高雄高等行政法院判決

上訴人

即原審原告

陳星甫

上訴人

即原審被告

高雄市政府警察局六龜分局

代表人

林志駿

訴訟代理人

余嘉祺

上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人不服中華民國108年3月11日臺灣橋頭地方法院107年度簡字第47號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰

主文

理由

一、上訴人高雄市政府警察局六龜分局（下稱六龜分局）代表人變更為林志駿，已具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人陳星甫曾於民國97年6月24日起至103年7月21日止擔任前高雄縣政府警察局（99年12月25日因縣市合併為高雄市政府警察局）六龜分局建山派出所（下稱建山所）警員。建山所原位於前高雄縣○○鄉○○巷00號，該所員警得支領山僻地區之偏遠地區第1級地域加給。嗣高雄市政府警察局考量員警執勤安全，自90年8月1日起將建山所員警隨裝備遷移至鄰近之六龜分局寶來派出所（下稱寶來所，位於非屬得支領偏遠地域加給地區）合署辦公，惟建山所員警仍繼續支領偏遠地域加給，上訴人陳星甫於上開任職建山所期間，亦支領偏遠地域加給。嗣上訴人六龜分局審認上訴人陳星甫不符合支領偏遠地域加給之要件，於107年5月25日以高市警六分人字第10770574900號書函（下稱原處分），撤銷原核發偏遠地域加給之授益處分，並向上訴人陳星甫追繳自98年7月22日起至103年7月21日止（下稱系爭期間）不超過5年期間溢領之偏遠地域加給計新臺幣（下同）377,364元（下稱系爭加給）。上訴人陳星甫不服，提起復審，經復審決定撤銷原處分向上訴人陳星甫追繳之偏遠地域加給逾374,599元部分，並駁回其餘復審。上訴人陳星甫不服，提起行政訴訟，經原判決撤銷復審決定及原處分關於追繳之系爭加給逾116,389元部分，並駁回上訴人陳星甫其餘之訴。兩造對於原判決均表不服，分別就各自不利部分提起本件上訴。

三、兩造於原審之主張及聲明，均引用原審判決書所載。

四、原審判決撤銷訴願決定及原處分，係以：（一）建山所於90年8月1日既已將辦公處所，遷移裁併至非屬得支給偏遠地域加給之寶來所合署辦公，辦公場所即非處山僻地區之偏遠地區。又合署辦公後，建山所員警與寶來所員警均共同輪服值班、巡邏、守望、備勤等勤務，僅巡邏、家戶訪查等勤務到達建山所轄區，亦非屬依業務需要經設置固定派出辦公場所，並實際長期派駐在地域加給表各地區辦公達一個月以上，而得支領偏遠地域加給之情形。是以，合署辦公後，建山所編制內員警已不符合地域加給表規定之構成要件，自不得繼續支領原支之偏遠地域加給。（二）上訴人六龜分局係於105年8月8日接獲高雄市警察局105年8月8日高市警人字第10535364600號函（下稱105年8月8日函），本案建山所既已遷移至非屬得支給地域加給地區之寶來所合署辦公，自不得支給地域加給，始「確實知曉」原核發系爭加給之處分有前開撤銷原因，是上訴人六龜分局於107年5月25日以原處分撤銷前開違法授益處分，即尚未逾行政程序法第121條規定2年之除斥期間。（三）上訴人六龜分局既已合法撤銷原核發系爭加給之違法行政處分，並認上訴人陳星甫無信賴不值得保護情形，則就追繳範圍之裁量行使，即應依行政院人事行政總處訂定之「各機關（構）學校追繳違法支給加給或其他金錢給付參考處理原則（下稱追繳處理原則）」，以追繳不超過5年之給付為原則，然上訴人六龜分局竟未依追繳處理原則辦理，逕自追繳上訴人陳星甫自撤銷之日起回溯已超過5年期間之加給，顯有裁量之瑕疵，自屬違法，具有得撤銷之原因。又追繳處理原則既明定，於受益人無信賴不值得保護之情形，應「參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權『時效消滅』之規定，以追繳不超過5年之給付為原則」，自係指「回溯時間」不超過5年，要非指總金額。（四）原處分係於107年5月25日作成，而原處分撤銷之授益處分期間為97年6月24日至103年7月21日，則系爭加給中，上訴人陳星甫在102年5月24日之前受領者，已逾撤銷之日起回溯5年之期間，故上訴人陳星甫就此部分主張撤銷原處分及復審決定，為有理由。至上訴人六龜分局追繳系爭加給中自102年5月24日起至同年7月21日止之116,389元部分，則有理由等語，為其論據。

五、上訴人六龜分局上訴意旨略以：上訴人陳星甫領取系爭加給，雖非因其以詐欺、脅迫或賄賂之方法，提供不正確資料，或為不完全陳述而作成處分，核無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形。惟衡酌公務人員支領加給之公平性、依法行政原則以及健全國家財政等公益，上訴人陳星甫領取系爭加給之信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，故應無行政程序法第117條第2款規定之適用。又原判決僅以行政程序法第131條之5年時效規定，即認定上訴人六龜分局之請求權已罹於時效，核係未探究行政程序法第131條之5年時效規定係指行政機關之公法上請求權，與同法第118條立法意旨顯有不同，故原判決有適用法規不當之違法。

六、上訴人陳星甫上訴意旨略以：於客觀事實觀察，上訴人六龜分局業已於高雄市警局以105年1月8日高市人警字第10770575500號函（下稱105年1月8日函）通知上訴人六龜分局時，明確知悉原核發系爭加給為違法之授益行政處分，上訴人六龜分局之撤銷權除斥期間自應於該日起算，至107年1月8日屆滿，則上訴人六龜分局於107年5月25日以原處分撤銷原核發系爭加給處分，於法有違，原判決竟未詳加審酌，自有違法。又上訴人六龜分局以原處分撤銷系爭加給，對於上訴人陳星甫之權益，核實具有過度之侵害，則上訴人六龜分局自應依行政程序法第118條但書規定，另訂失效期間，詎上訴人六龜分局竟未為之，核有違法，而原判決竟未詳加審酌上開違法情事，亦有違法。

七、原判決以原處分追繳系爭加給中逾116,389元部分，其所屬期間距原處分作成時已逾5年請求權時效，而撤銷該部分之復審決定及原處分，固非無見。惟查：

(一)應適用的法令：

1、行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第118條：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」第121條第1項：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」第131條第1項：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」

2、追繳處理原則第1點第2款：「（二）各機關（構）學校（以下簡稱各機關）對於違法支給加給或其他金錢給付處分，如無依法不得撤銷之情形，違法處分撤銷後，原應溯及既往失其效力並追繳因該處分所受領之給付。但各機關本於職權依行政程序法第118條但書『另定失其效力之日期』裁量判斷時，得衡量給付原因、法安定性及受益人之財產損失等因素，並得以受益人信賴是否值得保護，參考下列原則處理：1.受益人無信賴不值得保護之情形：參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權時效消滅之規定，以追繳不超過5年之給付為原則。2.受益人有信賴不值得保護之情形：參酌民法第125條有關一般請求權時效消滅之規定，以追繳不超過15年之給付為原則。」

(二)按溢發之行政處分未經撤銷前，因效力仍繼續存在，故受領人並無返還義務，而原處分機關對受領人之返還給付請求權亦尚未發生，自不生公法上請求權時效之起算問題；須至原處分機關撤銷原溢發之行政處分，使該處分失其效力，受領人因該溢發處分而受領之給付始構成不當得利，進而原處分機關對之始生公法上不當得利返還請求權，故此請求權之消滅時效亦係自撤銷原違法溢發處分之行政處分生效時起算，至得請求返還內容及範圍，則係因該遭撤銷之違法溢發處分而受領之數額。故行政機關於作成撤銷原溢發行政處分之撤銷處分時，若有依前述行政程序法第118條但書規定另定失其效力之日期，則原溢發處分並非溯及既往失效，而是以該撤銷處分之內容中所定原溢發處分之「失其效力日期」為失效基準時點，可能為現時、過去或未來某一特定時點。是以，行政機關於撤銷原溢發行政處分後，其得請求返還內容及範圍之變化，係因撤銷處分內容中另定有原溢發處分之失其效力日期所致，核與行政程序法第131條規定之公法上請求權之時效並無關涉。

(三)又上述追繳處理原則第1點第2款針對受益人無信賴不值得保護之情形，固規定「參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權時效消滅之規定，以追繳不超過5年之給付為原則。」然觀此規定全文，其係於表明「違法處分撤銷後，原應溯及既往失其效力並追繳因該處分所受領之給付」等語後，另針對行政程序法第118條但書「另定失其效力日期」之規定，究應如何為裁量判斷時，對於判斷要素中之「受益人信賴是否值得保護」一節，訂定「受益人無信賴不值得保護之情形：追繳以不超過5年之給付為原則；受益人有信賴不值得保護之情形：追繳不超過15年之給付為原則」之處理參考。亦即個案是否追繳不超過5年或不超過15年之給付，係以行政程序法第118條但書規定為依據，並循「另定失其效力日期」之方式為追繳不超過5年或不超過15年給付之執行。故如此處理結果，所稱「追繳不超過5年或不超過15年給付」之結果，自是指追繳不超過5年或不超過15年之給付金額，而與請求權之時效無涉。至於上述追繳處理原則所以援引行政程序法第131條關於公法上請求權時效之規定，應係依該條規定，機關對人民之公法上請求權時效期間為5年，故援引作為「受益人無信賴不值得保護」時，追繳處理原則所以訂定追繳不超過「5年」給付之裁量標準的準據，並非認此追繳5年給付之處理參考，係屬於行政程序法第131條之消滅時效規定。此觀同原則針對受益人有信賴不值得保護情形，其訂定「追繳以不超過15年給付為原則」之處理參考，係援引非規範公法關係之民法第125條規定，更可得知此處理參考核與時效無涉。

(四)上訴人六龜分局係以原處分向上訴人陳星甫追繳自98年7月22日起至103年7月21日止5年期間溢領之系爭加給共377,364元，經復審決定撤銷部分金額後，核認應追繳金額為374,599元等情，已經原判決認定在案，足認上訴人六龜分局向上訴人陳星甫追繳之系爭加給，並非逾5年之給付金額甚明。另原處分包含撤銷違法之原溢發加給及向被上訴人追繳系爭加給兩部分，則上訴人六龜分局以原處分撤銷原違法之原溢發加給處分之同時，亦以原處分向上訴人陳星甫追繳系爭加給，依上開本院說明，此不當得利返還請求權之行使，亦無逾行政程序法第131條第1項規定之5年請求權時效。故原判決援引行政程序法第131條及追繳處理原則第1點第2款規定，以追繳處理原則既明定「參酌行政程序法第131條第1項前段有關公法上之請求權『時效消滅』之規定，以追繳不超過5年之給付為原則」，係指「回溯時間」不超過5年，尚非指追繳之「總金額」不超過5年之總金額，進而謂上訴人六龜分局既認上訴人陳星甫無信賴不值得保護情形，竟追繳自撤銷之日起回溯已超過5年期間之系爭加給合計116,389元，有裁量瑕疵之違法云云，即有適用法規不當之違法。

(五)原判決係以系爭加給超過116,389元部分已逾撤銷之日起回溯5年之期間，違反追繳處理原則之規定，而將原處分追繳之系爭加給超過116,389元部分予以撤銷，已詳如上述。可知，原判決係將追繳處理原則第1點第2款所稱「追繳不超過5年之給付為原則」等語，誤認其係指公法上之請求權時效，故上訴人六龜分局略以「原判決僅以行政程序法第131條之5年時效規定，即認定上訴人六龜分局之請求權已罹於時效，核係未探究行政程序法第131條之5年時效規定係指行政機關之公法上請求權，與同法第118條立法意旨顯有不同，故原判決有適用法規不當之違法。」等語，指摘原判決有適用法規不當之違法，自應認對原判決之違背法令已為具體之指摘，附此敘明。

(六)上訴人陳星甫主張高雄市政府警察局105年1月8日函已通知上訴人六龜分局應追繳溢領之地域加給，惟上訴人六龜分局遲至107年5月25日始以原處分撤銷系爭期間之地域加給，已逾撤銷權2年之除斥期間云云，據以指摘原判決違背法令。惟查，行政程序法第121條第1項規定之「撤銷原因」，乃指行政處分係屬違法而應予撤銷之原因，包括認定事實及適用法規之瑕疵；又所稱「知有撤銷原因」，係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言。倘行政機關接獲違法原因之訊息通知，惟就其是否確實構成撤銷原因仍有疑慮，於尚待查明期間，即非明確知曉有撤銷原因，尚難逕為起算除斥期間。原判決已論明：上訴人六龜分局接獲高雄市政府警察局105年1月8日函後，就其是否符合行政程序法第117條撤銷原因要件產生疑慮，遂由其人事室於105年3月25日以內部簽呈陳送主管核示後，於105年4月28日以高市警六人字第10570373900號函請高雄市政府警察局釋示，嗣經高雄市政府警察局以105年8月8日函通知被告應追繳系爭地域加給之相關規定，則上訴人六龜分局應於接獲高市警局105年8月8日函始「確實知曉」原溢發地域加給之行政處分有前開撤銷原因，則其於107年5月25日以原處分撤銷該違法授益處分，尚未逾行政程序法第121條規定2年之除斥期間等情，核其認事用法，核無違誤。上訴人陳星甫此部分指摘意旨，並無可採。

(七)上訴人陳星甫上訴意旨認上訴人六龜分局以原處分撤銷溢發系爭加給之處分，侵害其權益甚鉅，有未依行政程序法第118條但書規定另訂失效期間之違法，原判決未審酌予以廢棄，顯有違背法令云云。惟查，行政程序法第118條但書規定「……為撤銷之機關『得』另定失其效力之日期」，依其文義解釋，為撤銷之機關自得裁量是否另定其失效日期。是以，縱上訴人六龜分局於撤銷違法之溢發加給處分時，未於處分書中另定其失效日期，尚難指為違法。況上訴人六龜分局認定上訴人陳星甫無信賴不值得保護之情形，以原處分撤銷溢發加給處分時，適用追繳處理原則第1點第2款規定之裁量原則，以行政程序法第118條但書規定為依據，並循「另定失其效力日期」之方式，僅追繳不超過5年期間之溢發加給，已就處分相對人陳星甫所受侵害程度，為合乎追繳處理原則、比例原則之裁量權行使。上訴人陳星甫此部分指摘意旨，亦無可採。

(八)綜上所述，原判決以原處分追繳系爭加給逾116,389元部分，其受領加給時距原處分作成時已逾5年之裁量瑕疵為由，撤銷復審決定及原處分關於追繳系爭加給超過上開金額部分，既有如上所述適用法規不當之違法，並與判決結論有影響，故上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，即屬可採。原處分既無原判決所稱之違背法令，而上訴人陳星甫於系爭期間確有領取系爭加給，然上訴人陳星甫並不符合領取偏遠地域加給的規定，且上訴人六龜分局以原處分撤銷原核發系爭加給處分，無違前述行政程序法第121條規定之2年期間規定；暨上訴人陳星甫對原核發系爭加給處分，雖無行政程序法第119條所列信賴不值得保護情事，但應認上訴人陳星甫之信賴利益未顯然大於撤銷所欲維護之公益，上訴人六龜分局仍得依行政程序法第117條規定撤銷原違法核發系爭加給處分等節，復經原判決依法認定及論述甚明，並無不合。從而，上訴人六龜分局之上訴論旨，指摘原判決關於「撤銷復審決定及原處分關於追繳之系爭加給逾116,389元」部分係屬違法，求予廢棄，即有理由，爰將原判決關於撤銷部分予以廢棄，並由本院本於原判決確定之事實，判決駁回上訴人陳星甫在第一審之訴。至於上訴人陳星甫以原處分關於追繳之系爭加給在116,389元範圍內及維持此部分原處分之復審決定均係違法，向原審起訴求為撤銷，並無可採，其對於原判決仍表不服，所提起之本件上訴，亦無理由，應予駁回。

八、結論：上訴人六龜分局之上訴為有理由，上訴人陳星甫之上訴為無理由。

高雄高等行政法院第三庭