最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第541號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 97年度判字第541號上　訴　人　新光三越百貨股份有限公司代　表　人　甲○○ 被上訴人　臺北市政府代　表　人　乙○○ 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國95年8月23 日臺北高等行政法院94年度訴字第3706號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人興建之「信義計畫區新光三越信義百貨大樓（A9）新建工程」（下稱系爭新建工程）位於「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」（下稱修訂主要計畫案）範圍內，凡符合上開計畫案之變更許可條件，應由申請人提具開發計畫書送被上訴人所屬都市設計暨土地開發許可審議委員會審議，申請土地及建築物使用組別放寬時，應依申請變更之基地（樓地板）面積及條件，預留部分比例之土地供該地區所最需之各項公共設施與服務，回饋之土地得經審議通過改以繳交代金代替。上訴人為辦理放寬使用組別，於90年11月22日向被上訴人申請都市設計審議，經被上訴人以90年12月18日府都三字第09018317800號函（下稱90年12月18日函）審議通過，並領有被上訴人所屬工務局核發之91年4月15日91建字第0093號建造執照，該建造執照附表注意事項第9項第4款載明「依規定回饋金之核算需依使用執照竣工圖所載容積樓地板面積為依據，並於領得使用執照前辦理繳交回饋金。」。嗣被上訴人調整信義計畫區土地及建築物使用管制內容，以92年7月2日府都二字第09202965800號公告「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務設施區土地使用分區管制計畫案」（下稱修訂分區管制計畫案），其中伍、變更計畫內容載明「一、變更計畫（一）．．本計畫A街廓土地使用管制調整為除住宅、工業及特種零售業、特種服務業不得使用外，比照本市土地使用分區管制規則第4種商業區之使用規定辦理並免予回饋。」上訴人以系爭新建工程於興建中第3次變更設計係於92年7月24日經臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第94次委員會議審議通過（下稱第94次審議委員會會議），並於92年9月8日完成建照變更手續，變更時依據之都市計畫法規係前述「修訂分區管制計畫案」，則系爭新建工程變更使用部分自應依法免予回饋為由，分別向被上訴人及被上訴人所屬都市發展局陳情。案經被上訴人所屬都市發展局否准。上訴人不服，訴經被上訴人93年11月17日府訴字第09318906700號訴願決定，將原處分予以撤銷，責由被上訴人所屬都市發展局於收受決定書之次日起30日內另為處理。嗣被上訴人依上開訴願決定，以93年12月20日府都設字第09328428800號函復上訴人，略以「．．二、旨揭案業經本府重行就法令與行政作業等相關問題詳加研議，因考量本案原係依『臺北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區、住宅區及部份一般商業區變更許可作業規定』辦理放寬使用組別申請時，即已決定回饋方式與回饋金額，並將回饋金金額納入建照注意事項之內容，其整體處理程序應屬已終結，故不因後續法令變動而可免除其繳納回饋金之義務，先予敘明。三、至貴公司於陳情書中主張依內政部84年4月21日台內營字第8402867號函，要求免予繳納回饋金乙節，查該函所稱處理程序終結，係指申請建築行為之處理程序而言，與本案之申請開發階段之前階段行為尚非相同，故援引前揭號函主張適用新法規定而申請免納回饋金，似有誤解。且本案之處理程序已終結，亦無中央法規標準法第18條之適用問題，併予敘明。」等語。上訴人仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人起訴主張：㈠系爭新建工程之變更設計申請案，雖由被上訴人所屬工務局發照，惟仍須先向被上訴人所屬都市發展局辦理掛號，由被上訴人各單位組成之幹事會為初審，經委員會作複審之程序後，由被上訴人所屬都市發展局函送申請人並副知相關機關，於6個月內申請核准發照，此有「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則」第8條及第9條規定可參，是都市審議程序僅為建築許可程序之一部分，該審議結論係供被上訴人核發執照之依據，無法單獨成為行政救濟之標的。㈡內政部84年4月21日台內營字第8402867號函釋（下稱內政部84年4月21日函釋）考量建築行為具有連續之特性，發給使用執照前，該處理程序並未終結，故於施工中申請變更設計時，其處理程序仍未終結。是倘申請人於施工中變更設計，惟法令卻已變更而對申請人不利時，基於有利申請人之「從優原則」規範意旨，「申請建築許可之處理程序」於發給使用執照或申請遭註銷前，因程序仍未終結，而得繼續適用較有利之原建造執照申請時法令。依被上訴人所屬工務局核發之建造執照附表注意事項第9項第4款所載，本案回饋金所適用之核算依據需依使用執照竣工圖所載容積樓地板面積為準，則在該部分未確定前，自無從核算回饋金，而於上訴人申請第3次建造執照變更之後，經被上訴人核准後之「建造執照變更設計申請書」注意事項附表業已變更記載為：「有關變更使用回饋金部分，涉及開發時程認定與法令適用等事宜，後續由本府討論確定後另函請配合辦理。」，足證被上訴人當時亦認為本件處理程序是否終結、有無從優原則之適用等問題，仍有疑義。惟被上訴人嗣後對此有利於上訴人之法律事實恝置不顧，未附理由逕行發函通知上訴人仍須繳納回饋金，又將申請程序切割成為「申請開發審議階段」之前階段行為及「變更建照」之後階段行為，並謂前階段處理程序已終結，消極不適用中央法規標準法第18條規定，實有適用法規錯誤之違法事由。系爭新建工程之建築許可，因處理程序尚未終結，被上訴人應適用被上訴人之修訂分區管制計畫案，另為上訴人免予回饋之處分。㈢縱認系爭新建工程前依被上訴人修訂主要計畫案申請都市設計審議辦理放寬使用組別而為申請開發階段之行為，被上訴人以90年12月18日函准予核備，決定回饋方式與金額，其行政處分既經作成，都市設計審議程序即屬終結。惟參照改制前行政法院77年度判字第1846號判決及內政部84年1月24日台內營字第8307455號函，應認上訴人92年6月間就系爭新建工程申請第3次變更設計為另一新的處理程序，自應另適用申請變更設計當時之法規辦理，與原申請建造執照時之法規無涉。被上訴人修訂分區管制計畫既揭示「管制鬆綁、策略獎勵及開發許可」原則，即應於受理上訴人提出包括原須給付回饋金部分之使用組別放寬變更設計申請時，一體適用申請變更設計當時已生效之都市計畫法規，一併為免予回饋之適法處分，否則同屬當期提出之建造或變更設計案件，竟只因為原始申請案或係變更設計案之差異，而適用不同回饋金之規定，實難謂為合法妥適。㈣是被上訴人所為之處分實有違誤，為此求為撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應作成上訴人免予回饋金之行政處分。另上訴人前於93年11月15日繳納予被上訴人之新台幣（下同）7,427,482元，其給付原因自不存在，從而，被上訴人自屬無法律上原因受領給付之公法上不當得利，被上訴人並應返還上訴人7,427,482元及自92年11 月15日起至給付日止按週年利率5%計算之利息。三、被上訴人則以：㈠都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討作必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，應具有一般法規之性質（司法院釋字第156號解釋理由書參照）。惟針對個別業者所提出之開發計畫，由主管機關斟酌公共利益之分配，適度要求開發業者就其利得提供回饋金額所為之審議決定，應屬附有負擔之授與利益行政處分。㈡都市設計及土地使用開發許可審議申請或變更程序，係屬都市計畫法層級，建照申請或變更則為建築法層級，申請建照前應先完成都市設計審議程序，程序未完成前無法申請建造執照或變更，故二者程序不僅有先後程序之關係，亦分屬不同法源之授權，非如上訴人所稱都市設計審議程序僅為建築程序之一部分。㈢本案建築開發係依修訂主要計畫案參、七、（三）規定，於90年9月間辦理都市設計審議，並依「臺北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區、住宅區及部份一般商業區變更許可作業規定」（下稱變更許可作業規定）辦理放寬使用組別申請，經被上訴人以90年12月18日函通過都市設計審議准予核備在案，即已決定回饋方式與回饋金額，並將回饋金金額納入建照注意事項之內容，當時並無新舊法不同之適用問題，此一回饋金之處分係基於上訴人之都市設計申請案，該案件於審議核准後，上訴人對審議結果並無異議，故該處分已經確定，於事後並已執行完畢，該整體都市設計審議處理程序已屬終結，雖後續於91年11月4日、92年5月12日及92年8月11日分別接受上訴人申請辦理變更設計，惟其審議之內容仍均依原適用之法令予以查核，與後續法令有無變動並無關連。至於上訴人92年10月29日函請求適用新法免除回饋金之繳納，係針對一已終結案件為不同之主張，被上訴人於查明相關法規後，對其請求加以拒絕，並無不當。又上訴人前開請求當時，該處分審議案件並非正在進行而未終結之案件，自無上訴人所謂同期原始申請案與變更設計案有不同適用結果之情形，自無違反平等原則之虞。㈣上訴人主張應予適用之內政部84年4月21日函釋所稱處理程序終結，係指申請建築行為之處理程序而言，與本案之申請開發階段之都市設計審議為不同之程序，上訴人援引該函主張適用新法規定而申請免納回饋金，實屬誤解，且內政部亦已於本案訴願決定中表示都市設計審議程序無該函之適用。另本案之處理程序已終結，亦無中央法規標準法第18條規定之適用問題。至於核算回饋金部分，係考量建築物取得使用執照時之建築面積與都市設計審議時估算之面積恐有所誤差，無法以確實金額表示，故以申請使用執照時之面積為基準計算回饋金額，該部分僅為金額之計算結果確認，並無涉實質內涵認定之問題。㈤變更都市計畫內容提陳被上訴人所屬都市計畫委員會討論時，對於民眾所提退還繳交之回饋金已清楚作出決議認為回饋金繳交與法令之解釋有關，非該次都市計畫變更考量範疇，至於決議要求被上訴人所屬都市發展局再予檢討回饋之操作機制，則指臺北市建築開發商業同業公會所提「臺北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區、住宅區及部分一般商業區變更許可第2管道回饋方式作業規定」，該部分亦已經被上訴人所屬都市發展局以92年4月7日北市都二字第09230706000號書函回復。另有關建造執照之附表，係依變更申請程序逐次編排於原附表之後，並逐次累加。上訴人於完成系爭新建工程第1次變更設計核備及申請建照變更，其附表注意事項（4）說明：「其餘原同核准」，故原建造執照注意事項第9項第4款於建照變更中仍有記載等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查系爭新建工程之第3次變更設計，依上訴人所提之建造執照變更設計申請書附表「變更說明及理由」欄第8點，係載以「5樓、9樓用途變更為一般零售業（甲、乙組）、餐飲業，7樓、8樓用途變更為餐飲業」。而上訴人原本領得需繳納回饋代金之建造執照，其建物地上5層之原核准用途為「一般零售業（甲乙組）」，建物地上7層、8層及9層之原核准用途，均為「一般事務所」。則上訴人申請系爭新建工程第3次變更設計時，建物5樓僅增加「餐飲業」使用組別，原核准使用組別「一般零售業（甲乙組）」並未變更，則就未變更之「一般零售業（甲乙組）」原核准使用組別，原都市設計審議程序已屬終結，既無上訴人所指「變更設計」情事，當無依變更後之修訂分區管制計畫案重新進行都市設計審議程序之餘地，上訴人仍應按被上訴人90年12月18日府都三字第09018317800號核備函，依變更許可作業規定，繳納回饋代金。至建物5樓新增加申請「餐飲業」使用組別，乃一新的申請案，依被上訴人修訂分區管制計畫案之變更計畫內容及附表規定，該新增加之「餐飲業」使用組別，尚無須額外繳納回饋代金。此外，建物7樓、8樓及9樓之原核准用途，均為「一般事務所」，依原核准當時適用之被上訴人修訂主要計畫案附表一「信義計畫地區土地及建築物使用組別容許表」所示，一般商業區（A8～A11、A16、A17街廓）之「第28組一般事務所」使用組別，無論係原計畫、回饋前、回饋後，均為「ˇ：許可組別（只限於第5層以上）」，則系爭新建工程建物7樓、8樓及9樓，已符合原核准當時之「ˇ（只限於第5層以上）」許可組別，本無須繳納回饋代金（亦即，被上訴人90年12月18日府都三字第09018317800號核備函要求上訴人繳納回饋代金之建物樓層，並不含系爭新建工程之建物7樓、8樓及9樓），縱上訴人申請系爭新建工程之第3次變更設計，將建物7樓、8樓之用途變更為餐飲業，並將建物9樓之用途變更為一般零售業（甲、乙組）、餐飲業，亦不因此使原本無須繳納回饋代金之建物7樓、8樓及9樓變成須繳納回饋代金，上訴人對該等無須繳納回饋代金之建物7樓、8樓及9樓，執詞主張免予回饋，要係誤會。被上訴人未准上訴人免予回饋之請求，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等由，駁回上訴人原審之訴。五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠建築物變更使用申請係以單一樓層為最小單位，從無單一樓層中再細分區域作個別使用變更之情，而建築物使用分類之改變，亦皆以樓層整體審查後決定是否核准變更，並無切割使用分類而分別認定是否核准增加或減少之法令見解。被上訴人所屬工務局核准之「建造執照變更設計申請書」注意事項附表(二)變更說明第8項載明：「5樓、9樓用途『變更』為一般零售業（甲、乙組）、餐飲業，7樓、8樓用途『變更』為餐飲業」等語。原判決在被上訴人未主張、引證之情形下，竟逾越行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，遽認系爭新建工程5樓變更設計部分由原核准用途未包括一般零售業（甲、乙組）之變更，而僅係另外增加餐飲業使用組別之見解，並據此作為駁回上訴人之訴之唯一論據，判決理由復未見其說明係基於何項法規或實務見解所作之推論，有判決適用法規不當及不適用法規之違背法令事由。㈡本件既應作成系爭新建工程5樓部分免予回饋金之行政處分，依被上訴人計算回饋金公式計算出未申請變更之6樓部分應繳納回饋金為1,827,504元，爰以上訴人前已繳納之7,427,482元減去該應繳納回饋金後，本案上訴人溢繳之金額為5,599,978元，併為訴之聲明之減縮。為此訴請廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分，確認上訴人系爭新建工程5樓部分變更設計應免繳納回饋金，被上訴人應給付上訴人5,599,978元整及自92年11月15日起至給付日止按週年利率5%計算之利息。六、本院按：行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款，行政程序法第93條第1項前段定有明文。而附款者，乃行政機關以條件、負擔、期限或保留廢棄權等方式，附加於行政處分之主要內容的意思表示。又負擔係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受的義務而言，就負擔之本質言之，原非不可單獨以行政處分之形態表現，但因附隨於授益處分而成為附款之一種。授益處分附有負擔義務者，授益人應履行該負擔，如不履行者，行政機關得強制執行，因此，授益人不服該負擔者，得對於該負擔單獨提起行政爭訟。㈡經查，上訴人興建之系爭新建工程位於「修訂主要計畫案」範圍內，上訴人為辦理放寬使用組別，於90年11月22日向被上訴人申請都市設計審議，經被上訴人以90年12月18日函審議通過，並領有被上訴人所屬工務局核發之91年4月15日91建字第0093號建造執照，該建造執照附表注意事項第9項第4款載明：「依規定回饋金之核算需依使用執照竣工圖所載容積樓地板面積為依據，並於領得使用執照前辦理繳交回饋金」等語，核該行政處分為附有負擔之授益處分，依首揭說明，上訴人於同年4月16日收受上該處分後，即得單獨對該負擔提起行政爭訟。雖上述處分未告知救濟期間，然上訴人遲至92年10月22日始提出陳情，請求就系爭新建工程之變更部分免予回饋，顯已逾行政程序法第98條第3項規定之最長1年之救濟期間，上該負擔即告確定而具存續力，上訴人應受拘束，不得再予爭執。㈢雖上訴人嗣以系爭新建工程於興建中第3次變更設計，係前述「修訂分區管制計畫案」，於92年7月24 日經第94次審議委員會會議通過，並於92年9月8日完成建照變更手續，系爭新建工程變更使用部分自應依法免予回饋云云。然查，依卷附之變更後之建造執照附表（二）注意事項第5項所載：「有關變更使用回饋金部分，涉及開發時程認定與法令適用等事宜，後續由本府討論確認後，另函請配合辦理」等語，並無廢止前開確定負擔之意，從而，被上訴人以上訴人於90年11月22日，向被上訴人申請都市設計審議，經被上訴人所屬工務局核發91建字第0093號建造執照，則其申請程序即告終結，而否准上訴人之請求，洵無不合。㈣綜上所述，原判決認原處分認事用法，尚無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　6　　月　　5　　日最高行政法院第六庭審判長法官　吳　明　鴻法官　楊　惠　欽法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　97　　年　　6　　月　　6　　日書記官　郭　育　玎

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