臺北高等行政法院判決

102年7月11日辯論終結

原告

張豐年

原告

廖明田

原告

馮詠淮

原告

曾富亮

原告

廖明村

原告

吳進貴

原告

謝哲進

原告

呂春吉

原告

高基讚

原告

陳義明

原告

洪進添

原告

陳欽全

原告

許金水

原告

江翠娥

原告

楊淑慧

原告

湯智凱

原告

蔡智豪

原告

徐炳乾

原告

陳文治

共同訴訟代理人

洪韶瑩 律師

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

複代理人

許嘉容 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

參加人

經濟部水利署

代表人

楊偉甫

訴訟代理人

簡振源

邱忠川

　陳贊文

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國100 年5 月5 日院臺訴字第1000090878號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣參加人經由經濟部提出「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫」（下稱「系爭開發計畫」）環境影響說明書送審，經被告先後於民國97年2 月13日、97年8 月22日、98年1 月15日及98年7 月6 日4 次召開行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組（下稱「專案小組」）初審會議，及於98年4 月20日及同年8 月26日召開行政院環境保護署環境影響評估審查委員會（下簡「環評委員會」）第176 次及第183 次會議，決議本案退回專案小組再審，就莫拉克颱風最大降雨量評估本計畫設施安全性，再予釐清討論。復於99年3 月16日召開第5 次專案小組初審會議，決議請參加人限期補充以莫拉克颱風最大降雨量之情境，模擬評估馬鞍壩至石岡壩土石淤積情形，並檢討本計畫取水工程所受影響等，復提經99年6 月3 日專案小組第6 次初審會議，經有關委員及專家學者討論後，乃於99年10月29日召開環評委員會第199 次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查。被告於99年11月19日以環署綜字第0990104699號公告（下稱「原處分」）「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫環境影響說明書（下稱「環說書」）」審查結論，其內容為有條件通過環境影響評估審查。本案經環評委員會審查後，認定參加人未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法（下稱「環評法」）第8 條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。原告等不服，提起訴願，經行政院100 年5 月5 日院臺訴字第1000090878號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠本件受開發行為所影響之當地居民對系爭環評結論係具有法律上利害關係，自具有提起訴訟之當事人適格。⒈環評法為保護規範，開發行為所影響之範圍內之居民具有提起訴訟之當事人適格已為近來最高行政法院之穩定見解（最高行政法院100年度判字第1601號判決、最高行政法院99年度判字第709號判決、最高行政法院99年度判字第30號判決參照）。且從環評法之法規範體系、立法過程及多數學界之見解，皆可得出環評法具有保護開發行為當地居民之目的，為保護規範，而當地居民具有提起訴訟之當事人適格。又傅玲靜教授於文章中係肯定我國環評法有賦予當地居民有提起訴訟之當事人適格，蓋我國環評法制與德國法制大相逕庭，我國環評結論為行政處分，環評程序為獨立之程序，且不論從法規範體制或立法過程皆可知，環評法具有保護當地居民之用意，非如德國僅屬於一般規範、內部行為而無法單獨救濟，故根本無法比附援引德國法制之規定，被告所言有刻意誤導之嫌，洵不足採。是以，由環評法第5條、第7條、第8條及施行細則第19條之規定可知，環評法有保障開發行為當地居民生命、身體及財權權利之意旨，且由第8條至第12條之規定亦可知，其賦予當地居民程序參與權，故當環評委員會基於不正確、不充分之資訊做成有條件通過一階審查結論時，不僅剝奪當地居民在二階環評之程序參與權，亦將侵害當地居民之生命、身體及財產之權利。⒉本案原告皆居住於在開發行為影響所及之範圍內，自屬開發行為之當地居民，具有提起訴訟之當事人適格。查青山電廠環評案，即以居住於開發行為場址當地之鄉鎮及其毗鄰鄉鎮之居民，甚至大甲溪流域流經範圍之鄉鎮市均屬於受環評法所保護之當地居民，具有提起訴訟之當事人適格（本院98年度訴字第2173號判決參照）。按環評法第7條所保障之「當地居民」之範圍，依據環評法施行細則第22條之規定可知除「開行為場址當地」外，亦包含「開發場址所毗鄰之鄉鎮」，查本件原告等人係居住於輸水管工程當地之后里區，其餘原告居住於開發場址毗鄰之區域，深受開發行為所造成之空污、水污、噪音或震動所影響，且因開發工程將以挖掘隧道及明挖覆蓋方式埋設輸水管道並經過多個地層斷層及破碎帶，周邊居民之生命、身體及財產權益自有受到開發行為侵害之虞。且判斷環評法所謂「當地居民」之範圍，應從有受到本件開發行為影響之虞為判斷標準，本件開發行為之範圍橫跨臺中市石岡區、東勢區、后里區及苗栗縣的三義鄉，連結大甲溪及大安溪流域，則居住在大甲溪及大安溪流域經過地區之居民，其生命、身體及財產權、用水權益及程序參與權，皆可能受到系爭開發行為施工及使用所帶來之影響，自應屬於環評法所保障之當地居民，具有提起本件訴訟之當事人適格。⒊參加人曾於96年7月12日於苗栗縣三義鄉、96年7月14日於臺中縣后里鄉、97年4月29日邀請「大甲溪下游北岸地區」之相關用水權人，即臺中縣外埔鄉公所、臺中縣大安鄉公所、臺中縣大甲鎮公所等人召開說明會，故此部份之居民係享有程序參與權，屬於環評法所保障之當地居民之範圍，具有提起訴訟之原告適格，殆無疑義。另本聯合輸水工程之運用將直接衝擊大臺中區居民之用水權益（包含民生用水及農業用水），原告係居住於大臺中供水系統之範圍內，其用水之權益將直接受到開發行為「施工」及「完成後使用」之影響，自應具有提起訴訟之原告適格。⒋再按開發行為環境影響評估作業準則之附表六開發行為環境品質現況調查表，詳細規定開發行為應調查之項目、方法、調查地點及調查時間及頻率，而由準則所規定「應調查之項目及地點」即可知「此些地點、範圍內」之環境及居民皆有可能受到開發行為之影響，所以才要調查其「現況」，並預測開發行為對其可能產生之影響及提出減輕對策及替代方案，故準則所規定之「地點及範圍」即開發行為可能影響之範圍，依最高行政法院102年判字第70號判決之意旨，居住在範圍內之居民，即有提起撤銷訴訟之原告適格。而就本件原告居住地而論，后里區係輸水管工程所經，豐原區、外埔鄉、新社區係大甲溪流域所經過，至居住於西屯區及西區之原告與上開區域所提原告等皆為大台中地區居民，需要使用石岡壩所提供之公共用水，況部分原告皆為世代務農之農民，而本件開發行為亦將直接排擠農業用水，因灌溉農田水圳之水量將受限制或減少，是其農業用水權益亦可能受有侵害。㈡本件環評委員作成一階審查有條件通過之結論，係基於不完全與錯誤之資訊，故系爭審查結論實有嚴重瑕疵：⒈參加人所作「莫拉克颱洪情境下石岡壩庫區最大土砂沖淤模擬評估」系在不充分、不完整的資訊下作成，查環說書所呈現模擬評估的背景資料及條件並不充分、不完整，致使該模擬評估結論之正確性亦大受影響，故遭到數位環評委員接連提出質疑，但未見開發單位提出詳細說明及補正，且被告仍基此做出審查通過之處分。⒉參加人未就石岡壩所衍生之嚴重後遺症，提供環評委員充分且正確之資料，查開發單位所模擬之情境、範圍僅限於泥砂沖淤，且聚焦於行水區，無法真正反映大規模災難之情境。又依參加人所模擬，洪災時最高淤積高程至EL 275公尺，屆時周邊地區已汪洋一片，且因有各種阻礙滯留，泥砂之沈降會比庫區更為嚴重，對居民而言將是一大浩劫，但此等資訊皆未完整呈現於環說書中供環評委員審查。⒊環說書未記載后里淨水廠開發案所產生之環境影響及與本開發案間之相互關係，故本件環說書關於「預測開發行為可能引起之環境影響」及「環境保護對策、替代方案」之記載，即漏未加計相關污染之背景值，且后里第二淨水場開發案才遭環評委員因有三義斷層通過而退回專案小組重審、補做地質調查，更可證原處分之環說書未記載后里第二淨水廠所可能產生之影響，係提供不正確、不充分之資訊，以致原處分基於不正確之資訊而為，顯有重大瑕疵，應予撤銷。又本案第6次專案小組後與第199次環評會議前，「后里第二淨水場」的環說書及相關資料已送進被告審查，且大部分之環評委員已知悉「后里第二淨水場」與本案具有重要關連，然環評委員卻未於第199次環評會議（99年10月29日）前或開會時要求開發單位將「后里第二淨水場」環書說之相關資料一併於本案補充。換言之，本案未為補充當時已存在之「后里第二淨水場」之相關資訊，因該案與本案之開發區位相同，對環境之衝擊將產生加乘效應，必定與單一開發案之情形不同，故本案環說書未將后里第二淨水場開發案之相關數據納入考量，即有環境背景值之錯誤預估，是本案之環評結論即係基於不充分、不完整之資訊所為，具有重大之違法瑕疵，而應予以撤銷。⒋臺中農田水利會已指出灌溉用水量之數值為錯誤，原處分還將此錯誤之數值採為通過之條件，即具有應撤銷之瑕疵，更可證本開發行為將對農業用水產生重大之影響。㈢系爭環評審查結論已違反法治國家應遵守之行政行為明確性原則。按行政程序法第5條規定，本件審查結論就農業用水之確保方面，做成之結論，其所附條件籠統模糊，對於如何確保引水不會影響大安、大甲流域農田灌溉時程，以及如何確保核定之石岡壩農業旬計畫用水量均未指明，已違反法治國家應遵守之行政行為明確性原則。且原處分不具可預見性、司法亦難以審查原處分之內容，況當涉及「對環境有無重大影響」之判斷時，明確性之欠缺將導致環境影響評估法之目的難以達成，依最高行政法院100年度判字第1040號判決意旨可知，原處分具有重大瑕疵，應予以撤銷。另原處分做成有條件通過之結論，並未附理由，查原處分之內容並未含審查結論作成之說明及論據，即未記載綜合評述，換言之，原處分之作成並未附記理由，違反環評法施行細則第43條及行政程序法第96條之規定，具有重大瑕庛，應予撤銷。準此，行政處分之明確性及理由說明義務係課予行政處分之做成機關之義務，殆無從由受處分人之說明（參加人對於審查意見之函覆及環說書之內容）予以滿足，況原處分是否明確，係指一般人民得否預見其內容、司法機關得否據予審查，故系爭環評審查結論，仍係存有未附理由、恣意判斷的違法情事、並違反行政行為明確性原則。㈣本開發計畫之開發行為對環境有重大影響之虞：查本件越域引水工程計劃區域內有包括車籠埔斷層在內等高達十個斷層帶與破碎帶，開挖隧道與堆置土石危險性極高本件環評審查結論第一、（四）點雖作成「隧道施工不得以爆破方式進行」之決議，惟在斷層密集帶開鑿隧道，擾動敏感地層，並將所挖掘出的土石暫置在溪岸高灘地之粗糙作法，加以大甲溪流域崩塌與淤積的嚴重情況，一旦面臨颱風、豪雨、地震，不但將造成工程設施嚴重毀損，亦將對當地居民之生命、財產安全形成莫大威脅。次查本件開發行為對大甲、大安溪流域之農業用水產生嚴重排擠效應，淨水場之選址更有高度污染之風險，且審查結論中所提之因應措施需要高度精密之監督控管，益證對環境有重大影響。又大甲溪石岡壩上下游淤積、掏空之情況十分嚴重，本開發行為一旦面臨天災或大規模氣候變遷之挑戰，後果不堪設想。蓋車籠埔斷層之破碎帶位於石岡壩庫區周圍，庫區本身情況已岌岌可危，大規模工程必將帶來更大之風險。是以，本件開發行為對自然環境與人文環境均有重大影響之虞，依法應進入二階環評審查。㈤本案與他案內容相互牽連，應依照位階與程序之優先性予以審查，本件審查捨此而不為，未來將造成各案之間相互衝突：按現今大甲溪下游諸問題之癥結在於石岡壩，要解決此等問題，程序上應是：「石岡壩增加通洪面積及水利排砂案」為先，之後依次為「大甲溪下游河床穩定」、「大安大甲溪水源聯合運用」、「后里第二淨水場」等方案。是以，如本件與他案互相關連，為求決策之效率與一致，應併案考量，縱使無法併案考量，亦需從位階、程序或時間上考量何者優先，待優先者確定後，再考慮後者，以免日後窒礙難行。本件審查之順序將造成往後各相關案件彼此扞挌，實有決策程序上之嚴重瑕疵，應予撤銷。㈥多位環評委員於第六次專家小組會議要求參加人提出補充資料，係屬環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」或同條第8款「環境保護對策、替代方案」之環說書應記載且為環評委員會應討論、審查並決議之事項，惟參加人僅提出專案小組初審會審查結論研辦情形之書面回應，並未再次開會就「該補充事項」為實質之討論、審查其是否符合環評法之要求、是否完備，卻逕於第199次環評委員會作出有條件通過之審查結論。故參加人所提出之書面補充資料，並未經由環評委員針對補充資料再為討論、實質審議，卻逕作出有條件通過之環評結論，依最高行政法院101年度判字第55號判決之意旨，其程序顯有違法，環評結論應予撤銷。復依最高行政法院102年判字第120號判決認為「實質審議」係環評委員會採合議制精神之核心，不得以書面送個別委員之閱覽取代，是本件第六次專案小組會議所提出之補充資料，被告僅以書面送個別委員確認，然環評委員會卻未就補充資料內容再進行實質之審議、討論，且竟於第199大會最後以無異議（即未進行表決）方式通過本件環評結論，顯然違背環評法合議制之精神。再者，從閉門會議之會議紀錄顯示本件並未經過實質之審查、議決，故本件會議之決議方式並不符合「合議制精神」及「普通多數決原則」。蓋環評法中環評委員會之「合議制」精神，必須要透過委員們實質的「表示意見、共同討論並決議」以達，在「審查方式」上，最高行政法院102年判字第120號判決要求環評委員須以「會議形式」、「共同」進行實質內容之討論，而不得以書面確認取代；在「表決方式」，要求「每一個環評委員」必須進行「實質的投票」，以「表示」「每位環評委員」就「本案之審查意見」，職是，本件主席以最後的發言「如果各位沒有其他意見，剛才修正的東西，我們就作成下面的結論」，逕行得出本案有條件通過之審查結論，顯然違反環評法合議制之精神，亦使本案的審查結論欠缺「實質的表決」，故具有重大明顯瑕疵而應予撤銷。㈦原處分以「條件」形式所附加之事項，皆係要求參加人必須確保開發行為所可能引起之環境影響及所提出之解決方案，屬於「預測開發行為可能引起之環境影響」、「環境保護對策、替代方案」，即環評法第6條第2項第7款、第8款規定之「環說書之應記載事項」，故該事項自應記載於環說書中並經由委員會討論、審查及議決，而不得依環評法施行細則第43條規定以附加條件方式為之，故依最高行政法院101年度判字第55號判決之意旨，原處分即屬違法應予撤銷。㈧被告依環評法第7條、第8條之規定所享有之裁量權僅係在於認定「毋須」或者「應該」進行第二階段環評，故被告在環評法施行細則所創設母法所無之「有條件通過」的行政處分選項，已逾越環評法授權主管機關落實二階環評制度的任務授權，並抵觸環評法之規範意旨。蓋如容許被告以有條件通過的處分方式，明顯係在母法的規定之，創設一種新的「中間處分類型」，而使環評法要求被告基於預防原則的制度用意，實踐更多二階環評的規範設計，產生質變。且第一階段環評，環評主管機關僅得作成「毋須」或者「通過」之第一階段決定，故其所作之「有條件通過」之第一階段審查結論，即屬「無裁量權限」所作之行政處分，自無附加附款之權限。復依最高行政法院102年判字第120號判決之意旨更可知，不得倒果為因，以附加條款作為對環境無重大影響之確保，況當環評主管機關附加許多條件時，顯見於原處分作成當時，並不能確保開發行為對環境「無」重大影響之虞，更顯示環評主管機關應作成進入第二階段環評之決定等情。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告則以：㈠原告並非原處分相對人，且原告所主張涉及的「權利」非屬法秩序保護的公權利（即環評法相關規定並非保護規範），另其是否均為原處分之利害關係人亦未舉證以實其說，甚至原處分未有侵害原告權利的可能性，其對該處分並未具有「法律上利害關係」，故無提起行政救濟之權能，應逕予駁回。按最高行政法院99年度判字第1023號判決意旨，有無法律上利害關係應先視有無保護規範而定，為目前實務認定訴訟權能之判準。有關環評法相關規定是否為保護規範已非無疑，查本院96年度訴字第3267號判決意旨略以，環評法第5條之規範意旨，無法導出應藉由否定原處分之方式，來保護原告在本案主張之利益。又相關學者見解有傅玲靜教授之「德國法上民眾參與環境影響評估之程序及其司法審查」、劉如慧教授之「歐洲法對德國行政法的影響」及張英磊教授之「環境行政中公共參與程序瑕疵之司法審查」，均屬環評法相關規定之規範非屬保護規範之具體見解。至於個別程序規定（如環評法第7條、第8條以下規定等）得否視為主觀的程序權利（保護規範），德國學說及實務亦多採否定之見解，是故基於相同法理，關於我國環評法第7條、第8條以下程序規定等，似不宜逕視為主觀的程序權利而作為得提起本件訴訟之保護規範。且縱環評法相關規定為保護規範，亦非任何人皆為利害關係人（本院98年度訴字第420號判決、最高行政法院98年度裁聲字第146號裁定參照）。甚至當系爭處分尚未有侵害權利的可能性時，即原告未具有狹義訴之利益，亦非得預行請求救濟（行政法院59年判字第211號判例、最高行政法院98年度判字第708號判決參照）。是以，原告並非原處分相對人，且原告所主張涉及的「權利」非屬法秩序保護的公權利，另其是否均為原處分之利害關係人，其起訴狀完全未論及亦未舉證以實其說，故無當事人適格，原告針對原處分提起行政救濟顯不合法，故請逕予駁回。㈡個別開發行為是否進入第二階段環評，須視開發單位所提書件及評估、規劃是否完整與得否以相應條件（及其承諾）進一步確保預防並減輕環境之不良影響而定，故經環評委員會合議決定之審查結論（含其附加條件與開發單位承諾等）如認已無環評法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，即無須進行第二階段環境影響評估，除符合環評法立法之宗旨外，並非屬判斷恣意濫用或其他違法情事。按本院98年度訴字第2173號判決、最高行政法院100年判字第1415號判決及本院100年度訴字第118號判決意旨，審查委員會依環評法第7條或第8條規定作成同法施行細則第43條規定之審查結論時，具附加條件之裁量權，經合議判斷或以表決方式處理歧見後，對於不附加條件或附加條件後已可確信足以於預防及減輕開發計畫的環境影響，使其不致有嚴重影響環境之虞時，則得予以通過環說書之審查；是環評法第8條所指審查結論應進行第二階段環境影響評估，係指開發行為經開發單位委託執行環評的工程顧問公司，依科學技術、專業經驗，為預防或減輕開發行為對環境造成不良影響之要求，規劃未來採取之相關措施後，經環評委員會為作成審查結論而合議進行判斷時，仍認為資訊不夠充分，不知如何附加條件以確信開發行為不致有嚴重影響環境之虞時，則須要求開發單位，進行第二階段環境影響評估，以取得足夠之資訊進行判斷。因此做成判斷的資訊是否充分，及是否不需附加條件或附加多少條件才可確信開發計畫無嚴重環境影響之虞，均為環評委員的專業判斷餘地，屬於合目的性的審查範圍。又已通過環評審查之案件，應不可以其通過時所附條件的多少或程度作為判斷開發計畫執行後環境影響大小的準據，開發單位確實遵守其規劃的預防與減輕措施及環評結論所附條件後，造成影響的實際絕對量大小，始屬考量因素。

㈢被告作成系爭審查結論具有裁量權，依法自得以附加附款之方式因應涉及未來預測性、發展開放性，以及變遷不確定性之複雜規制案件，且參諸該審查結論所列之條件亦屬符合行政目的，兩者間亦有正當合理之關聯，原告等認該等條件不得作為環評審查結論之附款，並無理由，其所援引最高行政法院102年度判字第70號判決轉引自陳敏大法官著作所述「附款並不能取代法定之許可條件」之見解，其對象為羈束之授益處分，而非裁量之授益處分，於本案並無適用，原告等已有誤解，且忽略環評法對於「環評審查結論」之立法設計原即係包括所附條件（此觀諸施行細則第43條之分類包括「有條件通過環境影響評估審查」自明），「環評審查結論」認為對環境有無重大影響之虞或認定應否開發之判斷，立法上即要求連帶所附條件一併考量，即為體現環評法第1條「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」精神之重要政策工具，亦與其他法領域之附款設計有所不同，不致因此使

一、二階環評程序形同具文，此觀諸環評法施行細則第43條之分類包括說明書（第一階段環評）或評估書（第二階段環評）作成之審查結論皆有「有條件通過環境影響評估審查」自明。㈣本案係經專案小組6次審查會議初審，提送環評委員會審查，經綜合考量評析環評委員、初審專案小組及相關權益機關團體（包括原告）所提意見，於99年10月29日召開環評委員會第199次會議決議本案有條件通過，係經委員會開會實質審議而為之共識決定，程序合法，期間已針對本開發計畫設施安全性等要求開發單位詳予說明，並非基於不完全與錯誤之資訊所為；且審查結論認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及所附負擔後，已無環評法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。次查被告99年6月3日召開專案小組第6次審查會議，依開發單位再就莫拉克颱風最大降雨量對本開發計畫設施安全性之評估結果，在此颱洪情境下，洪水仍可勉強安全通過石岡壩，不致造成主體結構物嚴重破壞；另本開發計畫新設取水口，洪水初期將會關閉取水閘門，以防止上游土砂被帶至隧道內阻塞，且經模擬，此情境下取水口前僅呈現部份土砂淤積，該土砂堆積或局部災害透過既有的應變機制，可在颱洪後短時間內復原供水環境。整體而言，莫拉克颱洪情境對本開發計畫的設施安全影響，仍在可承受的範圍內，專案小組爰建議有條件通過環境影響評估審查，並將會議結論提環評委員會討論，經修正後通過。次按環評委員會組織規程第6條第1項、專案小組初審會議作業要點第2點及第12點之規定，環評委員會決議本案有條件通過，係經委員會開會實質審議而為之共識決定，程序合法。另關於非本開發案環境影響評估審查範圍事項，亦已以附帶建議方式列舉：「……2. 自921地震後，石岡壩上、下游淤積及沖刷等水理評析及目前所造成淹水疑慮治理計畫，應加以釐清及處理。」建議權責機關辦理。㈤本案有專案小組、初審會議及委員會大會二層審查程序機制之設計，與僅有委員會議一層審查完全不同，且確係經委員會開會實質審議而為之共識決定，程序合法，況由本案審查結論所附條件之討論過程與修正結果觀之，亦符原告所引最高行政法院102年度判字第120號判決所揭櫫之「合議制精神」，不致因採無異議通過（未進行形式上之投票表決）而影響其合議決定之精神與結果，且本院101年度訴字第391號判決（附件24）亦採斯旨，故原告主張顯係誤認「普通多數決原則」為狹義之「形式上之投票表決」所致，並不可採。㈥本案被告審查環說書作成之審查結論具體而明確，包括要求開發單位應辦理事項（如農業用水之確保），符合行政程序法第5條、第96條第1項第2款及環評法施行細則第43條之規範，並無欠缺具體明確之情事。而行政處分（含其附款）是否明確，宜由「相對人得否遵循或尋求救濟」、「相對人是否知其所以然並據而主張權益」、「處分機關是否善盡說理義務」等標準加以觀察，若為公告形式，則可由公告內容加以判斷（最高行政法院98年度判字第1132號判決、本院98年度訴字第1189號判決、本院98年度訴字第1094號判決、本院98年度訴字第105 號判決參照），本件審查結論（含其附款，如農業用水之確保）依該等標準判斷實屬具體而明確，未有違反行政程序法第5 條等情事。次查原處分業已列明處分之依據（環評法第7 條）及審查結論之綜合評述（有條件通過環境影響評估），並於審查結論要求開發單位應辦理事項，業善盡機關說理之義務，包括詳列有條件通過之「條件」等，開發單位對處分及其附款（如農業用水之確保）應得知其梗概並據而主張權益，另查本案審查結論公告後，開發單位及目的事業主管機關並無提出異議，顯見其內容應屬明確。㈦至原處分所附之條件，即開發單位於施工及營運各階段是否履行系爭審查結論之各項負擔，與開發單位於環說書中所應列之「預測開發行為可能引起之環境影響」及「環境保護對策、替代方案」或開發單位之承諾並無互斥關係，而係委員會經審查開發單位環說書初稿後，所認得以確信足以於預防及減輕本開發計畫的環境影響，使其不致有嚴重影響環境之虞，而要求開發單位切實執行之內容，亦係開發單位是否遵循環評法而被告是否恪守執行職務之課題，原告倒果為因認應記載於環說書內，容有誤解。

㈧本案審查結論認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及所附負擔後，已無環評法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估，原告就此容有誤解。查法院對行政機關依裁量權所為行政行為之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性；對涉及不確定法律概念之專業判斷餘地係採較低之審查密度，為國內實務所肯認。而本案環說書業已揭示確實經過地質構造不穩定區，但不應以此認定「是否影響重大之虞」，因開發單位明確承諾隧道施工於破碎帶將採用適當工法如管冪工法施工，必要時輔以固結灌漿等外，審查結論所附負擔亦要求不得以爆破方式進行，業已得克服敏感地質及土石堆置問題，足認「對環境並無重大影響之虞」。且本案環說書中8.1.3營運期間環境保護對策一、（一）對公共用水及下游用水權益之保護中已詳列營運期間該計畫供水操作原則，審查結論所附負擔亦已由實質面及程序面要求：「1.應確保石岡壩葫蘆墩圳（旬計畫用水量3.96~16.10cms）及下游埤頭山圳、內埔圳、五福圳、虎眼一圳、高美圳、虎眼二圳、后里圳等灌溉用水權益量（旬計畫用水量2.29~14.29cms ）及下游生態流量3cms。2.應確保引水不影響大甲、大安流域之農田灌溉時程（第一期作、第二期作）。3.臺中地區水源調配小組成員宜有灌區農民代表參與。」對各方用水權益及用水安全應已兼顧，故亦無「對環境有重大影響之虞」之情事。另本案已要求開發單位就莫拉克颱風最大降雨量對本開發計畫設施安全性進行相關評估，相關單位亦已就當地現況加以治理改善，開發行為尚不致影響大甲溪河道穩定，原告所稱多屬臆測，有待商榷。㈨原告訴稱「本案與他案內容相互牽連，應依照位階與程序之優先性予以審查，本件審查捨此而不為，未來將造成各案之間相互衝突」顯係對環評審查程序與範圍有所誤解，關於非本開發案環境影響評估審查範圍事項，亦已以附帶建議方式列舉：「1.整體檢討中部地區水資源調配運用。2.自921地震後，石岡壩上、下游淤積及沖刷等水理評析及目前所造成淹水疑慮治理計畫，應加以釐清及處理。3.「農業用水調度使用協調作業要點」對被調用水量致休耕、轉作或廢耕之補助，宜考慮增列特殊作物種類之補助。」建議權責機關辦理，係基於行政一體之精神所為，然尚無從就非權責事項逕於本案中先行或併為決策、執行等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、參加人經濟部水利署則以：㈠有關環評委員作成第一階段有條件通過結論，是否係基於不完全與錯誤資訊，致審查結論有嚴重瑕疵：⒈本件參加人已提供「莫拉克颱風情境下石岡壩最大來砂模擬評估」資訊、情境模擬成果及歷次環評委員審查意見之處理回應說明，均附於環說書附件內提供委員審查並作成結論，而有關李育明、劉益昌、李培芬、游繁結、郭鴻裕等委員於專案小組第6 次初審會議提出之審查意見，業經參加人依該會議決議及委員意見處理回應並檢附詳細情境模擬評估成果，並經提送環評委員會第199 次會議（99年10月29日召開）審查後有條件通過，並無原告所稱不充分、不完整資訊下作成結論之情事。而本案依據環評委員會98年8 月26日召開第183 次會議之結論「就莫拉克最大降雨量評估本開發計畫設施安全性，再予釐清檢討」，經參加人委託環興科技股份有限公司辦理，計畫主持人為龔誠山博士，以莫拉克颱風最大降雨條件，推估大甲溪石岡壩洪峰流量為15,575秒立方公尺，於該情境洪水條件下，石岡壩新設取水口雖有土石淤積，惟主要結構物仍安全，可於颱洪後短時間內進場復原取水機能。且本件石岡壩輸砂推估模擬係於符合學理條件下，以二維輸砂模式模擬，依莫拉克颱風石岡壩實測最大洪水5,410 秒立方公尺，及參加人經濟部水利署於莫拉克颱風前後地形測量之結果，石岡壩壩軸上游河段500 公尺受水力排砂影響，中間河槽土砂推動約下降1.5 ～2.0 公尺，依實際測量結果顯示，並非如原告所存疑者，流量大、石岡壩庫區淤積量就大。另原告所提「一旦閘門關上，則流通管道再度限縮，庫水又呈停滯狀態，屆時泥砂又再度沉降淤積，此部分的淤積根本未納入評估」，質疑參加人經濟部水利署提供環評委員資訊不全部分，按颱洪過後，石岡壩須先確認洪水消退後，溢洪道閘門才會關閉，此時因河川流量已下降，該低流量下之水力能量並不足以將上游砂石大量挾帶至石岡壩庫區，對本開發計畫設施並無安全威脅，故無所稱未納入評估致資訊不全疑義。⒉有關原告以參加人未就石岡壩所衍生之嚴重後遺症提供環評委員充分且正確資訊，查經濟部中央地質調查所李錦發等研究及調查結果，大甲溪流域山崩主要受控於岩性及地形因子，歷年發生位置主要位於大甲溪流域之中游及上游為主，本開發計畫鄰近地區發生坡地災害潛勢不高。且如上述，參加人業經委託評估於莫拉克最大降雨情境下，本開發計畫設施仍屬安全，並不會發生不可回復災損。是以，本件原告所提問題參加人均已列入環評審查資料，並提送委員審查確定後，才通過環說書，並無原告所稱環評通過係基於不完全與錯誤資訊所作成者，原告所訴顯無理由。⒊原告以參加人未記載后里淨水廠開發案所產生之環境影響且錯誤記載農業灌溉用水量，是其提供給委員不正確、不充分之資訊，故作出環評結論即具有重大瑕疵而應予撤銷乙節，查本開發計畫雖與后里第二淨水場於水源開發與自來水系統相互配合，惟兩案開發內容各自獨立，后里第二淨水場對於開發環境之影響，係由參加人臺水公司另依環評法規定，針對未來開發時所可能產生影響及污染量等資料提供環說書送被告審查，倘審查通過亦需遵守環評大會要求和承諾事項，後續方能辦理開發行為，自與本案業經環評委員會第199 次會議審查通過之開發內容無關，無由納入本案審查，自亦無所稱提供不充分資訊為審查之理。⒋原告以參加人錯誤記載農業灌溉用水量，是其提供給委員不正確、不充分之資訊，故作出環評結論即具有重大瑕疵而應予撤銷乙節，查臺中農田水利會雖於99年7 月7 日日中水管字第0990401824號函建議按各灌區用水依水權狀登記用水量確保其權益，惟參加人說明水權狀用水量，實係水權人得用水之最大量，其實際用水量，係由各用水人依規定提出用水計畫，經管理機關協調後確認（如附石岡壩水庫運用要點），且該「核定計畫用水量」係依臺中農田水利會考量不同季節氣候、耕作面積及作物種類等因子，以每半年的頻度滾動計算各灌區計畫用水，並經行政院農業委員會審查後提出者，故本案環說書審查結論始認為要求參加人經濟部水利署就石岡壩放流量應依石岡壩及下游各灌區各旬之核定計畫用水量，足以保障各人之用水權益，針對此結論，臺中農田水利會亦不再爭論，故原告引用臺中農田水利會所提意見說明參加人經濟部水利署提供錯誤數據乙節，實屬誤解。⒌原告復以后里第二淨水場之開發案經環評委員以三義斷層通過而退回專案小組重審、補做地質調查，此更可證原處分之環說書未記載后里第二淨水場所可能產生之影響，係提供不正確、不充分之資訊，以致原處分基於不正確之資訊而為，顯有重大瑕疪，應予撤銷。查本案環說書業已納入三義斷層調查資訊及因應對策，並經環評委員會審查通過。而后里第二淨水場開發行為並非本案開發內容，且該案尚處環評審查階段，其環境影響及相關減輕對策尚未有具體成果，原告當不得以此認參加人未提供正確充分之資訊予環評委員據以審查。㈡有關原告稱本案輸水工程係為供應中科三期之工業用水，將直接影響大臺中地區居民用水權益，非屬事實。蓋近年大量產業進駐臺中地區，致用水需求增加，預估至110 年工業用水需求將增加36.6萬噸/ 日。另因產業及都會區群聚效應帶動人口增加，預估110 年將較現況增加約11萬人，家用及公共給水需求將增加3.1 萬噸/ 日。經檢討目前既有供水設施限制下，現況水源供應能力，將無法滿足110 年公共用水成長之需求。故本開發計畫目的在因應臺中地區未來民生及產業用水成長需求，及降低目前供水設施缺乏備援能力之風險，對確保臺中地區用水穩定有積極之幫助，並不會影響大臺中地區居民之用水權益等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實為兩造所不爭執，並有被告99年11月19日環署綜字第0990104699號公告「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫環境影響說明書」審查結論影本、「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫環境影響說明書」99年6 月3 日專案小組第6 次初審會議紀錄影本、行政院100 年5 月5 日院臺訴字第1000090878號訴願決定書影本、大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫書環境影響說明書本文4-1、5-13、5-14、6-48、6-1 、6-4 至6-5 及附錄20-7、20-12 影本等在卷可稽（本院卷一第42頁、第43至46頁、第63至70頁、第47至56頁），自堪認為真正。

六、被告雖主張環評法並非保護規範，即或環評法為保護規範，本件原告等並非原處分之相對人，亦未具有法律上之利害關係，並無訴訟權能，顯欠缺當事人之適格，其起訴並非合法云云。然查：

㈠、按行政訴訟法第4 條規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。（第2 項）逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」本條修正（87年10月28日修正公布、89年7 月1 日施行）立法理由載明：「二、按訴訟利益範圍之廣狹，攸關當事人權益綦巨。現代法治國家之立法趨勢，多將行政訴訟權利保護要件之訴訟利益予以擴張，使當事人權益之保護，益為周密。現行條文第1 項規定得提起行政訴訟之對象，僅以損害人民權利之行政處分為限，其範圍失之狹隘，爰修正為『損害其權利或法律上利益』，明示除權利外，法律保護之利益亦得提起行政訴訟，俾符合法治國家之要求。... 六、訴願人以外之利害關係人，如認為第1 項訴願決定損害其權利或法律上之利益者，有向高等行政法院起訴之權，爰將之規定為本條第3 項。」又司法院釋字第469 號解釋理由書第1 段：「憲法第24條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。...法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」上開解釋理由特別指明：「為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現」。再者，改制前行第法院75年判字第362 號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。...」。

㈡、準此可知，撤銷訴訟之對象，為「損害人民權利或法律上利益」之違法行政處分。得提起撤銷訴訟者（人民），包括行政處分之「相對人」及因該違法行政處分「『認為』權利或法律上利益」受損害之利害關係人（行政處分相對人以外之第三人- 包含訴願人以外「認為」訴願決定損害其權利或法律上利益的利害關係人）。所謂「法律上利益」，指「法律上保護之利益」；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而言。第三人得否就以他人為相對人之行政處分提起撤銷訴訟，應依法律規範保障之目的而為探求。倘法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該受法律保障之個人認為（主張）行政機關之行政處分損害其「權利或法律上利益」者，自得提起撤銷訴訟；倘法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（第三人）認為（主張）以他人為相對人之行政處分損害其「權利或法律上利益」者，該特定人即有法律上之利害關係，而得提起撤銷訴訟。申言之，判斷法規範除了維護公共利益外，是否亦有保護特定第三人之意旨，應斟酌以下事項：該法規範是否具有保護特定第三人之規範目的，不能僅著眼該法規本身，與該法規相關聯的規範結構及制度性之週邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的。亦不能僅因法律只言及「公共利益」、「公共安全」及「公共秩序」，即逕行否定其有保護第三人利益之意旨。倘依該法規範之整體架構，已要求行政機關必須特別斟酌特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受益者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清楚之區隔，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定該法規具有保護第三人規範之性質，上開事項並應就個案中行政處分對第三人事實上影響結果之具體情況而為觀察。

㈢、又環評法第1 條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3 條第1 項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5 條第1 項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：...。」第6 條第1 項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：... 。」第14條第1 項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條規定：「( 第1項) 已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。( 第2 項) 前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」( 違反者尚有處罰之規定，見同法第22條及第23條) 。由上規定，足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估( 風險預測) 特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關，甚至連法院對此部分之判斷，亦給予一定程度之尊重。因此學說及現行實務一致之見解，率皆認為環評審查會對應實施環境影響評估之開發行為，所作之無須進行第2 階段環境影響評估之審查結論，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5 條第1 項及第8 條為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。

㈣、經查，本件參加人經由經濟部提出系爭開發計畫環境影響說明書送審，經被告先後於97年2 月13日、97年8 月22日、98年1 月15日及98年7 月6 日召開4 次專案小組初審會議，及於98年4 月20日及同年8 月26日召開環評委員會第176 次及第183 次會議，決議本案退回專案小組再審，就莫拉克颱風最大降雨量評估本計畫設施安全性，再予釐清討論。復於99年3 月16日召開第5 次專案小組初審會議，決議請參加人限期補充以莫拉克颱風最大降雨量之情境，模擬評估馬鞍壩至石岡壩土石淤積情形，並檢討本計畫取水工程所受影響等，復提經99年6 月3 日專案小組第6 次初審會議，經有關委員及專家學者討論後，乃於99年10月29日召開環評委員會第199 次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查，被告乃於99年11月19日以環署綜字第0990104699號公告「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫環境影響說明書（下稱「環說書」）」審查結論，其內容為有條件通過環境影響評估審查等情，為兩造及參加人所不爭執。本件被告為環評主管機關，依法公告系爭開發計畫之環評審查結論，其直接影響開發行為之許可與否，自屬具有法律上效果之行政處分。又被告所據以公告系爭開發計畫環評審查結論之環境影響評估法第7 條、第8 條等規定，核屬保障開發行為當地居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響之保護規範如上述。因此，被告公告系爭開發計畫環評審查結論之行政處分，不僅對於開發單位具有效力，亦對當地居民產生法律上之效果。是以當地居民如主張被告公告之上開審查結論有損害其權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，依諸前揭說明，即具有訴訟權能。又本件系爭開發計畫橫跨臺中市東勢區、后里區至苗栗縣三義鄉（見本院卷二第240 頁），計畫之主要目的為大甲溪與大安溪之水源聯合運用而施行之輸水工程計畫，即本開發計畫連結大甲溪及大安溪流域，係屬有關水利之工程計畫，就水流及相關工程影響所及範圍，自不應侷限於施工地點所在之臺中市東勢區、后里區及苗栗縣三義鄉，凡居住於大甲溪及大安溪流域經過地區之居民，其生命、身體及財產權、用水權益及程序參與權，自均可能受本開發計畫施工及使用所帶來之影響。本件原告係分別住居於臺中市豐原區、后里區、外埔區、西屯區、西區、新社區及苗栗縣通霄鎮，有當事人欄之原告住居所資料可稽。而查，大甲溪分別流經臺中市和平區、東勢區、新社區、石岡區、豐原區、后里區、神岡區、外埔區、清水區、大甲區及大安區，最後匯入臺灣海峽；而大安溪則分別流經苗栗縣泰安鄉、卓蘭鎮、三義鄉、苑裡鎮，及臺中市和平區、東勢區、后里區、外埔區、大甲區、大安區，最後亦匯入臺灣海峽，則原告等均受本件系爭開發計畫之影響範圍所及，殆可認定。又原告住居之處所係屬系爭開發計畫所經之當地或毗鄰之鄉鎮，亦為被告及參加人所不爭執（見本院卷二第266頁），是原告等自享有出席公開說明會，陳述意見之程序參與權（環評法第7 條第3 項及同法施行細則第22條規定參照），則本件原告等應屬受保護規範所及之當地居民無疑，參諸最高行政法院99年判字第709 號判決意旨「... 環評法第7 條及第8 條既屬保障開發行為當地居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響之保護規範，是當地居民如主張上訴人上開審查結論有損害及權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，其即具有訴訟權能，而非單純之民眾訴訟。況且，上訴人上開審查結果又如前述為行政處分之性質，不僅對於開發單位具有效力，亦對當地居民產生法律上之效果，則當地居民自為該行政處分效力所及之人，其提起之撤銷訴訟自係屬於對於現實權利或法律上利益有所主張，…」，本件原告等起訴主張被告公告之上開審查結論有損害其權利或法律上利益之可能，而提起本件撤銷訴訟，依上揭判決意旨及說明，應認原告等有訴訟權能，具原告之當事人適格。被告及參加人辯稱原告等並非原處分之相對人，亦不具法律上之利害關係，無訴訟權能，而欠缺當事人適格云云，並非可採。

七、本件爭點為：系爭開發計畫是否對環境有重大影響之虞，應進入第二階段環評，不應作成第一階段有條件通過之審查結論？環評委員作成第一階段有條件通過之結論，是否係基於不完全與錯誤資訊，致審查結論有嚴重瑕疵而致違法？系爭環評審查結論，有無未附理由、恣意判斷的違法情事、違反行政行為明確性原則之情事？本案是否與「石岡壩增加通洪面積及水利排砂案」、「大甲溪下游河床穩定」、「后里第二淨水場」等相互牽連，應依照位階與程序優先予以審查，但卻未如此為之，將造成個案彼此間扞格，互相衝突，決策程序上有嚴重瑕疵？參加人於專案小組第六次初審會議後，所提出之補充資料，是否未經環評委員之實質審議，而逕作出有條件通過之環評結論，程序顯有違法？原處分所附條件，是否屬環境影響評估法第6 條所列之環境影響說明書應記載事項，應記載於環境影響說明書，經環評會審查討論，不得依環境影響評估法施行細則第43條規定以附加條件之方式為之？本院判斷如下：

㈠、按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會( 以下簡稱委員會) 。」、「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：... 。」、「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：... 六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」、「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」、「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」、「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」、「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」、「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書( 以下簡稱評估書) 初稿，向目的事業主管機關提出。」、「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」、「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於六十日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」、「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。」、「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」行為時環評法第2 條、第3 條第1 項、第5 條第1 項、第6 條、第7 條、第8 條、第9 條、第10條第1 項、第11條第1 項、第12條第1 項、第13條第1 項、第2 項、第14條第1 項、第2 項及第18條分別定有明文。復按「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」、「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」行為時環評法施行細則第19條、第43條亦定有明文。依上規定可知，依環評法第5 條規定，所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6 條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，及記載其他規定之事項，檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「對環境有重大影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評，最後才由開發單位舉行「公開說明會」（同法第7 條第3 項規定參照），中間過程均無公共參與，而最後的說明會，只是在使開發單位得以闡釋其計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發的阻力（蓋其意見對於開發單位並無任何效力，此與環評法第11條對照即明）。而進入第二階段環評後，由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」（同法第8 條第1 項第2 款規定參照），公開資訊，使居民知悉而能參與；再由「開發單位舉行公開說明會」（同法第8 條第2 項規定參照），使當地居民在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，可以要求開發單位說明；接著，有關機關或當地居民可以書面提出意見（同法第9 條規定參照）；再者，為避免評估浮濫不實，由主管機關邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表「界定評估範疇」（同法第10條規定參照），且依環評法第11條第1項規定，開發單位「應」參酌彼等意見編製並提出評估書初稿，繼由目的事業主管機關會同主管機關、委員會委員、其他有關機關、專家、學者、團體及當地居民進行現場勘察及舉行公聽會，並作成紀錄（同法第12條第1 項規定參照）；最後，由主管機關作成審查結論（同法第13條第2 項規定參照）。由此兩階段之審查程序比較可知，第一階段審查程序僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段審查程序開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。無論主管機關係僅實施第一階段環境影響評估程序，即就開發單位所提環境影響說明書，作成許可之審查結論，或實施第二階段環境影響評估程序後，始對開發單位所提環境影響評估報告書，作成認可的審查結論，對於開發行為之進行及完成後之使用，均應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形。又環評法第8 條第1 項既規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者」，而該法第8 條第1 項所稱之「重大影響」，則例示規定於環評法施行細則第19條各款，可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之；且環評法第8 條第1 項所謂「對環境有重大影響之虞」，係指「開發行為對環境有重大影響之虞」而言，至於開發單位履行其所擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔後，是否可以化解開發行為「對環境有重大影響之虞」，乃主管機關應於事後檢查驗證其核定之環境保護對策成效之事項，自難以事先預測的可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估的理由，此對照環評法第5 條第1 項規定文義及同法第6 條第2 項第7 款、第8 款、第10款、第18條規範意旨自明。否則，開發單位提出環境影響說明書，除其擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策仍無法化解「對環境有重大影響之虞」者，不能通過環境影響評估審查外，如果其擬訂之環境保護對策可以化解「對環境有重大影響之虞」，即不須進行第二階段環境影響評估程序，則環評法所規定第二階段環境影響評估程序，豈非成為永無適用餘地之具文，當非環評法立法定制之目的。

㈡、復按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，惟於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。

7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。

8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由參照）。且行政機關作成之行政處分固得添加「附款」（附加期限、條件或負擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代或脫免。又者，基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護；倘經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。而環境影響評估法所稱「開發行為」，指依該法第5 條規定之行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。所稱「環境影響評估」，指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查；其工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。另環境影響說明書應記載：開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況；預測開發行為可能引起之環境影響；環境保護對策、替代方案等項，前開所稱「開發行為可能影響範圍」，係指開發場所內、開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各5 百公尺範圍內；所稱「各種相關計畫」，係指規劃中、施工中及已完成之各計畫者而言（行為時開發行為環境影響評估作業準則附表5 參照）。且目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。又開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查，主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。為落實環境影響評估之審查，各級主管機關應設環境影響評估審查委員會，其中專家學者之委員不得少於委員會總人數三分之二。準此可知，前開環評法第43條規定『有條件』通過環境影響評估審查，如該所列之「條件」屬環境影響說明書應記載之「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」或「環境保護對策、替代方案」等項而須經由環評委員會開會討論審查者，即非該規定所指『有條件』通過環境影響評估審查甚明。

㈢、本件被告對於系爭開發計畫環說書所作成之審查結論，其內容為：「一、本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復及採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即本案已通過環境影響評估審查。開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔，本未切實執行，則違反環境影響評估法第17條規定，應依環境影響評估法第23條規定予以處分：㈠石岡壩放流量除應確保核定之石岡壩農業旬計畫用水量外，應再加上下游生態流量3cms，其中農業用水包括葫蘆墩圳（旬計畫用水量3.96~16.10cms）及下游埤頭山圳、內埔圳、五福圳、虎眼一圳、高美圳、虎眼二圳、后里圳等灌溉用水權益量（旬計畫用水量2.29~14.29cms ）。㈡應確保引水不影響大甲、大安流域之農田灌溉時程（第一期作、第二期作）。㈢臺中地區水源調配小組成員應有灌區農民代表參與。㈣隧道施工不得以爆破方式進行。㈤營運階段水域生態監測應含非生物因子，並至少進行6 年，如欲停止監測，應依規定提出申請，經環境保護主管機關審核通過後，始得停止。㈥應於本案施工完成前，施作臺中縣后里鄉泰安村、仁里村、敦北村及公館村之自來水幹管。㈦本環境影響說明書定稿經本署備查後始得動工。㈧應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及本署預定施工日期；採分段（分期）開發者，以提報各段（期）開發之第一次施工行為預定施工日期為原則。二、本案經行政院環境保護署環境影響評估審查委員會審查後，認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8 條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。... 」。茲查：

1、系爭開發計畫之審查結論二謂：「本案經行政院環境保護署環境影響評估審查委員會審查後，認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8 條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估」等語，似不否認系爭開發計畫可能產生的污染物會對環境有重大影響之虞，惟又認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行其所擬訂的各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔後，已無環境影響評估法第8 條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估等語（見原證1 ），顯係以事先預測的可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估的理由，於論理上倒果為因，不符合環評法第5 條第1 項、第8 條第1 項及第18條之規範意旨；又開發單位既尚待於未來於施工及營運階段時，才有可能履行各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔，如何於作成審查結論時，即能認定系爭開發行為「已無」對環境有重大影響之虞（尚未履行，如何已經有成效），是上開審查結論顯然違反經驗法則，其結論之作成，顯然違法。

2、復本件系爭開發計畫既係「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫」，即本件引水工程所涉者為大安溪與大甲溪之水源之聯合運用所計畫開鑿之引水渠道工程，而依環說書第6-22至6-28頁（見原證40）之記載，大安溪流經之行政區包括苗栗縣泰安鄉、卓蘭鎮、三義鄉、苑裡鎮與臺中市和平區、東勢區、后里區、外埔區、大甲區及大安區，而大安溪水體之利用，係以鯉魚潭水庫大壩為主，鯉魚潭水庫，除供應苗栗地區用水外，並與大甲溪之石岡壩同為大臺中地區之主要水源，在水權分配（圖6.2.5-2 大安溪流域水資源圖，見原證41）方面，於士林攔河堰至景山溪匯流點間之農業用水，分由卓蘭圳、石壁坑圳、埔尾橫圳、矮山圳、后里圳、口潭圳、新店圳、頂店圳引水，景山溪匯流點至大安溪河口間，農業用水之引水路包括有苑裡圳、日南圳及九張犁圳；大甲溪流經之行政區則包括有宜蘭縣之太平鄉、南投縣仁愛鄉及臺中市豐原區、東勢區、大甲區、清水區、和平區、新社區、石岡區、后里區、神岡區、外埔區、大安區等，而其水體之利用係由石岡壩供應下游兩岸地區之灌溉（農業）用水、公共用水及工業用水等，其主要供水地區係以石岡以下臺中盆地、后里臺地、臺中市大甲區及清水區平原一帶，石岡壩及石岡壩至河口間，農業用水引水路（圖6.2.5-3 大甲溪流域水資源系統圖，見原證42）包括有葫蘆墩圳、八寶圳中下游、埤頭山圳、內埔圳、五福圳、虎眼一圳、高美圳、虎眼二圳等，是可知原處分所附之負擔「㈠石岡壩放流量除應確保核定之石岡壩農業旬計畫用水量外，應再加上下游生態流量3cms，其中農業用水包括葫蘆墩圳（旬計畫用水量3.96~16.10cms ）及下游埤頭山圳、內埔圳、五福圳、虎眼一圳、高美圳、虎眼二圳、后里圳等灌溉用水權益量（旬計畫用水量2.29 ~14.29cms）。㈡應確保引水不影響大甲、大安流域之農田灌溉時程（第一期作、第二期作）。㈢臺中地區水源調配小組成員應有灌區農民代表參與」等3 項負擔，顯示系爭開發計畫關涉大甲溪與大安溪所流經流域之農民之灌溉權益甚鉅，且因河川之生態基流量直接關涉水中生態及環境涵容力，故上述3 項負擔顯與環評法施行細則第19條第2 款「對環境資源或環境特性，有顯著之不利影響者」、第4 款「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者」、第5 款「對當地眾多居民之權益，有顯著不利之影響者」之要件相符，而屬環評法第8 條所定對環境有重大影響之虞之事項。且按，原處分所附之上揭第1 項負擔即「㈠石岡壩放流量除應確保核定之石岡壩農業旬計畫用水量外，應再加上下游生態流量3cms，其中農業用水包括葫蘆墩圳（旬計畫用水量3.96~16.10cms ）及下游埤頭山圳、內埔圳、五福圳、虎眼一圳、高美圳、虎眼二圳、后里圳等灌溉用水權益量（旬計畫用水量2.29 ~14.29cms）」與第2 項負擔即「㈡應確保引水不影響大甲、大安流域之農田灌溉時程（第一期作、第二期作）」，均僅泛言應確保用水量及用水權益量與確保不影響灌溉時程，但對於應如何確保引水不致影響流域農田灌溉時程，如何確保核定之石岡壩農業旬計畫用水量足敷上開圳渠所流經流域農民之用，均未指明具體之確保作法，與行政程序法第5 條所定行政行為之內容應具體明確之規定有違，衡諸上揭事項之達成，均有賴於高度具體用水分配計畫之監督與控管，旬計畫用水量、灌溉用水權益量、生態流量等更需要長期精密之監測，更涉及複雜之部會協商與調度，顯具有精細、科技、嚴格、控管之特質，復參諸原處分所附加之第3 項負擔即「㈢臺中地區水源調配小組成員應有灌區農民代表參與」，益徵上開3 項負擔之賦與係屬對環境有重大影響之虞之事項無疑。實則，若環評委員會對於系爭開發案之農業用水是否能獲得確保有所疑慮，即應透過進行第二階段環評程序，要求開發單位提出更細緻具體的「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策」（開發行為環境影響評估作業準則附表10參照），並透過由當地農民及民眾參與討論，提出多元意見相互激盪，集思廣益，再由環評委員會詳加審查開發單位所提出之對策是否確能達到確保開發行為之引水不致影響大安溪、大甲溪流域農田灌溉時程，及石岡壩放流量是否能達到確保核定之石岡壩農業旬計畫用水量等目標。今被告未此之為，即率以上揭所附未具明確性，且不具事前預測可能性、亦難見事後監督可能之籠統條件，以有條件通過第一階段環評審查之方式，通過系爭開發計畫之環評審查，不當剝奪當地居民參與環評審查程序之正當程序權利，誠非允當。

3、再者，原處分所附加之第4 項負擔即「㈣隧道施工不得以爆破方式進行」，衡諸系爭開發計畫為「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫」，計畫內容包括大甲溪輸水路工程及鯉魚潭水庫第二原水管工程（見原證15），大甲溪輸水管路起自石岡壩右岸新設之取水口，以隧道方式往西北穿越后里丘陵，至后里地區在與鯉魚潭淨水廠及后里淨水廠銜接；鯉魚潭水庫第二原水管起自鯉魚潭水庫發電去水口，上開輸水工程橫跨苗栗縣三義鄉、臺中市后里區與東勢區。工程沿線經過枕頭山斷層、三義斷層、屯子腳地震斷層、大安背斜、觀音山斷層、埤頭山斷層、車籠埔斷層與九二一地震造成之地表斷層（頂埔斷層、埤頭斷層、九房厝斷層）等高達十個斷層與破碎帶（其中三義與車籠埔為活動斷層）（見原證17圖示- 經濟部中央地質調查所坡地環境地質查詢），可知系爭開發計畫行經之地區為地質極度不穩定與地震頻仍之地區。再者，系爭開發計畫工程係由大甲溪輸水路工程( 其輸水隧道長4.4 公里、輸水管2.5 公里) 與鯉魚潭水庫第二原水管工程（輸水隧道1.5 公里、輸水管4.2 公里）所構成，故隧道施工工程厥為系爭開發計畫之核心，若無法確定「隧道施工究係採何種方法」為之，如何能確定對環境是否有重大影響，是其所附加之上開附款顯係屬環評法施行細則第19條第2 款所定「對環境資源或環境特性，有顯著之不利影響者」、第4 款所定「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者」與第7 款所定「對其他國家之環境，有顯著不利之影響者」之範疇。

4、又原處分所附加之第5 項負擔即「㈤營運階段水域生態監測應含非生物因子，並至少進行6 年，如欲停止監測，應依規定提出申請，經環境保護主管機關審核通過後，始得停止。」是知，本件系爭開發計畫於施工完成進入正式營運階段後，因可能對周遭之水域生態造成改變，故始作成上項附款，要求開發單位於營運階段應監測周遭之水域生態，且監測之範圍並應包含非生物因子，且應至少進行6 年，非經環境保護主管機關審核通過，並不得停止監測，由上附加條件之內容可知，系爭開發計畫之施作顯然對於周遭環境之水域生態顯然將造成可觀之影響，核與環評法施行細則第19條第2 款所定「對環境資源或環境特性，有顯著之不利影響者」之要件相當，而屬環評法第8 條所定對環境有重大影響之虞之事項。被告機關對此卻未作成應進入第二階段環評審查之決定，即率以附加上揭附款之方式，作成有條件通過第一階段環評審查之結論，不當剝奪當地居民之程序參與權利，且所附加之上揭負擔對於生態監測項目究應包含哪些因子，非生物因子監測之範疇為何，實施監測之方法為何，監測頻率若干，監測結果如何判讀，監測之基準為何，如不符監測基準，賦予開發單位之責任為何等項均未指明，致所附加之負擔有違行政行為明確性之規定，且因而致環評審查之目的難以達成，是原處分之作成，自有重大瑕疵，而致違法。

5、且按依「環境影響評估法施行細則第43條規定『有條件』通過環境影響評估審查者，如該所列之『條件』屬於環境影響說明書應記載之『開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況』、『預測開發行為可能引起之環境影響』或『環境保護對策、替代方案』等項而須經由環境影響評估委員會開會討論、審查者，即非該規定所指『有條件』通過環境影響評估者。茲查，本件原處分所附加之第1 、2 、4 、5 、6 等項附款即「㈠石岡壩放流量除應確保核定之石岡壩農業旬計畫用水量外，應再加上下游生態流量3cms，其中農業用水包括葫蘆墩圳（旬計畫用水量3.96~16.10cms ）及下游埤頭山圳、內埔圳、五福圳、虎眼一圳、高美圳、虎眼二圳、后里圳等灌溉用水權益量（旬計畫用水量2.29~14.29cms ）。㈡應確保引水不影響大甲、大安流域之農田灌溉時程（第一期作、第二期作）。㈣隧道施工不得以爆破方式進行。㈤營運階段水域生態監測應含非生物因子，並至少進行6 年，如欲停止監測，應依規定提出申請，經環境保護主管機關審核通過後，始得停止。㈥應於本案施工完成前，施作臺中縣后里鄉泰安村、仁里村、敦北村及公館村之自來水幹管」，均係要求開發單位必須確保開發行為所可能引起之環境影響及所提出之解決方案，屬於「預測開發行為可能引起之環境影響」、「環境保護對策、替代方案」，即環評法第6 條第2 項第7 款、第8 款所定之「環評說明書應記載事項」，故該等事項自應記載於環評說明書中並經由委員會討論、審查及議決，原處分卻逕將之列為環評審查結論之條件，顯係違法。實則，原處分雖援環評法施行細則第43條第2 款規定作成有條件通過環境影響評估審查之結論，其意似為於開發單位履行所附加之負擔前，被告機關所作成系爭開發計畫通過環評審查之結論，尚不生效力，其情形有類於民法第99條第1 項所規定之附停止條件之法律行為。但觀其實質，並非如此，亦即，本件於被告機關作成有條件通過環境影響評估審查結論之際，實則已通過系爭開發計畫之環評審查，開發單位亦得據以開始實施開發行為。雖其中所附加附款如第4 項與第6 項負擔即「㈣隧道施工不得以爆破方式進行。」、「㈥應於本案施工完成前，施作臺中縣后里鄉泰安村、仁里村、敦北村及公館村之自來水幹管。」係於工程施工中所應進行之事項，於開發單位有所違反之際，被告機關得依其所作成之審查結論一所諭示依違反環評法第17條規定，轉據該法第23條規定予以處分，情節重大者，並得命停止實施開發行為。惟於其所附加之負擔如第1 、2 、5 項即「㈠石岡壩放流量除應確保核定之石岡壩農業旬計畫用水量外，應再加上下游生態流量3cms，其中農業用水包括葫蘆墩圳（旬計畫用水量3.96~16.10cms ）及下游埤頭山圳、內埔圳、五福圳、虎眼一圳、高美圳、虎眼二圳、后里圳等灌溉用水權益量（旬計畫用水量2.29~14.29cms ）。㈡應確保引水不影響大甲、大安流域之農田灌溉時程（第一期作、第二期作）。㈤營運階段水域生態監測應含非生物因子，並至少進行6 年，如欲停止監測，應依規定提出申請，經環境保護主管機關審核通過後，始得停止。」均係於系爭開發計畫之工程已施作完成，實際進入營運階段之際，始得實際加以檢測之事項，則於工程完工實際經營時，如經檢測始發現未達成原處分所作成之審查結論所附加之上揭負擔之效果時，此際，工程已經完工，即或如上述依據環評法第17條轉據同法第23條規定加以處分，至多亦僅能對開發單位處以罰鍰，已無從令開發單位停止實施其開發行為，正如俗諺所謂「生米已經煮成熟飯」，此際，對於周遭權利遭受侵害之人民將如何予以救濟，將成問題，於此益徵被告對於系爭開發計畫作成有條件通過環評審查之結論，以作成附加內容未臻明確之上揭負擔，而未命進入第二階段環評審查，所生不當剝奪當地居民於審查期間參與表達意見，以資集思廣益，形成共識，並達成謀求最適結論之正當程序權益，實非妥適。

6、末按上揭環評法施行細則第43條規定意旨，係指審查結論內容應涵括綜合評述，而非綜合評述即係審查結論，至條文所稱其分類係指審查結論之分類，綜合評述係指作成審查結論之理由說明，依理並無分類之必要。本件系爭開發計畫之審查結論除記載「有條件通過環境影響評估審查」及其條件要旨（即開發單位於施工及營運階段應履行之負擔）外，綜合評述部分僅簡略記載「本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復及採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即本案已通過環境影響評估審查。開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔，本未切實執行，則違反環境影響評估法第17條規定，應依環境影響評估法第23條規定予以處分之」，僅有「綜合」，而無「評述」，亦難謂符合環評法施行細則第43條規定之程式要件，有所違法。

八、綜上所述，本件被告於99年11月19日以環署綜字第0990104699號公告之「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫環境影響說明書」審查結論（有條件通過環境影響評估審查），於法有違，訴願決定遞予維持，亦有違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。

九、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭