高雄高等行政法院判決

原告

陳仲賢

原告

王素鸞

原告

吳玉珍

原告

黃欣隆

原告

劉美萍

原告

姚麗吉

原告

張慶華

原告

蔡興農

原告

陳金宗

原告

余貴蓮

原告

張懷巍

原告

呂鳳英

原告

呂佩英

原告

楊雪真

原告

傅月嬌

原告

張哲明

原告

洪秀卿

原告

蕭三枝

原告

林秋美

原告

林月蕊

原告

曾騰新

原告

林桂英

原告

羅次男

共同訴訟代理人

徐瑞晃 律師

被告

屏東縣政府

代表人

潘孟安

訴訟代理人

陳勇良

被告

臺東縣政府

代表人

饒慶玲

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部如附表所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面被告臺東縣政府代表人原為黃健庭，於本件訴訟審理中變更為饒慶玲，被告以新任代表人於民國108年1月7日向本院具狀聲明承受訴訟，核無不合，先此敘明。

貳、實體方面

一、爭訟概要：原告陳仲賢為被告屏東縣政府所屬公立學校退休教育人員；其餘原告則係被告臺東縣政府所屬公立學校退休教育人員，於民國107年6月30日前分別經各該被告依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法）於107年7月1日施行，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定原告每月退休所得，並以附表（即本判決附表）所示文號之已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下稱原處分）重新計算各原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起訴願，均遭決定駁回，於是提起行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰

1、按新法規範之法律關係，如於新法生效前已完全實現者，即應適用法律構成要件與生活事實合致時有效之原有法律，根據原有法律定其法律效果，若法律有溯及適用之特別規定，且溯及適用之結果不利於人民者，即有違信賴保護原則，為法律不溯及既往原則所禁止。蓋法律不溯及既往原則乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國基本原則，其意義在於對已終結之事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有法律之法律評價或法律效果（司法院釋字第577、620、751號解釋意旨參照）。承上所述，在新法施行前，經主管機關審定退休並支領月退休所得之退休人員，已終止與政府間公法上任（聘）用法律關係，完全實現退休當時退休法規所定支（兼）領月退休所得構成要件，取得請領月退休所得之權利，此請求權並為確定之法定終生定期金請求權。其請求權此時已經確定發生，並非按月發生，更非受領退休所得時，其法律上之權益關係始告確定發生，僅請領月退休所得者，須按月請領，不得提前請求給付，概以其清償期尚未屆至之故。惟新法改變退休人員已取得之權利，對實施前已退休人員之每月退休所得替代率大幅刪減，並分十年逐年調降，據以重新計算退休人員退休所得，已屬真正溯及既往，非不真正溯及既往，且溯及結果不利於退休人員，違反禁止法律不溯及既往原則，被告據此無效之法律作成各該原處分，自屬違法，應予撤銷。

2、再按「公立國民中小學之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立中小學對於學生所提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，以達給付行政之目的，性質上屬行政契約」（最高行政法院92年度裁字第1549號裁定參照）。公立中小學教師之聘任，既屬行政契約，教師義務之負擔、權利之行使，均係契約之履行。故教師之退休金，雖須經主管機關核算其年資及金額，惟雙方關於退休時點及退休金金額之合意，仍係依據聘任契約而來，性質上亦屬行政契約，被告在退休金契約存在之前提下，任意以各該原處分變更契約內容，於法即有未合。

3、查公務人員係與國家間發生公法上職務關係，退撫基金管理之良窳，係屬政府之責任，而給付退休人員退休所得，係屬政府法定給付義務，況且基金並非法人，無破產之可能，斷不能以退撫基金經營虧損之情事，而影響退休人員之退休所得，對於基金經營不善之情事依法應由政府提高經營效率或提高繳費費率及政府補助之途徑解決，政府不此之圖，卻以大量減少退休人員月退休所得方式處理，已對退休人員優存利息及退休金之公法上財產請求權，作出不必要限制，非屬達成目的之最小侵害手段，嚴重違反比例原則，與憲法第23條規定有所牴觸。綜上，新法規定明顯違憲，自應屬無效，被告依據無效之法律作成各該原處分，自屬違法，又各該訴願決定予以維持，亦有未合，均應予以撤銷。

(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰A、屏東縣政府部分：原告陳仲賢係被告所屬公立學校於107年6月30日前退休生效之退休教育人員，當為新法之適用對象，被告基於依法行政原則，依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按原告退休總年資及退休薪級，重新審定其107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日以後每月退休所得，於法並無不合。至原告主張新法違反信賴保護原則、不得溯及既往原則等，均屬立法權之範疇，非被告權限所能置喙。B、臺東縣政府部分：原告陳仲賢以外之原告均係被告所屬國中小學退休教育人員，並於107年6月30日前核准退休生效，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按原告之退休年資、薪級及實際優惠存款金額，重新審定其107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核屬有據。至原告主張新法違反憲法比例原則、不得溯及既往原則等，均屬立法權之範疇，非被告權限所能置喙。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點：被告依新法規定，以原處分重新審定原告之月退休所得，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則與比例原則？

五、本院之判斷：

(一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有原處分及訴願決定書等件附卷可查。

(二)原告之訴顯無理由：

1、應適用的法令：

(1)行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」

(2)新法：A.第34條第3項規定：「前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」B.第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。㈡超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」C.第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」D.第39條第1項規定：「退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」

2、得心證的理由：

(1)依中華民國憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」又「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其闡明憲法之真意、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185號解釋在案。……」此經司法院釋字第405號解釋理由書闡示明確。經查，立法委員林德福等38人因行使職權，認為106年8月9日制定公布之新法第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋文：1.新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。2.新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。3.新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。4.相關機關至遲應於按新法第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就新法附表3中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。5.新法第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與新法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。6.新法第77條第1項第3款規定：「退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復之：……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」與憲法保障平等權之意旨有違，應自本解釋公布之日起，失其效力。綜上司法院解釋文意旨，足見新法第36條、第37條及第39條第1項等規定，並未違反法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產權、生存權及平等權，而為合憲之解釋，揆諸前揭司法院釋字第185號及第405號解釋意旨，本院自應受上述司法院釋字第783號解釋之拘束。

(2)新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等規定，無違法律不溯及既往原則，被告據以對原告作成重新審定月退休所得之原處分，並無不合：A.按「對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查新法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於新法施行後，始依新法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。B.準此，原告雖於舊法時期經被告核定退休生效，惟原告並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，原告退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於原告於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違法律不溯及既往原則，被告依新法重新審定原告每月退休所得，並無不合。又雖前揭解釋意旨未論及新法第34條第3項規定之舊法月補償金部分，惟該給與按舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未完全給付，依前解釋意旨當屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於新法施行後繼續存在之給付，新法據此重新審定應領之補償金，亦無違法律不溯及既往原則。原告主張其與國家間就退撫給與之法律關係內容於退休生效當時業已形成並產生拘束力；原處分重新審定原告每月退休所得之決定，係依新法推翻過去已完結之法律關係，並再創設原告受領月退休金及享優惠存款利率等權利之限制，應屬新法規溯及適用，並不足取。C.新法調降原退休所得，無違信賴保護原則及比例原則，被告適用新法對原告作成重新審定之原處分，並無不合：I司法院釋字第783號解釋理由書業已闡明：「任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525號及第717號解釋參照）。……原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟……上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」Ⅱ舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，原告依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。惟新法規定對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且上開規定亦設有最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，亦分6年過渡期間，逐步調降至6%，且未全數扣除，對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚至定有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，核與信賴保護原則無違。Ⅲ承前所述，新法調降舊法原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，而新法替代率之規定，形成退休所得與現職待遇維持合理差距、相同退休年資及等級者退休所得趨同、維持退休所得以年資為要素之原則、維持原支領月退休金者之最基本給與、扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息等效果，有助於新法目的之達成；扣減順序規定，使部分受規範對象於新法施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。且新法已設有過渡期間、底限與不予調降等適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要之程度，亦無違於比例原則。從而，各被告依新法重新審定原告每月退休所得，於法即無不合。

(三)綜上所述，依原告起訴狀所載起訴意旨，其就事實部分並無爭執，而係主張各被告據以作成原處分之新法違憲，惟司法院大法官釋字第783號既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，此際應已足認被告作成原處分之法律並無違憲，則被告依上述新法對原告作成原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

(四)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說明。

六、結論：原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭