高雄高等行政法院判決

民國107年9月25日辯論終結

原告

同聲企業股份有限公司

代表人

陳志鳴

訴訟代理人

林石猛 律師

訴訟代理人

張恬恬 律師

被告

經濟部工業局屏南工業區服務中心

代表人

黃郁文

訴訟代理人

吳澄潔 律師

複代理人

張錦昌 律師

上列當事人間使用費事件，原告不服經濟部中華民國106年12月29日經訴字第10606314780號、107年1月2日經訴字第10606312080號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面：原告代表人原為陳世蒼，於本件訴訟審理中變更為陳志鳴，被告代表人原為林春松，於訴訟繫屬中變更為黃郁文，均經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，均應准許。

貳、實體方面：

一、爭訟概要:原告所有位於屏南工業區內之屏東縣○○鄉○○段0000○0000○號及屏東縣○○鄉○○段0000○0000○號等2筆土地（下稱系爭土地），經被告核認該等土地雖出租予第三人英屬維京群島商安德魯材料股份有限公司台灣分公司（下稱安德魯公司）使用，但其一般公共設施維護費仍由原告按月繳納，又安德魯公司自取得系爭土地使用權之102年12月1日起至105年11月30日止之3年期間未能完成建廠使用，被告遂依屏南工業區一般公共設施維護費費率（下稱系爭費率）第6點規定，以106年7月8日編號1TZ000000000000號繳款單2份（下稱處分1），向原告加徵自105年12月起至106年6月之5倍一般公共設施維護費新臺幣（下同）530,560元及106年7月一般公共設施維護費91,134元（含原應繳納15,189元及加徵5倍之金額75,945元），繳款期限為106年7月31日，因原告逾期未予繳納，被告遂以106年8月9日屏南服字第1067161080號函（下稱106年8月9日函），要求原告繳納自105年12月起至106年6月之5倍之一般公共設施維護費530,560元與106年7月份一般公共設施維護費91,134元，共計621,694元。被告又以106年9月6日編號7TZ000000000000號繳款單向原告課徵同年7月一般公共設施維護費遲延繳納之滯納金1,063元（下稱處分2）及以106年9月7日編號1TZ000000000000號繳款單向原告加徵106年9月5倍之一般公共設施維護費75,945元（下稱處分3），原告對上開處分1至3及被告106年8月9日函不服，分別提起訴願，經訴願決定就處分1至3部分駁回，就被告106年8月9日函部分不受理，原告仍不服，遂合併提起本件行政訴訟（關於被告106年8月9日函部分，本院另為裁定）。

二、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰

1、一般公共設施維護費之徵收乃對人民課予繳納特別公課之負擔，對人民之財產權形成限制並產生規制作用，具有行政處分之性質。被告作成之處分，乃要求原告繳納維護費，課予原告繳納特別公課之義務，實屬行政處分。又觀諸原處分之形式內容，其中處分1至3除附註外並無其他主旨、事實、理由之記載，不僅使原告無從知悉原處分作成之基礎何在，且針對被告認定事實有無錯誤、適用法規是否正確，亦無法經由司法審查加以確認，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款所定行政機關對行政處分有調查、舉證、理由說明及記載之義務；亦違反行政行為明確性原則。另本件訴願程序已終結，依行政程序法第114條第2項規定及最高行政法院96年度判字第1271號、102年度判字第137號判決之意旨，被告已無法補正本件處分理由不備之瑕疵，故處分1至3違法甚為明確，應予撤銷。

2、產業創新條例第53條第2項授權管理機構得就公共設施之使用費與維護費以法規命令補充之，輔以該條「第1項明定管理機構得向區內各使用人收取維護或使用費用，以維護產業園區內公共設施及環境品質」之立法理由可知，收取使用費或維護費，應限於達成「維護產業園區內公共設施及環境品質」此一目的之授權範圍內。惟系爭費率第6點以「園區內閒置土地加徵5倍一般公共設施維護費」為規範，觀諸該點目的，應在於所謂活化廠區土地利用，實已逾越前開一般人對產業創新條例第53條條文與立法理由可得預見之內容與授權範圍；此外，受規範者自系爭費率「一般公共設施維護費」之字義，亦無從理解加徵「一般公共設施維護費」有活化廠區土地利用之目的。從而，系爭費率對人民增加產業創新條例所無之限制，違反法律保留原則、授權明確性原則，依照行政程序法第158條第1項第2款之規定，系爭費率因無法律授權而限制人民財產權、工作權，系爭費率無效。處分1至3因依照違反前開原則之系爭費率作成，而有違法瑕疵，應予撤銷。

3、系爭費率第6點未審究不同閒置土地之事由，而一律加徵5倍之一般公共設施維護費，係對不同案情為相同處理，顯已違背平等原則。再者，系爭費率與比例原則實有扞格之處。申言之，縱肯認活化廠區土地使用為正當之目的，然比例原則亦要求「手段必要性」，即有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。惟系爭費率第6點卻不論土地未予利用之原因是否可歸責於土地所有人或使用人，毫無例外地將所謂閒置土地一律加徵5倍一般公共設施維護費，其未考量實際情事而為不同處理，系爭費率第6點採取之手段顯然超過達成目的之必要，並非侵害最小之方式，明顯違背手段必要性之要求。又因目前整體環境不景氣之故，需要土地新建廠房之廠商並非多數，惟系爭費率第6點適用之結果，將立刻導致廠區內廠商懼於取得與持有土地，此等手段直接影響廠區內廠商經營策略與財產管理，與「活化廠區土地使用」此一未必能達成之目的而言，乃顯不相當，有違限制妥當性之要求。被告依據系爭費率第6點對原告作成處分1至3，即有違反比例原則之瑕疵，應予撤銷。

4、依最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議，如系爭費率確未刊登於政府公報或新聞紙，系爭費率即不發生效力。被告雖有以公文函送系爭費率予工業區內廠商、張貼公文於屏南工業區辦公室公佈欄、針對受影響廠商舉辦說明會，惟均非法定之發布方式，系爭費率不因此生效。至被告援引最高行政法院92年度判字第1280號判決見解，認只要符合發布或下達之程序，以適當方法令眾人廣為周知即屬有效，惟本件被告並無符合刊登政府公報或新聞紙之法定發布程序，且其援引之案例事實係發生於84、85年間，斯時行政程序法尚未制定，自難認與本件具值得參照之價值。故本件因被告未依法定方式發布系爭費率，系爭費率自始不生效力，被告依系爭費率作成之處分1至3即屬違法，應予撤銷。

5、原告於102年12月1日出租系爭土地予安德魯公司使用，並於105年8月3日通知被告系爭土地已出租予安德魯公司，顯見被告已知悉原告並非系爭土地之使用人，非產業創新條例第53條第1項繳納使用費或維護費之義務人，卻仍於106年7月8日、8月9日、9月6日、9月7日核發原處分予原告，依最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議見解，被告對使用人加徵5倍一般公共設施維護費，應就實際使用狀況，以符合產業創新條例之立法目的為必要裁量，不容許被告恣意選擇原告為處罰之對象。又系爭費率於104年8月13日始經經濟部核定，增加系爭費率第6點閒置土地應加徵5倍之一般公共設施維護費之規定。原告於102年12月1日即出租系爭土地予安德魯公司，難認原告與安德魯公司間之租賃契約應包含不使系爭土地閒置之義務，更遑論原告應因安德魯公司閒置土地3年，負有終止原告與安德魯公司間租賃契約之義務。故被告對非使用人之原告，加徵5倍一般公共設施維護費，被告所為之處分1至3即有適用法律錯誤之瑕疵，應予撤銷。

6、原告於本事件唯一之行為，僅係於102年12月1日將系爭土地出租給安德魯公司，斯時系爭費率尚未經經濟部核定，故原處分對原告加徵5倍一般公共設施維護費即違反法律保留原則。更有甚者，原告將土地出租給安德魯公司之行為，根本非違反行政法上義務之行為，故處分1至3欠缺對無違法行為之原告處罰之原因，從而應予撤銷。

7、系爭費率於104年8月13日始經經濟部核定，被告竟自102年12月1日即起算系爭土地之「閒置」時間，原處分對此段業已終結之事實予以法律上評價，處分1至3已構成所謂「真正溯及既往」（質言之，若被告欲加徵5倍一般公共設施維護費，亦應自104年8月13日系爭費率核定日，方能起算第6點之「3年閒置期間」）。原告並無任何信賴不值保護之情形，處分1至3欲達成之目的，應為「活化廠區土地使用」，於需土地新建廠房之廠商並非多數之現狀下，此目的實非須對原告加徵5倍一般公共設施維護費之急迫重大公益，故處分1至3因違反溯及既往原則而違法，應予撤銷。

8、系爭土地均設有圍牆，並有保全定時巡守，且2筆土地均未排放污水，故原告未使用污水處理廠等公共設施，甚至連廠區均未建而未使用道路，完全未增加被告之管理負擔，更未影響園區其他使用人。被告應就其抗辯「增加諸多相關巡查、環境維護、安全管理、意象改善及用地媒合、資訊披露及全程歷程追蹤致生諸多人力、經費等支出成本」乙事負擔舉證責任。再者，若被告確實因管理閒置用地而增加諸多管理費用，仍不得以向原告加徵5倍之一般公共設施維護費之方式，以彌補財政支出。因產業創新條例第53條第1項之立法目的明定為「……第1項明定管理機構得向區內各使用人收取維護或使用費用，以維護產業園區內公共設施及環境品質……」，減少財政支出之國庫利益，根本非該條立法目的，遑論抽象的「意象改善」。其次，被告亦意識到，向原告加徵5倍之一般公共設施維護費之目的，實已逾越產業創新條例第53條第1項明定之立法目的，足見處分1至3因違反不當連結禁止原則而違法。至於被告所指「華全食品股份有限公司」油料外洩乙案，該公司因油料外洩，所違反者為環保相關法規，與處分1至3是否合法、正當並無關聯，況原告並未有任何外洩污水、油料之情事。被告援引此案例，容有失當。

（二）聲明︰

1、訴願決定及原處分（處分1）除106年7月一般公共設施維護費15,189元外均撤銷。

2、訴願決定及原處分（處分2，金額1,063元、處分3，金額75,945元）均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰

1、被告106年5月22日屏南服字第1067160675號函（下稱被告106年5月22日函），通知原告將自105年6月起，加徵5倍之一般公共設施維護費，且同時追繳105年12月至106年5月之加徵費用，已就本件處分（加徵5倍之一般公共設施維護費）之事實（原告持有土地、出租安德魯公司、安德魯公司規劃使用與放棄建廠）、法規依據予以詳述；且原告106年6月19日提出訴願補充理由狀，就事實（土地逾3年未完成建廠，確屬閒置狀態）並未提出申覆（或異議）。處分1、3（106年7月8日繳款單、106年9月7日繳款單），皆係延續被告106年5月22日函所為之處分，其主旨、事實、理由及其法令依據皆無缺漏，無違反行政程序法第96條第1項第2款規定。處分2（106年9月6日滯納金繳款單），係延續被告106年8月9日函所為之處分，其主旨、事實、理由及其法令依據皆無缺漏，無違反行政程序法第96條第1項第2款規定。

2、產業創新條例第53條其立法意旨無非為維護產業園區內公共設施及環境品質，提升產業園區之品質，促進產業發展。系爭費率第6點第2項規定，加徵之維護費之目的，與前揭立法意旨相符，僅係或有「產業用地政策革新方案」之考量，非與產業創新條例第53條規定之授權之目的有所相悖，而與授權明確性原則無違。又就閒置土地加徵5倍一般公共設施維護費之規定，係為維護既有之產業用地使用、維護公共設施及環境品質之目的。因產業園區閒置之產業用地不易管理，衍生相關環境維護、安全管理、意象改善及用地媒合等問題，相較非閒置土地之管理，致生巡查、管理作業、媒合、資訊批露及全程歷程追蹤等諸多額外作業，增加諸多人力、經費等支出，方使閒置土地之使用人繳納額外費用，而僅係或有活化既有土地、解決產業用地閒置問題等考量，同時兼有維護產業園區環境秩序及保障產業園區使用人權益等要素，無將不相關要素納入考量。故加徵維護費之手段與提升產業競爭力及維護既有產業發展等目的間尚非無合理之聯結關係，實無違反不當聯結禁止原則。再者，加徵之維護費，係為維護產業園區內公共設施及環境品質，提升產業園區之品質，促進產業發展，或有活化既有土地、解決產業用地閒置問題，目的洵屬正當。又加徵維護費有助於產業園區內閒置土地之管理、維護及環境品質，有助於目的之達成。至於加徵維護費，得促使區內使用人依原核准計畫進行產業園區土地之利用，減少管理機構維護閒置土地之管理、作業成本，並達維持產業園區環境品質，促進產業發展之效果，且尚乏可達成相同效果之其他較溫和手段，實無違反比例原則。故閒置土地其衍生相關環境維護、安全管理、意象改善及用地媒合等問題，相較非閒置土地之管理，致生諸多人力、經費等支出。又管理機構負有工業區之管理責任，於相關環保法規（土水法、空污法、廢棄物清理法等）皆將管理機構列為污染關係人，且環保問題因常有其急迫性，管理機構往往需第一時間依污染關係人之身分代為處理、因應。由此可見，一般公共設施維護與工業區之巡查、管理及環境維護乃具有無法切割之關係。

3、系爭費率第2點規定：「租購土地者，按下列規定徵收其一般公設施維護費……。」所謂「租」者，當係指向工業區管理機構購承租，承租人不得再轉租。所謂「購」指向管理機構原承購人（通稱第一手），或由原承購人再出售後之土地所有權人（通稱第二手、第三手），原告係向燁輝公司購買部分土地，再出租安德魯公司使用，非向被告承租土地，安德魯公司，非此所謂之「承租人」。產業創新條例第46條所指之租售當事人之一方為國家機關，而系爭費率第2點所指之「承租」契約當事人必為被告與廠商，而非指原告出租與安德魯公司。加徵5倍一般公共設施維護費之立法理由在於刺激工業區土地租購者釋出土地投入交易市場，裨益整體產業用地活絡發展，故工業區內租購土地者，負有開發土地之義務，矧料本件原告取得土地後不予開發，竟將之出租收取租金謀利。原告應開發土地竟將之出租，亦未敦促承租人安德魯公司開發或終止租約，自係行為人，而非狀態責任人。工業區內土地所有人、承租人可能將土地出租、出借他人使用，工業區管理者無法從土地外觀得知真正之承租人或借用人，抑且工業區內土地所有人若將土地「出借」或「設定地上權」予他人使用，豈非逸脫法律規範。原告既係土地所有權人，自為產業創新條例笫53條所規範之「使用人」及系爭費率第2點所稱之「租購土地者」，而原告對有依法繳交1倍之一般公共設施維護費、為使用人並不爭執，益見其自認為系爭費率第2點所稱之租購土地者，而不論1倍或5倍之一般公共設施維護費，其徵收相對人均應相同，從而被告對之加徵5倍一般公共設施維護費，洵無違誤。

4、刊登政府公報或新聞紙在使不特定公眾得以周知法規命令之內容，然系爭費率規範的對象，僅限於被告屏南工業區之廠商，而非一般不特定公眾。被告已經以公文函送工業區內所有廠商，效果等同公告周知屏南工業區內所有廠商，並張貼於屏南工業區辦公室公佈欄，相當於「公告」，並針對可能受影響之全部廠商（含原告）舉辦說明會，使原告等工業區內所有廠商受有更高之程序保障，使之確實知悉該法規命令之內容，實質上未違反「決定告知義務」及行政程序法第157條第3項「刊登政府公報及新聞紙」之規定（實際周知效果超越刊登政府公報或新聞紙），應認為系爭費率已經生效。佐以最高行政法院92年度判字第1280號判決見解，刊登政府公報或新聞紙等公告周知未必使當事人知悉，當事人應受拘束，舉輕以明重，若當事人已確實知悉法規命令，即認實質上已達成刊登政府公報或新聞紙等公告周知之效果，而不違反行政程序法第157條第3項之規定。蓋行政程序法第157條第3項規定，乃斟酌調和行政程序成本與人民知的權利而為規定。蓋逐一通知可能受影響之人成本過高亦不可能，遂以刊登政府公報或新聞紙為折衷規定，而被告不惜成本，逐一通知工業區內所有廠商並舉辦說明會，原告所受程序保障顯然優於行政程序法第157條第3項規定，且原告於受通知時均未異議而接受，事後再以系爭費率未經公告為由認定無效，有違誠信。至最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議僅論及不得以在網站上公告代替刊登政府公報或新聞紙（蓋瀏覽行政院公共工程委員會公告，僅限廠商，與政府公報或新聞紙之瀏覽對象係不特定不能相提並論），並未論及被告將系爭費率個別通知工業區所有可能受影響之廠商，並辦理說明會之情形，原因事實不同，尚難遽認系爭費率未經刊登政府公報或新聞紙即不生效力。故被告雖未將系爭費率此法規命令刊登於政府公告或新聞紙，然承前所述，被告悉數通知包含原告在內之所有廠商，並舉辦說明會，使原告得以知悉系爭費率之規定內容，實質上符合行政程序法第157條第3項之規定，不能謂系爭費率尚未生效。

5、系爭費率係由經濟部工業局擬定初稿，由各工業區管理機構報請經濟部核定，經濟部核定費率時，係以47處工業區一次核定，所以除被告外其他46工業區皆有相同5倍費率的規範，而關於一般公共設施維護費費率加徵5倍費率之立法理由為：「有鑑於部分取得產業用地之使用權或所有權者有『養地』之行為，導致需地廠商無法投資設廠，造成產業用地價格上漲、供需失衡等問題。爰對於行政院核定『產業用地政策革新方案』中針對閒置土地及廠房建築物提出提高其持有成本之具體作法：（一）復徵本局所轄工業區停工或歇業廠商之一般公共設施維護費；（二）研擬針對工業區內閒置土地加倍課徵一般公共設施維護費，以刺激其釋出土地投入交易市場，裨益整體產業用地活絡發展」足見，加徵5倍一般公共設施維護費，係在刺激釋出土地，裨益產業用地活絡發展，並非對於違反行政義務者之處罰、不具行政罰性質。其二，租購土地即課徵1倍一般公共設施維護費，其「性質」應屬特別公課非罰鍰性質，此為原告所不爭，則「加徵」5倍之一般公共設施維護費，性質上仍屬特別公課，不可能質變為行政罰鍰。第三，依系爭費率第6點後段規定，可見加徵5倍之一般公共設施維護費在敦促行為人利用土地，而且用語為「加徵」，並非「課處」，即法令亦無處罰之意。第四，系爭費率已揭櫫係在收取「一般公共設施維護費」，並無罰責章節，且第7點規定：「自99年1月1日起，費率逐年按應繳總額依行政院主計處公布之上年度消費者物價指敷與前年同期調整幅度之比率調整」。故一般公共設施維護費之徵收係隨物價指數而調整，與罰鍰是法定額度內之特定金額，不隨物價指數調整有所不同，難指一般公共設施維護費具罰鍰性質。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰

（一）處分1至3是否有事實及理由不備之瑕疵？

（二）系爭費率是否已生效而得為處分1至3之法令依據？

（三）系爭費率有無違反法律保留原則或授權明確原則？

（四）系爭費率第6點不論閒置土地之事由，一律加徵5倍之一般公共設施維護費，有無違反平等原則、比例原則？

五、本院判斷︰

（一）應適用的法令︰

1、產業創新條例第50條第1項第1款：「產業園區應依下列規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。」

2、產業創新條例第53條：「（第1項）依第50條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、其他特定設施之使用費或維護費。（第2項）前項各類費用之費率，由管理機構擬訂，產業園區屬中央主管機關開發者，應報中央主管機關核定；屬直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業開發者，應報直轄市、縣（市）主管機關核定。（第3項）中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區內使用人屆期不繳納第1項之費用者，每逾2日按滯納數額加徵百分之1滯納金；加徵之滯納金額，以應納費額之百分之15為限。」

3、系爭費率第2點：「租購土地者，按下列規定徵收其一般公共設施維護費：（一）土地面積在2,000平方公尺以下者，按每平方公尺徵收新臺幣0.555元。（二）土地面積超過2,000平方公尺在10,000平方公尺以下者，除2,000平方公尺以下部分，按前款徵收外，其超過部分，每100平方公尺徵收新臺幣38元（未滿100平方公尺部分按實計徵）。（三）土地面積超過10,000平方公尺在50,000平方公尺以下者，除10,000平方公尺以下部分，按前二款規定徵收外，其超過部分，每100平方公尺徵收新臺幣34元（未滿100平方公尺部分按實計徵）。……。」

4、系爭費率第6點：「（第1項）閒置土地指租購土地或廠房建築物，自取得使用權或所有權之日起，逾3年未完成建廠或雖建廠，未具主要機械設備，或歇業逾3年者。（第2項）前項閒置土地應按第2點及第3點之費率標準，加徵5倍之一般公共設施維護費，如經直轄市、縣（市）主管機關核准取得使用執照及營業登記或恢復正常營運者，經檢具相關證明文件，並經當地工業區管理機構審核及現勘查證非屬閒置用地者，費率依第2點及第3點之規定，並自核准之次日起，停止加徵5倍之一般公共設施維護費。」

5、系爭費率第7點：「自99年1月1日起，費率逐年按應繳總額依行政院主計處公布之上年度消費者物價指數與前年同期調整幅度之比率調整。」

（二）關於處分1至3有無應記載事項之瑕疵：

1、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰……二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。……前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第96條第1項第2款、第97條第2款、第114條第1項第2款及第2項分別定有明文。準此，行政程序法第96條第1項第2款規定行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。如書面行政處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由，處分機關縱未記明理由，亦無違法可言。至於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒（最高行政法院97年度判字第214號判決參照）。

2、經查，被告前於106年5月22日函知原告，表明：被告係依系爭費率第6點規定辦理，因原告自102年12月1日將系爭土地出租予第三人安德魯公司使用至今，然被告已於106年5月12日接獲安德魯公司函文表示其建廠計畫因故無限期延期。至此，安德魯公司自取得土地使用權之日，至105年11月30日止，於3年期間未能完成建廠使用，依系爭費率第6點規定，被告需自105年12月起，加徵5倍之一般公共設施維護費，故被告加徵之5倍一般公共設施維護費總計有：（1）自106年6月份起，於一般公共設施維護費繳款單加徵5倍費用；（2）另開立繳款單，以追繳105年12月至106年5月加徵5倍之一般公共設施維護費，即105年12月加徵金額為74,890元、106年1月至5月每月加徵金額為75,945元等語。隨後被告即於106年7月8日製發處分1所示之繳款單予原告，處分1繳款單應繳付金額即為自105年12月起至106年6月之5倍一般公共設施維護費530,560元及106年7月一般公共設施維護費91,134元（含原應繳納15,189元及加徵5倍之金額75,945元），並載明繳款期限為106年7月31日。嗣因原告逾期未繳，被告乃作成106年8月9日函，告知原告迄未繳付處分1之金額，將衍生滯納金，如原告處分1繳款單已遺失，請儘速向被告補單，並至遲應於106年8月31日前繳納。惟原告仍逾期未繳，被告乃續於106年9月6日作成處分2之繳款單，命原告繳納滯納金1,063元。復於106年9月7日製發處分3之繳款單，向原告加徵106年9月5倍之一般公共設施維護費75,945元。因原告對上開被告106年5月22日函、處分1、106年8月9日函、處分2、處分3先後聲明不服而提起訴願，被告亦先後於訴願程序中於106年7月27日、8月18日、9月19日、9月26日訴願答辯書再次表明被告係依產業創新條例第50條、第53條及第68條等規定授權訂定系爭費率並向區內使用人之原告收取一般公共設施維護費，然因原告於102年12月間將其區內土地出租安德魯公司，但直至105年11月底仍未建廠，且安德魯公司亦以106年5月9日函文告知其建廠計畫無限期延後，故被告自105年12月起即得依系爭費率第6點規定對原告追徵及加徵特別公課即5倍之一般公共設施維護費等及其逾期未繳，另依產業創新條例第53條第3項規定對之加徵滯納金等語之事實，為兩造所是認，並有被告106年5月22日函、106年8月9日函、處分1至3之繳款單、被告歷次訴願答辯書等文件附於原處分卷及訴願卷可證（見原處分卷第111至112、133至136、141、157至162頁；Z000000000號訴願卷第3至12、148至152頁；Z000000000號訴願卷第41至50頁；Z000000000號訴願卷附件袋），則此等事實自堪信實。又觀諸處分1至3抬頭均標示被告名稱及其何時製單之繳款單字樣，內容則載有原告名稱及地址、應繳納之一般公共維護費金額（含加徵5倍一般公共維護費及加徵期間）、滯納金、繳款期限、收款銀行帳戶、逾期不繳將加徵滯納金並移送強制執行之附註等事項，並蓋用被告專用章後送達予原告，則該等繳款單已直接影響原告之權利義務，並對外發生效力，為被告基於產業創新條例授權訂定之系爭費率，基於公法上優越之公權力地位，以單方決定對原告作成具有規制效力之行政處分，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，故處分1至3自屬行政處分。雖處分1至3未具體載明其加徵5倍一般公共設施維護費之法令依據及其事實理由，但其製單核發處分1至3以前，已以106年5月22日函、106年8月9日函表明其將製單核課特別公課（或滯納金）之法令依據及其事實理由，待原告對前揭函文及處分分別提起訴願後，被告復於訴願程序以答辯書再次補充陳明，揆諸前揭行政程序法第96條第1項第2款規定之說明，被告處分1至3尚難認有處分應記載事項而未記載之瑕疵。乃原告逕主張處分1至3因欠缺主旨、事實、理由及其法令依據之記載，而有理由不備之瑕疵，應予撤銷云云，要屬無據。

（三）關於系爭費率是否生效部分：

1、次依中央法規標準法第7條之規定，各機關基於法律授權訂定之命令應發布，並即送立法院，再依行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。據此，自行政程序法施行後，法規命令之發布，未刊登政府公報或新聞紙者，不生發布之效力，而法規命令既未發布，自不生效力（參見學者林錫堯著，行政法要義四版，第204頁；另最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議文亦明確表示：各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之「生效要件」）。是以行政程序法第157條第3項既係規範法規命令發布之生效要件，則在該要件未完成前，法規命令即未生效。依此，主管機關自不得依據尚未生效之法規命令對人民課予公法義務或以其違反公法義務而對之處罰。

2、經查，系爭費率係被告依產業創新條例第53條第2項規定之授權所制定，並經經濟部以104年8月13日經工字第10402612550號函核定後准其實施。惟被告於經濟部核定後，並未曾將之刊登政府公報或新聞紙，而是另以公文將經濟部前揭核定函文併同系爭費率函送其區內所有廠商、張貼於被告辦公室公佈欄，並針對可能受影響之全部廠商於104年12月9日舉辦說明書（主要關於系爭費率第6點規範內容及效果），原告亦有派員到場與會聆聽等事實，復為兩造所是認，並有被告提出經濟部前揭函文、被告104年8月21日屏南服字第1047160907號函、104年12月3日屏南服字第1047161445號函、104年12月31日屏南服字第1047161560號函（含104年12月9日會議紀錄及簽到冊）等文件在卷可證（見本院卷第103至114頁），由是觀之，系爭費率既屬法規命令，依行政程序法第157條第3項規定，自應刊登政府公報或新聞紙。然其於被告作成處分1至3時，尚未刊登政府公報及新聞紙，則系爭費率於被告處分之際即未發生發布之效力，揆諸前揭規定之說明，系爭費率即屬尚未生效之法規命令。雖被告固曾於經濟部核定後，將系爭費率規範內容告知原告，但此等作為主要係為防止受處分人於法規命令生效後遭受突襲或主張其因不知法規而有阻卻責任事由，然被告縱有為前揭通知，仍不足以省略法規命令之發布程序。是以系爭費率既未生效，被告自不得依該未生效之系爭費率第6點規定，課予原告特別公課之公法義務，依此，被告處分1及處分3關於核課原告5倍一般公共設施維護費部分所憑據之法規命令既未生效，該等處分自非適法；又原告既無依被告處分1繳納105年12月至106年6月間之5倍一般公共設施維護費之公法義務，則其亦未該當產業創新條例第53條第3項規定違反情事，從而，被告以處分2對原告另課以滯納金之處罰，亦非適法。乃被告辯以伊已將系爭費率周知原告，即已完成告知義務，自得依系爭費率第6點對原告核課5倍一般公共設施維護費云云，要屬無據。

（四）綜上所述，被告處分1及處分3關於核課原告5倍一般公共設施維護費部分，被告係以原告該當系爭費率第6點規定應負擔特別公課要件，而命其繳納105年12月起算之5倍一般公共設施維護；另被告處分2則係以原告有逾期未繳前揭5倍一般公共設施維護費而另依產業創新條例第53條第3項規定對其核課滯納金等情，均顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。從而，原告請求判決：訴願決定及處分1除106年7月一般公共設施維護費15,189元外均撤銷；訴願決定及原處分（處分2金額1,063元部分及處分3金額75,945元部分）均撤銷，為有理由，應予准許。又本案事證已明確，兩造其餘爭點（即系爭費率有無違反法律保留原則、明確性原則、平等原則及比例原則等是）並攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

六、結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭