最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第708號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第708號

上訴人

甲○○

上訴人

戊○○

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

辛○○

上訴人

壬○○

上訴人

寅○○

上訴人

癸○

上訴人

卯○○

上訴人

子○○

上訴人

辰○○○

上訴人

丑○○

上訴人

酉○○

上訴人

午○○

上訴人

Ｅ○○

上訴人

未○○

上訴人

戌○

上訴人

申○○

上訴人

亥○○

上訴人

天○○

上訴人

地○○

上訴人

宇○○

上訴人

Ｂ○○

上訴人

宙○○

上訴人

玄○○

上訴人

黃○○

上訴人

Ｃ○○

上訴人

Ｄ○○

上訴人

己○○

上訴人

丁○○

上訴人

庚○○

上訴人

Ａ○○

上訴人

巳○○

共同訴訟代理人

蔡志揚律師

共同訴訟代理人

詹順貴律師

被上訴人

臺北縣政府

代表人

Ｆ○○

送達代收人

Ｇ○○

參加人

欣服股份有限公司

代表人

Ｈ○○

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國96年5月17日臺北高等行政法院94年度訴字第2466號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人於民國89年間申請開發臺北縣新店市○○段溪西小段32地號等52筆土地，提出「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程環境影響說明書」送審，經被上訴人分別於89年12月7日辦理現場勘查、89年12月21日召開第一次討論會、90年2月22日召開第一次審查會、90年3月15日召開第二次審查會後，作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論(下稱系爭審查結論)，並於90年8月21日以90北府環一字第303676號公告之。姜新立、胡加盟、甲○○、辛○○、戌○、亥○○、廖正雄、魏秀蓉、宇○○、Ｂ○○、宙○○、戊○○、玄○○、黃○○、乙○○、Ｃ○○、Ｄ○○、丙○○18人於92年7月4日向被上訴人申請確認系爭審查結論無效，並要求依環境影響評估法(下稱環評法)第8條規定進行第二階段環境影響評估，經被上訴人於92年8月29日以北府環一字第0920037123號函否准所請。姜新立等18人及梁曉鶯等利害關係人合計42人不服，提起行政訴訟，經原審於93年11月4日以92年度訴字第4816號裁定「本件屬應提起撤銷訴訟，而誤為提起確認行政處分無效之訴訟，且未經訴願程序，依行政訴訟法第6條第5項規定，本院自應以裁定移送於訴願管轄機關。」，移由行政院環境保護署(下稱環保署)審理。嗣該署於94年7月28日以環署訴字第0940048572號訴願決定不予受理姜新立、魏秀蓉、劉敬業、胡加盟、廖正雄、曾德修、劉川豹、陳祈生、己○○、丁○○、庚○○、巳○○、Ａ○○、梁曉鶯部分，駁回甲○○、戊○○、乙○○、丙○○、辛○○、壬○○、寅○○、癸○、卯○○、子○○、辰○○○、丑○○、酉○○、午○○、Ｅ○○、王閨增、戌○、申○○、亥○○、天○○、地○○、宇○○、Ｂ○○、宙○○、玄○○、黃○○、Ｃ○○、Ｄ○○部分。上開42人除梁曉鶯外，其餘41人均不服，提起行政訴訟，經原審駁回其訴，上訴人甲○○、戊○○、乙○○、丙○○、辛○○、壬○○、寅○○、癸○、卯○○、子○○、辰○○○、丑○○、酉○○、午○○、Ｅ○○、未○○、戌○、申○○、亥○○、天○○、地○○、宇○○、Ｂ○○、宙○○、玄○○、黃○○、Ｃ○○、Ｄ○○(下稱甲○○等28人)，及己○○、丁○○、庚○○、巳○○、Ａ○○(下稱己○○等5人)仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：(一)被上訴人90年8月21日公告之審查通過環評之行政處分明顯違法：按環評法規定凡對環境影響有重大「之虞」，「應」進行第二階段環評，惟查本件開發面積高達50.4公頃，且係高低差達近300公尺之陡坡，而掩埋之廢棄物容積高達數百萬立方公尺，又屬「事業廢棄物」之掩埋，任何人一望即知其對於環境不僅有「重大影響之虞」，且顯然是對環境有「重大影響」，但系爭審查結論卻認為本案「對環境無重大影響之虞」，而無須進入第二階段真正之「評估」程序，其違反正當程序至為顯然。又本件環評委員現勘及第一次討論會時即已認定系爭開發對於環境顯有重大影響，惟隨即卻以完全無根據及說明之「臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故為權宜計」為由「權宜」有條件通過審查。惟查於環評會開會當時並無任何資料得以佐證「臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫」，且環境影響評估之目的依環評法第1條規定，在於「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」，並不包含開發行為是否得以疏減其他地方之廢棄物至明，是以系爭審查結論係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊，並違反不當連結禁止原則。再者，參加人對環評審查所提關於交通、水文水質、地形地氣等各方面之重大問題均未具體回覆，且第二次審查會尚有諸多之重大問題有待釐清。復環境影響說明書中未附具「交通」及「營運管理計畫」資料，環評審查竟仍率予通過。又前揭審查結論明示「請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，嗣被上訴人於90年7月20日將參加人所提環境影響說明書件及補正事項函請各委員於7日內回覆確認(7日之期間對於公務繁忙之委員亦屬太短)，至截止期限27日止僅有2位委員書面回覆確認同意，是以審查結論根本是「未通過」至明，詎原處分仍公告通過環評，其違法重大，至為灼然。94年7月23日環署訴字第0940048572號訴願決定中所附李建良委員等人之不同意見書，均指摘原處分實屬重大明顯瑕疵，並斥責訴願決定之違法不當。系爭審查結論及主管機關之確認行為，顯然違反比例原則、公益原則。且環評面積與實際面積明顯不符，環評委員審查顯係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊判斷。又本件率爾通過環評之違法，更有中央行政院農委會水土保持審查不予核可、內政部營建署區域計畫委員及經濟部中央地質調查所之質疑可予佐證。(二)依環評法立法制定之精神，本案絕無可能不進入第二階段環評程序：查本件第二次審查會環評委員既已揭示仍有許多重大問題尚待釐清，則環評會涵攝上開事實，卻「非」認為對環境有重大影響「之虞」，認為不須進入真正之環評程序，與環評法第8條及同法施行細則第19條之法條文義、體系及立法旨意顯有扞格，顯有違背解釋法則及牴觸環評法之規定，對環評法法律概念涵攝亦顯有錯誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分(系爭審查結論)。

三、被上訴人則以：(一)查本案開發單位（即原審參加人）依環評法第7條規定而提送環境影響說明書，被上訴人據原審參加人所提出該申請，依同法第3條第5項之規定組成環境影響評估審查委員會，復依「被上訴人環境影響評估委員會組織規程」之程序，由過半數委員出席，經各出席委員依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查職權，做成「有條件通過」該項環評之共同審查決議結論，並依該項結論為公告。又上訴人所稱選址、交通、水質、地形地質、環境生態等問題，均已於上述審查會議中逐一進行討論，且亦由原審參加人以口頭、書面等方式答覆說明，其程序與法無違。

(二)依環評法施行細則第43條之規定，主管機關審查環境影響說明書或評值書所做成之審查結論，應由主管審查環境影響說明書之環評委員，本於職權及專業知能，行使判斷結論(即採取該條所規定之何一型態)，並非必進行第二階段環境影響評估。退步言，縱如上訴人所謂「依照系爭審查結論，系爭環評顯然『未通過』」云云，則系爭審查結論即未曾發生行政法上之效力，自不得為本案撤銷訴訟之標的。又系爭審查結論之形成，係環評委員本於環評法第7條第3項之規定所為，且歷經一次現勘，一次討論會，二次審查會，其採不須進入第二階段環評，在於環評委員認定開發行為尚無對環境有重大影響之虞，並無構成所謂違反法定之正當程序。且上訴人主張系爭審查結論係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊，惟其迄未舉證證明，又本案不進入第二階段環評程序，乃係全體出席委員依該法第7條第3項之規定，與臺北縣一般事業廢棄物處置問題急迫與否無關，並無違反不當連結禁止之情事。是以，被上訴人90年8月21日公告之審查通過環評之行政處分並無違法。(三)上訴人片面指述環境影響說明書顯然不符合「開發行為環境影響評估作業準則」之相關規定，惟與事實不符。(四)按依環評法第7條、第8條之規定，是否須進行第二階段環評程序，係以是否具備「未來開發行為對環境有重大影響之虞」之程度為法定要件，其屬於專業判斷之層次，不應有所謂「第二階段的環評程序，才是真正的環評程序」之迷思。故系爭審查結論對環評法法律概念之解釋，並無違反解釋法則及牴觸環評法規定之問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)上訴人己○○等5人部分：查上訴人己○○等5人雖對環保署94年7月28日環署訴字第0940048572號訴願決定不服而提起本件行政訴訟，惟查渠等於94年2月4日與訴外人邱清燕等人業就系爭審查結論及申請命被上訴人應依環評法第8條規定進行第二階段環境影響評估部分起訴(即原審94年度訴字第394號案件)，嗣竟於94年8月3日復以同一訴訟標的再行起訴請求，自堪認上訴人係就同一事件重複請求，揆之行政訴訟法第107條第1項第7款之規定，自為法所不許。因認上訴人己○○等5人之訴不合法而駁回其訴。(二)甲○○等28人部分：⒈依環評法第8條之規定，開發行為對環境有重大影響之虞，始應進行第二階段環評。而此所謂「對環境有重大影響者」，其適用範圍則依環評法施行細則第19條之規定界定，惟其判斷屬環評委員專業判斷之範疇，尚非原審法院得以審究。至所謂「對環境有重大影響之虞」者，此一規範性概念亦有待專業人士對於開發行為進行預測決定，質言之，環境影響評估審查委員會對於某一土地開發行為，在日後周遭環境等「可能」影響之程度及範圍大小，所提出環境影響評估之一種審查即含有「評估性質」，故該一法律規範所評估事實關係時，即使用預測評定方法為之。經查本件係有條件通過環境影響評估審查，徵諸環評法第16條第1項、第17條規定意旨，通過環境影響評估之審查，倘未能取得目的事業主管機關之許可或未能通過其他權責機關審查，仍不能實施開發行為。次查被上訴人辦理本件環境影響評估之審查過程，先後辦理一場現場勘查、一次討論會及二次審查會，所有相關紀錄皆已分送各有關機關、單位及人員，且先後參與委員相關之審查意見亦均經參加人彙整補正資料後於下次會議提出公開討論，該審查委員所提意見及參加人補正答覆說明資料復均附載於環境影響說明書中，再由與會委員審查在案，最後經委員認可方作成系爭審查結論並予公告，核其處理流程於法並無不合，上訴人所稱系爭審查結論對環評法法律概念涵攝錯誤，有違不當聯結禁止原則及法定正當程序云云，殊有誤解，委無可採。⒉茲上訴人起訴主張系爭審查結論所載『書面確認同意』仍有疑義，蓋卷附臺北縣公民營廢棄物清除處理機構許可案件審查意見表及其後所附書面審查表僅有2名委員書面表示同意認可並簽名於上，其餘8名委員皆未以書面回覆，被上訴人竟製作新店安康一般事業廢棄物掩埋場環境影響評估委員未回覆確認原因徵詢結果表予以說明，自難認系爭審查結論業送全體委員書面確認同意而『通過』在案，被上訴人率予公告，即違必要程序云云。惟查，台北縣公民營廢棄物清除處理機構許可案件審查意見表所附書面審查表，其審查結果欄為「【】同意認可【】不同意認可，應再補充說明如後：」等字樣，末後附記並載明「請於90年7月27日以前將審查結果傳真或函復本局，如逾期未復則視為同意認可。」等字樣，第以所謂「視為」一詞乃法律之擬制，即審查結果為『同意認可』之效果已然發生之意，由該書面審查表整體觀察，被上訴人於該表之初先予說明並附本案之審查結論(如附件)，繼則明列審查結果欄、審查委員簽名欄及附記等，是環評委員當對該表係針對90年3月15日審查結論所載之補正及說明(包括開發單位就『條件』事項之說明及委員《單位》意見等)予以確認一節，甚為明暸，並於接獲該表後對『逾期未復』之法律擬制效果即審查結果為『同意認可』了然知悉，其整體設計固難得窺各個委員之心證審酌過程，但仍無礙於其確認之目的，殊難據此逕謂該表係便宜行事而有違反必要程序之情形。⒊至上訴人所稱該書面審查表僅給予環評委員傳真或函復之時間7天實屬太短一節，經查傳真或函復期間之長短係屬行政機關之裁量權，其裁量是否適當雖非不得遵循其目的予以判斷，惟仍以其是否符合比例原則所要求之「必要性」、「適當性」及「衡平性」原則為考量重點。本件被上訴人因慮及審查委員及承辦單位未能確實掌握時間，為避免影響案件之進行，遂於書面審查表載明環評委員傳真或函復之時間為「請於90年7月27日以前將審查結果傳真或函復本局……」等字樣(即7天之期間)，衡之環保署嗣於90年10月18日(90)環署綜字第0065773號公告(針對環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點)亦於第3項第4款明定委員、專家學者或相關機關未於確認期限內(以5至7日為限)回覆意見，視同無意見等字樣，足見本件7天期間之裁量尚與比例原則無違，上訴人所稱實無可取。

⒋按環境影響說明書究否符合環評作業準則之規定，乃開發單位之申請是否能通過環境影響評估之要件，與環評法第23條第8項及第9項所規定之作為或不作為義務尚屬有間，苟環境影響說明書不符合環評作業準則之規定，其效果至多為無法通過環境影響評估而已，並無所謂執行與否之問題。上訴人於92年7月4日向被上訴人申請確認系爭審查結論無效時並要求被上訴人應依環評法第8條規定進行第二階段環境影響評估，係將上開各該法條規定混為一談，容有誤解。因認上訴人甲○○等28人之訴無理由而駁回其訴。

五、本院查：(一)關於駁回上訴部分：按當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第7款定有明文。本件參加人於89年間申請開發臺北縣新店市○○段溪西小段32地號等52筆土地，提出「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程」環境影響說明書送審，經被上訴人分別於89年12月7日辦理現場勘查、89年12月21日召開第一次討論會、90年2月22日召開第一次審查會、90年3月15日召開第二次審查會後，作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並於90年8月21日公告之。上訴人己○○等5人與姜新立、魏秀蓉、劉敬業、胡加盟、廖正雄、曾德修、劉川豹、陳祈生(以上8人未上訴)於92年8月15日向環保署申請撤銷系爭審查結論，同時申請命被上訴人應依環評法第8條規定進行第二階段環境影響評估，經環保署於92年11月28日以環署綜字第0920086696號函復略以本件之目的事業主管機關為被上訴人，依行為時環評法施行細則第12條規定，本件環境影響說明書審查係屬被上訴人權責，來函所陳本件環境影響說明書審查事宜，被上訴人已於92年8月29日以北府環一字第0920037123號函復在案，請逕參考辦理等語。嗣上訴人己○○等人以渠等向環保署提出申請，迄未獲任何處置或回覆為由，提起訴願，遭決定不受理，其中有關不服系爭審查結論及申請命被上訴人應依環評法第8條規定進行第二階段環境影響評估部分，經行政院移由環保署審理結果，該署業於93年12月14日以環署訴字第0930049814號決定駁回其訴願，嗣並經原審94年度訴字第394號環境影響評估法事件於95年12月28日判決駁回其等之訴，嗣提起上訴(己○○未上訴)，經本院98年度判字第475號判決將原審判決(即94年度訴字第394號)撤銷，發回原法院更為審理在案。本件原審以己○○等5人雖對環保署94年7月28日環署訴字第0940048572號訴願決定不服而提起行政訴訟，惟查渠等於94年2月4日與訴外人邱清燕等人業就系爭審查結論及申請命被上訴人應依環評法第8條規定進行第二階段環境影響評估部分起訴(即原審94年度訴字第394號案件)，復於94年8月3日復以同一訴訟標的再行起訴請求，己○○等5人係就同一事件重複請求，依上開規定，自為法所不許，而認己○○等5人起訴不合法，併以原判決駁回其等之訴，經核於法尚無不合。己○○等5人提起本件上訴，對於原判決以其等之訴不合法，究竟如何違背法令，於上訴狀內均未置一詞，徒就實體部分再為爭執，自難認其等上訴為有理由，此部分上訴應予駁回。(二)關於廢棄部分：⑴按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定(如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等)、高度科技性之判斷(如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨)、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：①行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。②法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。③對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。④行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑤行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑥行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑦作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑧行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等(司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照)。⑵次按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環保署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣(巿)為縣(巿)政府。」「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會(下稱委員會)。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：……六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。

八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。一○、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書(下稱評估書)初稿，向目的事業主管機關提出。」「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。」「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」行為時環評法第2條、第3條第1項、第5條第1項、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條第1項、第11條第1項、第12條、第13條及第14條分別定有明文。復按「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」為行為時環評法施行細則第19條及第43條所明定。足見依環評法第5條規定，所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，依同法第6條規定應記載事項，檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評，最後才有開發單位舉行「公開說明會」(同法第7條第3項)，中間過程均無公共參與，而最後的說明會，只是在使開發單位得以闡釋其計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發的阻力(蓋其意見對於開發單位並無任何效力，此與環評法第11條對照即明)。而進入第二階段環評後，由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」(同法第8條第1項第2款)，公開資訊，使居民知悉而能參與；再由「開發單位舉行公開說明會」(同法第8條第2項)，使當地居民可在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，可以要求開發單位說明；接著，有關機關或當地居民可以書面提出意見(同法第9條)；再者，為避免評估浮濫不實，由主管機關邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表「界定評估範疇」(同法第10條)，且依環評法第11條第1項規定，開發單位「應」參酌彼等意見編製並提出評估書初稿，繼由目的機關會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現址勘察及舉行聽證會(公聽會)，並作成紀錄(第12條第1項)；最後，由「主管機關作成審查結論」(第13條第2項)。由此兩階段之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。又環評法第8條既規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者」，而該法第8條所稱之「重大影響」，則例示規定於環評法施行細則第19條各款，可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之。⑶依歷次環評委員會議紀錄及現場勘察紀錄所示，有諸多委員或相關機關提出本件開發案對於環境如何影響之問題，諸如：「開發場址鄰近人煙稠密區，不宜貿然選址於此社會敏感區內」、「計畫場址面臨安康路，而安康路目前交通服務水準已達E或D級(已經飽和壅塞)，本案所增加交通量將對安康路造成嚴重影響」、「開發單位對於道路及路口的評估結果，其服務水準似乎過於樂觀，與現況不甚相符」、「建議針對安全、交通及民意部分做更深入之評估」、「將造成交通重大影響」、「當地交通狀況不佳，若利用五重溪便道行駛，對交通改善恐影響不大」、「交通服務水準目前在Ｆ級，全日時段皆塞車」、「五重溪便道完工通車後，對此案交通量紓解，評估過於樂觀」等；尤其，第二次審查會，委員綜合審查及相關機關表達之意見，仍認有許多問題尚待釐清，諸如：①交通方面有「交通影響分析應再檢討」、「開發單位調查的交通量、平均行駛速率、服務水準數據，應與現況吻合，如落差過大，請再重新測量」、「目標年(93年)的交通量較現況(90年)的交通量，無增反減(安康路)，報告中僅就最後結果顯示，並未提供交通量遞減的數據預測分析」、「對於另覓其他替代道路至今開發單位仍無具體方案，足證本案對安康路依賴程度之大，無論從那一個方向清運，務必行經安康路才能進入本掩埋場，此為不爭之事實，故本開發案對該路段交通服務水準必有一定影響(縱使在非尖峰時段營運)，請將報告書中有關『不致有太大負面影響』、『與現況相同』等詞刪除，以符合現況」；

②水文、水質方面有「基地面積高達50公頃餘，實際開發面積亦有30公頃左右；有關基地開發後造成之地表逕流改變，除基地內本身之水保防災工程外，下游地區之區域排水系統於暴雨期間是否有足夠容量承受因本案開發所增加之排水量，是否可能造成下游地區淹水？請一併妥善評估」、「請說明，並補充五重溪枯、豐水期之流量資料」、「請對於施工中、營運中及封閉期間所可能造成該承受水體水質影響加以評估說明」、「本區地下水水位相當高，然於報告中始終未補充基地地下水之水文與水質現況調查資料」、「基地內有廢礦坑道，如產生沈陷，是否可能造成不透水布之破裂及滲出水收集管線之斷裂，請補充分析」；③地形、地質方面有「已開發煤坑之應力集中效應未評估」、「基地全區之坡度頗高，五級坡佔28.3%，六級坡佔56.6%，全區之平均坡度高達60.7%，請……分析其相關結構物之安全性」等疑慮。經核似已該當於前揭環評法第8條及同法施行細則第19條所定：「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響『之虞』」、「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力『之虞』」、「對當地眾多居民之權益，有顯著不利之影響『之虞』」、「對國民健康或安全，有顯著不利之影響『之虞』」等情形，然系爭審查結論卻係「有條件通過環境影響評估」，而認不須進行第二階段環境影響評估，其理由何在？其對前揭法律概念之解釋，有無違背解釋法則，以致應涵攝而不涵攝，及牴觸環評法設計二階段審查機制，第一階段僅係過濾篩選程序之立法意旨？揆諸前開說明，尚難謂非屬司法審查之範疇，原審徒認「上揭判斷皆屬環評委員專業判斷之範疇，尚非本院得以審究」，容有未洽。⑷本件未繼續進行第二階段環評審查之理由，雖未於原行政處分(審查結論)上有所記載，但從先前環評審查會議紀錄所載，似係：「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計……」，論據如下：本案「第一次討論會」時，審查結論為「建議進行第二階段環境影響評估，惟於下次委員會會議討論議定」，然下一次會議委員綜合審查意見的第一個意見卻為「本案因涉及(一)地方民意(二)交通影響(三)安全課題等課題之關係繁複，有待仔細釐清，故原建議應直接進入第二階環評，惟有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題緊迫，故為權宜計」，因此該次審查結論未再「建議進行第二階段環境影響評估」，而變更為「請依委員(單位)意見補正後，再送委員會審查，並請就左列事項詳加說明：一、地方民意。二、交通影響。三、安全。四、污染防治。」且觀諸歷次審查會議紀錄，除該項「處置問題緊迫，故為權宜計」外，尚無對系爭開發行為有利之意見者。惟按環境影響評估之目的，依環評法第1條規定，係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，而依據環評法之規定，審查是否應進入第二階段環評之判準在於是否「開發行為對環境有重大影響之虞」，並不包含開發行為是否得以疏減其他地方廢棄物之處置問題至明，是該項「權宜計」理由似係出於與事物無關之考量，違反不當連結禁止原則。遑論於環評委員會開會當時，似未有任何資料揭示臺北縣當時日產一般事業廢棄物噸數之數據與目前轄區內可使用之焚化爐及掩埋場每日可處理之噸數、使用年限之數據，以佐證「臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫」情形。⑸按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文。查環境影響評估之目的，既係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，而依據環評法之規定，對環境有不良影響之虞之開發行為，必須由開發單位檢具環境影響說明書交由主管機關審查，於此審查階段開發單位所提之環境影響「說明」書，僅係開發單位於提出申請開發許可之前，自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，而由環評審查委員過濾掉不會對環境造成重大影響之虞之開發案。本件上訴人主張本案開發面積高達50.4公頃，高低差達近300公尺，掩埋之廢棄物容積高達數百萬立方公尺，毗鄰五重溪，周圍13萬住居民社區大樓密布，地底下遍布廢礦坑道(故多年來安坑地區山坡地社區住宅開發林立，惟本區則無任何開發案)；且環評審查委員亦認知到前述理由⑶所記載對環境有重大影響之疑慮，惟系爭審查結論卻令本案停留在僅由主管機關形式審查之第一階段，而不使其進入第二階段有主管機關、目的事業主管機關以外其他有關機關、團體、學者、專家及居民代表參與的實質環境影響「評估」程序，是否能達到前開「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之行政目的顯有疑問。本案如係因臺北縣一般事業廢棄物處置問題緊迫，故「為權宜計」不進入第二階段環評，似與最小侵害原則有悖。蓋如為緊迫計，得選擇其他增加行政效率之方法，而非「權宜」不進入第二階段環評。且不進入第二階環評，不僅對當地居民程序參與權及其實體基本權益造成侵害之虞外，甚至可能因未進入第二階段環評，欠缺民眾參與及溝通程序，造成當地居民不安、反彈及抗爭，而造成開發案延宕，損及公益及開發單位之利益。退步言之，縱認本件不進入第二階段環評仍可達到前開「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之行政目的，惟在第二次審查會尚有前述諸多疑義及補正要求之情形下，主管機關環評委員會不再召開第三次審查會，卻決議「先通過、再審補正資料」，此項作法似亦明顯違背最小侵害原則。且少開一次審查會所達到之利益與其可能造成之損害相較，亦顯失均衡。凡此上訴人所指摘關於原處分違反比例原則之疑義，行政法院本應加以審查，然原審徒以環評審查結論皆屬環評委員專業判斷之範疇，而全然恝置不論，其判決理由自屬不備。⑹復查本件環評之審查結論為：「一、有條件通過環境影響評估，並請就左列事項詳加說明：(一)管理計畫。(二)交通評估。(三)承諾事項。(四)經費編列。(五)監測計畫。(六)督察小組規劃。二、請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過。」，就文義解釋之，明確指明係「請依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意後，始得通過」，要「全體」委員「書面確認」同意後始得通過。若該「書面」果如原判決所稱係指主管機關即被上訴人所屬環境保護局「所為90年7月20日90北府環一字第264807號函及附同日該案審查第一次確認表等資料，而請全體各該環評委員確認此一所附『審查結果確認表』之該函表而言」，則審查結論理應記載「請依委員(單位)意見補正後書面送全體委員確認同意」，而非如系爭審查結論揭載之「送全體委員書面確認同意」，原判決就此對於審查結論之解釋亦有未洽。⑺末查關於本件補正意見「是否」送全體委員書面確認同意乙節，經原處分機關代表於本件開發案由其他居民所提訴願程序言詞辯論時陳述：該審查結論作成後，經補正之意見曾以書面送請全體委員表示意見，但僅有2名委員回覆同意，其餘13名委員均未回覆，乃依慣例，未回覆者，視為同意。又本案經監察院調查後，原處分機關曾再度以電話或當面向當時未回覆之8位委員詢問意見，其中1名表示不復記得曾有徵詢意見一事，1名表示不便表示意見，6名委員則同意。其餘5名縣政府主管之委員，則未予詢問。觀諸上情，本件補正意見未經送全體委員書面確認同意，至為灼然。原處分機關雖稱「依慣例，未回覆者，視為同意」，惟所謂「慣例」者，不知係指所有行政程序皆是如此，抑或僅是環評程序，還是專指本件補正意見之確認程序？又所謂之「慣例」究係如何形成？是否具有法之確信？以上問題均未獲釋明，自難執以作為本件補正意見業經送全體委員「書面確認同意」之憑據。況且，環評法第3條第1項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。……」同條第2項規定：「前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」核其立法旨趣，實因環境影響評估制度之所由設，旨在對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能之影響程度及範圍，進行事前調查、預測、分析及評定(環評法第4條第2款參照)，故特設兼納多數專家學者之委員會，作為審查之組織，藉以確保環評之專業性及公正性。因此，對於環境影響評估之結論，審查委員係主要決定權者，全體委員之意見，應以書面為之並具簽名，始得確認委員意見之真實性及委員責任之明確化，從而僅以電話詢問或當面詢問之簡易程序，已難謂已踐行嚴謹之正當程序，遑論未待其有任何形式之回覆，即將其視為同意。本件環評委員會經多次會議後作成審查結論時，既慎重其事載明：「依委員(單位)意見補正後送全體委員書面確認同意，始得通過」，原處分機關自難便宜行事，以「未回覆者」視為同意，代替「書面確認同意」，置環境影響評估法特設專責組織，以利其獨立認事之法旨於不顧。本件環評審查結論雖經被上訴人公告在案，而對外發生法律效果，惟因補正意見未經全體委員以書面確認同意，仍有程序上之瑕疵，原判決遽予維持，容有未洽。⑻綜上所述，原判決非無理由不備、不適用法規及適用不當之違法，上訴人甲○○等28人指摘原判決違背法令，並求予廢棄，為有理由，爰將原判決此部分廢棄，發回原審法院更為審理，另為妥適之判決。⑼又系爭審查結論，屬相對人就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分，已如前述。行政機關依環評法第7條規定通過環評審查，而未依環評法第8條規定進入第二階段環境影響評估，即剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，惟當地居民權益有受侵害之可能，方有提起行政爭訟之訴訟權能，本件上訴人是否均屬「權益受損害之當地居民」，而具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，原審自應依職權併予調查，並於判決理由欄說明，以期完備。⑽另本件廢棄發回部分與本院98年度判字第475號判決廢棄發回部分雖上訴人不同，惟案情相同，發回後是否由原審合併審理，以免判決結果歧異，併請審酌。

六、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異