用執照之變更及旅館營業登記之申請，應非前揭子
法第31條第1項第13款所定之旅館「興建或擴建」。設若
其亦應認屬「興建或擴建」，實應另以法律明確規定，方
符憲法第23條所揭法律保留原則；在法律保留原則下，所
謂「旅館之興建或擴建」，解釋上，實不及於「興建或擴
建完成後之使用」。即使放棄法律保留原則，認為「旅館
之興建或擴建」可解釋及於「完成後之使用」，其文義實
非一般人所能合理理解。甚至墾管處、被告長久以來，亦
未認為「悠活渡假村」之旅館設置、使用執照變更及營業
登記之申請確屬「旅館之興建或擴建」，亦並未要求或指
導參加人應實施環評。
6.就「悠活渡假村第3至第6區建物申請容許設置旅館案」，墾
管處97年7月3日第1次審查會議結論㈠亦認：「本案已完工
住宅申請改設旅館」，「無涉開發行為」。既然「無涉開發
行為」，理應無須實施環境影響評估，參加人更無所謂「規
避環評」之事。又悠活渡假村實無應環評未環評之情形，參
加人就悠活渡假村之興建營運，長久以來，並已實施相關必
要措施以善盡環境保護義務，實未對整體環境造成不良影響
。而國家公園內之1公頃以上旅館之興建及擴建應實施環評
者，為91年以後增訂之法律義務，參加人並無應實施環境影
響評估而故予規避之行為。惟為使悠活渡假村1至6區均能在
政府輔導下全部完成合法化程序，參加人仍依墾管處後來之
要求於102年4月1日提出環境影響說明書請轉被告審查，不
料，引發所謂「悠活」是「美麗灣」翻版之議論及攻詰。其
中，又衍生誰才是本件環評主管機關之紛嚷（被告根本不認
自己為主管機關，也不想作為主管機關，硬被環保署解為主
管機關，卻遭環團指其搶當主管機關以護航參加人！）。如
此政治與社會效應之發展，對參加人並不公平，但也突顯了
環評法令解釋適用之難以捉摸，連政府部門都難知其然也。
7.系爭環說書之提出與審查：參加人於102年4月1日就首揭「
開發」行為提出環境影響說明書，案經被告環評委員會於10
2年8月8日、9月25日及11月22日召開3次初審會議，於同年1
2月31日第45次會議決議有條件通過環境影響評估，被告以1
03年3月27日公告審查結論。嗣案經被告重新審查，於103年
10月8日召開第48次環評委員會修正上述審查結論，通過環
境影響評估，並以原處分重新公告「悠活渡假村開發計畫環
境影響說明書」審查結論，同時撤銷原103年3月27日審查結
論公告。
㈡原告等並不具有本件訴訟之當事人適格；並無事證足以顯示
被告所為系爭審查結論之行政處分「違法」以致「損害行政
訴訟法第4條第1項所定其權利或法律上之利益」之情事：
1.依行政訴訟法第4條第1項規定，是否具備該條項所定「違法
」及「損害其權利或法律上之利益」之要件，並非憑原告之
主張，實須由行政法院就個案情形作實體上之審查判斷。原
告所引最高行政法院102年度判字第70號判決諭示：「……
當地居民認為（主張）環評主管機關就開發單位提出之環說
書、評估書初稿或評估書所為審查結論，對其生存、工作、
財產等權利或利益造成不良影響或重大影響之虞，應屬前述
行政訴訟法第4條規定之利害關係人，而有實施訴訟之權能
（當事人適格），行政法院應就其主張有無理由，予以調查
審究。至上開所指「當地居民」之意涵為何，應就「個案」
開發行為可能影響的環境（包含陽光、空氣、水、土壤等）
範圍之「具體情況」－亦即審酌具體開發行為個案，所為依
據本法事前以科學、客觀的調查、預測、分析及評定結果，
憑以判斷該提起撤銷訴訟之原告，是否係「居住」在該具體
個案開發行為「可能引起之『環境（陽光、空氣、水、土壤
等）影響範圍』內」（包含開發行為所在地及依上開方法預
測可能影響環境範圍內之居民）者，而為決定。」依該判決
要旨可知，撤銷環評審查結論訴訟之原告，可為「當地居民
」，但須具體主張環評審查結論「對其生存、工作、財產等
權利或利益造成不良影響或重大影響之虞」；而行政法院應
審究判斷其主張是否有理－並非原告之主張即可自動充實行
政訴訟法第4條第1項所定「損害其權利或法律上之利益」之
訴訟要件。
2.原告另依最高行政法院102年度判字第453號判決主張，「凡
依個案具體情況可資判定原告或訴願人之生命、身體、健康
及財產權有遭受開發行為侵害之虞，或其係居住於開發行為
所在鄉鎮或毗鄰鄉鎮之居民，或係居住於鄰近開發位址『至
少』5公里或10公里範圍內，導致其在環評法上所保障之程
序權、生命權及財產權等可能遭致開發行為侵害，其即具有
提起撤銷訴訟（訴願）之適格」云云。原告之主張，實為曲
解。姑不論，該判決所謂「至少開發行為之5公里範圍內者
」可認為屬「當地居民」乙節，實無法律依據；該判決實僅
就所謂「當地居民」之意涵，表示意見耳。該判決並非表示
，只要是「當地居民」，即可不必主張（法院也不必調查審
究）個案之環評審查結論有何「損害其權利或法律上之利益
」之具體情事。本件依行政訴訟法第4條第1項規定，並參照
最高法院102年度判字第70號判決要旨，原告等是否為適格
當事人，不應僅以原告等之空泛且抽象之說為已足，本院實
應以被告（就參加人提出之環說書）所為系爭審查結論有何
違法，以致有何原告所主張之「損害其權利或法律上之利益
」、有何「對其生存、工作、財產等權利或利益造成不良影
響或重大影響之虞」，而為實體審究判斷。
3.本件環評所涉參加人之「開發」行為，並非旅館之興建（開
發土地、建物建造）或擴建；實僅係就既有現成已實際作為
旅館使用之「悠活渡假村」中尚未准作合法旅館使用之3至6
區「集合住宅」建物（其他1、2區，已准作合法旅館使用）
，申請變更作合法旅館使用。參加人提出之環說書，係針對
上述「開發」行為；被告之審查結論，係針對參加人就上述
「開發」行為提出之環說書。原告等自應針對被告之審查結
論，具體主張：究竟有何「損害其權利或法律上之利益」、
有何「對其生存、工作、財產等權利或利益造成不良影響或
重大影響之虞」；原告等並應就其主張，為相當之舉證。原
告所主張「原告等人均居住於臨海地區，與系爭開發行為均
鄰近同一片海域，而開發計劃廠址之污水放流口係位於鄰海
之萬里路，污水排放、擴散之結果，將直接影響恆春鎮、車
城鄉外圍海域，原告等將直接遭受水污染影響之衝擊，開發
行為將侵害其生命、身體、健康等權利」云云，亦是空泛而
無稽。首先，關於本件「開發」，參加人係申請將所營「悠
活渡假村」3-6區既有現成之合法集合住宅建物變更為一般
旅館使用並為旅館營業登記，並非變更為工廠使用，本無所
謂「廠址」。其次，不論3至6是否依法變更作為一般旅館使
用，都有相同的污廢水須要處理。「悠活渡假村」全區污廢
水之處理，詳載於環說書（第5-23至5-41頁）；統計近5年
檢測之放流水也均符合最新公告之法定放流水標準（環說書
第5-24頁）。假若3至6區不作為旅館使用，則仍是作集合住
宅使用，仍會產生相當生活污水，其污水經處理後仍然依照
目前排放水排放路徑，其應適用之污水處理程序及放流水標
準，不會比旅館較高，且必低於參加人於環說書所為加嚴承
諾。原告等以系爭開發行為所涉污廢水排入海域，渠等將直
接遭受水污染影響之衝擊，將侵害其生命、身體、健康等權
利云者，實乏事證可據。至於原告等自家之生活污廢水，恐
怕根本未經處理，就直接排入其所指海域吧？！
㈢被告就參加人提出之環說書所為系爭審查結論公告，更無「
違法」，致損害原告等之權利或法律上利益之情事：
1.按撤銷訴訟，僅限於行政處分「違法」，致損害其權利或法
律上之利益者。次按環評法第7條規定：「（第1項）開發單
位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事
業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查
。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日
內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發
單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。（第
3項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響
評估並經許可者……。」同法第8條第1項規定：「前條審查
結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境
影響評估者……。」又環評法施行細則第43條規定：「主管
機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應
涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。
二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階
段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管
機關認定者。」
2.被告所公告系爭審查結論，係屬環評法施行細則第43條第1
款之「通過環境影響評估審查」，並非第2款之「有條件通
過環境影響評估審查」，並無「違法」之情形。至於審查結
論內涉及放流水質（COD：30mg/L、BOD：15mg/L、SS：15mg
/L、總氮小於15mg/L、總磷應小於2mg/ L）之論述，僅是被
告對於參加人承諾之作為加嚴要求，並經參加人納入系爭環
說書（定稿本／第5章第2頁及第25頁）予以承諾，其性質與
環說書內其他內容相同，係參加人將來執行承諾事項之依據
。設若參加人將來未切實據以執行，係屬違反環評法第17條
之問題，與本件被告公告審查結論係屬環評法第7條第2項範
疇，應為二事。原告所為反對主張，概為曲解或誤會。此外
，被告所公告系爭審查結論，並未違反任何實體法、程序法
、中央法規、地方法規、有拘束力之解釋、判例或一般行政
法原則，顯無行政訴訟法第4條第1項所定違法之情形等語。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有
土地分區使用證明、土地登記謄本（環說書附錄3）、悠活
渡假村第1區至第6區住宅使用執照、第1區至第2區變更後一
般旅館使用執照（環說書附錄3使用執照）、旅館業登記證
（環說書附錄3）、墾管處102年4月9日墾企字第1020002372
號函（本院卷1第146頁）、參加人102年6月4日悠執字第31
號函（本院卷1第147頁）、被告環評委員會102年8月8日、
同年9月25日及11月14日3次初審會議紀錄（本院卷1第148-1
76頁）、102年12月31日第45次會議紀錄（本院卷1第202-21
4頁）、被告103年3月27日公告（本院卷1第178-179頁）、
被告環評委員會103年10月8日第48次會議紀錄（本院卷1第1
92-198頁）、原處分（本院卷1第50-53頁）、環保署103年1
0月22日環署訴字第1030044242號訴願決定書（本院卷1第76
-77頁）及104年2月10日環署訴字第1030098517號訴願決定
書（本院卷1第110-116頁）附卷可稽，洵堪認定。
六、兩造之爭點為：㈠參加人興建營運之悠活渡假村，是否屬於
應實施環評之開發行為？㈡原告是否為原處分之法律上利害
關係人，而具有得提起本件撤銷訴訟之訴訟權能？㈢原處分
公告「悠活麗緻渡假村開發計畫環境影響說明書」通過環評
審查結論部分，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠參加人興建營運之悠活渡假村，係屬應實施環評之開發行為
：
1.按61年6月13日制定公布並自公布日施行之國家公園法第2條
規定：「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，
適用其他法令之規定。」第8條第4款規定：「本法有關主要
名詞釋義如左：……四、一般管制區：係指國家公園區域內
不屬於其他任何分區之土地與水面，包括既有小村落，並准
許原土地利用型態之地區。」第14條第1項：「一般管制區
或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一
、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。二、水面、水道
之填塞、改道或擴展。三、礦物或土石之勘採。四、土地之
開墾或變更使用。五、垂釣魚類或放牧牲畜。六、纜車等機
械化運輸設備之興建。七、溫泉水源之利用。八、廣告、招
牌或其類似物之設置。九、原有工廠之設備需要擴充或增加
或變更使用者。十、其他須經主管機關許可事項。」次按80
年2月5日生效之墾丁國家公園計畫書第一次通盤檢討（本院
卷1第342-347頁）第26條規定：「鄉村建築用地以供建築鄉
村住宅及必要之公共設施為主，其建築物及土地之使用應依
下列規定：……四、每宗建築基地申請建築時，應依下列規
定：1.建築物須為雙拼或獨棟，並不得為集合住宅建築，…
…。五、本區內不得設置任何工廠。」93年7月29日墾丁國
家公園計畫第二次通盤檢討（本院卷1第348-354頁）第26條
規定：「鄉村建築用地以供建築鄉村住宅及必要之公共設施
為目的，其土地容許使用、及不容許使用之規定如下：㈠應
依『墾丁國家公園計畫分區、用地容許使用項目表』所列之
容許使用項目使用。㈡前項容許使用項目之事實設立申請、
營業及工商登記……仍須依相關法令規定辦理。但申請設置
一般旅館者，並應符合內政部核定『一般管制區鄉村建築用
地申請設置旅館之審核原則』規定之各項條件。㈢不容許使
用之項目為：……。」又內政部93年7月21日修正發布並自9
3年7月29日生效之「墾丁國家公園計畫保護利用管制原則」
第1條規定：「墾丁國家公園範圍內之土地及海域，除依國
家公園法及施行細則之規定管制外，應依本保護利用管制原
則之規定。」第26條規定：「鄉村建築用地以供建築鄉村住
宅及必要之公共設施為目的，其土地容許使用、及不容許使
用之規定如下：一、應依『墾丁國家公園計畫分區、用地容
許使用項目表』所列之容許使用項目使用。二、前述容許使
用項目之事業設立申請、營業及工商登記、稅捐、廢棄物處
理、水污染防治、建築物建築管理及建築物安全等事項，仍
須依相關法令規定辦理。但申請設置一般旅館者，並應符合
內政部核定『一般管制區鄉村建築用地申請設置旅館之審核
原則』規定之各項條件。三、不容許使用之項目為：……。
」而依「墾丁國家公園計畫各種分區、用地別容許使用項目
表」規定：一般旅館為一般管制區鄉村建築用地容許使用項
目。
2.又按內政部92年6月19日台內營字第0920086578號函核定「
墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原
則」（本院卷3第57-58頁）規定：「……二、申請方式：採
申請許可制，即申請人應檢具下列文件，向內政部營建署墾
丁國家公園管理處（以下簡稱本處）提出申請。……三、設
置旅館之條件：……九、本原則適用範圍為已存在於一般管
制區鄉村建築用地內之旅館；試辦1年。」嗣後內政部94年1
月13日內授園字第0940081169號函核定「墾丁國家公園一般
管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原則」（本院卷3第5
4-56頁）規定：「……二、申請方式：採申請許可制，即申
請人應檢具下列文件，向內政部營建署墾丁國家公園管理處
（以下簡稱本處）提出申請。……三、設置旅館之條件：…
…九、本原則適用範圍為已存在於一般管制區鄉村建築用地
內之旅館。」再按90年11月14日修正公布之發展觀光條例第
2條第8款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅
館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經
中央主管機關核定相關業務之營利事業。」第3條規定：「
本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市
政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第24條第1項：「經
營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主
管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」
3.另按83年12月30日制定公布並自公布日施行之環境影響評估
法第4條規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：
指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及
完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策
對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、
生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之
調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明
及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影
響評估及審查、追蹤考核等程序。」第5條規定：「（第1項
）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響
評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、
大眾捷運系統、港灣及機楊之開發。三、土石採取及探礦、
採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林
、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及
運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區
建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。
十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所
之興趣。十一、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前
項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環
境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法
公布施行後1年內定之，送立法院備查。」又環保署依環評
法第5條第2項規定之授權，於84年10月18日訂定發布並自發
布日施行之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定
標準」（下稱認定標準）全文35條，尚未規定位於國家公園
之旅館興建或擴建，申請開發面積1公頃以上者；惟嗣於89
年11月1日修正發布第31條第13款第1目規定：「其他開發行
為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……十三、
觀光（休閒）飯店、旅（賓）館興建或擴建，符合下列規定
之一者：㈠位於國家公園，申請開發面積1公頃以上者。」
4.綜參前揭規定可知，於國家公園開發建築設置旅館，涉及土
地開發、設置規劃、建築開發、設置許可及經營管理等管制
事項，而有關土地利用，應以國家公園法及其相關子法作為
其上位土地使用之管制規範，另有關具體開發行為之規劃、
設置及使用，則以行為時各專業法規（如環保法規、建築法
規或發展觀光條例等）作為其下位具體開發行為之管制依據
，並依開發行為內容及目的循序申請許可，而由各該管制事
項專業法規之主管機關，於多階段行政程序中，基於專業法
規授與之法定職權審查核准各該管制許可，而終局由目的事
業主管機關核發旅館設置許可登記證後，始得開始經營旅館
業務。又揆諸我國對於國土利用，係依據都市計畫法、區域
計畫法及國家公園法實施土地使用管制，依據前揭土地利用
與開發建築之法制沿革及相關規定，國家公園區域內一般管
制區之鄉村建築用地，原不得設置興建提供旅客住宿之旅館
，其公私建築物應以供建築鄉村住宅及必要之公共設施為主
，嗣於93年7月29日墾丁國家公園計畫第2次通盤檢討後，始
容許於93年7月29日前已存在於一般管制區鄉村建築用地內
之一般旅館業者申請設置一般旅館，且採申請許可制，於符
合「一般管制區鄉村建築用地申請設置旅館之審核原則」規
定之各項條件之情況下，始得為之。其次，依據前揭環評法
及認定標準所稱之旅館興建或擴建之開發行為範圍，係包括
該開發行為之規劃、進行及完成後之使用。是以，原於93年
7月29日前即已存在於國家公園一般管制區鄉村建築用地內
之違規旅館業者，雖已開發建築完畢，惟其依「墾丁國家公
園一般管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原則」申請設
置一般旅館以合法經營旅館業務者，核係建築完成後之使用
行為，係屬環評法第4條所稱之開發行為範圍，則其開發面
積如為1公頃以上者，依當時（89年11月1日修正發布）有效
施行之認定標準第31條第13款第1目規定，自應實施環境影
響評估。
5.經查，參加人於墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地，以
興建住宅名義建造悠活渡假村，分為6區（當時開發面積合
計超過1公頃以上），於84年及86年分別取得建造執照，於8
7年至88年間先後取得使用執照，並於88年底開始違規經營
旅館業務，提供旅客住宿等服務。嗣於92年間以悠活渡假村
第1區及第2區（面積合計未超過1公頃）向墾管處申請容許
設置旅館使用，經墾管處於95年間核准變更登記為一般旅館
使用，並經被告於95年10月20日核發旅館業登記證。參加人
嗣又於96年至97年間及103年間以悠活渡假村第3區至第6區
向墾管處申請容許設置旅館使用，惟經審查皆未通過等情，
已據兩造及參加人陳述在卷，且有土地分區使用證明、土地
登記謄本（環說書附錄3）、悠活渡假村第1區至第6區住宅
使用執照、第1區至第2區變更為一般旅館使用執照（環說書
附錄3使用執照）、旅館業登記證（環說書附錄3）及墾管處
105年1月8日墾企字第1040011233號函附資料（本院卷3第4-
58頁）在卷足憑，堪予認定。
6.揆諸參加人開發興建悠活渡假村當時，國家公園法及墾丁國
家公園計畫書第1次通盤檢討業已明定限制國家公園一般管
制區鄉村建築用地不得設置旅館，則參加人以興建住宅之名
而行設置旅館之實，自已違反行為當時之土地使用管制規定
。又內政部嗣後雖以92年6月19日台內營字第0920086578號
函核定「墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地容許設置旅
館審核原則」，放寬對國家公園區域內之土地使用管制，惟
參加人係於93年7月29日前即已存在於國家公園一般管制區
鄉村建築用地內之違規旅館業者，觀諸其經營之悠活渡假村
第1區至第6區之開發使用面積合計已超過1公頃以上，則依
當時（89年11月1日修正發布）有效施行之認定標準第31條
第13款第1目之規定，本應實施環境影響評估，並不因其將
之切割為第1區至第2區或第3區至第6區之申請案而異其法律
效果。再者，鑑於開發行為之規劃、進行及完成後之使用，
均係對環境加諸人為之干擾，於未經完成環境影響評估，確
認足以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響前，並不
許開發單位擅自從事開發行為。是故，參加人於96年至97年
間向墾管處（使用地主管機關）申請「悠活渡假村申請容許
設置旅館案」之審查時，經環保署於97年12月5日以環署綜
字第0970096311號函復墾管處略以：如於認定標準訂定後申
請設立旅館，應依認定標準之規定實施環評（環說書附錄4
），參加人嗣方依此於102年4月間提出系爭開發行為環境影
響評估審查之申請，依其開發計畫內容所載稱：悠活渡假村
屬既設之遊憩場所，申請於墾丁國家公園區域內（使用分區
為一般管制區，使用地類別為鄉村建築用地）設立一般旅館
，總開發面積為16,452平方公尺，屬於行為時認定標準第31
條第1項第1款第1目應實施環評之開發行為（環說書第5-1、
5-2、5-3、5-10頁）等情，即係參加人依法補行應實施環評
而尚未環評之申請程序。是故，參加人爭執悠活渡假村僅係
將既存建築物變更為旅館使用，並非屬興建旅館應實施環評
之開發行為云云，委非可採。
7.其次，依據環評法第7條第1項規定：「開發單位申請許可開
發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提
出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」本件審諸
參加人所為系爭開發行為之目的，係為設置經營旅館使用，
而旅館業之目的事業主管機關為地方主管機關（發展觀光條
例第3條及第24條第1項參照），依據行為時環評法施行細則
第12條規定，系爭開發計畫環評審查之主管機關，應為同層
級之被告機關。至於墾管處僅為使用地之主管機關，尚非旅
館業之目的事業主管機關，則本件由被告進行系爭開發行為
之環評審查，應屬適法，先予敘明。
㈡原告丙○○、丁○○、戊○○為法律上之利害關係人，具備
原告適格，另原告甲○○、乙○○則不具有提起本件撤銷訴
訟之訴訟權能：
1.按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法
律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得
向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項所
明定。關於「法律上利害關係」之判斷，通說係以保護規範
理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定
特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授
予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目
的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或
一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象
、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知
亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司
法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非行政處分相對
人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷其法
律上利益可能受損害者，固可認為具有訴訟權能，而得透過
行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、
經濟、感情上等反射利益受損害，基於行政訴訟係以「主觀
訴訟」為訴訟制度設計之原則，自不許其提起訴願或行政訴
訟。
2.次按環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造
成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法
未規定者，適用其他有關法令之規定。」第5條第1項第1款
規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環
境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。」第6條規
定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單
位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環
境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書
應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所
。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環
境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開
發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。
六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七
、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、
替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減
輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」第7條規定：「
開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向
目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機
關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，
作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位
。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查
結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者
，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條規定：「前條審
查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環
境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第9條
規定：「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意
見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並
副知主管機關及目的事業主管機關。」第12條規定：「目的
事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、
委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當
地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於30日內作成紀錄，
送交主管機關。前項期間於必要時得延長之。」第14條規定
：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評
估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無
效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不
得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重
新送主管機關審查。開發單位依前項提出之替代方案，如就
原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之
理由牴觸。」又按環評法第31條規定授權訂定之同法施行細
則，第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有
下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、
噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻
射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、
破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環
境者。五、其他經中央主管機關公告者。」行為時第19條規
定：「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之
一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容
者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三
、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影
響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地
環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數
民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健
康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，
有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」
3.綜參前揭規定可知，我國環評法制係採預防原則，開發行為
對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審
查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行
為進行審查。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響
說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估
之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，
在環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，目的
事業主管機關不得為開發行為之許可，其經許可者無效，俾
發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地
居民造成不可回復之危害。因此，環評委員會對於應實施環
境影響評估之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之
人民，揆諸前述保護規範理論，環評法第5條第1項、第7條
、第8條、第9條、第12條、第14條第1項、同法施行細則第6
條及行為時第19條等規定，應有保障開發行為所在地當地居
民生命權、身體權、財產權等法律上權益不因開發行為而遭
受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環
境利益（公共利益）為目的，且就開發行為對環境有重大影
響之虞，因可能危害當地居民生命、身體或財產之實體權益
，乃賦予當地居民立於權利主體之地位，享有得知悉相關資
訊並適時向主管機關陳述意見，參與環境影響評估審查結論
形成過程之程序基本權，則上開環評法令之規定，係具有保
障因生存環境受影響之人民為規範目的之意旨，應屬保護規
範，則因該環境影響評估審查結論受影響之法律上利害關係
人，自得對該環評審查結論提起撤銷訴訟，亦即具有原告適
格。
4.其次，參諸中央主管機關行政院環境保護署依環評法第5條
第2項規定授權訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6條
第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明
書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書
應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應
檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記
載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為
可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：
「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」
，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含
規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「
開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500
公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件
一、地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1臺灣地區相
片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內
交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌
、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，前揭法令
要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開
發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示
開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫
、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設
施等之地理位置圖，顯示該等法令所為法律上之評價判斷，
係認為距開發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地
區。故其他環保專業法規另有規定可資認定受開發行為影響
之人民外，於上揭範圍內之居民應可認係屬於受開發行為影
響之人民，具有提起撤銷訴訟之原告適格；而非居於上開法
令所規定區域內之人民，如依開發案之性質、規模及開發行
為所在地之特性，衡酌具體個案所處環境資源或環境特性等
相關情狀，顯具有受開發行為影響之可能性者，渠等亦可認
係屬因環評審查結論而受影響之法律上利害關係人，而得就
開發行為之環評審查結論提起行政救濟，具有撤銷訴訟之原
告適格。
5.經查，參加人之「悠活麗緻渡假村開發計畫」，依其評估系
爭開發計畫營運階段對環境可能引起影響之項目主要包括空
氣品質、噪音振動、交通運輸、地下水、放流水質、灌溉用
水、放流水入海處水質及底質、海域生態等（環說書第8-15
頁），而原告甲○○、乙○○係居住於屏東縣○○鎮○○里
○○路00號，距系爭開發行為約6.91公里，又原告戊○○居
住於屏東縣○○鎮○○里○○路00號，戶籍地設於屏東縣○
○鎮○○里○○路000號，距系爭開發行為分別約3.76公里
、2.1公里，又原告丙○○、丁○○居住於屏東縣○○鄉○
○村○○路000號，距系爭開發行為約3.99公里，有個人戶
籍資料查詢結果（本院卷1第248-252頁）及google earth圖
資（本院卷1第117、295頁）在卷足憑，參諸前揭規定及說
明，原告戊○○、丙○○、丁○○均係距系爭開發行為5公
里範圍內之當地居民，而渠等之生命、身體及健康等法律上
權益，可能受系爭開發行為之影響，應認係原處分之法律上
利害關係人，而具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能。至於原
告甲○○、乙○○雖主張其等居住於沿海地區，颱風來臨時
，珊瑚礁為阻擋狂風巨浪之第1道防護層，系爭開發行為對
珊瑚礁嚴重破壞結果，對其等生命、身體及財產權將造成侵
害云云；惟查，原告甲○○、乙○○並非居住於系爭開發行
為5公里範圍內之當地居民，且依系爭開發行為之內容及性
質，尚無其他積極事證足認渠等之法律上權益有直接受系爭
開發行為影響之可能性，要難認渠等為原處分之法律上利害
關係人。則原告甲○○、乙○○部分，因欠缺提起本件撤銷
訴訟之訴訟權能，自不具備當事人適格之要件。
㈢原處分關於通過系爭開發行為環境影響評估審查部分，並非
適法；至關於撤銷被告103年3月27日公告部分，原告應無訴
之利益：
1.經查，被告依參加人於102年4月間提出系爭環說書之環評審
查申請案，先後於102年8月8日、同年9月25日及11月22日召
開3次初審會議，並於同年12月31日經被告環評委員會第45
次會議決議系爭開發行為有條件通過環境影響評估，而以10
3年3月27日公告「悠活麗緻渡假村開發計畫環境影響說明書
」審查結論。嗣該申請案經被告依職權重新審查，另於103
年10月8日召開第48次環評委員會修正上述審查結論，並以
原處分重新公告通過環評審查結論，暨撤銷被告103年3月27
日公告。又原處分公告系爭開發行為環說書之審查結論為：
「㈠本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各
方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社
會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經專
業判斷，認定已無環境影響評估法第8條及施行細則第19條
所列各款情形之虞。開發單位承諾放流水質標準除符合原承
諾值（COD：30mg/L、BOD：15mg/L、SS：15mg/L）外，應符
合下列要求：總氮小於15mg/L、總磷應小於2mg/L。有關水
土保持及其他事項各依相關法令辦理。㈡開發單位應於營運
前30日內，將預定營運日期以書面告知目的事業主管機關及
主管機關，以利追蹤監督作業。㈢本案環境影響說明書已足
以提供審查判斷所需資訊，無須進行第二階段環境響估，評
述理由如下：1、本案可能影響範圍之各種相關計畫包括『
臺灣南部區域計劃』、『墾丁國家公園計畫（第三次通盤檢
討）』、『墾丁國家公園海域遊憩活動發展方案』、『屏東
縣綜合發展修訂計畫』、『屏東縣觀光整體發展綱要計畫』
等，本案用途與周圍之相關計畫無顯著不利衝突或不相容情
形。2、本案環境影響說明書已就施工及營運期間之『氣象
』、『空氣品質』、『地形、地質及土壤』、『水文及水質
』、『噪音振動』、『廢棄物』、『景觀及遊憩』、『社會
經濟（包含土地利用、人口組成、公共設施與服務、就業經
濟）』、『交通運輸』、『生態』、『文化資產』、『環境
衛生』等項目，進行調查、預測、分析或評定，並就可能影
響項目提出預防及減輕對策，經評估後本案對環境資源或環
境特性並無顯著不利之影響。摘述審查會議各方關切之主要
環境項目如下：⑴『生態調查』項目依據『開發行為環境影
響評估作業準則（102.03.27.修正）』第27條規定開發單位
應參考文獻資料進行實地補充調查。另依該作業準則附表六
所示，調查方法可採既有資料蒐集及現地調查辦理。本環評
書件之生態調查除執行一年四季之生態調查外，亦彙整1990
~2012墾丁國家公園管理處委託專家學者之多年調查及評估
報告，進行開發前後之生態變異比對分，並擬定具體之減輕
預防對策，如增設砂濾及活性碳等高級處理單元、區外設置
人工溼地再淨化、尋求鄰近農、林地澆灌用水需求、檢討區
內源頭減量及規劃中水回收系統等措施，不致因污水排放造
成環境影響，開發單位並承諾於取得使用執照後一年內達成
廢水零排放之目標，解決因污水排放所造成之環境影響。⑵
『水文及水質』項目，本計畫為有效處理氮、磷等營養鹽，
除使用無磷之清潔用品外，尋求鄰近農林地使用本案之放流
水為澆灌用水，更規劃於鄰近農、林地設置人工濕地淨化系
統，進一步淨化水質，確保水質可符合總氮≦15mg/L，總磷
≦2mg/L之要求。⑶『交通運輸』項目，本計畫依建築技術
規則檢討法定停車需求為97輛小客車，本案區內設計汽車停
車位182輛，機車停車位15輛，另於計畫區外面臨4-1號（萬
里路）道路之建築退縮地可開發為大客車臨停停車位，共可
再提供6個大客車或16輛小客車停車位。⑷『社會經濟』項
目，本案為善盡企業責任，規劃於計畫範圍潮間帶每週辦理
1次淨灘，鄰近區域，萬里桐潮間帶每月淨灘1次；另承諾維
護放流口至排放海域地區之排水溝，每月派專員進行清淤之
動作並拍照製作記錄表，本案並承諾員工優先任用當地區民
。3.開發單位已依『植物生態評估技術規範』及『動物生態
評估技術規範』進行相關之生態調查，且已承諾增設三級處
理、中水回收系統及增設人工溼地，以達零排放之目標，經
評估後本案對於保育類物種或珍貴稀有動植物之棲息生存，
並無顯著不利之影響。4.本案申請設置一般旅館為既存狀態
，比較施工及營運期間之空氣品質，符合空氣品質標準，另
營運期間噪音振動、放流水質、廢棄物等環境品質或涵容能
力相關項目，除噪音因受當地交通因素有偏高之情形外，其
餘評估結果均符合環境品質標準，並已擬定相關減輕對策，
本案空氣品質監測結果，無使當地環境顯著逾越環境品質標
準或超過當地涵容能力之情形。5.本案『社會經濟』部分，
有利於解決墾丁地區遊客住宿問題，可增加當地收入，促進
地方經濟活動增加就業機會，使前來旅客能得到多樣化、高
品質的旅遊服務。員工部分本案亦優先任用當地居民，不僅
可增加當地業者收入，亦可促進地方繁榮，增加就業機會，
為地方帶來正面之影響，故本案對當地眾多居民之遷移、權
益或少數民族之傳統生活方式，無顯著不利之影響。6.本案
開發行為未運作『健康風險評估技術規範』定義之危害性化
學物質，經評估後本案對國民健康或安全，無顯著不利影響
。7.本案對於其他國家之環境無顯著不利影響。8.其餘審查
過程未納入環境影響說明書內容之各方主張及證據經審酌後
、不影響本專業判斷結果，故不逐一論述。」等情，有墾管
處102年4月9日墾企字第1020002372號函（本院卷1第146頁
）、參加人102年6月4日悠（執）字第31號函（本院卷1第14
7頁）、被告環評委員會102年8月8日、同年9月25日及11月1
4日3次初審會議紀錄（本院卷1第148-176頁）、102年12月3
1日第45次會議紀錄（本院卷1第202-214頁）、被告103年3
月27日公告（本院卷1第178-179頁）、被告環評委員會103
年10月8日第48次會議紀錄（本院卷1第192-198頁）、原處
分（本院卷1第50-53頁）及系爭環說書（外放）在卷可參，
應堪認定。
2.原告主張被告環評委員會附加「開發單位承諾放流水質標準
除符合原承諾值（COD：30mg/L、BOD：15mg/L、SS：15mg/L
）外，應符合下列要求：總氮小於15mg/L、總磷應小於2mg/
L」、「有關水土保持及其他事項各依相關法令辦理」之附
款後，逕作成有條件通過環評審查結論，顯係以「附款之附
加」取代「法定之許可要件」來確保「對環境無重大影響之
虞」許可要件之存在，具有重大瑕疵等情，雖經被告辯稱：
有關「總氮小於15mg/L、總磷小於2mg/L」部分，僅係環評
委員要求之加嚴措施，並非有條件通過環評審查之附款。另
「有關水土保持及其他事項各依相關法令辦理」部分，乃因
本件開發基地係屬建地，並非山坡地，而所稱之水土保持事
項係屬將來為提供作澆灌及儲存處理過之污廢水之生態濕地
（山坡地），本案審查結論於此僅作善意之提醒，因山坡地
之開發固應提出水土保持計畫，故此贅述無涉有條件通過環
評審查或免予進行第2階段之環評事項云云，及參加人辯稱
：原處分並非有條件通過環評審查結論，係經環評委員實質
審議之專業判斷，始認定系爭開發行為無重大影響環境之虞
云云；惟查：
⑴按「行政機關作成之行政處分固得添加『附款』（附加期
限、條件或負擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定
或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容
者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目
的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或
負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所
必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保
而為許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定
重要事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式
取代或脫免。」（最高行政法院102年度判字第70號判決
意旨參照）。次按環評法第5條第1項規定之開發行為，係
對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估。而依環
評法就環境影響評估之立法設計，第1階段環境影響評估
之審查機制，係由開發單位依環境影響評估作業準則自行
預測評估開發行為可能引起之環境影響，作成環境影響說
明書，由主管機關審查研判開發行為是否對環境有重大影
響之虞，而須進行第2階段環評程序，是以開發行為是否
符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符
合之判斷，故主管機關就此項法律構成要件之審查，應以
開發行為本身作為審查對象，而不得以設置附款之方式（
如以預測開發行為實施環境保護對策後之成果），予以取
代「開發行為是否對環境有重大影響之虞」之法律構成要
件之審查。至於開發單位履行其所擬訂之預防及減輕開發
行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔後，是
否可以化解開發行為對環境有重大影響之虞，乃主管機關
應於事後檢查驗證其核定之環境保護對策成效之事項，自
難以事先預測之可能成果，作為免除繼續進行第2階段環
境影響評估之理由。又環評審查結論是否有以附款取代「
開發行為對環境有重大影響之虞」法定要件之審查，應觀
察環評審查過程及結論之實質內容為綜合判斷，而非單以
環評審查結論之形式記載為判別標準。
⑵又依環評法第5條規定，所有須進行環境影響評估之開發
行為，均須依同法第6條規定先實施第1階段環境影響評估
，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並
提出對策或替代方案，及記載其他規定之事項，檢具環境
影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「對環
境有重大影響之虞」，決定是否進行第2階段環境影響評
估程序。倘不須進行第2階段環評，則由開發單位舉行「
公開說明會」（同法第7條第3項），中間過程均無公共參
與，而最後之說明會，僅係在使開發單位得以闡釋其計畫
構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發之阻力（居民
意見對於開發單位並無任何效力，此與環評法第11條對照
即明）。而進入第2階段環評後，由開發單位「將環境影
響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」（同法第
8條第1項第2款），公開資訊，使居民知悉而能參與；再
由「開發單位舉行公開說明會」（同法第8條第2項），使
當地居民在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，可以要
求開發單位說明。由此兩階段之程序比較可知，第1階段
僅係由書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾
其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第2階段開始
才真正進入1個較縝密、且踐行公共參與之審查程序。又
環評法第8條第1項既規定：「前條審查結論認為對環境有
重大影響『之虞』，應繼續進行第2階段環境影響評估者
」，且其所稱之「重大影響」，係例示於環評法施行細則
第19條各款規定，可見開發行為具有其中1款情形「之虞
」，即應繼續進行第2階段環境影響評估，而非必須開發
行為對於環境「有重大影響」時，始足當之。
⑶本件審酌系爭環說書有關環境敏感區位及特定目的區位限
制調查（環說書第4章4.3）可知，系爭開發行為現地調查
結果，有保育類野生動物，位於國家公園範圍內（環說書
第4-10頁），屬第1類噪音管制區（環說書第4-12頁）及
核定公告之山坡地範圍（環說書第4-13頁），部分地號土
地屬保安林範圍（環說書第4-11頁）。又依中央研究院生
物多樣性研究中心研究員陳昭倫就海岸開發對珊瑚礁生態
系的影響所為之研究，略以：珊瑚礁生態系面臨四大威脅
：過漁、棲地破壞、污染與氣候變遷，而珊瑚礁急遽衰退
原因主要歸咎於人類活動之影響，而其中以過漁、海岸開
發（如飯店開發破壞棲地）與遊憩人口增加（如民生廢水
污染）所造成優養化為最主要因子。萬里桐海域於83年之
前潮間帶生態豐富，自從86年之後，潮間帶生態急遽變化
，潮間帶常見因陸源廢水排入產生優養化造成藻華現象。
又墾丁海域之珊瑚礁衰退（包括萬里桐）與海岸開發、遊
憩人口增加所帶入過多生活廢水有關，廢水排放增加營養
鹽、提高沈積物量，造成藻類增生，覆蓋珊瑚礁（本院卷
3第185-189頁）。並參酌系爭環說書所載悠活渡假村近5
年污水申報平均每日污水量（環說書第5-23頁，如其中10
1年之1-4月，平均每日污水量為2、3百餘噸，5-9月為4、
5百餘噸，10月為6百餘噸，11-12月為3、4百餘噸），以
及被告環評委員就系爭開發行為所為歷次審查會議過程：
①依102年8月8日第1次初審會議紀錄略以：沈建全委員發言
：「墾丁為甲類海域水質地區，……，而悠活渡假村每日
有6百多噸之生活污水排放至鄰近海域，應在附近找1塊農
地以生態工法結合處理後，消除大部分營養鹽後，再予以
排放。」郭文健委員發言：「對有關氮營養鹽之排放是否
有設法改善？對海域水體之衝擊也應一併考量。」（本院
卷1第148-155頁）。
②依102年9月25日第2次初審會議紀錄：顏幸苑委員發言：
「建議再評估本案零排放之可行性，以減輕環境負荷及民
眾疑慮。」參加人回覆意見略以：「經檢討已同意使用本
渡假村放流水為澆灌用水之農林地約3公頃，評估非降雨
約可達到80%以上之回收率，但零排放需再尋求增加附近
之農林地，並規劃管道之佈設，此部分本渡假村承諾3年
內達成放流水零排放之目標。」（本院卷1第156-164頁，
環說書附錄19）。
③依102年11月14日第3次初審會議紀錄：陳文卿委員發言：
「又該澆灌水是用於非雨季，若在雨季怎麼辦？是否增加
放流量或暫存？」參加人回覆意見略以：「估算本渡假村
平常日用水量為630.2CMD，扣除耗損水量後，平常日排放
量為448.8CMD，經檢算可用於區外農林地澆灌及道路洗掃
之需求量，總計為368.9CMD，評估非雨季期間本計畫污水
回收率可達82.2%。若在雨季因無法執行區外澆灌，可能
需增加放流水量，但本渡假村已增加3級處理單元並加嚴
管制標準，加上區外之人工濕地淨化系統，降雨期間之排
放水對於承受水體影響應屬輕微。」墾管處發言：「零排
放仍要求一步到位，避免萬里桐環境遭受污水影響。」參
加人回覆意見略以：「目前本渡假村已與鄰近農、林地地
主簽訂協議書（約3公頃）；如需增加澆灌水量，尚需再
與其他地主協調洽詢並佈設管線（需跨接土地），由於此
部分仍於接洽中更需規劃管線工程，評估無法立即達到廢
水零排放之目標。本渡假村為達到3年內廢水零排放之目
標，提出以下具體實施策略：……。」（本院卷1第165-1
76頁，環說書附錄19）。
④依102年12月31日第45次環評委員會議紀錄：郭文健委員
發言：「1.有關營養鹽部分，可考慮……或下水道於水源
區管制標準（總氮≦15mg/L，總磷≦2mg/L），擇嚴符合
其條件。2.若本身無法進行氮、磷之削減，採人工濕地進
行時，人工濕地之操作維護管理計畫為何？如懸浮固體物
50%之去除率，如何逆洗？逆洗之污水如何處理？……。
」參加人回覆意見略以：「1.……本渡假村遵照大會審查
結論，放流水符合總氮≦15mg/L，總磷≦2mg/L之條件。
本渡假村承諾加嚴之放流水標準……。2.補充人工濕地之
操作維護管理計畫，詳8.1.7節（P8-5）。另有關……逆
洗之方式，係使用……。」沈建全委員發言：「開發單位
承諾排放水標準COD應由30ppm降為20ppm，BOD應由15ppm
降至8ppm，SS應由15ppm降為8ppm，氨氮應由12.5ppm降至
5ppm，TP應由3.5ppm降為1.5ppm，以防止污染珊瑚。」參
加人回覆意見略以：「本渡假村放流水標準遵照大會決議
，污水經三級處理後再排至區外人工濕地淨化，以供鄰近
農林地澆灌及道路洗掃使用，評估再淨化水質可達COD≦3
0mg/L，BOD≦15mg/L，SS≦15mg/L，總氮≦15mg/L，總磷
≦2mg/L，油脂≦5mg/L。」陳文卿委員發言：「3年內達
到100%水回收之規劃中，中水回收使用應可於第1年即著
手進行。」參加人回覆意見略以：「本計畫於第1年……
，相關短中長期規劃內容……。」墾管處發言：「萬里桐
污水處理廠規劃污水處理量為110CMD，開發單位核定之排
放之污水量為690CMD，足超過規劃量之六倍多，無法納管
處理。開發單位應自行處理，且零排放仍要求一次到位，
避免萬里桐環境遭受污水影響。」參加人回覆意見略以：
「遵照辦理，本渡假村已規劃新增砂濾活性碳設備，並規
劃中水回收系統，減少放流水對區外之影響，由於需與鄰
近農、林地之地主說明討論相關佈設細節後進行施作及規
劃中水回收系統，預計3年內可達污水零排放之目標。
」又該次環評委員會並作成有條件通過環評審查：1.開發
單位須承諾放流水質標準除符合原承諾值（COD：30mg/L
、BOD：15mg/L、SS：15mg/L）外，應符合下列要求：總
氮應小於15mg/L、總磷應小於2mg/L。2.有關水土保持事
項須經主管機關確認。3.委員其他要求事項。（本院卷1
第196頁背面-第197頁、第202-214頁，環說書附錄19）。
⑤依103年10月8日第48次環評委員會議紀錄：經開發單位簡
報，審查委員、出（列）席單位及人員確認意見，經被告
環評委員會討論綜合環評委員、專家學者、各方意見及開
發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及
經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經專業判斷
，認定已無環境影響評估法第8條及施行細則第19條所列
各款情形之虞，而通過系爭開發行為環評審查，並以原處
分公告如上所述內容之審查結論併撤銷第45次環評委員會
有條件通過環評審查結論（本院卷1第192-198頁，環說書
附錄19）。
⑥綜上以觀，被告環評委員會歷次審查會議焦點，均集中於
系爭開發行為（悠活渡假村）所引進之遊憩人口所產生每
日平均高達數百噸事業廢污水之排放，對於當地環境資源
、環境特性或珍貴稀有動植物之棲息生存有顯著不利之影
響之虞，故以參加人對放流水水質之承諾值（COD：30mg/
L、BOD：15mg/L、SS：15mg/L）與被告環評委員於審查時
要求之設定值（總氮小於15mg/L、總磷小於2mg/L），以
及參加人所擬定之增設砂濾及活性碳等高級處理單元、區
外設置人工溼地再淨化、尋求鄰近農、林地澆灌用水需求
、檢討區內源頭減量及規劃中水回收系統等措施，並承諾
於取得使用執照後1年內達成廢水零排放之目標（環說書
第8-3頁）等環境保護對策，以期減輕或預防系爭開發行
為每日平均高達數百噸事業廢污水之排放對於當地環境所
可能產生重大影響之情形。又系爭開發行為係位於核定公
告之山坡地範圍（環說書第4-13頁），惟觀其綜合評述理
由並無具體水土保持計畫之綜合評述，且其環評審查結論
亦僅要求「有關水土保持及其他事項各依相關法令辦理」
。再勾稽原處分公告上述系爭開發行為通過環評審查結論
與其撤銷第45次環評委員會有條件通過環評審查結論之內
容，可知被告僅係將「有條件通過環境影響評估審查」之
文字修正為「通過環境影響評估審查」，然實質上仍係有
條件通過環評審查結論，甚且將參加人原擬定預計3年內
可達污水零排放目標之環境保護對策，以原處分更嚴格限
制為參加人應於取得使用執照後1年內達成廢水零排放之
目標。
⑷準此以論，衡酌環評法前揭規定第1階段環境影響評估，
係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之
環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對
策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管
機關於第1階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我
評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重
大影響之虞而須進行第2階段環評程序。是以開發行為是
否符合「對環境無重大影響之虞」，為法律構成要件是否
符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第2階段環境影響
評估」之前提。本件依據系爭環說書有關環境敏感區位及
特定目的區位限制調查（環說書第4章4.3），及其所載悠
活渡假村近5年污水申報平均每日污水量（環說書第5-23
頁），暨被告環評委員就系爭開發行為所為歷次審查意見
，足認被告環評委員會對系爭開發行為是否該當環評法第
8條第1項及同法施行細則第19條第2款、第3款對環境有重
大影響之虞之開發行為之要件，顯有相當高度之疑慮。惟
其卻以參加人所提環境保護對策及承諾採用更嚴格之約定
值（環說書第8章8.1），預測評估認定系爭開發行為已對
環境無重大影響之虞，要難謂非以參加人如履行環境保護
對策之措施負擔，可能對環境無重大影響之預測結果，作
為通過系爭開發行為環境影響評估審查之附款，並以該附
款取代「開發行為是否對環境無重大影響之虞」之法律構
成要件之判斷。被告及參加人訴稱：系爭開發行為對環境
並無重大影響之虞，上開承諾僅係加嚴措施，並非取代環
評審查法定要件之附款，又有關水土保持及其他事項各依
相關法令辦理部分，亦僅係善意之提醒云云，即非可採。
⑸從而，本件原處分環評審查結論既以參加人履行預防及減
輕之措施及所附負擔之前提下，資以判斷系爭開發行為對
環境無重大影響之虞，惟系爭開發行為是否「對環境無重
大影響之虞」之判斷，與參加人未來應履行環境保護對策
之成果，係屬不同層次之問題，且未來預防與對策之環保
措施在審查時尚未存在，環評委員會既未研判系爭開發行
為本身是否係屬「對環境有重大影響之虞」之開發行為，
即以參加人提出之未來預防與對策為條件而作成通過環評
審查之結論，並在參加人尚未履行前即預測該預防及對策
可化解開發行為對環境之重大影響，而免除繼續進行第2
階段環境影響評估，揆諸上開說明，難謂適法。
3.原告又主張本案環評委員於初審會議及第45次、第48次環評
委員會會議時曾提出諸多補正事項，惟環評委員未待參加人
補件後再行審議及討論，即作出有條件通過環評審查之決議
，則其判斷明顯係基於不完全之資訊等情，雖經被告及參加
人以前揭情詞置辯；惟查：
⑴參諸環評主管機關所屬環評委員會，係以合議制方式審查
開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，而依環評法第
3條第2項規定，委員會其中專家學者不得少於委員會總人
數三分之二，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此
專業判斷之審查，原則上當予以尊重，承認其有判斷餘地
。惟行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷逾越或其他違法
情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括：①行政機關所
為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。②
法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。③對法
律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規
範。④行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標
準。⑤行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。⑥
行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑦作成判斷
之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑧行政機
關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。又
環評審查會對環境影響評估之審查，既承認其有判斷餘地
，應要求其判斷存在理由，此項理由至少可自環境影響評
估之審查過程可知得其審查結論之依據，並就形成審查結
論之環境影響評估整體審查過程而為觀察。
⑵經查，依墾管處102年12月27日墾企字第1020009494號函
略以：萬里桐污水處理現階段規劃僅設計一般住家用量，
且設置期程未定。是以，參加人污水應自行處理無法納管
（環說書附錄19）。又依系爭環說書所述：因系爭開發行
為對鄰近海域及潮間帶影響大於陸域，而海域及潮間帶較
易因遊客所帶來之物理性破壞及化學性破壞（營養鹽過多
等）而改變。因此，參加人承諾使用執照變更後1年內達
到污水零排放之目標，對營養鹽之輸入可達到完全控制（
環說書第5-20、7-20、7-21、7-28頁）。對照原處分公告
事項一、記載：「㈠……並擬定具體之減輕預防對策，如
增設砂濾及活性碳等高級處理單元、區外設置人工溼地再
淨化、尋求鄰近農、林地澆灌用水需求、檢討區內源頭減
量及規劃中水回收系統等措施，不致因污水排放造成環境
影響，開發單位並承諾於取得使用執照後1年內達成廢水
零排放之目標，解決因污水排放所造成之環境影響。……
」等語（本院卷1第50-53頁），足見被告環評審查委員會
決議通過環評審查之理由，就參加人承諾於取得使用執照
後1年內達成廢水零排放之目標，並未區別降雨日與非降
雨日而異其處理之情形。
⑶惟查，依參加人評估其假日用水量為829CMD，平常日約為
502CMD，尖峰日用水量為912CMD（環說書第5-15、5-16頁
），又其已設置處理能力750CMD之污水處理廠並取得水污
染防治許可證（環說書第5-23頁、附錄10），另將於廢水
放流前再增設砂濾及活性碳處理單元（環說書附錄10），
又廢污水分為兩個放流口（WTA01、WTA02），設計處理水
量合計設計最大量為1,340CMD（WTA01為750CMD、WTA02為
590CMD），已核定排放污水量1,233CMD，原放流水經由放
流口沿道路邊溝排放至承受水體（山海漁港附近之海域）
（環說書第5-24、5-28、5-32頁）。由於既有之處理設施
及增設之處理單元並無法有效處理氮、磷等營養鹽，參加
人尋求鄰近農林地使用參加人之放流水為澆灌用水，並規
劃於鄰近農林地設置人工濕地淨化系統進一步淨化水質，
評估經再淨化處理後，可符合總氮≦15mg/L，總磷≦2mg/
L之目標（環說書第5-24頁）。參加人規劃將經處理之放
流口廢污水一併泵抽至區外鄰近農地蓄水桶槽調節後先行
澆灌使用，預估澆灌面積8,600㎡，平均澆灌用水量約為1
30CMD，剩餘320-520CMD放流水再進入人工濕地淨化系統
處理，再經抽水井泵抽至各區域澆灌或作為道路灑水，估
算濕地之水力停留時間約為27-43.9小時，應足以處理參
加人之污水產水量（環說書第5-33、5-34頁）。又再淨化
水工濕地系統設計平均處理水量450CMD，設計最大處理水
量650CMD（環說書第5-37頁），經參加人協商同意使用中
水澆灌之農林地總面積約3公頃（環說書附錄16），評估
非雨季之澆灌用水約368.9CMD（環說書第5-17頁），足徵
參加人須於「非降雨日」始可達到廢水零排放之目標，而
此亦為被告及參加人所不爭執（本院卷1第312、314頁、
本院卷2第204頁）。其次，依據恒春氣象站近10年氣象資
料顯示其6月份平均降雨量300.4mm、降雨日數15.5日，7
月份366.9mm、降雨日數14.9日，8月份554.1mm、降雨日
數16.2日，9月份338.7mm、降雨日數14.7日（環說書第6-
13頁），而參加人既無法於降雨日達到廢水零排放之目標
，依環評法第6條第2項第7款之規定，即應於環說書預測
評估該廢污水排放對於承受之地面水體所生影響。惟稽之
系爭環說書並未預測評估未來該降雨日之廢污水排放至承
受之地面水體所生影響為何，並經被告環評委員會進行審
議，此有系爭環說書在卷可稽，且為參加人所不爭執（本
院卷2第207-208頁），則原處分逕以參加人擬訂廢水零排
放之目標作為通過系爭環評審查結論之理由，顯然係出於
不完全之資訊而有違誤。
⑷再者，依據開發行為環境影響評估作業準則第27條第1項
規定：「開發單位應參考文獻資料進行實地補充調查，說
明開發基地及毗鄰受影響地區植物之種類、群落與分布、
動物之種類、相對數量及棲息狀況；分析將來因開發對生
物數量及棲息地之影響，包括影響範圍及干擾程度等，並
針對上述影響提出可行之保護或復育計畫。」而開發單位
進行實地補充調查時，應依「動物生態評估技術規範」之
規定辦理，即應依環境敏感等級狀態進行，於以自然保育
為重點之第3級區域（包括國家公園），開發單位則應進
行四季各調查2次以上之動物生態評估（本院卷1第44-49
頁）。惟查，系爭環說書之動物生態調查，僅執行一年四
季之生態環境調查（環說書第6-66頁），並未依法提供充
足之動物生態基礎資料。而被告環評委員會既非基於充足
之資訊而為事實認定，則其以參加人已依「動物生態評估
技術規範」進行相關之生態調查，且已承諾增設3級處理
、中水回收系統及增設人工濕地，以達零排放之目標，經
評估後本案對於保育類物種或珍貴稀有動植物之棲息生存
，並無顯著不利之影響為理由（本院卷1第52頁），而通
過系爭環評審查結論，亦非適法。
4.綜上以觀，被告環評委員會通過系爭環評審查結論之判斷，
所植基之「開發單位並承諾於取得使用執照1年內達成廢水
零排放之目標，解決因污水排放所造成之環境影響」、「開
發單位已依『動物生態評估技術規範』進行相關之生態調查
」之事實及理由，核與系爭環說書所據資料不同，顯係出於
不完全之資訊而作成有瑕疵之判斷。又其未予研判系爭開發
行為本身是否係屬「對環境有重大影響之虞」之開發行為，
卻以參加人所提環境保護對策及承諾採用更嚴格之約定值，
作為認定系爭開發行為已對環境無重大影響之虞，顯係以附
款取代「開發行為是否對環境無重大影響之虞」之法律構成
要件之判斷，並非適法。至於原處分撤銷被告103年3月27日
公告部分，因被告103年3月27日公告前經原告丙○○、丁○
○、戊○○表示不服，提起訴願，案經被告重新審查，並於
103年10月8日召開第48次環評委員會，而以原處分將之撤銷
，則此部分撤銷結果，符合原告丙○○、丁○○、戊○○行
政爭訟目的，故原告丙○○、丁○○、戊○○此部分之訴，
應無訴之利益。
㈣綜上所述，原告丙○○、丁○○、戊○○為原處分之法律上
利害關係人，渠等主張被告以原處分違法通過系爭開發行為
環評審查結論，致其法律上權益受有損害，應予撤銷等情，
核屬可採，訴願決定未予糾正原處分通過環評審查之決定，
仍予維持，尚有未合。則原告丙○○、丁○○、戊○○訴請
撤銷訴願決定及原處分關於通過環評審查結論部分，為有理
由，應予准許。至於原處分撤銷被告103年3月27日公告部分
，因該公告前經渠等表示不服，提起訴願，案經被告重新審
查，乃以原處分將之撤銷，則此部分應無訴之利益，而應予
駁回。另原告甲○○、乙○○並非原處分之法律上利害關係
人，則其等訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁
回。又本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法
及訴訟資料，經本院審酌後認與本判決之結果不生影響，爰
不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行
政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條、
第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 10 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁
定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 5 月 10 日
書記官 周 良 駿