高雄高等行政法院判決

原告

藍祚光

被告

屏東縣政府

代表人

潘孟安

訴訟代理人

陳勇良

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部中華民國107年11月27日臺教法（三）字第1070117136P號訴願決定，提起本件訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、爭訟概要:原告係公立學校退休教育人員，前經被告依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於民國107年7月1日施行，被告依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，重新審定原告每月退休所得，並以107年6月9日屏府人給字第10719787800號已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下稱原處分）通知原告自107年7月1日起應領之每月退休所得。原告不服，提起訴願，遭教育部以107年11月27日臺教法（三）字第1070117136P號訴願決定駁回（下稱訴願決定），原告仍表不服，遂提起本件訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

㈠主張要旨︰

1.按「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。公立學校教職員依學校教職員退休條例請領退休金之權利，乃屬憲法保障之財產權。對上開權利加以限制，須以法律定之或經立法機關具體明確授權行政機關以命令訂定，始無違於憲法第23條之法律保留原則（本院釋字第443號、第488號解釋參照）。」司法院釋字第730號解釋理由書闡述綦詳。復按中央法規標準法第14條、最高行政法院92年度判字第225號判決，行政處分之作成應以當時有效之法令為據，若法令雖經立法院通過，而另以命令特定施行日期於後時，行政機關自不能於施行日期前，援引尚未生效之法令作為行政處分之法令基礎或以尚未生效之法令規制人民。查被告片面以原處分更動原告與台灣銀行股份有限公司所簽署之2年期優惠存款契約內容，更變動原告退休金之所得替代率，致使原告無法依被告於原告退休時根據「當時有效之法令」及「屏東縣政府聘任原告時之行政契約」所核定之每月退休所得數額領取退休金，且計算原處分內容所記載原告自107年7月1日起每月退休金數額顯然短於原告原始退休金數額甚夥，堪認原處分係侵害原告退休金財產權之侵益處分，自應有法律或法律明確授權之命令為依據，否則即屬違法行政處分，惟查新法係於106年8月9日制定，卻規定新法除第8條及第69條外，均於107年7月1日施行，從而新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，應係107年7月1日始行生效之法律，原處分於107年6月8日即行作成，顯有引用未生效力法律之顯然錯誤，原處分即屬欠缺法律或法律明確授權之命令為據之違法侵益行政處分，且係屬無從補正之瑕疵，顯與法律保留原則有所背離，當依法撤銷之。

2.參照最高行政法院106年度判字第606號、74年度判字第199號判決，可知公務人員辦理退休時，關於任職年資及有關退休金之審定，均應依照退休時之法規為認定依據，並由主管機關作成審定處分，嗣後若以新法令加以變動原先核定任職年資及退休金審定之果，自有違反法律不溯及既往原則。查原告於新法制定前即已退休，並由被告依原告退休時審定之法規及任職事實、任職期間、退休前任職情狀，審定原告每月退休所得，該審定處分並無違原告退休時之法規，實屬適法有效之處分，且原告基於原處分作成前有效之優惠存款辦法，與台灣銀行股份有限公司完成為期2年即續約，並以「本金為新台幣1,008,400元，利率以台灣銀行股份有限公司牌告一年期定期存款利率加百分之五十計算，但利率最低不得低於年息百分之十八」為優惠存款續約。從而立法者制定新法第36、37、39條，降低原告與台灣銀行股份有限公司所締結之優惠存款本金數額及優惠利率，復將原告每月退休所得加以調降，顯已制定真正溯及既往之法律，有違反安定性原則、溯及既往禁止原則之情事，而本於新法所作成之原處分自同屬違反上開原則，屬違法行政處分，應予撤銷。

3.另查原告退休時，信賴原退休所得審定處分、優惠存款審定處分、優惠存款契約及舊法規定等信賴基礎，且基此領受每月退休所得安排生活近20年，支應生活各種開支，規劃未來生活，又原告因預期學校教職員退休條例、公立學校退休教職員一次退休金及養老給付金額優惠存款辦法、學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點等規範，所計算之退休金及優惠存款利息將持續存在，並信賴國家既已針對公立學校教職員退休金立法，必將不會毀棄原先對公立學校教職員退休金承諾，縱有變更，亦係針對日後新任教職員或修法後辦理退休之人員生效，殊無可能回溯變動業已審定之退休所得數額，並作為原告判斷領取一次性退休金或月退休金之基礎，後亦將此優惠存款利益納入退休後財務規劃。故此堪認原告於客觀上已具體表現其對前開退休金給付規範之信賴，而非僅屬單純之願望，確有值得保護之信賴利益。又立法者若為法令變更時，自應給予合理補救措施或有相當過渡期間，維護原告之信賴利益，惟新法之施行全未給予原告任何合理補救措施，亦未定有任何使原告權利不變之過渡期間，致原告於施行之日起蒙受每月新台幣7,563元至18,967元之財產權損害，此顯與信賴保護原則有所背離，自當予以撤銷。

4.末按「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」學校教職員退休條例第8條第1項定有明文。可知關於退休金支付，政府應負最後支付保證責任，立法者對於應由政府負擔最後支付保證責任之教職員退休金給付義務全然不顧，僅託詞追求教職員退休年金永續執行之空泛公益，而大幅削減退休人員之退休所得，卻於實際上經立法者與主管機關均質疑短期內將發生難以永續執行困境之勞工退休年金（含勞工保險年金），反未為任何規範性變動，亦未為任何勞工退休年金之減少，堪信新法係立法者政治意義上針對公立學校教職員所為惡意差別待遇，其規範目的之正當性，顯有欠缺。立法者制定新法所追求之公益，無非係藉由優惠存款之終結及所得替代率之減少，減輕國家於歲出之負擔，進而使國家財政資源永續運用等。惟新法所撙節之金額，於國家歲出金額未達百分之一，所得換取之公益極其有限，卻必然致多數公立學校教職員原有財務規劃遭受嚴重破壞，甚至影響社會秩序與交易安全，殊難認新法所追求之公益較該退休所得縮減之私益為大，準此即難認有合於比例原則。

㈡聲明：

1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被告應作成准許原告繼續以「本金新台幣壹百零捌萬捌仟肆佰元，年利率以台灣銀行股份有限公司牌告一年期定期存款利率加百分之50計算，但最低不得低於年息百分之18」之方式，辦理優惠存款於台灣銀行股份有限公司之處分。

三、被告答辯及聲明︰

㈠答辯要旨︰原告係退休教育人員，被告核定於107年6月30日前退休生效在案，當為新法之適用對象，被告基於依法行政原則，依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按原告退休總年資及退休薪級，重新審定其107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，於法並無不合。至原告主張新法違反信賴保護原則、法治國之法安定性原則及不得溯及既往等，均屬立法權之範疇，非被告權限所能置喙。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、兩造爭點：

㈠原處分於新法規定尚未施行生效前即作成，是否適法？

㈡新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等規定，有無違反法律不溯及既往原則？被告依上述規定，對原告作出重新審定月退休所得之處分，是否適法？

㈢新法調降原退休所得，有無違反信賴保護原則、比例原則？

㈣原告請求被告作成如訴之聲明第2項所載之處分，是否有理由？

五、本院之判斷：

㈠前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告分別對原告所為原處分（退休所得重新審定通知書）及訴願決定書等附卷可以證明，應堪認定。

㈡應適用之法令：

1.公立學校教職員退休資遣撫卹條例(即新法)：

⑴第34條第3項：「前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」

⑵第36條：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。

4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第一項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」

⑶第37條：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」

⑷第39條第1項：「退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」

2.公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行細則第35條第1項：「中華民國107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，由主管機關按107年度待遇標準，依本條例第36條、第37條及第39條規定，計算各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得並重為行政處分後，通知當事人、支給及發放機關（構），依審定結果發給月退休金及優惠存款利息。」

㈢得心證之理由：

1.按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。是依上開規定提起行政訴訟者，須以經過合法之訴願程序，為其前提要件，若未經過訴願程序，遽行起訴，自非法之所許。經查，原告於107年6月22日提起訴願，該訴願書僅載明：「一、請求事項：撤銷縣政府原處分且基於依法行政與信賴保護原因，訴願人認為本案事關重大須聲請言詞辯論及陳述意見。」並未有請求被告作成任何行政處分，此有訴願卷第5頁可稽。次查，原告於起訴狀訴之聲明中載明：「

壹、訴願決定及原處分均撤銷。貳、被告機關應作成准許原告繼續以『本金新台幣壹百零捌萬捌仟肆佰元，年利率以台灣銀行股份有限公司牌告一年期定期存款利率加百分之50計算，但最低不得低於年息百分之18』之方式，辦理優惠存款於台灣銀行股份有限公司之處分」，此有本院卷第13頁可稽。顯見，原告就訴之聲明貳、提起課予義務訴訟部分，並未經訴願程序，則該部分遽行起訴，自非法之所許。又原告之聲明壹、部分，既已合乎撤銷訴訟之聲明格式，本院自得以原告提起撤銷訴訟之訴訟類型予以審理，合先說明。

2.次按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」為行政程序法第93條定有明文。然前揭行政程序法第93條第2項第1款之「期限」乃係包括始期、終期及期間，而附始期之行政處分，係指其效力之發生，繫於將來確定之時點（例如：上午9時起禁止大貨車進入特定路段）；附終期之行政處分，係指其效力之消滅，繫於將來確定之時點（例如：核准使用道路之時間不得超過某日下午6時）；附期間之行政處分，係指其效力之發生與消滅，繫於一定期間範圍內（例如：核准專業技術人員自即日起5年內得執行業務），亦即該「期間」係與行政處分效力之發生、消滅有關。經查，原處分針對退撫新制實施前、後依年資應發給之退休金，由發放或支給機關自107年7月1日起，依重新審定結果發給已退休人員，至於優惠存款契約如於107年7月1日尚未期滿，應以107年7月1日為到期日，依「每月退休所得重新審定結果」辦理續存；如於107年6月30日以前已期滿而於該日以前未辦理續存，自107年7月1日起，依「每月退休所得重新審定結果」辦理續存。由上可知，原處分係以新法實行日作為效力之發生日，為附始期之行政處分，難謂有原告所稱原處分之作成，顯有引用未生效力法律、欠缺法律或法律明確授權之命令等瑕疵，原告所言並非可採。

3.按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。此所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，原告以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，並非行政法院為案件審理時所得審查。故原告以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。

4.查立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之系爭條例（即新法）第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。該解釋係以新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。並以非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。並以，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。又雖85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護；然以新法上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，而認與信賴保護原則、比例原則尚無違背（參照解釋理由書意旨）。再者，退撫給與請求權、期待權雖為服公立學校教職員職務所衍生之權利，然非遞延工資之給付，享有該權利，以具備一定之條件為必要，並非直接基於聘約關係而來，而無所謂退休金契約之存在。新法對於繼續性之退撫給與法律關係，由立法者於不違反法律不溯及既往原則，且有公益之必要性時所為之調整，既無違憲情形，則新法施行後，對於新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，重新為退休所得之審定，並不生違反行政契約問題，亦無侵害憲法所保障之財產權，或損及退休教職員尊嚴與生命價值之情事。又雖前揭解釋意旨雖未論及新法第34條第3項規定之舊法月補償金部分，惟該給與按舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未完全給付，依前解釋意旨，當屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於新法施行後繼續存在之給付，新法據此重新審定應領之補償金，亦無違反法律不溯及既往原則。

5.基上，新法第34條第3項、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，並無違背，業經大法官作成司法院釋字第783號解釋，本院為案件審理適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於新法施行後，依公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行細則第35條第1項規定，以原告為107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，應按107年度待遇標準，依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條規定，作成重新審定處分，即難認與法不合。因此，原告以其為新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，持前開理由，主張其無新法規定之適用，被告係適用牴觸憲法無效之新法作成原處分，侵害其請求權利，無非以其一己主觀之歧異見解指摘原處分違法，難以採取。

六、綜上所述，原告以被告作成原處分適用新法前揭規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則以及比例原則等，主張有違憲情事，惟司法院大法官釋字第783號既已針對上揭各項疑義作成合憲解釋，則依前開各節說明，原告之主張，顯不足採。此外，被告據以作成原處分之事實，除與卷附資料相符外，亦為兩造所不爭，已堪認為真實。故本件訴訟無須經調查程序，即足認原處分及其訴願決定，並無違法。依此，原告提起本件撤銷訴訟，請求將之撤銷，顯然不能獲得勝訴之判決，而屬依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。此外，原告以原處分違法應撤銷為前提，提起課予義務訴訟，請求被告作成依舊法規定辦理優惠存款於台灣銀行股份有限公司之處分，該部分其未經訴願程序，於法未合，應以判決併予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說明。

八、結論：原告之訴為顯無理由，應予駁回。

高雄高等行政法院第一庭