高雄高等行政法院判決

民國105年6月30日辯論終結

原告

洪貴池

被告

空軍軍官學校

代表人

彭明陽

訴訟代理人

陳麗珍 律師

上列當事人間眷舍事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰原告於民國81年9月23日，經空軍總司令部（於95年2月15日改制為國防部空軍司令部，下稱空軍司令部）核准配住由所屬被告經管之高雄市○○區○○○村○00號眷舍（下稱系爭眷舍），享有系爭眷舍居住權。嗣被告將原告於系爭眷舍內私設建物，經通知改善達3次，均未配合改正等情，依職權陳報空軍司令部，空軍司令部乃依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務作業要點）第10條第1項第3款項規定，以94年2月22日突眷字0000000000號令（下稱94年2月22日號令）撤銷原告系爭眷舍居住權，並經被告以94年3月8日效法字第0940001740號函（下稱94年3月8日函）通知原告。原告以其收受被告94年3月8日函後，曾以存證信函表示不服，惟迄未獲依法處理，爰提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠、被告以94年3月8日函撤銷原告眷舍居住權，惟該函並未表明其為行政處分之旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，且原告於94年3月11日以存證信函聲明不服，被告竟遲至94年3月28日才函覆，並未移送有管轄權之處理機關，顯已違反行政程序法第96條第6款、第99條之規定。又由國防部於98年4月29日發函註銷樂群村之其他6位眷舍居住證可知，被告應無撤銷眷舍居住權之處分權限，是被告以94年3月8日函撤銷原告眷舍居住權，已違反行政程序法第111條第6款及第7款之規定，應屬無效之行政處分。

㈡、原告於90年初對系爭眷舍為增建時，並無任何人或單位來勸阻、或告知違反軍眷業務作業要點第10點第1項第3款「勸阻達三次」之規定，被告自不得撤銷原告眷舍居住權。再者，依中央法規標準法第5條第2款之規定，被告撤銷原告眷舍居住權，係剝奪原告受憲法保護之基本權，應有法律明文，然被告以未經立法授權之軍眷業務作業要點為之，顯已非法侵害原告之權益。況其他眷戶於99年及101年間亦有私自增建之情形，與原告情形相同，卻未如同原告受有撤銷眷舍居住權之處分，被告所為顯已違反行政程序法第6條平等權之規定等情。並聲明求為判決確認被告94年3月8日函之撤銷眷舍居住權處分無效。

三、被告則以︰

㈠、原告之眷舍居住權係經空軍司令部以94年2月22日號令撤銷之，被告係辦理事務之下級機關，並無處分權限。被告曾以94年3月28日效法字第0940002324號函向原告說明撤銷原告眷舍居住權之處分機關為空軍司令部，而非被告，被告並非適格之被告。故原告自應循法定程序向空軍司令部表示不服，並提起行政救濟。

㈡、原告因於系爭眷舍中私設建物，被告乃協助上級機關即空軍司令部而分別於92年10月21日、93年1月09日及93年6月25日寄發3次改善通知書予原告，期間原告均未有改善。嗣於93年10月12日被告再次勘查確認原告並未改善私設建物之情狀，乃依作業要點將原告違規相關資料呈報空軍司令部，經空軍司令部作成撤銷原告眷舍居住權之處分。準此，可見被告僅係依據軍眷業務作業要點將原告違法情狀呈報空軍司令部依法處分之，確非原處分機關，故撤銷原告之眷舍居住權處分，實非被告權責範疇等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有國軍眷舍管理表、空軍司令部94年2月22日號令、被告94年3月8日函、原告94年3月11日存證件函附卷為證，可信為真實。本件首要判斷之爭點，厥為有無被告當事人不適格情形？經查：

㈠、按欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的訴的利益之欠缺，核與行政訴訟法第107條第1項各款廣義之訴的利益要件，性質上尚有不同。此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自應以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。又依行政訴訟法第6條第1項提起確認行政處分無效之訴訟，自須以作成行政處分之機關為被告，始具備被告之當事人適格。

㈡、次按行為時軍眷業務處理要點（93年5月14日修正）第2條（通則）第1項規定：「軍眷業務處理權責劃分如下：㈠國防部負責軍眷服務政策之制定。㈡國防部陸軍總司令部、海軍總司令部、空軍總司令部、聯合後勤司令部、後備司令部、憲兵司令部(以下簡稱各總【司令】部)、國防部參謀本部軍事情報局(以下簡稱軍事情報局)負責所屬軍眷服務業務之執行。㈢國防部聯合後勤司令部(以下簡稱後勤司令部)負責國軍軍眷救助、服務等有關業務之執行。㈣國防部及所屬機關、單位以外機關所屬之軍眷服務業務，由各機關自行指派適員辦理。」第10條（眷村違規處理工作）第1項規定：「當事人或與其共同生活為目的而同居者，於眷村、眷舍內有下列情形之一，經列管單位或憲、警勸阻達三次未澈底改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。......㈢當事人或與其共同生活為目的而同居者私設建物.....。」可知依軍眷業務處理要點之權責劃分規定，國防部純屬政策制定機關，空軍司令部就其所屬之軍眷服務業務，則為負有權責之業務執行主管機關，對於所屬眷舍居住權之授與、撤銷（廢止），具有決定權限，應為上開第10條第1項撤銷眷舍居住權之處分權機關，至於空軍司令部所屬負責眷舍管理之下級機關，將空軍司令部所為決定之內容轉通知原眷戶，則僅屬處分作成後之觀念通知行為。是以，原眷戶倘不服撤銷其眷舍居住權之處分者，循序提起撤銷訴訟或確認行政處分無效訴訟，均應以空軍司令部為被告，始具備當事人適格。

㈢、經查，空軍司令部於81年9月23日以81空總楷協號令核准改配系爭眷舍予原告，嗣為空軍司令部下級機關之被告於管理系爭眷舍時，調查發現原告於系爭眷舍內私設建物，經通知改善達3次，均未配合改正，有符合軍眷業務作業要點第10條第1項第3款項規定之事由，乃依職權報請空軍司令部核定，經空軍司令部以94年2月22日號令准予撤銷原告之眷舍居住權，此有國軍眷舍管理表在卷可參（本院卷2第263頁）。又觀之空軍司令部94年2月22日號令載明：「主旨：准予撤銷貴管高雄岡山鎮「樂群村」13號原眷戶洪貴池眷舍居住權。說明：一、准政戰部主任室案呈貴校94年1月15日效法字第0940000055號函辦理。......請確實管制辦理。」等語，復參照被告94年3月8日函記載：「主旨：撤銷高雄岡山鎮「樂群村」13號原眷戶洪貴池眷舍居住權。一、依總部94年2月22日突眷0000000000號令辦理。.....。」等語，可知撤銷原告系爭眷舍居住權之處分，係由空軍司令部以94年2月22日號令表示撤銷原告眷舍居住權之法效意思，對原告發生規制作用，據以創設撤銷原告眷舍居住權之法律效果。被告僅係依照空軍司令部94年2月22日號令之處分內容，以94年3月8日函通知原告，而對原告發生法律效力。可見原告提起本件行政訴訟，訴請確認撤銷原告眷舍居住權之行政處分無效，雖聲明記載確認無效之對象為被告94年3月8日函，惟核其真意實係以對原告發生規制效力之空軍司令部94年2月22日號令為程序標的。是以，原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，自應以空軍司令部為被告，始為被告適格，本件顯有誤列被告之情形。惟經本院闡明後，原告雖追加空軍司令部為被告（此部分另行裁定），然仍主張對被告起訴。是以，原告對被告提起本件確認撤銷系爭眷舍居住權處分無效之訴訟，有被告不適格情形，揆諸上揭規定，自應判決駁回之。

㈣、綜上所述，原告提起本件確認行政處分無效之訴，有被告當事人不適格情形，其訴為無理由，應予判決駁回。又本件因欠缺訴之利益而駁回，兩造所為其他實體事項之攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，爰無庸逐一論述，併此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭