臺北高等行政法院判決

102年8月13日辯論終結

原告

黃謀忠

原告

黃謀勇

原告

黃遠火

原告

戴政雄

原告

徐潤德

原告

黃良茂

原告

黃信益

上七人共同訴訟代理人

詹順貴 律師

上七人共同訴訟代理人

許嘉容 律師

上七人共同訴訟代理人

林育丞 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）住同上

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

參加人

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

姜柏丞

徐雪滿

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國101 年10月29日院臺訴字第1010147724號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：參加人經由經濟部提出「桃園科技工業園區第二期開發計畫」（下稱本開發計畫）環境影響說明書（下稱環說書）送審，經被告先後於99年12月31日、100年6月21日、100年7月26日及100年11月17日4次召開專案小組初審會議，並於100 年12月23日召開環保署環境影響評估環評委員會（下稱環評委員會）第213 次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查。被告於101年1月10日以環署綜字第1010004116號公告（下稱原處分）本開發計畫審查結論，其內容為：㈠本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復與所採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即本案通過環境影響評估審查，開發單位（即參加人）於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實執行，則違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，應依環評法第23條規定予以處分：⒈鄰桃科12路之區域應有合理之綠地規劃，並於配置圖中清楚標示原退縮之6 公尺及責成廠商退縮之3 公尺，所退縮之綠地不得配置建築物。⒉本案位於缺水地區，基地內建築物應設置雨水回收系統，供澆灌、沖廁……等使用，並設置滲透性雨水下水道系統。⒊不得種植外來種植物及引進外來種動物。⒋本案下列事項涉及「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」之變更，應於動工前完成相關變更作業：⑴空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」排放量來支應。⑵利用「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施。⒌本環境影響說明書定稿經被告備查後始得動工。⒍應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及被告預定施工日期；採分段（分期）開發者，以提報各段（期）開發之第一次施工行為預定施工日期為原則。㈡本案開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環評法第8 條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴略以：

㈠原告具備本件撤銷訴訟當事人適格：

⒈按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」訴願法第4條、第14條定有明文。

⒉次按，行政訴訟程序所保障之權利，係指所有法秩序為值得保護並得以個別化之利益，因此探究原告有無得以主張之權利，即轉換為保護原告利益為目的之保護規範存否的問題。在非處分相對人提起撤銷之訴時，以「保護規範理論」作為界定第三人範圍之基準意義尤其深刻，亦即，如「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時」，即得認該法規屬「保護規範」（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。換言之，於法律無明文限制時，即得依客觀解釋方法，探求系爭規範是否有保護特定人之意旨，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境權之保護、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌，應更有助於保障人民之實體權利以及提供人民有效的權利救濟途徑。

⒊復按環評法為保護規範，而當地受開發行為所影響之居民對系爭環評結論係具有法律上利害關係，自得提起訴訟主張系爭環評審查結論侵害其權利，已為近來最高行政法院近來穩定之見解：

⑴最高行政法院100 年度判字第1601號判決：「學說及本院現行一致之見解，認為環評審查會對實施環境影響評估之開發行為，所作之無需進行第二階段環境影響評估之審查結論，開發行為當地之居民具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5條第1項及第8 條為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的」。

⑵最高行政法院99年度判字第709 號：「審查結論所依據之環評法第7條及第8條既屬保障開發行為當地居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響之保護規範，是當地居民如主張上訴人上開審查結論有損害及權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，其即具有訴訟權能……被上訴人係居住於系爭垃圾焚化廠所在地之居民，而於系爭環評程序中，於距系爭垃圾焚化廠約1.8 公里處又有被上訴人等人賴以飲水之林○淨水場……則被上訴人主張渠等現實之生命、身體及財產權益將因上訴人上開毋庸進行第二階段實質環評程序之審查結論而有受到損害之可能，即非無據。是被上訴人具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，洵堪認定。」

⑶最高行政法院99年度判字第30號：「行政機關依環評法第7條規定通過環評審查，而未依環評法第8條規定進入第二階段環境影響評估，即剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，當地居民權益即因而受侵害，其雖非系爭處分相對人，仍得以利害關係人身分提起行政訴訟。」

⑷從上開判決可知，環評法為保護規範，開發行為所影響之範圍內之居民具有提起訴訟之當事人適格已為近來最高行政法院之穩定見解，相同之判決見解亦可參見最高行政法院98年度判字第708號、98年度判字第475號、98年度判字第772 號、本院98年度訴更一字第85號、98年度訴字第504 號判決、高雄高等行政法院96年度訴更二字第32號、96訴更一字第19號等判決。

⒋依本開發計畫環說書第5-1 頁所載「本計畫基地位於桃園縣觀音鄉白玉村與廣興村」，本件原告皆居住於桃園縣觀音鄉白玉村，其中黃謀勇雖目前未居住於白玉村，惟其從小生長之老家仍在白玉村，因逢年過節或訪親友之故亦經常回家，且其所有之農地係在白玉村內，上開原告受到本件開發行為所引起之空氣污染、水污染、土壤、噪音及振動等污染甚深，顯見開發行為將侵害當地居民之生命、身體、健康等權利，故就被告所為有條件通過之環評結論，原告自屬於法律上之利害關係人，得依環評法之規定對其提起爭訟。

⒌復依桃園科技工業園區第二期開發計畫暨可行性規劃報告（含細部計畫）可知原告黃謀勇之農地屬於本件開發場址所使用之土地，是將受到本件開發行為所引起之空氣污染、水污染、土壤、噪音及振動等污染甚深，故原告自屬於法律上之利害關係人，得依環評法之規定對其提起爭訟。

㈡參加人提出之補充資料未經環評委員會實質討論、審議，卻逕作成有條件通過之環評結論，依最高行政法院101 年度判字第55號判決、102年度判字第120號判決及101 年度判字第953 號判決之意旨，其程序顯有違法，環評結論應予撤銷：

⒈按最高行政法院101 年度判字第55號判決認為：「環境影響評估委員所提之審查意見……屬前揭環境影響評估法第6條第7款『預測開發行為可能引起之環境影響』或同條第8 款『環境保護對策、替代方案』之環境影響說明書應記載且為環境影響評估審查委員會應討論、審查並決議之事項，惟上開審查會議結論⒑列為通過環境影響評估審查之條件－亦即由開發單位將該次審查委員會所提意見納入環境影響說明書修正報告並送委員確認，而未將修正後之環境影響說明書提由環境影響評估審查委員會開會討論、審查、決議，其程序同有未合。」

⒉相同判決意旨亦經最高行政法院102年度判字第120號判決闡釋，其謂：「又依環評法第3條第3項授權訂定之行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9 條規定……，可知環境影響評估審查委員會係採合議制方式作成意思決定，以普通多數決原則通過決議，並無規定委員得個別以書面確認之方式代替，乃係以全體委員過半數以上出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成決策，如以委員個別為書面資料之形式審查，再個別表示意見，將使『意見交流、集思廣義、交互辯證』之合議制精神蕩然無存，有違環境影響評估法第3 條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的。揆諸本案，由於作成99年審查結論之環保署環評委員會第197次會議中仍有多位委員對系爭環境影響說明書及健康風險評估報告提出質疑，並要求補充及修正諸多事項（參見原審卷一第212 頁至第214 頁），被上訴人環保署本應俟開發單位補充及修正完畢，再提會討論決議，詎其於該次會議即作成通過環境影響評估審查，對於委員提出的諸多質疑及要求補正的事項，僅決議『請開發單位依委員確認意見補充、說明，經本署轉送確認後，納入定稿，送本署核備』（參見原審卷一第211 頁），而事後究竟開發單位有無依委員意見補充、說明？委員閱覽後是否同意？均屬不明。……縱使開發單位已依委員意見補充、說明，委員閱覽後亦已同意，由於未經實質合議審查，其核可系爭環境影響說明書定稿本之程序容有瑕疵。」

⒊上開判決意旨在於強調當環評委員要求之補正事項係屬環評法第6 條規定之環說書應記載事項時，補正後資料應再交由委員會開會討論、審查並決議，不得逕送委員確認後即作為審查結論之條件。蓋於第一階段環評程序，環評法第3條第1項、第6條至第8條係將環說書審查事項交由專家組成之環評委員會進行，欲藉由專家審查程序以篩選哪些案件對環境有重大影響之虞而應進入第二階段環評審查，若屬於環評法第6 條應記載於環說書之補正資料卻僅送委員確認，而未再進行討論及審議，將造成規避環評法設計之專家審查程序的結果。因此，上開判決意旨乃在於確保第一階段環評審查程序能實質進行，殊不因主管機關係採取一層審查或二層審查而有不同；更何況，被告所採之二層審查機制僅係依據其所訂定之行政命令而來，並未有環評法授權，要不能以此作為規避環評法之專家審查程序及前揭判決意旨的理由。

⒋本件開發案共經4 次專案小組會議審查，第四次（即最後一次）專案小組會議於100 年11月17日召開，會議中多位委員要求開發單位就多項問題提出補充資料及詳細之規劃，惟參加人於100 年12月16日提出之補正資料，被告竟僅轉送相關委員、專家學者及相關機關確認，並未再召開會議讓環評委員實質審議、討論並議決，即逕於100年12月23日行政院環境保護署環境影響評估審查委員會第213次會議中通過，依最高行政法院101 年判字第55號判決意旨可知，因本案環評委員所提出之補正事項多涉及環說書之應記載事項，並不得僅以委員、專家確認之方式，而應提出由環評委員實質審理、討論並議決，故本案之程序顯係違反環評法之規定。

⒌第四次專案小組會議所提出之補正事項如下：

⑴洪振發委員：「本案對於一期廠商進駐狀況應有說明，由一期廠商之進駐狀況是否二期仍有相同的狀況」。

⑵李培芬委員：「現有的陸地規劃過於分割、線形、碎化，並沒有大塊面積之規劃，並不吻合生態之理念。請考慮再作修改」、「環境監測計畫之說明應加入監測地點、樣點之位置地圖」、「臨桃科12路之區位仍請考量以植栽方式進行景觀之改善」。

⑶陳莉委員：「請說明A與B排水分區邊界是否為陡坡？應注意流速是否過快。」、「水土保持因子P 值在開發後不宜小於0.7 ，請修正沉沙池設計容量」、「基地東側以20ｍ聯外道路緊鄰大掘溪，是否設綠帶或其他防護設施？」、「滯洪池沉砂池深度再下挖10cm，總深3.9 ｍ，請補充地下水位高度是否影響蓄洪功能」。

⑷龍世俊委員：「有關空氣污染排放減量，桃科一期之減量是否有較詳細之規劃」、「在空氣品質惡化時……建議明定一空氣品質惡化之定量標準，如PM10、O3之濃度值等等，若空品超過此濃度，應主動要求製程降載、提升防制設備效率」。

⑸趙克平教授：「請以專章說明營運階段之整合性環境管理計畫，詳加規劃污染排放量配置，污染防治設備操作及環評相關作業程序」。

⑹被告廢棄物管理處：「㈠依據回復說明事業廢棄物係以桃園縣99年比例推估，並未依據本開發計畫引進產業類推估未來是否有特殊事業廢棄物產生而處理量能有不足之虞，且桃園縣科技工業園區之廢棄物掩埋場是否已依原規劃設置並可收受本計畫之事業廢棄物，請補充說明。㈡本案仍請開發單位規劃妥善之廢棄物處理設施，並應依廢棄物清理法第32條第1 項後段規定，於本計畫規劃之廢棄物處理設施完成後，本工業區始得營運」。

⑺上述要求補正之事項屬於環評法第6條第2項第6 款「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」、第8款「環境保護對策、替代方案」規定之環說書之應記載事項，故參加人補正後之資料自應再經委員會實質討論、審查、決議，不得僅以書面送委員確認，此嚴重違反環評法之規定。

⒍儘管被告陳稱本案已於環評委員會第213 次會議經委員討論並補充部分初審結論建議所附條件後，方作成審查結論，並非「僅以書面送委員確認」或「未再召開會議讓環評委員實質審議、討論並議決」，本案未有程序違法等語：

⑴惟按最高行政法院101年度判字第953號判決意旨：「依該土地徵收審議委員會第210 次會議紀錄記載，……系爭區段徵收案列為第32案，審議結果為『通過』，其審議、討論過程與通過之理由為何？並未隻字載明。是從上開會議紀錄之記載內容，並無法據以審查該審議委員會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之程序與實質要件，予以審議、判斷。雖被上訴人原處分卷附有系爭徵收案審議之『初審意見』，……然該『初審意見』有無提經上開第210 次土地審議會員會討論、審議，由該次會議紀錄並未記明審議過程，僅於『審議結果』欄記載『通過』觀之，尚有未明。」準此，上開判決意旨係要求審查會議應有實質之審議、討論過程，且該過程及審查結果之理由應記明於會議紀錄；縱使於審查會議前有所謂「初審意見」，該「初審意見」亦須經審查會議實質討論、審議，並將審議過程記載於會議紀錄，否則即有程序之違法。揆其目的，乃係在確保審查會議之程序能經過充分、實質之討論與審議，而非流於徒具形式之開會。

⑵環評委員會第213 次會議之會議紀錄，於「第二案桃園科技工業園區第二期開發計畫環境影響說明書」項下，雖列出「初審意見」即專案小組第四次初審會議結論，然而對該「初審意見」之審查、討論過程為何？皆隻字未提，卻逕為「決議」之記載；此外，關於專案小組第四次初審會議中多位環評委員要求參加人補正多項環說書應記載之事項、資料，嗣經參加人於100 年12月16日補正提出，縱使全案於100年12月23日送環評委員會第213次會議審查，惟該次會議紀錄，對該些補正資料之討論、審查過程卻隻字未提。由上可知，本案係在明顯缺乏實質審議、討論程序的狀況下，逕作出有條件通過之環評結論，其程序不僅違反上開最高行政法院101 年度判字第55號及最高行政法院101年度判字第953號判決意旨，亦違反環評法第6條至第8條規定環評委員會應確實審查環說書記載資料之要求，本案程序有重大違法，應予撤銷。

⒎又環評委員會第213 次會議之會議紀錄記載：「二、決議：……㈡文化資產應於定稿前重做一次調查，並將調查報告送請劉委員益昌確認及取得文化資產主管機關同意，施工期間應請專家學者隨同監看文化資產，如發現文化資產應立即停工，並依文化資產保存法相關規定辦理。㈢依廢棄物清理法第32條第1 項規定，本計畫規劃之廢棄物處理設施設置完成後，本工業區始得營運。請開發單位補充、說明，經本署確認後納入定稿，送本署備查。」上開決議㈡、㈢所要求參加人應補充調查文化資產事項、補充說明廢棄物處理設施設置事項，核屬環評法第6條第2項第6 款、第8 款之「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「環境保護對策、替代方案」之環說書應記載事項，惟被告竟未待參加人補充說明、調查上開事項後再交由環評委員進行討論、審議，卻於第213 次審查會議逕作成有條件通過之環評結論，不僅程序有違法，其判斷亦顯然係基於不完全資訊而有判斷瑕疵。

㈢原處分所附條件應屬行政程序法第93條所稱之附款，然「附款之附加」並不能取代「重要之許可要件」，本件環評結論藉由附款來確保「對環境無重大影響之虞」此許可要件之存在，顯具重大瑕疵：

⒈按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：二、有條件通過環境影響評估審查。」行政程序法第93條第1 項前段、環評法施行細則第43條第2 款有明文規定，故被告於進行環評審查時，固得行使裁量權而附加條件，然行政裁量權之行使並非毫無界限，仍需受司法審查（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由參照），且不得違反行政法之原理原則。

⒉次按最高行政法院102 年度判字第70號判決：「行政機關作成之行政處分固得添加『附款』（附加期限、條件或負擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代或脫免。」因此，若係屬關於環評法第8條第1項「對環境有重大影響之虞」之許可要件事項，主管機關即應本於職權為調查、審議，而不得以設置附款之方式取代。

⒊再者，環評第一階段為羈束處分，被告僅能作成「毋須」以及「應該」繼續進行第二階段環境影響評估這2 種審查結果，「無權」作成第一階段「有條件通過」之行政處分用以取代「進行第二階段的環評程序」，此不僅逾越環評法第7條、第8條之授權，亦扭曲環評法二階環評制度之設計，進而牴觸法律保留及法律優位原則：

⑴按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。

二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」環評法第7 條、第8 條定有明文。

⑵次按最高行政法院102年度第120號判決：「由此兩階段之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。」

⑶學者黃舒芃指出：「若從環境影響評估法清楚區分『第一階段』與『第二階段』兩種不同性質的環境影響評估程序，並且意欲藉由賦予行政機關更多認定空間（判斷開發行為是否『對環境有重大影響之虞』），徹底落實二階環評的制度設計看來，環保署在環境影響評估法施行細則中，創設母法所無之『有條件通過』的行政處分選項，恐已扭曲環境影響評估法制度設計原意的前提下，逾越環境影響評估法要求行政主管機關落實二階環評制度功能的任務授權，進而抵觸環境影響評估法之規範意旨……如果單純參照環境影響評估法本身的規定，可以發現，環保署針對開發單位提出的（第一階段）環境影響評估所進行的審查，主要目的就在於判斷開發行為是否應該繼續進行第二階段環境影響評估。因此，環境影響評估法第7條第1項，首先賦予環保署執行環評審查的權限，然後分別在第7條第3項與第8條第1項，區分『毋須』以及『應該』繼續進行第二階段環境影響評估這兩種審查結果……換言之，環境影響評估法授權環保署透過第一階環評，判斷開發行為是否對環境有重大影響之虞，目的不只在於讓環保署享有豁免部分開發行為續行二階環評的權限，更在於課與環保署確保須經二階環評的開發行為確實執行二階環評的義務……允許行政處分之附款，當然必須以該附款不至於使行政機關逾越其裁量權限為條件。如果加上附款的結果，竟然導致行政機關的裁量權行使，與法律規範意旨相牴觸，這樣的附款方式勢必仍屬違法。環保署根據環境影響評估法之規定而享有之裁量權，本應僅限於認定系爭開發行為究係『毋須』或者『應該』進行第二階段環評。換句話說，從環境影響評估法第7條與第8條之規範意旨當中，無從導出環保署有權以附加附款的方式，作成『通過（一階）環評』以及『應續行二階環評』之間的『有條件』許可處分選項。因此，在這裡不能因為環保署基於行政程序法第93條，享有添加附款的權限，就直接認定環保署當然可以選擇作成有條件通過的許可處分，而毋寧必須視環境影響評估法究竟賦予環保署多大的裁量權限而定。正如最高行政法院102 年度判字第70號判決正確闡明……。因為，除了明顯在母法的規定之外，創設一種新的『中間處分類型』，而使前述環境影響評估法要求環保署基於預防原則的制度用意，實踐更多二階環評的規範設計，產生質變……環境影響評估法對於二階段環評的設計，乃至於該法第8 條，授權環保署判斷何謂『對環境有重大影響之虞』，都很清楚表明了：環境影響評估法的角色，絕不僅止於『授權』，而是更進一步蘊含了對於環保署決策的『拘束』……所謂的『有條件通過』，不僅無法確保環境影響評估法規範意旨的實現，更反而容易造成環境影響評估法對環保署的『授權』，變質為『放任』，而根本喪失『拘束』的意義……。」

⑷學者李建良亦指出：「第一階段的制度功能若僅在於『過濾』開發行為是否對環境有無重大影響之虞，並決定是否進行第二階段之環評程序（程序決定），則在法律框架下，第一階段環評並無作成『有條件通過環境影響評估審查』的可能。換言之，開發行為若須附條件始能通過，意味其屬對環境有重大影響之虞，須經第二階段環評程序，而不得以第一階段之程序審查通過。『有條件通過』與『對環境無重大影響之虞』具有二律悖反的關係，二者不可能同時並存。也就是說，於第一階段不可能通過一項『須附條件』卻又『對環境無重大影響之虞』的開發案。準此以言，若要徹底解決此一既脫法又混淆觀念的實務作法，釜底抽薪之道，唯有宣告環評法施行細則第43條第2 款牴觸母法，應不予適用，始能擺脫違法的陰影。至於第二階段環評審查結論能否附加附款，自應回歸適用行政程序法之規定非主管機關以『施行細則』能置喙左右者。」

⑸按最高行政法院102 年度第120 號判決：「又環評法第8 條第1 項既規定：『前條審查結論認為對環境有重大影響「之虞」，應繼續進行第二階段環境影響評估者』，而該法第8 條第1 項所稱之『重大影響』，則例示規定於環評法施行細則第19條各款，可見只要開發案具有其中一款情形『之虞』，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境『有重大影響』時，始足當之；且環評法第8 條第1 項所謂『對環境有重大影響之虞』，係指『開發行為對環境有重大影響之虞』而言，至於開發單位履行其所擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔後，是否可以化解開發行為『對環境有重大影響之虞』，乃主管機關應於事後檢查驗證其核定之環境保護對策成效之事項，自難以事先預測的可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估的理由，此對照環評法第5 條第1 項規定文義及同法第6 條第2 項第7 款、第8 款、第10款、第18條規範意旨自明。否則，開發單位提出環境影響說明書，除其擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策仍無法化解『對環境有重大影響之虞』者，不能通過環境影響評估審查外，如果其擬訂之環境保護對策可以化解『對環境有重大影響之虞』，即不須進行第二階段環境影響評估，環評法規定第二階段環境影響評估的程序，豈不是成為具文？㈢系爭99年審查結論二謂：『本案經環境影響評估審查委員會審查後，認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8 條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估』等語，似不否認本件開發行為（即中科三期開發計畫）可能產生的污染物會對環境有重大影響之虞，惟又認定開發單未來於施工及營運階段時，確實履行其所擬訂的各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔後，已無環境影響評估法第8 條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估等語（參見原審卷一第階段環境影響評估的理由），於論理上倒果為因，不符合環評法第5 條第1 項、第8 條第1 項及第18條規範意旨；又開發單位既尚待於未來於施工及營運階段時，才有可能履行各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔，如何於作成審查結論時，即能認定系爭開發行為『已無』對環境有重大影響之虞（尚未履行，如何已經有成效）？上開結論顯亦違反經驗法則。」

⑹學者黃舒芃更指出：「反過來說，如果環保署審查結果，發現開發行為有進一步風險管理的必要，這已經表示開發單位所提供的環境影響說明書，囿於現階段有限的資訊與技術因應能力，並不能證明開發行為足以有效管控所有對環境未知。這種基於當下有限的知識訊息，以及對於未來發展的未知，所導致的風險情境，為何不足以成就『對環境有重大影響之虞』之構成要件？」

⑺綜上，依環評法第7條及第8條之規範意旨，於第一階段環評程序，僅係賦予主管機關「判斷」系爭開發行為究係「毋須」抑或「應該」進行第二階段環評。亦即，主管機關僅得作成「通過（一階）環評」或「應續行二階環評」之「羈束處分」，惟並「無」授權主管機關得作成「有條件許可』處分之選項。換言之，第一階段環評程序重點僅在「過濾」系爭開發行為對環境有無重大影響之虞，而「並未授權」主管機關得藉由「附加精密、科技、嚴格的控管方式」，降低開發行為對環境所產生之影響，而使開發行為不需進入第二階段環評。申言之，環評法之制度設計係認為，若屬對環境具有重大影響之虞之開發案件，即應進入第二階段環評程序，並藉由第二階段環評程序規定之「公開閱覽（環評法第8 條）」、「提出意見（環評法第9 條）」、「範疇界定（環評法第10條）」、「作成環境影響評估書（環評法第11條）」、「現場勘查（環評法第12條）」及「公聽會（環評法第12條）」法定程序，來評估及確保開發行為對環境產生之影響。

⒋本件環評審查結論所附之6項條件中，其中第4項條件為：「本案下列事項涉及『桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：

⑴空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應。⑵利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施。」此條件顯係挪用桃科一期開發案額度至桃科二期使用，姑且先不論此條件之明確性，及桃科一期得否順利變更開發計畫之問題，然此舉顯係以附款之方式，規避或取代環評審查時之許可要件（對環境有無重大影響之虞），顯與行政法理及環評法第6條第2項第6 至10款規定、開發行為環境影響評估作業準則第3 條、第12條、第14條規定有違：

⑴按環評法第6條第2項第6 至10款規定：「前項環境影響說明書應記載下列事項：六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」開發行為環境影響評估作業準則第3 條規定：「開發行為對環境之影響及環境品質之評估，均應符合相關環境保護法令之規定。其因環境之特性，開發單位應採用更嚴格之約定值、最佳可行污染防制（治）技術、總量抵減措施或零排放等方式為之，以符合環境品質標準或使現已不符環境品質標準者不致繼續惡化。」規定可知，空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量、處理設施、處理方式等等實為開發行為對環境影響最嚴重之議題，自屬「對環境有無重大影響之虞」之構成要件事實，依前揭規定，應於環說書中詳細記載並說明可能引起之環境影響、可能影響之範圍、對策替代方案、經費等議題，如開發單位未詳細說明及記載，則環評會根本無從判斷開發案是否有無重大影響環境之虞，自無法為通過與否之決定。是該條件顯然為審查結論之許可要件，如未合於法律規定，自不應通過審查，被告毫無行政裁量之空間，自無將此許可要件轉換為附款條件之理。

⑵次按開發行為環境影響評估作業準則第12條：「廢（污）水應妥善處理，始得排放；其經前處理，排放至既有之污水下水道系統者，應附該有關主管機構之同意文件。自行規劃設置廢（污）水處理設施者，應併案進行現場調查、分析及影響預測，並承諾依計畫實施或引進污染源前先完成試運轉。開發行為產生之廢（污）水排放至河川、海洋、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者，應評估對該水體水質、水域生態之影響，並訂定因應對策。前項排放廢（污）水之承受水體，自放流口以下至出海口前之整體流域範圍內有取用地面水之自來水取水口者，應依開發行為類型、廢（污）水特性、承受水體用途及水質、廢（污）水處理設施之處理能力等因素進行分析及評估。」規定可知，廢水之處理涉及廢水特性、廢水排放量、廢水處理設施處理能力、承受水體用途及水質等，亦為審查廢水排放是否有「重大影響環境之虞」之構成要件事實，如開發單位無法為詳盡之說明及對策，則顯然不符通過環評審查之許可要件，本件審查結論完全無視此許可要件，竟以挪用桃科一期之額度、設施支應本件桃科二期之廢水排放。然桃科二期之廢水特性、每秒排放量是否為桃科一期之廢水處理設施所得處理？桃科一期及二期加總之廢水量對承受水體之影響為何？是否會改變承受水體之水質？諸如此類問題顯係判斷本件開發案是否有「重大影響環境之虞」之重要判斷標準，本質上為環評審查處分之許可要件，殊無將其列為附加條件之理。

⑶再按開發行為環境影響評估作業準則第43條第2 項：「規劃廢棄物焚化（資源回收）廠及廢棄物處理場（廠）工程（含轉運站）時，應評估焚燒處理流程中以及儲存或掩埋或其他方式處理廢棄物產生臭味及滲出水之影響，其處理設施應妥善規劃。訂定廢棄物掩埋未能即日覆土或天候不良條件下之防制應變計畫。對於掩埋場封閉或使用期限屆滿後之復育計畫、土地利用計畫以及二次污染問題，應預為規劃研擬因應對策。」規定可知，判斷廢棄物處理是否有「重大影響環境之虞」應考量臭味、滲出水、未能即日覆土或天候不良之應變計畫、復育計畫、土地利用計畫、二次污染之因應對策等重要問題，諸如此類構成要件事實如開發單位無法為詳盡之說明，自無法通過環評許可之審查，然對此構成要件事實之審查，被告仍以挪用桃科一期之處理設施支應本件桃科二期廢棄物之處理及掩埋，然桃科一期廢棄物處理設施之設計功能，是否足以應付桃科二期廢棄物之臭味、滲出水？又是否因追加處理桃科二期之廢棄物而須重擬應變計畫、復育計畫、土地利用計畫？諸如此類構成要件事實之判斷，被告自應予以實質審查，如認有重大影響環境之虞，則自應否准本件開發案，殊無將其列為附加條件之理。

⑷末按開發行為環境影響評估作業準則第14條：「開發單位應事前估計開發行為在施工及營運期間，不同排放源可能產生之空氣污染物排放量，以適當精確方法計算擴散稀釋距離、濃度；或由相關資料推估空氣污染物之稀釋擴散濃度，並研判其影響之程度、範圍、時間以及是否符合空氣品質標準，並訂定因應對策。」規定可知，空氣污染物排放量、擴散稀釋距離、濃度、影響程度、影響時間、影響範圍，因應對策等等亦皆為審查是否有「重大影響環境之虞」重點之審查項目，如開發單位無法對此構成要件事實提出詳盡之說明、對策，以確保符合空氣品質標準，則該開發案顯係對環境有重大影響之虞，即不應予以通過環評審查。惟本件對此問題，亦係以挪用桃科一期之額度、設施支應本件桃科二期之開發案，然桃科二期空污之排放物是否與桃科一期相同？對於桃科一期現存空污檢測設備是否有能力檢測桃科二期之排放物？桃科一期之檢測設備是否可有效檢測不同廠址桃科二期空污排放物？諸如此類問題顯係判斷本件開發案是否有「重大影響環境之虞」之重要判斷標準，本質上亦為環評審查處分之許可要件，殊無將其列為附加條件之理。

⑸據上，自本件環評審查結論所附之條件觀之，本件開發案「對環境有重大影響之虞」的成份必然不低，否則何須藉由桃科一期之排放額度及處理設施等繁複控管條件來規制參加人？換言之，本件環評結論所附之條件內容係為確保開發行為「對環境無重大影響之虞」之構成要件事實，顯係將行政處分之許可要件繫於處分作成時不確定之條件，不合於行政法理及前揭法律之規定，自應予以撤銷此違法之環評審查結論。

㈣本件審查結論所附加之條件籠統模糊而不具理解可能性、預見可能性及審查可能性，顯不符明確性原則，而具重大瑕疵：

⒈按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5 條定有明文。行政處分為行政行為之一種，自應符合上開規定所揭示之明確性原則，且行政處分的作用，在於使抽象之法律規定具體化，以適用於個別之事件，故其內容應使人民對之有預見可能性，俾資遵循與發展，如其內容不明確，將使法律關係陷於不安定之狀態，在行政機關具有對人民相對強勢的情況下，人民將處於不利之地位，又行政處分之不明確，如構成重大及明顯之瑕疵，行政處分應因而無效。是故行政處分之內容須具體明確，使人民有預見可能性，始符合法治國家依法行政之要求，參酌司法院釋字第432號、第491號、第521號、第594號、第602號、第617號及第623 號解釋可供參照。

⒉次按最高行政法院102 年度判字第70號判決於審查中科四期環評結論之附款時亦明白指出：「本件環評委員會自行設定系爭開發行為『廢水量高於6萬CMD或河口牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重』時，參加人『應採海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案』，參加人『採延伸至各該河口潮間帶低潮線以下或以海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案前，應依環評法相關規定申請變更』，將開發單位事前調查、預測、分析及評定且應記載於環說書由環評委員會審查事項，列為審查結論通過之條件，是否倒果為因？倘系爭開發行為營運後廢水量高於6萬CMD或河口牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重，而參加人並未採取海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案，對系爭處分之效力有無影響？又所指『其他效果之替代方案』為何？亦有未明。」；「審查結論一之（十四）『溫室氣體部分，參加人應確保進駐廠商採行 BAT，訂定溫室氣體排放標竿值，BAT 溫室氣體淨增量，於溫室氣體減量法通過後，應依其減量規定辦理；令確保進駐廠商應裝置PFC去除設備，且其PFC氣體處理效率需達90％』部分：前揭所指『BAT 』為何？亦宜調查審認，俾資周詳、明確。」；「審查結論一之（十八）『廢水經廢水處理廠處理後排放前，應在廠區內設置不影響土壤及地下水之人工濕地處理，再降低污染物濃度；另建議開發單位在排放入海前，再興建一處類似之人工濕地。上述設置計畫（含監測計畫）應先送被上訴人審核通過後據以執行』部分：……乙、『人工濕地』或『類似之人工濕地』的設置，對環境（土壤或地下水）有無影響？其規模為何？如開發單位未為前揭『人工濕地』或『類似之人工濕地』的設置，是否影響系爭處分之效力？」明顯指摘多項環評審查結論之附款係違反明確性原則，明確性要求亦及於附加之附款甚為顯然。

⒊復按最高行政法院100 年度判字第1040號判決：「原判決以：觀諸該審查結論所附條件：『一、檢討廢水處理廠設施點是否合理……五、檢討活性碳設置之必要性』，則究竟應檢討至何程度，檢討結果如認為不合理或不必要時，應如何處置，均無規範，此種條件不具明確性，亦不知其規範目的何在，核與行政程序法第5 條規定不符等由，係因廢水處理廠設施地點關係廢水排放地點是否適當而製造成環境影響，及廢水處理廠是否設置活性炭，亦關係廢水處理設施效能是否達到不影響保護環境之程度，均屬環境影響評估重要事項，原判決以審查結論所附上開條件不明確，影響環境評估之目的乙節，尚無不合」之意旨可知，所附之條件僅言「應檢討」，卻未說明究竟應檢討至「何種程度」及「後續之法律效果」為何時，其所附條件即屬不明確，況當此條件之內容涉及「對環境有無重大影響」之判斷時，因條件之不明確將破壞環境影響評估目的之達成，則明確性要求更為重要。

⒋本件環評審查結論所附加之6項條件中，第1項條件為「臨桃科12路之區域應有合理之綠地規劃」，惟何謂「合理」之綠地規劃？其面積多寡？坐落方位？植物品種？等皆完全無從理解及預見，蓋綠地之功能在於減輕本件開發案對環境之衝擊，然本件開發案面積達58.54 公頃，須多少綠地面積、需如何設計規劃、需種植何種樹種，方可收減輕環境衝擊之效？實有待予以具體明確。本項條件僅泛言應有「合理」之綠地規劃，實難理解、預見如何之綠地規劃方有減輕環境衝擊之效果，司法機關自亦難以事後審查，是本項條件實難謂符合明確性原則。

⒌本件審查結論第2 項條件為「本案位於缺水地區，基地內建築物應設置雨水回收系統，供澆灌、沖廁……等使用……」，惟「雨水回收系統」其集水區域為何？儲水方式為何？儲水設施容量為何？是否須建立雨水處理系統？是否須設置雨水過濾設施？如未釐清上述雨水回收系統之核心設計，根本無從理解、預見該系統是否可達預期之功效，亦無從理解、預見該系統對本件開發案有何將低或減輕環境衝突之效果，司法機關自無審查之可能性，故此條件實無任何明確性可言。

⒍本件審查結論第4 項條件為「本案下列事項涉及『桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：⑴空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應。⑵利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施」，惟如何調降桃科一期之排放量？調降之幅度為何？調降者為單位小時排放量亦或總排放量？諸如此類問題，完全無法由本項條件中得知，無疑係一完全抽象之條件，毫無理解可能性、預見可能性及審查可能性可言。

⒎據上，原處分所附第1、2、4 項條件並不具理解可能性、預見可能性及審查可能性，而與明確性原則相違。又行政處分不明確，即構成重大及明顯之瑕疵，自應予以撤銷，以維法制。

㈤原處分之內容亦未附記理由，違反行政程序法第96條第1 項第2 款之規定：

⒈按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：二、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。是故行政處分應記載理由及法令依據，乃現代法治國家行政程序之基本要求，又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，故其應包括以下項目：㈠法令之引述與必要之解釋。㈡對案件事實之認定。㈢案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。㈣法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等，有高雄高等行政法院92年訴字1157號判決可資參照。

⒉次按最高行政法院102年度判字第120號判決：「前揭環評法施行細則第43條規定意旨，係指審查結論內容應涵括綜合評述，而非綜合評述即係審查結論，至條文所稱其分類係指審查結論之分類，綜合評述係指作成審查結論之理由說明，依理並無分類之必要。系爭99年審查結論除記載『有條件通過環境影響評估審查』及其條件要旨（即開發單位於施工及營運階段應履行之負擔）外，綜合評述部分僅簡略記載『本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆及採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即已通過環境影響評估審查，開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔』，僅有『綜合』，而無『評述』，尚難謂符合環評法施行細則第43條規定之程式要件。」由上可知，所謂的「綜合評述」等於環評處分作成之理由。

⒊復依最高行政法院100 年判字第1040號判決：「環評法施行細則第43條規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述……綜合評述係審查結論之說明及論據」，亦採相同見解。

⒋原處分之內容並未含審查結論作成之說明及論據，即未記載綜合評述，換言之，原處分之作成並未附記理由，違反環評法施行細則第43條、行政程序法第96條及上開最高行政法院判決意旨，具有重大瑕庛，應予撤銷。

㈥系爭環評審查結論有判斷係基於不完全資訊之違法：

⒈按行政機關就高度專業性之判斷雖享有判斷餘地，惟行政法院就行政機關有判斷恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，最高行政法院98年度判字第475 號及99年度判字第30號判決意旨均指出可審查之情形包括：「⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如公平原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由，及釋字第319 號翁岳生等3 位大法官所提不同意見書參照）」。

⒉系爭環評審查結論㈠「⑷本案下列事項涉及『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：①空氣污染、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應。②利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施。」惟空氣污染、廢水及一般事業廢棄物應調降多少排放量？如何調降？調降之計畫為何，又調降「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」須經環評變更之程序，若環評變更未通過，有無替代方案？尤其是，空氣污染、廢水及一般事業廢棄物之調降量能否在容納本件開發案之污染量後仍能符合總量管制標準？又該總量管制標準及依據為何？上開事項之資訊皆有未明。

⒊依據專案小組第四次初審會意見回覆資料，該次初審會中已有環評委員及學者對調降桃園科技工業第一期之污染量一事表達疑問，洪振發委員表示：「以一期廠商進駐實核污染排放之餘裕顯示，原環評核定污染量有需檢討」；趙克平教授亦表示：「請以專章說明營運階段之整合性環境管理計畫，詳加規劃污染排放量配置，污染防治設備設置操作及環評相關作業程序（含一期變更）。」參加人則回覆以：「本計畫已於8.2.2 節研提完整的營運階段環境管理計畫，其中有關本計畫之污染排放權核配，已於第8-23頁第3 點規劃，並修訂完成本計畫之『桃園科技工業園區第二期開發計畫污染量排放權核發與管制要點』（詳見附錄十九），因此在未來本計畫之空氣污染總量管制和核配上，將引用該作業要點辦理，確保本計畫之空氣污染排放量不超過環評核定量。」「開發單位已遵照本次專案小組審查會結論，承諾本計畫產生之空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應，且上述承諾以及本計畫利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施之內容，亦承諾於動工前完成相關『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』環評書件變更作業。相關內容已修正補充於第8.1.11節」。

⒋惟環說書第8-23頁第3 點規劃，完全未提及桃園科技工業區第一期之空氣污染、廢水及一般事業廢棄物之污染量應調降多少？如何調降？應與本件開發案達成何種之總量管制目標？如何達成？該總量管制目標之評估依據為何？上開事項之資訊完全缺乏。而所謂「桃園科技工業園區第二期開發計畫污染量排放權核發與管制要點」，其僅係參加人申請污染量排放權之程序規定而已，要點第7 點亦僅泛言「污染排放權申請資料合理性應符合推動污染管制之意旨，其申請排放權則受限於總量管制。」惟對於何謂總量管制等前揭事項之資訊則完全付之闕如。復依環說書第8.1.11節，僅泛言「⒈空氣污染、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應。⒉涉及利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施之內容。」其未如參加人所聲稱已記載「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」環評書件變更作業相關內容，對前揭事項之資訊亦完全未說明。據上可知，系爭環評審查結論係基於不完全之資訊，依上開司法院釋字意旨，其判斷顯有重大瑕疵。

⒌又依環評委員會第213 次會議紀錄，其決議㈡記載「文化資產應於定稿前重做一次調查，並將調查報告送請劉委員益昌確認及取得文化資產主管機關同意，施工期間應請專家學者隨同監看文化資產，如發現文化資產應立即停工，並依文化資產保存法相關規定辦理。」惟參加人尚未就文化資產重做一次調查並提出相關報告，該次審查會竟於當日即作成有條件通過之環評結論，然而在缺乏新文化資產調查資訊的情況下，環評委員會如何能作成審查結論？於「決議當時」如何確認、並進一步審查開發場址之文化資產分佈情形？縱使參加人事後已補作相關調查，惟該調查報告已係決議作成後才產生，不能彌補「決議當時」被告之判斷係基於不完全資訊之違法等語。並求為撤銷原處分及訴願決定。

三、被告答辯略以：

㈠本件相關法令依據：

⒈環評法施行細則第43條規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」

⒉行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第6條第1 項規定：「本會委員會議開議前，得就審查環境影響評估有關事項徵詢有關委員、專家學者及相關機關、團體意見，經分析彙整後提報委員會議審查。必要時，得經主任委員核可，召開初審會議，獲致初審結論後提報委員會議審查。」

⒊行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第2點第1項規定：「本署環境影響評估審查委員會（以下簡稱本會）之委員會議開議前，得就審查環境影響評估個案有關事項組成專案小組召開初審會議（以下簡稱初審會議）。」

⒋行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第12點規定：「初審會議如已獲致結論，但要求開發單位將補充或修正相關事項，送專案小組或相關機關確認後，再提報本會審查時，其確認以一次為限。專案小組委員、專家學者或相關機關代表有不同意確認開發單位所補充或修正相關事項之意見，併其他初審會議結論提報本會審查。」

㈡本案係經合法組成專案小組，召開4 次初審會議，獲致初審結論後，併將參加人補充、修正後之環說書修訂本及被告廢棄物管理處意見提送委員會議討論、審查，被告於100 年12月23日召開環評委員會第213 次會議，委員會議經綜合考量初審結論及相關意見，決議本案有條件通過，自係經委員會開會、審查、決議，程序合法。原告所引述之地方政府個案（最高行政法院101 年度判字第55號判決所涉個案），因未有專案小組、初審會議機制之設計，僅有委員會議一層審查，與本案二層審查程序完全不同，未可比附援引；另原處分中所附加之條款，乃「課予開發單位除一般環保法規外，更嚴苛應遵守之條件」，參見最高行政法院101 年度裁字第1200號裁定意旨，非屬環評法第6 條之環說書之應記載事項，原告容有誤解：

⒈按「本會委員會議開議前，得就審查環境影響評估有關事項徵詢有關委員、專家學者及相關機關、團體意見，經分析彙整後提報委員會議審查。必要時，得經主任委員核可，召開初審會議，獲致初審結論後提報委員會議審查。」為行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第6 條第1 項所明定。

⒉次按「本署環境影響評估審查委員會之委員會議開議前，得就環境影響評估個案有關事項組成專案小組召開初審會議。」「初審會亦如已獲致結論，但要求開發單位將補充或修正相關事項，送專案小組或相關機關確認後，再提報本會審查時，其確認以一次為限。專案小組委員、專家學者或相關機關代表有不同意確認開發單位所補充或修正相關事項之意見，併其他初審會議結論提報本會審查。」則為行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第2 點及第12點所明定。

⒊本件參加人預定於桃園縣觀音鄉白玉村與廣興村之311 筆非都市土地進行本開發計畫（桃科二期），面積約58.54公頃。本案目的事業主管機關經濟部於99年11月2 日以經授工字第09900689290 號函送本案環說書至被告，經簽奉核可，由李培芬、陳莉、洪振發等委員、李錦地（原召集人）、鄭福田、李育明、林鎮洋等前任委員、歐陽嶠暉、曾迪華、趙克平等專家學者組成專案小組審查，並徵詢行政院研究發展考核委員會、經濟建設委員會、國家科學委員會、公共工程委員會、農業委員會、特有生物研究保育中心、文化建設委員會文化資產總管理處籌備處、內政部營建署、經濟部工業局、水利署、中央地質調查所、交通部運輸研究所、臺灣自來水股份有限公司、參加人、環境保護局、觀音鄉公所、大園鄉公所、新屋鄉公所、中壢市公所及被告相關業務處意見，經彙整分析，於99年12月31日、100 年6 月21日及7 月26日召開3 次專案小組初審會，其結論略以：請參加人補充、修正資料後再審。參加人於100 年10月26日函送補充、修正資料至被告，因第9 屆委員已於100 年8 月就任，經簽奉核可，由洪振發（召集人）、李培芬、陳莉、陳尊賢、龍世俊、李載鳴、張添晉等委員、李錦地、歐陽嶠暉、曾迪華、趙克平等專家學者重新組成專案小組審查，於100 年11月17日召開專案小組第4 次初審會，作成相關結論。參加人於100 年12月16日函送補正資料至被告，經被告轉送有關委員、專家學者及相關機關確認及其他所有委員，被告廢棄物管理處仍有修正意見，遂一併提報委員會審查。

⒋本案於被告環評委員會第213 次會議，經委員討論並補充部分初審結論建議所附條件後，作成下述審查結論：「經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復與所採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即本案通過環境影響評估審查，開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實執行，則違反環境影響評估法第17條規定，應依環境影響評估法第23條規定予以處分：……。」程序合法，原告所稱「僅以書面送委員確認」「並未再召開會議讓環評委員實質審議、討論並議決」容有誤解。

⒌至於原告所引述之地方政府個案，因未有專案小組、初審會議機制之設計，僅有委員會議一層審查，與本案二層審查程序完全不同，系爭個案判決之指摘，未可比附援引，⒍另原處分中所附加之條款，乃「課予開發單位除一般環保法規外，更嚴苛應遵守之條件」，依最高行政法院101 年度裁字第1200號裁定意旨，縱與開發單位於環說書之評估、預測乃至承諾事項等目的相符，然亦非屬環評法第6 條之環說書應記載事項，原告亦有誤解。

㈣被告作成系爭審查結論具有裁量權，依法自得以附加附款之方式因應涉及未來預測性、發展開放性，以及變遷不確定性之複雜規制案件，且參諸該審查結論所列之條件亦屬符合行政目的，兩者間亦有正當合理之關聯，原告認該等條件不得作為環評審查結論之附款，並無理由：

⒈行政程序法第93條第1 項規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。」同條第2 項第2 款並規定：「前項所稱之附款如下：三、負擔。」最高行政法院102 年度判字第30號亦肯認：「換言之，處分機關作成行政處分之裁量權限，本身即含有為附款之權限，行政程序法第93條第1 項即是其法律依據。」

⒉行政程序法第94條並規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」

⒊另按「行政之穩定或彈性，向來為制度建構選擇之兩極判準，前者利於法之安定，後者有助於個案正義。往昔強調依法行政思維下，行政穩定之要求往往在行政決策上扮演關鍵性角色，反之，在生活事實瞬息萬變，充滿不確定性，而且成員間關係多元而複雜之社會中，行政之彈性則被高度要求。行政處分交雜在此兩端拉鋸中，如何既能維繫其傳統之單方行政穩定功能，又能避免僵化，乃為現在行政法上重要思考議題。行政處分之附款因可附加性地補充、限制或微調行政處分之主要規制內容，被視為協調上述二極要求之最佳手段，透過附款之細膩微調，俾使具體法律關係之型塑得以更細緻地契合個案情境，尤其存在於行政決定擬規制之事實或現象，涉及未來預測性、發展開放性，以及變遷不確定性之複雜規制案件上，深具發展性。」為本院100 年度訴更一字第12號判決所揭示對於多元複雜社會中行政處分附款定位之見解。

⒋再按「設定義務之行政處分，其內容固須明確，相對人始能正確履行其義務。但現代社會事實態樣繁複，變化甚巨，為履行義務而相對因應之措施，也未可一概而論，故而，設定義務處分明確與否，不在於內容之鉅細靡遺，如果以簡御繁，自處分之本旨即可推斷義務內容範圍，其明確性即應肯認。原處分附款對於原告所指摘之各點，雖未著墨，但媒體究竟如何去體現價值多元，乃是媒體最起碼之自覺，媒體為此設置倫理委員會以自律，也是國外行之多年之體制，自可擷取其模式適用，至於內部流程管控機制如何超越資金來源者之眼光，以維護多元價值之思考，本是財閥恃其資力介入公共論壇時，媒體經營者所應念玆在玆者。凡此均必須由原告自行體悟實踐，甚至必須藉由其經驗，建立我國媒體業者後世之典範；豈能將此媒體基本社會責任之內容，諉諸被告未將之明確化，從而謂之無從履行？以此角度而論，原處分附款對原告之負擔，與其謂係命原告建立內控模式以實踐價值多元之理念，毋寧謂僅是藉此附款之宣示，促請原告經營者在媒體資金集中之情況下，應就言論集中之避免為必要之內在思考而已，所應採取之具體策略及方案，則由原告視其情狀予以具體化，被告避免過度干預詮釋，無失於明確性原則。」亦為本院98年度訴字第1714號判決對於附款明確性認定與執行方式之闡述。

⒌再按「因此被告稱有條件通過環評審查，如同通過環評審查，經公告、通知後，客觀上當已發生處分之效力，不因其後一定前提事實條件成就，處分才生效或溯及失效，更不因開發單位未履行相關『條件』內容義務而使環評審查結論失其效力，故所稱條件實非屬行政附款中之條件。蓋若有其後未履行情事，僅生開發單位違法，應予處分等問題（即事後執行及監督問題，參照環評法第17條、第23條參照），即便所附『條件』內容有若干未來履行義務之事項繫於一定事實發生與否，尚未確定，也僅生該義務終究是否存在、要否履行之問題，而不影響該環評審查結論之明確性。」則為本院99年度訴字第1882號判決對於附款合法性及附款執行及監督不同課題之區辨。

⒍被告作成系爭審查結論具有裁量權，依法自得以附加附款之方式因應涉及未來預測性、發展開放性，以及變遷不確定性之複雜規制案件，原告亦不否認，且參諸該審查結論所列之條件亦屬符合行政目的，兩者間亦有正當合理之關聯，多為有效達成環評法第1 條「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之立法目的，其實對環境及鄰近居民更有保障，並避免被告僅得選擇全有與全無，實為多元複雜社會中為增進個案正義及效率效能之重要政策工具，並無不當之處。況且，被告對於參加人是否完成附款之內容，仍應隨時予以督飭履行，以確保開發行為對環境無重大影響之虞，則原告以該等條件不得作為環評審查結論之附款，並無理由。

⒎原告援引最高行政法院102 年度判字第70號判決理由，該判決理由係轉引陳敏大法官「附款並不能取代法定許可條件」之見解，惟其意係指「羈束之受益處分」，而非「裁量之受益處分」。本件原處分為裁量之受益處分，該見解於本件並無適用。原告忽略環評法對於環評審查結論之立法設計原意即係包括所附條件，此觀環評法施行細則第43條之分類包括「有條件通過環境影響評估審查」自明，是環評審查結論認為對環境影響評估無重大影響之虞或認定應否開發之判斷，立法上即要求連帶所附條件一併考量，此為體現環評法第1 條精神之重要政策工具，與其他法領域之附款設計有所不同。

⒏所謂附加附款，依據現今學說或國外實務見解，均認為對於未來不確定性事項，適合用附款的方式去解決全有或全無的問題。透過附加附款方式去賦與開發單位義務；附款不僅是法律上所允許，也是適用於此類型案件上。以環評創始國美國而言，近年來之發展亦是強調行政機關應善用減緩措施；減緩措施就相當於附款。依據所提美國相關資料，美國環評主管機關CEQ 發佈之減緩措施及監督規範，其建議聯邦機構適當使用減緩措施和監測，並釐清適當使用具有減緩措施的FONSI 。減緩措施若不會對於環境產生重大影響或產生重大影響之虞者，則通過環評。國外與我國的見解，其實趨勢是一致的。雖然國外也有反對意見；但美國若未進入第二階段環評，即無監督的權限，但我國不論一階或二階環評通過後，環境主管機關同時均有監督的權利。

⒐原告主張美國環說書僅具參考性質，與我國不同云云；雖係如此，惟美國環評是希望聯邦機關在做決策行為時，就要有環境預防概念，因此設立環境影響評估制度，雖然其環評結論並無否決開發行為的法律效力。若行政機關在決策前沒有想到環評或未將環評做好，最後的決定仍是可被訴訟；只是訴訟標的是針對聯邦行為的決定。

㈤被告審查系爭環說書作成之審查結論具體而明確，包括要求參加人應辦理事項，符合行政程序法第5 條、第96條第1 項第2 款及環評法施行細則第43條之規範，並無欠缺具體明確之情事，遑論未附理由：

⒈行政處分是否明確，宜由「相對人是否知其所以然並據而主張權益」、「處分機關是否善盡說理義務」等標準加以觀察，若為公告形式，則可由公告內容加以判斷，行政法院多則判決業已揭明斯旨，原處分依該等標準判斷實屬具體而明確，未有違反行政程序法第5 條等情事：

⑴按「又行政行為之內容應明確，為行政程序法第5 條所明文，此條規定之目的，在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或尋求救濟。故處分之內容，依其文字雖尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確。」「參照大法官釋字第432號、第491號解釋意旨，所謂行政處分之明確性言，縱使用不確定法律概念或概括條款，苟其意義非難以理解，並使受規範者得以預見，並得經由司法審查予以確認，即無違反明確性原則。因此行政程序法第5 條規定之行政行為之內容應明確，乃在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或尋求救濟。故處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確。本件被告、參加人均一再表明原處分並未有文字不明，或難以執行者，因此環境影響評估審查結論之執行者即參加人，及監督者即被告，均表示原處分明確可執行……」為最高行政法院100 年度判字第2245號判決、本院99年度訴字第1882號判決所揭示。

⑵次按「上訴人主張本件原處分不符合明確性原則，亦未具體說明相關之法令依據，明顯違法云云。經查，原處分即公告之審查結論，業已列明處分之依據（環境影響評估法第7 條）審查結論之綜合評述（條件通過環境影響評估），並於審查結論要求參加人應辦理事項，業善盡機關說理之義務，包括詳列有條件通過之『條件』等，相對人（參加人）對處分及其附款應得知其梗概並據而主張權益，利害關係人亦得依此提請相關救濟，並無因處分不明確致影響其認知或訴訟上攻擊、防禦之處，故本件原處分核無違反明確性原則。」為本院98年度訴字第2173號判決對於環評審查結論是否「明確」所為之判準，並經最高行政法院維持在案。

⑶原處分業善盡機關說理之義務，包括詳列有條件通過之「條件」等，參加人對處分及其附款應得知其梗概並據而主張權益，另本案審查結論公告後，參加人及目的事業主管機關並無提出異議，顯見其內容應屬明確。

⑷此外，利害關係人亦得依此提請相關救濟，並無因處分不明確致影響其認知或訴訟上攻擊、防禦之處，故實質上並無何違反行政程序法第5 條之情事。

⑸另本案審查結論中有條件通過之各項「條件」，可作為參加人未來執行之義務性準繩及目的事業主管機關及被告未來追蹤、監督環說書及審查結論執行情形之主要依據（環評法第18條可資參照），諸如：「……『應』有合理之綠地規劃」「『應』設置雨水回收系統」「……排放量，『應』由調降……排放量來因應」（總量管制理念之實踐）等，皆係以確保得預防或減輕開發行為對環境造成不良影響對開發單位所附加之負擔，與原告所引述之地方政府個案（最高行政法院100 年判字第1040號判決所涉個案），著重於行政指導式之建議，諸如「檢討……」有所不同，未可比附援引。

⒉退步言之，縱認原處分（對參加人已為送達，係屬個別處分；對利害關係人而言，係為公告形式之一般處分）理由未盡鉅細靡遺，亦屬法所容許：

⑴按「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰……四、一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第97條第4 款定有明文。

⑵次按「系爭處分即被上訴人96年4 月10日府授環發字第0960101214B 號公告，雖主要係對開發單位即參加人發生效力，惟並不以此為限，尚包括其他眾多之利害關係人，例如未得標之廠商、當地及毗鄰鄉鎮居民等等，查系爭處分係以公告方式為之，並未個別送達參加人，且從環境影響評估法第7條第2項規定之反面解釋，系爭公告無須如環境影響說明書審查結論個別通知開發單位，從形式上觀察，較為貼近一般處分，原審將系爭公告定性為一般處分，尚無違誤，依行政程序法第97條第4 款規定，即無庸記載處分之理由。上訴意旨主張系爭公告係針對參加人偉盟公司所作成，顯已有所特定，並非一般處分，則依行政程序法第96條第1項第2款規定，應詳細記載事實及理由，系爭公告未予記載，顯有瑕疵，且屬無法補正云云，核屬其歧異之法律見解，尚無足採。」則為最高行政法院100 年度判字第77號判決所揭示。

⑶原處分對原告而言，係屬公告形式之一般處分，依前揭法令及實務見解，尚得不記明理由，依舉重以明輕之法理，理由記載縱認未盡鉅細靡遺，亦屬法所容許。

⑷況環評審查結論（尤其係有條件通過時）此一類型處分，本應就所附各條件與開發單位於環說書之內容與回應（得視為開發單位之承諾）一併觀察，並得作為未來監督之依據，非如原告所稱不符明確性原則。

⒊由上所述，原處分既屬明確，又經由審查結論要求參加人應辦理事項，業善盡被告說理之義務，故無原告所稱之未附記理由之違法：

⑴按「上訴人主張本件原處分不符合明確性原則，亦未具體說明相關之法令依據，明顯違法云云。經查，原處分即公告之審查結論，業已列明處分之依據（環境影響評估法第7 條）及審查結論之綜合評述（有條件通過環境影響評估），並於審查結論要求參加人應辦理事項，業善盡機關說理之義務，包括詳列有條件通過之『條件』等，相對人（參加人）對處分及其附款應得知其梗概並據而主張權益，利害關係人亦得依此提請相關救濟，並無因處分不明確致影響其認知或訴訟上攻擊、防禦之處，故本件原處分核無違反明確性原則。」已為前述本院98年度訴字第2173號判決對於環評審查結論是否「明確」所為之判準，並經最高行政法院維持在案，該判決亦揭明綜合評述之真義。

⑵次按「……行政程序法上所謂處分說明理由義務，係就『最後作成處分之內容』說明理由，而非就『作成處分前之過程至最後結果』說明理由。」「因此，原告主張原處分為逃避公眾參與及監督，而迴避二階環評核心規範內容，而原處分未附理由說明為何不須進入二階環評，違法反環評法施行細則第43條綜合評述，而有未附理由違法云云，即不足採。」「本件原處分為被告環評委員會第185 次會議，決議有條件通過環境影響評估審查，並於98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告系爭開發計畫環說書審查『結論』，因此原處分即是對參加人提出之環評說明書，整個審查過程，經最終決議之審查『結論』；從而被告及參加人指稱，原處分並非無理由，……本足採據。」則為本院99年度判字第1882號判決所揭示。

⑶故就前揭實務見解觀之，原處分既屬明確，又已列明處分之依據為環評法第7 條，審查結論之綜合評述為有條件通過環境影響評估，並於審查結論要求參加人應辦理事項，業善盡被告說理之義務，故無原告所稱之未附記理由之違法。

⒋本件開發計畫99年12月31日環說書專案小組第一次初審會議結論㈠⒈即已表明「應說明預期引進產業之類別、進駐廠商意願及需求，並評估各產業類別之污染排放總量與影響」，參加人亦依其規劃內容分別評估可能之污染量，故歷次專案小組審查時，參與審查之委員已針對污染量進行實質審查。

⒌本件開發計畫100 年6 月21日環說書專案小組第二次初審會議時，參與審查之洪振發委員、曾迪華委員及趙克平委員就桃科一期、二期之污染量，均提出就一期、二期整體開發之分配及總量進行完整評估之審查意見，參加人嗣於審查意見回覆說明8 、15、28列表比較一期、二期之空氣、廢水及廢棄物核配排放量。而環說書第5-1 、5-2 頁亦已就桃科二期之預估空污排放量、廢水排放量及水質、廢棄物產生量等數據明確載明，原處分條件第四點即係以桃科一期、二期開發行為整體為總量管制，規範本件開發計畫之環境負荷，即為避免超過桃科一期所預估之環境負荷，故要求調降桃科一期之排放量以支應桃科二期之排放量，以減輕桃科二期開發行為對環境可能造成之影響，故係於完整資訊下所為之判斷，並無不明確之處。

㈥綜上，本案審查過程已要求參加人針對環評委員、專家學者、相關機關單位等關注事項逐一說明，環評委員會採共識決並無異議為審查結論，除踐行正當法律程序、無恣意判斷及其他違法情事外，亦恪盡環評主管機關權責，依據完整及正確之資訊進行評估，並已附加負擔用以確保預防及減輕本件開發計畫的環境及國民安全影響等語。並求為駁回原告之訴。

四、參加人略以：

㈠環境影響評估，依環評估法第4 條規定，係指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。參加人為辦理本件開發計畫，業依同法第6條、第11條規定，檢具相關資料實施第一階段環境影響評估，相關環評作業及書表皆依法辦理並無違誤。被告亦依相關環評法之規定進行環評審查並做成准予通過之審查結論及公告，審查過程及結論並無缺少行政事務之瑕疵，亦無明顯重大之瑕疵，故系爭環評審查結論顯然合法有效。再者，原告爭執之「有條件許可」，與參加人是否違反環評法規定實然無涉，原告依此提起本案訴訟，顯屬無據且不合理。

㈡參加人因信賴系爭環評審查結論已投施鉅額人力、物力及資金成本配合本件開發計畫，如竟因原告不合法及不合理之訴求致使本件開發計畫之環評審查結論遭認定有瑕疵、無效或撤銷，勢將遭致無法彌補之損失，衡諸信賴保護利益顯然大於撤銷行政處分所欲維護之公益等語。並求為駁回原告之訴。

五、本件主要爭點厥為：㈠參加人（即本件開發單位）所提出之補充資料，是否有未經環評委員會實質討論、審議，卻逕作成有條件通過之環評結論，致生程序違法之情事。㈡本件原處分得否附加條件，該等條件有無影響環評法第8 條「對環境無重大影響之虞」之判斷情事？㈢原處分是否有「基於不完全資訊而作成處分」之違法？原處分是否符合明確性原則？

六、本院判斷如下：

㈠按「學說及本院現行一致之見解，認為環評審查會對實施環境影響評估之開發行為，所作之無須進行第2 階段環境影響評估之審查結論，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5 條第1 項及第8 條為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。」（最高行政法院100 年度判字第1601號判決意旨參照）另參酌最高行政法院99年度判字第30號、99年度判字第709 號、98年度判字第708 號、98年度判字第475 號、98年度判字第772 號判決意旨，可知，環評法為保護規範，開發行為所影響之範圍內之居民具有提起訴訟之當事人適格已為近來最高行政法院之穩定見解。查，依本件開發計畫環說書第5-1 頁所載「本計畫基地位於桃園縣觀音鄉白玉村與廣興村」，而本件原告等皆居住於桃園縣觀音鄉白玉村，或其所有土地位於桃園縣觀音鄉白玉村，除有原告所提附件一資料（見本院卷1 第13頁）可資參照外，復有系爭開發場址使用土地（農地）清冊編號204 「黃謀勇」之記載（見同上卷第181 頁）足佐，故被告所作出有條件通過之環評結論，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，原告自屬於法律上之利害關係人，而得依環評法之規定對其提起爭訟。被告、參加人對此復不爭執，堪認原告等提起本件行政爭訟，當事人並無不適格問題，合先敘明。

㈡關於本件參加人所提出之補充資料，是否有未經環評委員會實質討論、審議，卻逕作成有條件通過之環評結論，致生程序違法之情事：

⒈按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「（第1 項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（下稱委員會）。（第2 項）前項委員會任期2 年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。……」「前項環境影響說明書應記載下列事項：……六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。……」環評法第1 條、第3 條第1 項、第2項及第6 條第2 項第6 款至第8 款分別定有明文。再參照環評法第3 條第3 項授權訂定之行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9 條第1 項規定：「本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。」據上，可知本件環評委員會，應以合議制方式作成意思決定，並以普通多數決原則通過決議，尚無規定審查委員得以書面個別確認之方式，代替合議制方式作成意思決定；換言之，本件環評委員會應以全體委員過半數以上出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，始得形成決策。如以審查委員以個別為書面資料之形式審查，再個別表示意見，將使「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，而有違環評法第3 條規定要求主管機關應設環評委員會審查之規範目的（參酌最高行政法院102 年度判字第120 號判決、101 年度判字第55號判決意旨）。

⒉查本件開發案共經4 次專案小組會議審查，第四次（即最後一次）專案小組會議於100 年11月17日召開，會議中多位委員要求參加人就多項問題提出補充資料及詳細之規劃。亦即，本案第四次專案小組會議所提出之補正事項如下：⑴洪振發委員提出「本案對於一期廠商進駐狀況應有說明，由一期的廠商進駐狀況是否二期仍有相同的狀況」；

⑵李培芬委員「現有的綠地規劃過於分割、線形、碎化，並沒有大塊面積之規劃，並不吻合生態之理念。請考慮再作修改」、「環境監測計畫之說明應加入監測地點、樣點之位置地圖」、「臨桃科12路之區位仍請考量以植栽方式進行景觀之改善」；⑶陳莉委員「請說明A 與B 排水分區邊界是否為陡坡? 應注意流速是否過快」、「水土保持處理因子P 值在開發後不宜小於0.7 ，請修正沉砂池設計容量」、「基地東側以20m 聯外道路緊鄰大掘溪，是否設綠帶或其他防護設施? 」、「滯洪池沉砂池深度再下挖10cm，總深3.9m，請補充地下水位高度是否影響蓄洪功能」；

⑷龍世俊委員「有關空氣污染排放減量，桃科一期之減量是否有較詳細之規劃」、「在空氣品質惡化時……建議明訂一空氣品質惡化之定量標準，如PM10、O3之濃度值等等，若空品超過此濃度，應主動要求製程降載、提升防制設備效率」；⑸趙克平教授「請以專章說明營運階段之整合性環境管理計畫，詳加規劃污染排放量配置，污染防治設備設置操作及環評相關作業程序（含一期變更）」；⑹被告廢棄物管理處「依據回復說明……事業廢棄物量係以桃園縣99年比例推估，並未依據本開發計畫引進產業類別推估未來是否有特殊事業廢棄物產生而處理量能有不足之虞，且桃園縣科技工業園區之廢棄物掩埋場是否已依原規劃設置並可收受本計畫之事業廢棄物，請補充說明」、「本案仍請開發單位規劃妥善之廢棄物處理設施，並應依廢棄物清理法第32條第1 項後段規定，於本計畫規劃之廢棄物處理設施設置完成後，本工業區始得營運」。足見本案有待補正或補充說明之事項，分別屬於環評法第6 條第2 項第6 款「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、第7 款「預測開發行為可能引起之環境影響」、第8 款「環境保護對策、替代方案」所規定環說書之「應記載事項」，為環評法之環說書所規定之重要事項，參加人對此等補正資料，自應再經審查委員會予以實質討論、審查、決議，作成會議紀錄，尚不得僅以書面送委員確認，再利用其他會議機會予以形式追認。惟參加人於100 年12月16日提出之補正資料，被告卻僅轉送相關委員、專家學者及相關機關確認，並未再召開會議由環評委員實質審議、討論並議決，即逕於100 年12月23日環評委員會第213次會議中通過（見本院卷1 第74頁以下，見原證5 ）。而查，本案上開環評委員所提出之補正事項實多涉及環說書之應記載事項，依前揭最高行政法院101 年判字第55號判決意旨，仍應以合議制方式作成意思決定，即相關補正事項既涉及環說書應記載事項，自仍應經全體委員過半數以上出席，共同審查所有提出補正之資料，經過意見交換後，為實質審理、討論並議決，始符合上揭審查程序規定，並不得僅以委員、專家確認之簡略方式決定。被告就補正事項，卻以簡略方式決之，其程序自有違環評法第3 條第3 項授權訂定之行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9 條第1 項之規定。被告主張本案已於環評委員會第213 次會議經委員討論，並補充部分初審結論建議所附條件後，方作成審查結論，並非「僅以書面送委員確認」或「未再召開會議讓環評委員實質審議、討論並議決」，本案未有程序違法等語；惟查，上開環評事項之補正事項，如確經環評會為實質審查審議、討論，則依議事規則自應將其過程及審查結果之理由記明在會議紀錄，但此部分未見被告提出相關審查會議紀錄，其逕以環評委員會第213 次會議充當補正事項之審查會議，並補充部分初審結論建議所附條件後，作成審查結論（見原處分卷第11頁反面至第12頁），容有「一魚兩吃」，規避補正事項之實質討論與審議之正當法律程序；況被告所稱環評委員會第213 次會議紀錄，對本案補正資料之討論、審查過程僅簡要記載：「㈠本案審查結論如下：⒈本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復與所採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查……。」均無實質討論、審查、審議及決議情形，自難認系爭補正資料業經合法之審查、審議、討論及決議之正當法律程序，此部分難認合法可採。從而，本件補正事項由於未經環評委員實質合議審查，被告核可系爭環說書定稿本之程序，即有違法。

㈢關於本件原處分得否附加條件，而該等條件有無影響環評法第8 條「對環境無重大影響之虞」之判斷情事？

⒈按「行政機關作成之行政處分固得添加『附款』（附加期限、條件或負擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代或脫免。」（最高行政法院102 年度判字第70號判決意旨參照）。

⒉次按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50為限。」「前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」環評法第7 條定有明文；「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：將環境影響說明書分送有關機關。將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」環評法第8 條亦定有明文。其中第8 條第1 項所稱「對環境有重大影響之虞者」，所謂「重大影響」，環評法施行細則第19條各款定有例示規定，因之，有符合例示條款之一情形「之虞」者，即屬「對環境有重大影響之虞者」，而應繼續進行第二階段環境影響評估，並不以開發案對於環境「有重大影響」之結果時，始足當之；又環評法第8 條第1 項所謂「對環境有重大影響之虞」者，係指「開發行為對環境有重大影響之虞」者而言。而環評法第7 條、第8 條立法意旨，在要求開發單位關於開發案對於環境造成如何影響，應於所提環說書明確記載，始能決定是否進入第2 階段。因之，開發單位為履行其所擬訂之預防，及減輕開發行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔，以資為化解開發行為「對環境有重大影響之虞」者，即生以「可能成果或預測」之不明確結果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估之理由，將形成「倒果為因」之不合理情形，而有未能將開發行為所謂「對環境有重大影響之虞」之因素，予以明確完全合理排除，自生影響環評法第8 條「對環境無重大影響之虞」相關重要事項之判斷。

⒊基上，開發單位尚未能以「附款」方式規避其以環說書說明「開發行為將對環境造成如何之影響」之說明義務；否則，將發生如最高行政法院102 年度判字第120 號判決意旨所述，「開發單位提出環境影響說明書，除其擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策仍無法化解『對環境有重大影響之虞』者，不能通過環境影響評估審查外，如果其擬訂之環境保護對策可以化解『對環境有重大影響之虞』，即不須進行第二階段環境影響評估，環評法規定第二階段環境影響評估的程序，豈不是成為具文？」質言之，環評法第8 條之立法目的，係認為開發案件若屬對環境具有重大影響之虞者，即應進入第二階段環評程序，藉由第二階段環評程序規定之「公開閱覽（環評法第8 條）」、「提出意見（環評法第9 條）」、「範疇界定（環評法第10條）」、「作成環境影響評估書（環評法第11 條）」「現場勘查（環評法第12條）」及「公聽會（環評法第12條）」等更嚴格之法定程序，以進一步評估及確保系爭開發行為對環境確實不足構成重大影響。因之，本件原處分於進行環評審查時，除法有明文規定外，並不得行使裁量權而附加條件。雖被告主張環評法施行細則第43條可資為附加條件之法規依據，然就本件環評審查結論而言，環評法施行細則第43條固有附加條件之記載，但因系爭開發案相關之空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量、處理設施、處理方式等實為開發行為對環境影響嚴重之事項，係屬「對環境有重大影響之虞」之重要判斷項目，如參加人未能明確說明及載述者，則環評委員會似乎難直接逕據以判斷本件開發案是否對環境構成重大影響之虞，而無法客觀作成通過之決定。因而環評法施行細則第43條附加條件之規定，實已逾越母法環評法第8 條之規定，尚難據以為原處分附加條件之法律明文。

⒋又查本件環評審查結論所附之6 項條件中（見本院卷1 第21頁，即原證1 ），其中第4 項條件：「本案下列事項涉及『桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：⑴空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應。⑵利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施。」足知，該項附加條件，係採挪用桃科一期開發案排放量等額度至桃科二期使用。惟此條件涉及桃科一期變更開發計畫之問題，但此問題於原處分作成時尚未完成變更計畫，此觀諸上開審查委員會第213 次會議第2 案「桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書」「決議：㈠本案審查結論如下：⒈本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復與所採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查……⑷本案下列事項涉及『桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：……。」載明「應於動工前完成相關變更作業」自明。原處分既未俟「桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書變更」完成相關變更作業，即予以附加條件通過審查結論，即係以尚未明確發生之附款為條件，自難謂已將「對環境有無重大影響之虞」予以明確合理排除，原處分就實質方面亦即難認合法。

⒌次查：

⑴按環評法第6 條第2 項第6 款、第7 款、第8 款、第9款、第10款規定：「前項環境影響說明書應記載下列事項：……開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。預測開發行為可能引起之環境影響。環境保護對策、替代方案。執行環境保護工作所需經費。預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」次按開發行為環境影響評估作業準則第3 條規定：「開發行為對環境之影響及環境品質之評估，均應符合相關環境保護法令之規定。其因環境之特性，開發單位應採用更嚴格之約定值、最佳可行污染防制（治）技術、總量抵減措施或零排放等方式為之，以符合環境品質標準或使現已不符環境品質標準者不致繼續惡化。」

⑵次按開發行為環境影響評估作業準則第14條規定：「開發單位應事前估計開發行為在施工及營運期間，不同排放源可能產生之空氣污染物排放量，以適當精確方法計算擴散稀釋距離、濃度；或由相關資料推估空氣污染物之稀釋擴散濃度，並研判其影響之程度、範圍、時間以及是否符合空氣品質標準，並訂定因應對策。」可知，「空氣污染物排放量」、「擴散稀釋距離、濃度、影響程度、影響時間、影響範圍」及相關「因應對策」等，均為開發行為環境影響評估是否有「重大影響環境之虞」之審查項目。然對此問題，被告係以挪用桃科1 期之額度、設施，支應本件桃科2 期之開發案，惟桃科2 期空污之排放物，是否與桃科1 期相同？又桃科1 期現存空污檢測設備，是否足以檢測桃科2 期之排放物？亦為判斷本件開發案是否具有「重大影響環境之虞」之相關事項，亦屬環評審查之許可要件，尚難將之列為附加條件，以規避環評審查。

⑶據上，空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量、處理設施、處理方式等實為開發行為對環境影響嚴重之事項，係屬「對環境有重大影響之虞」之重要項目，依前揭規定，自應於環說書中詳為記述，並說明可能引起之環境影響、影響範圍等內容，以釐清是否確實對環境無重大影響之虞，如開發單位未能明確說明及載述者，則環評委員會似乎難直接逕據以判斷開發案是否對環境構成重大影響之虞，而無法客觀作成通過之決定。此項影響環評審查結論之要件，既涉及是否對環境構成重大影響之虞之判斷，自不得以有待查明尚未明確之附款為條件（即被告係以挪用桃科1 期之額度、設施，支應本件桃科2 期之開發案，惟桃科2 期空污之排放物，是否與桃科1 期相同？又桃科1 期現存空污檢測設備，是否足以檢測桃科2 期之排放物？均屬未明，有待查明）。然原處分卻以上開有待查明尚未明確之附款為條件，於法自有未合。

⒍再者，關於行政行為應明確之要求，為行政程序法第5 條定所明定。又法律以不確定法律概念，賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地- 尤以不確定法律概念之解釋同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，或該判斷之決策過程，係由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，且無具體理由足以動搖該專業判斷之可信度與正確性時，行政法院即應尊重其判斷。準此，行政法院對於行政機關適用不確定法律概念所為之決定，應就下列事項為審查：法律之解釋是否正確；事實之認定有無錯誤；由委員會為決定時，其組織是否合法；是否遵守有關之程序規定；是否根據與事件無關之考量觀點；有無違反一般事理之考量（違反經驗法則或論理法則）或顯然不當之情事（最高行政法院102 年度判字第70號判決意旨參照）。然查，本件環評審查結論所附加之6 項條件中，仍有下述諸多不明確之事項存在：

⑴第1 項條件為：「臨桃科12路之區域應有合理之綠地規劃，並於配置圖中清楚標示原退縮之6 公尺……」在此，何謂「應有合理之綠地規劃」係指何而言，難以理解，並不明確，核屬不確定之文字概念。而本件開發案面積高達58.54 公頃，究竟需多少綠地面積，始符所謂合理綠地規劃？均有待具體明確規畫，尚未能以不明確之「合理」模糊帶過。從而，本項條件僅泛稱「應有合理之綠地規劃」，難謂符合環評審查結論應明確化之原則。

⑵其第2 項條件為：「本案位於缺水地區，基地內建築物應設置雨水回收系統，供澆灌、沖廁……等使用」。惟在此所謂「雨水回收系統」係指何而言？其回收系統之基本構造為何？如何運作？並未見有進一步說明與規劃，亦有欠缺明確化情形。

⑶其第4 項條件為：「本案下列事項涉及『桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：⑴空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應。⑵利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施。」惟查環說書第8-23頁第3 點規劃，並未提及桃園科技工業區第1 期之空氣污染、廢水及一般事業廢棄物之污染量應調降多少？如何調降？應與本件開發案達成何種總量管制目標？其總量管制目標及相關因素如何評估考量，依據為何？尤其，空氣污染、廢水及一般事業廢棄物之調降量，如何於容納本件開發案污染量後，仍能符合總量管制標準？均有未明，仍有環評審查結論欠缺明確及資訊未明情形。

⑷再查專案小組第4 次初審會議意見回覆資料，該次初審會議中已有環評委員及學者對調降桃園科技工業第一期之污染量一事表達疑問。洪振發委員表示：「以一期廠商進駐實核污染排放之餘裕顯示，原環評核定污染量有需檢討。」趙克平教授表示：「請以專章說明營運階段之整合性環境管理計畫，詳加規劃污染排放量配置，污染防治設備設置操作及環評相關作業程序（含一期變更）。」參加人回覆以：「本計畫已於8.2.2 節研提完整的營運階段環境管理計畫，其中有關本計畫之污染排放權核配，已於第8-23頁第3 點規劃，並修訂完成本計畫之『桃園科技工業園區第二期開發計畫污染量排放權核發與管制要點』，因此在未來本計畫之空氣污染總量管制和核配上，將引用該作業要點辦理，確保本計畫之空氣污染排放量不超過環評核定量。」「開發單位已遵照本次專案小組審查會結論，承諾本計畫產生之空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應，且上述承諾以及本計畫利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施之內容，亦承諾於動工前完成相關『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』環評書件變更作業。相關內容已修正補充於第8.1.11節」（見本院第1 卷第93頁，即原證7 ，第4 頁、第13-14 頁）。然查，環說書第8.1.11節，僅記載：「⒈空氣污染、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應。⒉涉及利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施之內容。」並未如參加人所稱，已記載「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」環評書件變更作業相關內容情形，則其對重要事項等，亦有環評重要資料之欠缺、資訊欠明確之情形（見本院第1 卷第96頁以下，即原證8 ），即可見一斑。至所謂「桃園科技工業園區第二期開發計畫污染量排放權核發與管制要點」，其僅係參加人申請污染量排放權之程序規定而已，要點第7 點亦僅記載「污染排放權申請資料合理性應符合推動污染管制之意旨，其申請排放權則受限於總量管制。」惟對於所謂總量管制之實際數據內容為何？與總量管制相關之考量因素為何等前揭重要事項，均付之闕如（見本院第1 卷第101 頁、第102頁，即原證9 ），更見本件環評審查結論所據之資料實欠缺明確及有資訊未明情形。

⑸末查，環評委員會第213 次會議紀錄，其決議㈡記載：「文化資產應於定稿前重做一次調查，並將調查報告送請劉委員益昌確認及取得文化資產主管機關同意，施工期間應請專家學者隨同監看文化資產，如發現文化資產應立即停工，並依文化資產保存法相關規定辦理。」惟查參加人尚未依該決議㈡內容，就文化資產重做調查提出相關報告，卻於是日即作成有條件通過環評結論，顯示本件環評審查結論，係於欠缺新文化資產調查結果資訊情形之下，立即有條件通過審查結論，容有審查結論未依審查決議辦理之速斷情形，而有違反一般事理之考量（即上開最高行政法院102 年度判字第70號判決意旨所指違反經驗法則或論理法則情形）之違法情事。

⑹據上：

①環評法第8 條關於「環境是否構成重大影響之虞」之重要判斷事項，尚不得以不明確之事項臚列，然原處分對環評法第8 條關於「環境是否構成重大影響之虞」之重要判斷事項，卻以附款為條件，形成對於「環境是否構成重大影響之虞」之重要判斷事項，以不明確之事項臚列，有如上述。被告固主張行政法院對於行政機關依裁量所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性，認為最高行政法院98年度判字第475 號判決亦肯認環評審查結論為行政機關依裁量權所為行政處分，司法審查僅及於裁量之合法性等語。然查，環評審查結論，除法有明文規定外（本件環評法施行細則第43條逾越母法，有如前述，並無準據基礎），並不得以附款方式附加條件，有如前揭示；亦即，就本件而言，原處分所附加之附款或條件，已逾越環評法第7 條及第8 條之規範意旨，尚難謂原處分之附款或條件為合法，最高行政法院98年度判字第475 號判決之事實，與本件事實有別，自未能比附援引。原告上開主張，容有誤解，無法憑採。

②被告雖另主張美國環保先進國家亦承認環評「延緩措施」（Mitigated FONSI ）之作法，有如原處分附加條件，美國法院已經在多數爭訟案件中，肯認聯邦機關「減輕後無重大影響」認定書之作法等語。惟查，美國環評審查結論僅具參考性質，我國係由開發行為人提出環說書，再由主管機關進行審查，就環評審查結論賦予行政處分之效力，美國環保法則僅視之具參考性之報告，不具行政處分之效力，國情容有不同，自難加以援引，核屬修法層面問題，附此敘明。

③又參加人主張為辦理本件開發計畫，業依同法第6 條、第11條規定，檢具相關資料實施第一階段環境影響評估，相關環評作業及書表皆依法辦理並無違誤。被告亦依相關環評法之規定進行環評審查並做成准予通過之審查結論及公告，審查過程及結論並無缺少行政事務之瑕疵，亦無明顯重大之瑕疵，故系爭環評審查結論顯然合法有效等云，既與上開查證之事實有忤，難謂有據，無法採取。至參加人另稱因信賴系爭環評審查結論已投施鉅額人力、物力及資金成本配合本件開發計畫，如竟因原告不合法及不合理之訴求致使本件開發計畫之環評審查結論遭認定有瑕疵、無效或撤銷，勢將遭致無法彌補之損失等云，容有忽視環評法立法意旨在維護人民生存環境永續保護之公眾公益，所有行政行為自應以此宗旨為依歸，於維護人民生存環境永續保護之公眾公益未經確認前，相關行政行為自未能冒然進行，參加人所陳難謂有信賴保護利益大於撤銷行政處分之公益，要無足採。

七、從而，本件原處分有上述違法之情事，訴願決定未予糾正，仍以維持尚有未合，復經原告爭執訴請撤銷，為有理由，爰將原處分及訴願決定均予以撤銷，發回原處分機關更為適法之處分，以符法制。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭