高雄高等行政法院判決

105年10月27日辯論終結

原告

煜峰營造有限公司

代表人

鄭秀美

訴訟代理人

葉仲原 律師

被告

交通部公路總局第三區養護工程處

代表人

林清洲

訴訟代理人

楊昌禧 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年3月30日工程訴字第10500096900號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於民國97年至98年間參與被告辦理之「台26線旭海～安朔段新(拓)建工程第六標(8K+900-11K+862)工程」（下稱系爭A採購案）、「台20線149K+530～+700邊坡整治工程」（下稱系爭B採購案）、「台20線147K+800～+900邊坡整治工程」（下稱系爭C採購案）、「台九線421k+000-422k+000間局部路基保護工程」（下稱系爭D採購案）及「98年度關山工務段鹿鳴橋橋梁耐震補強工程」（下稱系爭E採購案）投標。嗣被告依據104年1月27日臺灣臺東地方法院（下稱臺東地院）102年度訴字第88號違反政府採購法案件刑事判決（下稱系爭刑事判決），審認原告代表人鄭秀美為標取系爭A、B、C、D、E採購案，乃借用中新營造有限公司（下稱中新公司）之名義及證件投標，核犯政府採購法第87條第5項前段之妨害投標罪，各遭判處有期徒刑4月，乃先以104年4月7日三工工字第1040035452號函（下稱原處分一）就系爭A採購案；又以104年4月13日三工養字第0000000000B號函（下稱原處分二，與原處分一合稱原處分）就系爭B、C、D、E採購案，分別通知原告有政府採購法第101條第1項第6款規定情形，將依同法102條第3項規定刊登政府採購公報。原告不服原處分，均提出異議，經被告各以104年5月7日三工工字第1040050683號函（下稱異議處理結果一）、同年月8日三工養字第1040047107號函（下稱異議處理結果二，與異議處理結果一合稱異議處理結果）駁回其異議。原告仍不服，均提出申訴，亦遭申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)依最高行政法院103年6月分第1次庭長法官聯席會議決議可知，刊登政府採購公報，即生政府採購法第103條第1項所示一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利處分，具有裁罰性，是以依行政罰法第26條第1項規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應依懲罰作用較強之刑事法律處罰之，自無再處以行政罰之必要。本件原告及其代表人業已遭受刑事判決懲處在案，故被告再對原告為刊登政府採購公報之行政處分，顯已違反行政罰法第24條第2項規定及司法院釋字第503號解釋所揭櫫「一事不二罰」之意旨。

(二)依行政院公共工程委員會103年12月15日工程企字第10300435550號函釋（下稱工程會103年12月15日函釋）及最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議可知，本件被告之公法上裁處權依據應為政府採購法第101條第1項第2款，自不應與同條項第6款競合擇一處斷，且其裁處權時效應自開標時起算。是以本件裁處權3年時效自最後1件工程開標日98年3月3日起算，已於101年3月2日罹於時效而消滅，被告自不應再對原告做成刊登政府採購公報之停權處分。

(三)縱認應將原告依政府採購法第101條第1項第6款規定刊登政府採購公報，其停權處分期間應僅為1年，蓋政府採購法第101條第1項係針對參與投標之「廠商」違規所作之停權處分之規定。而所謂「廠商」，包括自然人及法人，非指廠商之代表人「個人」之違規行為，此代表人個人之違規行為，廠商除依第92條所定法定責任外，應無庸共負其他行政責任。是以，本件縱認原告應受停權處分，亦應適用政府採購法第101條第1項第6款及第103條第1項第2款規定，停權1年。

(四)91年2月6日增訂政府採購法第87條第5項妨害投標罪之規定時，未同時就第101條第1項第1款、第2款之規定作檢討，造成廠商出借或借用他人名義投標之行為，若經法院為有罪判決時，同時會有第101條第1項第1款或第2款與第6款規定重疊適用之情形。本件原告代表人借用他人名義投標之行為，業經法院認定有罪並得易科罰金，原告則經依政府採購法第92條規定判處罰金，原告即「廠商」既於刑案遭判處「罰金」，則該當採購法第101條第1項第6款規定，自應依同法第103條第1項第2款規定停權1年。是被告對原告所為停權3年之處分即非適法。縱使原告該當第101條第1項第6款之要件，刊登政府採購公報停權1年或3年，仍應審酌行政處分目的正當性、手段必要性及限制妥當性，而有行政程序法第7條之適用。

(五)本件原告代表人雖因犯政府採購法第87條5項前段之妨害投標罪而受刑事判決，但衡諸上開各項情形，被告裁處原告將刊登政府採購公報停權3年之處分，除已逾時效外，原告代表人係受得為易科罰金之判決，如遽以刊登政府採購公報停權3年之行政處分相繩，法重情輕，亦不符比例原則、明確性原則及法律保留原則等情。並聲明求為判決申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

三、被告則以：

(一)被告係依政府採購法第101條第1項第6款之規定，以原告借用中新公司之名義參與系爭工程採購案之投標，而犯政府採購法第87條第5項前段之妨害投標罪，業經系爭刑事判決判處罪刑，而裁處刊登政府採購公報之處分，依最高行政法院101年度判字第787號判決、100年度裁字第129號裁定意旨及工程會103年12月15日函釋，亦認政府採購法第101條第1項第6款之起算時點為：「第一審判決發生效力時，有宣示者，自宣示時起算，無宣示者，自判決書送達廠商時起算。」原處分之裁處權時效，應自被告知悉系爭刑事判決之翌日起算，系爭刑事判決係於104年1月27日宣示，被告則分別在104年4月7日及同年月13日通知原告將刊登政府採購公報，顯見裁處權並未罹於3年時效甚明。

(二)政府採購法第101條第1項第6款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」足見立法時，已明載廠商受刑事判決有罪者，應再受停權之行政處分，自無違反行政罰法第24條第2項「一事不二罰」之規定。又停權處分之目的在於杜絕不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境，顯無從經由刑事處罰以達成，自符合行政罰法第26條但書規定之情形，即無違反一行為不二罰之原則，亦經最高行政法院100年度裁字第2185號裁定揭示甚詳。由此足見，原處分與刑事判決之刑罰相較，為不同種類之行政罰，自得依行政罰法第26條第1項但書規定裁處之。

(三)按廠商之實際負責人（從業人員）因執行業務犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商處罰限於該條之罰金，但其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商即合於同法第101條第1項第6款之要件。再觀之政府採購法第103條第1項第1款及第2款規定，已區分廠商停權期間因判處有期徒刑及拘役、罰金或緩刑而有不同，而法人廠商不可能被判處有期徒刑，足見第101條第1項第6款所謂「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」包括法人廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，否則政府採購法第103條第1項第1、2款之區分將無實益，此經最高行政法院100年判字第19號判決揭釋甚詳。本件原告代表人既經系爭刑事判決以其犯政府採購法第87條第5項前段之妨害投標罪，共20罪，各處有期徒刑4月，應執行有期徒刑5年在案，其該當政府採購法第101條第1項第6款規定之停權處分要件甚明，被告依同法第103條第1項第1款之規定將原告刊登政府採購公報停權3年，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭，並有系爭採購案之決標公告（第51-89頁）附訴願卷，及系爭刑事判決（第33-60頁）、原處分（第61-64頁）、異議處理結果（第65-68頁）、申訴審議判斷書（第69-96頁）附本院卷可稽，且經本院依職權調取臺東地院102年度訴字第88號刑事卷核閱無訛，自可信實。本件兩造之爭點為：(一)原告是否有該當政府採購法第101條第1項第6款規定之情形？(二)原處分是否已罹於裁處權時效？(三)原處分有無違反一事不二罰原則、比例原則、明確性原則及法律保留原則？本院判斷如下：

(一)按「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。」「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。……六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。……。」「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」政府採購法第87條第5項前段、第92條、第101條第1項第2款、第6款及第103條第1項分別定有明文。次按「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」亦為行政罰法第27條第1項、第2項所明定。復按「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，……如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。」業經最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。準此，招標機關依據政府採購法第101條第1項第6款規定通知將廠商刊登政府採購公報，並依同法第103條第1項規定予以停權之處分，係屬裁罰性不利處分，應有行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效之適用。又裁處權時效之起算日，原則上依行政罰法第27條第2項規定自違反行政法上義務之行為已終了時起算，惟倘法律已明文規定須具備一定前提要件始得處罰者，則違反行政法上義務之行為雖已終了，因尚不能處罰，自不能開始起算時效，而應俟該前提要件成立時，始得開始起算時效。政府採購法第101條第1項第6款將「經第一審為有罪判決者」列為裁罰處分之前提要件，則其3年裁處權時效，即應自該條前提要件事實成立時起算。工程會103年12月15日函釋作成「政府採購法第101條第1項各款裁處權時效之起算時點判斷原則」，關於政府採購法第101條第1項第6款裁處權時效之起算時點為「第一審判決發生效力時，有宣示者，自宣示時起算；無宣示者，自判決書送達廠商時起算。」即採同一見解，核係工程會基於法規主管機關之地位，基於目的解釋，對政府採購法第101條第1項第6款適用疑義所為解釋，無違該條款之立法目的，自可予以適用。

(二)經查，原告代表人鄭秀美於97年至98年間代表原告參與系爭採購案，因意圖影響採購結果，向訴外人林清河借用訴外人中新公司名義參加系爭採購案投標，犯政府採購法第87條第5項前段之妨害投標罪，經臺東地院於104年1月27日以系爭刑事判決各判處有期徒刑4月，得易科罰金等情，已如前述，是原告代表人鄭秀美犯政府採購法第87條第5項前段之罪，業經第一審為有罪判決，此即合於政府採購法第101條第1項第6款規定情形。又鄭秀美既係遭判處有期徒刑，則被告據以作成原處分，通知原告其違規情形將刊登政府採購公報，依同法第103條第1項第1款規定予以停權3年，於法並無違誤。

(三)原告雖主張政府採購法第101條第1項各款係針對「廠商」之違規行為予以處罰，不包含廠商之代表人或實際經營者或其人員之違規行為，且原告係遭臺東地院依政府採購法第92條規定判處「罰金」刑，依同法第103條第1項第2款規定應僅停權1年，被告竟依同條項第1款規定停權3年，亦有違誤云云。惟按政府採購法第87條至第92條係關於犯政府採購法各類罪責之規定，除同法第92條規定「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金」，係以「廠商」為規範之處罰對象外，其餘同法第87條至第91條之刑罰種類均包括有期徒刑，顯係以自然人為規範之處罰對象。亦即參與政府採購之廠商為法人、機關或團體者，雖不可能違犯同法第87條至第91條之罪，然倘犯罪之自然人為其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，依同法第92條規定，該廠商亦負有刑責，應科以同條之罰金。蓋法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，因此廠商如為法人組織，自有賴其代表人或代理人對外為意思表示，其代表人代表公司所為之行為即等同法人之行為，是廠商有政府採購法第101條第1項所列各款應刊登政府採購公報事由，自包括其代表人因執行職務代表公司而為者。另參以政府採購法第92條規定「對該廠商亦科以該條之罰金」，係因廠商無法為有期徒刑或拘役之執行，乃明定對於廠商另處以罰金刑，而在廠商不可能犯政府採購法之罪而被判處徒刑、拘役之情形下，政府採購法第103條第1項猶規定廠商有同法第101條第1項第6款「犯第87條至第92條之罪，經第1審為有罪判決」之事由時，依其被判處有期徒刑、拘役、罰金或緩刑之不同，分別定有3年、1年不等之停權期間，由此益徵同法第101條第1項第6款所指「廠商」，包括其代表人犯上開之罪經第一審判決有罪者甚明（最高行政法院100年度判字第19號、101年度判字第222號判決意旨參照）。是以，廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員因執行業務，代表公司參與政府採購案件而觸犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，即應認該廠商已符合同法第101條第1項第6款之要件。又基於上開理由，政府採購法第103條第1項所稱之「廠商」，既係可遭判處有期徒刑者，必屬自然人，解釋上當然係指廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員。本件原告及其代表人鄭秀美，分別遭判處罰金刑及有期徒刑，已如前述，則為廠商之原告同時該當政府採購法第103條第1項第1款（停權1年）、第2款（停權3年）規定，核屬一行為該當數個法律同種類裁罰效果之情形，自應擇一從重處罰。故被告依法將原告停權3年，於法並無不合，原告上開主張，並無可採。

(四)原告又主張原告代表人鄭秀美觸犯政府採購法第87條第5項借牌投標之犯行，同時構成該法第101條第1項第2款、第6款情形，則裁處權時效依該條項第2款規定於借牌投標行為完成即開標日97年9月30日起算，被告作成停權處分時，已罹於3年裁處權時效云云。惟按政府採購法第101條第1項第2款、第6款分屬不同行政法上義務之違反，其裁處權時效各自起算，各自屆滿，並無其中一款裁處權時效屆滿，即不得就另一款裁處權時效尚未屆滿之行為裁處之理（最高行政法院104年度判字第166號判決意旨參照）。況查本件被告係依政府採購法第101條第1項第6款作成原處分，並非依該條項第2款作成，兩者構成要件容非相同，其裁處權時效起算點自屬有別，依前開說明，自應以第一審為有罪判決之宣判日起算裁處權時效。而原告代表人鄭秀美經臺東地院以犯政府採購法第87條第5項前段之罪的第一審有罪判決宣判日為104年1月27日（見本院卷第51頁），是被告於104年7月21日作成原處分，顯然未逾3年裁處權時效，原告此部分主張，要無可採。

(五)原告另主張其因同一行為已遭臺東地院判處刑事罰，現又遭被告為刊登政府採購公報予以停權處分之行政罰，係違反一行為不二罰原則；且原告代表人鄭秀美係遭判處有期徒刑得易科罰金，情節非重，被告本得依行政程序法第7條規定為合於比例原則之裁量，決定停權期間為1年而非3年，原處分通知將刊登政府採購公報停權3年，有違比例原則、明確性原則及法律保留原則云云。惟按行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」係就行政罰與刑事罰之科處種類不同者，明文排除一行為不二罰原則之適用。被告以原處分將原告刊登政府採購公報並停權3年，固屬行政罰法所指之裁罰性不利處分，業如前述。然刊登政府採購公報並停權3年之行政罰種類，核與原告遭判處罰金或其代表人鄭秀美遭判處有期徒刑之刑事罰種類不同，依上開條文但書規定，依法得與刑事罰合併處罰之，並未違反一行為不二罰原則。再者，政府採購法第103條第1項第1款、第2款係針對廠商遭判處有期徒刑或拘役、罰金、緩刑，而設有不同停權期間之規定，並未賦與機關有裁量停權期間1年或3年之權限。是以，被告審認原告代表人鄭秀美違法遭判處有期徒刑之犯罪情節，認施予停權處分有助於提升政府採購效能與確保採購品質等公共利益目的之達成，縱限制原告工作權暨財產權而造成損害，亦無利害顯失均衡之情形，爰依政府採購法第101條第6款作成原處分，復依政府採購法第103條第1項第1款規定創設停權3年之法律效果，核與比例原則無違，亦查無違反處分明確性原則及法律保留原則之情事，原告此部分主張，亦非可採。

五、綜上所述，原告各項主張，均無可採。被告就系爭採購案所為原處分及異議處理結果並無違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分（含異議處理結果）及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核於判決結果不生影響，爰不逐一論列。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭